Кодекс и Законы Разделение властей в современной России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
"Разделение властей в современном Российском государстве"
1. Вступление.
2. Происхождение принципа разделения властей.
3. Разделение властей в мировой конституционной практике.
4. Разделение властей в дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.
5. Разделение властей в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.
6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и "избирательная власть".
7. Глава государства - Президент РФ и органы при нём.
8. Законодательная "ветвь власти" и "особое ответвление" - "учредительная власть".
9. Исполнительная "ветвь власти", исполнительные органы и "особое ответвление" - органы Банка России.
10. Судебная власть. Суды и органы при судебной власти.
11. Независимые контрольные и надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы) в системе разделения властей. "Контрольно-надзорная власть".
12. Местное самоуправление в системе публичной власти.
13. Общественные объединения, средства массовой информации.
14. Заключение.
Список нормативных актов.
Список литературы.
Приложение. Система политической власти, государственных органов и их подразделений (схема).
1. Вступление.
Принцип разделения властей является одним из основных принципов организации государственной власти и одним из основополагающих принципов организации и функционирования демократического, конституционного, правового государства.
Принцип разделения властей означает, что законодательную деятельность должен осуществлять представительный (законодательный) орган, исполнительно-распорядительную деятельность (государственное управление, государственное регулирование) - органы исполнительной власти, правосудие - суды, при этом "ветви власти" самостоятельны, организационно и функционально независимы друг от друга, что не исключает их взаимодействие и взаимный контроль. Разделение властей основывается на естественном разделении таких функций, как законотворчество, государственное управление, правосудие, государственный контроль. Политическое обоснование принципа разделения властей состоит в том, чтобы распределить и сбалансировать государственно-властные полномочия между различными государственными органами, чтобы исключить сосредоточение всех полномочий либо большей их части в ведении единого органа государственной власти или должностного лица и тем самым предотвратить произвол. Три независимые "ветви власти" - законодательная, исполнительная и судебная - могут сдерживать, уравновешивать, контролировать друг друга, не допуская нарушения законов, это так называемая "система сдержек и противовесов".
Принцип разделения властей получил широкое признание в мировой конституционной практике. Закреплён и в Конституции РФ 1993 года[1]. Однако с тех пор, как принцип разделения властей был сформулирован и получил признание, прошло более 200 лет. Жизнь на месте не стоит, и за это время произошли существенное изменения как в теоретическом понимании принципа разделения властей, так и в конституционной практике его реализации в разных государствах.
Исследование разделения властей в современном Российском государстве представляет интерес ещё и потому, что Россия встала на путь построения современного конституционного государства, а принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти в Российской Федерации сравнительно недавно. Существующая система разделения властей сложилась в последние десять-пятнадцать лет.
Конституционное развитие современной России (в том числе и в организации государственной власти) сочетает традиции российского дореволюционного конституционализма, наследие Советской власти, конституционные заимствования у зарубежных государств, а также современные отечественные нововведения. Поэтому не обойтись без исторического и сравнительно-правового анализа конституционной практики разделения властей в зарубежных государствах, отечественного конституционного развития.
Чтобы понять, как работает принцип разделения властей в современном российском государстве, необходимо рассмотреть систему государственных органов с точки зрения разделения властей. Исследование разделения властей предполагает рассмотрение "основных ветвей власти" - законодательной, исполнительной, судебной, механизмов их взаимодействия и форм влияния друг на друга. Однако этим данное исследование не ограничивается.
Особое внимание хотелось бы обратить на проблемные моменты, связанные с функционированием государственных органов, не укладывающихся в традиционную триаду "ветвей власти", таких, как глава государства, органы прокуратуры, органы финансового контроля, избирательные комиссии. Именно эти органы, именно их место в системе разделения властей являются основным предметом данного исследования. Государственные органы с особым статусом существуют во многих конституционных государствах, однако их количество, состав и влияние в различных государствах отличаются. В тех государствах, где их достаточно много и где они играют значительную роль (в том числе и в современной России), они могут образовывать системы органов (органы прокуратуры, избирательные комиссии), обособляться в "особые ответвления власти" и даже объединяться в "дополнительные ветви власти"[2], а сам принцип разделения властей (то есть принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную "ветви власти") нуждается в некотором переосмыслении.
В настоящей работе проводится функциональный анализ государственных органов и их систем, и на основе функционального анализа, с учётом функциональной общности, государственные органы и группы государственных органов объединяются в "ветви и ответвления власти". Приводятся также критерии обособления "ветвей власти", на их основе даётся обоснование "дополнительных ветвей власти" - "избирательной власти", "президентской власти", "контрольно-надзорной власти". "Избирательная власть" рассматривается как сложное публично-властное образование, включающее избирательный корпус и его власть, осуществляемую на выборах и референдумах, и систему избирательных органов.
В данной работе рассматривается разделение властей "по горизонтали", то есть распределение компетенции между "ветвями власти" и их "ответвлениями". Разделение власти "по вертикали", то есть распределение компетенции (разграничение предметов ведения и полномочий) между федеральными и региональными органами государственной власти[3], в данной работе практически не затрагивается.
Разделение властей в современном российском государстве будет разобрано в основном на системе федеральных государственных органов. В меньшей мере будут разобраны региональные органы государственной власти, а также местное самоуправление и институты непосредственной демократии как элементы публичной, политической власти.
При проведении исследования автор поставил перед собой задачу разработать и представить такую схему разделения властей, которая в рамках "основных и дополнительных ветвей власти" и "особых ответвлений власти" охватывала бы всю систему государственных органов, включая государственные органы с особым статусом. При этом "ветвь власти" должно объединять функциональное сходство. Схема должна быть по возможности универсальной и применимой к любой конституционной системе государственной власти. Эта схема неизбежно затрагивает и родственные политические институты, наряду с государственными органами являющиеся субъектами публичной, политической власти - институты непосредственной демократии и органы местного самоуправления.
2. Происхождение принципа разделения властей.
Принцип разделения властей впервые сформулирован английским просветителем ХVII века Дж.Локком. Будучи противником тирании, сторонником "теории общественного договора", компромисса, обосновывая сложившийся в Англии после "славной революции" государственный строй, он в сочинении "Два трактата о государственном управлении" предложил разделение властей по трём сферам на законодательную (в лице Парламента), исполнительную (во главе с монархом) и федеративную (осуществляющую внешнеполитические функции, причём её отделение от исполнительной непринципиально), к исполнительной власти были отнесены и суды.
Французский просветитель Ш.Л.Монтескье в трактате "О духе законов" предложил традиционную модель разделения властей: власть принадлежит народу, законодательная власть осуществляется собранием представителей и выражает интересы народа, исполнительная власть (опять же во главе с монархом) ограничена по своей природе, она осуществляет законы, судебная власть "карает преступления и разрешает столкновения частных лиц". Разделение властей Монтескье считал критерием "умеренных" и "неумеренных" форм правления. Однако в конституционном проекте Монтескье речь еще не идёт о равновесии властей, законодательная власть предполагается верховной. Ж.Ж.Руссо также поддерживал теорию разделения властей, но в основе государственной власти он видел суверенитет народа и большое значение придавал непосредственной демократии.
Соединённые Штаты Америки изначально создавались как республика, причём сначала как конфедерация, а затем как федеративное республиканское государство. "Отцы-основатели" существенно развили теорию разделения властей. Они обосновывали необходимость обособления и независимости трёх основных ветвей власти, сильной исполнительной власти, системы сдерживания и уравновешивания властей (это так называемая "система сдержек и противовесов"). Доминирующая власть - законодательная, поэтому необходимо устранить угрозу с её стороны. Решение было найдено в бикамерализме - разделении парламента на две палаты, причём верхняя палата избирается иным образом и сдерживает нижнюю, рассматривая её решения. При этом предполагалась особая роль судебной власти.
3. Разделение властей в мировой конституционной практике.
3.1. Разделение властей между главой государства, парламентом и правительством и основные формы правления.
Форма правления в конституционном государстве характеризует схему разделения властей, в первую очередь между главой государства, парламентом и правительством. В разных конституционных государствах были установлены различные формы правления и сложились различные системы разделения властей.
При ограниченной (дуалистической) монархии (Великобритания после "Славной революции", Российская империя между двумя революциями) законодательная власть принадлежит парламенту, монарх формирует правительство и обладает правом абсолютного вето. В парламентарной монархии (Великобритания, Япония) монарх является номинальным главой государства и свои полномочия самостоятельно не осуществляет. Монарх формирует Правительство из представителей политических партий, победивших на парламентских выборах и составивших парламентское большинство. Монарх может иметь и другие полномочия (роспуск парламента, право вето), но осуществляет их по совету правительства. Выражение парламентом недоверия правительству влечёт отставку последнего. Фактическим главой государства является глава правительства. Система может эффективно функционировать только при устойчивой двухпартийной системе, при многопартийной системе действуют коалиционные правительства, возможна частая смена правительств (так называемая "правительственная чехарда").
Наиболее полно принцип разделения властей проведён в Конституции США 1787 года, в форме президентской республики. Основные черты этой формы правления - строгое разделение властей, президент избирается внепарламентским путём, возглавляет правительство и всю систему исполнительной власти, обладает правом отлагательного вето и не вправе распускать парламент. Такая форма правления может функционировать независимо от системы партий, однако она не предусматривает механизмов разрешения конституционных кризисов.
Парламентарная республика (Италия) отличается от парламентарной монархии тем, что президент - номинальный глава государства - избирается парламентом, в определённых случаях он может распускать парламент, он может осуществлять часть своих полномочий самостоятельно, но большинство актов требуют контрассигнации. Конституционная практика идёт по пути сокращения полномочий Президента: в Италии даже традиционную для главы государства представительскую функцию (участие в заседаниях глав "большой восьмёрки", переговоры на высшем уровне) осуществляют главы правительств, а фактически - реальные главы таких государств.
3.2. Смешанная форма правления.
На мой взгляд, для нашей страны наиболее поучителен пример конституционного развития Франции. При многопартийной системе и неустойчивом гражданском обществе, в почти двухсотлетней череде революций, переворотов, кризисов, реставраций сменились почти все мыслимые формы правления, и они все показали свои недостатки. Только полупрезидентская V республика, установленная под руководством Шарля де Голля, смогла эффективно функционировать при многопартийной системе и принесла стране стабильность. Основные черты полупрезидентской республики - широкие полномочия президента, избираемого прямыми, реже косвенными выборами, он не входит непосредственно ни в одну из основных ветвей власти, координирует их деятельность, может распускать парламент или одну из его палат, формирует правительство и направляет его деятельность. Правительство несёт политическую ответственность и перед президентом, и перед парламентом. Полупрезидентской республикой, на мой взгляд, является и Российская Федерация по Конституции 1993 года.
Полупарламентская республика (Германия) отличается более сложным порядком отправления правительства в отставку, что снижает вероятность правительственных кризисов (в Германии, чтобы сместить канцлера, необходимо избрать нового, простой, деструктивный вотум недоверия влечёт роспуск парламента).
Полупарламентская и полупрезидентская республика - самые устойчивые формы правления, но президентская и та же полупрезидентская, на мой взгляд, более демократичны, так как не только Парламент, но и Президент получает свой мандат непосредственно от народа.
Одна из последних тенденций в мировой конституционной практике - сближение форм правления. После 1958 года всё большее распространение получает смешанная (президентско-парламентская, полупрезидентская) форма правления, получила реализацию она и в Конституции РФ 1993 года.
3.3. Советская и суперпрезидентская формы правления.
Для двух республиканских форм правления разделение властей не характерно. При советской власти вся полнота власти принадлежит представительным органам - Советам (формально - народу), исполнительные и иные органы формируются советами и им подконтрольны, обычно советская республика сочетается с однопартийной системой, правящая партия через безальтернативные выборы направляет своих представителей в Советы, через Советы - в другие органы, диктует государственным органам свою волю. Для суперпрезидентской республики характерно огромное сосредоточение полномочий в руках главы государства: он по своему усмотрению формирует правительство, распускает парламент, изменяет законодательство, назначает референдумы. Президент избирается народом, но он может обеспечить себе победу на выборах за счёт административного ресурса, иногда проводятся референдумы о продлении полномочий Президента. Суперпрезидентская форма правления обычно характерна для авторитарных режимов, но на короткий срок может быть установлена для выхода из конституционного кризиса (например, в России в период с 21 сентября по 25 декабря 1993 года).
3.4. Основные тенденции развития разделения властей..
С течением времени концепция разделения властей стала подвергаться модификациям, в конституциях стали появляться положения, уходившие от первоначальных жёстких схем. Авторы принципа разделения властей предполагали верховной законодательную власть, однако в течение ХIХ-ХХ веков в различных государствах усиливалась не законодательная, а исполнительная власть, что объясняется усложнением управления в условиях индустриального и информационного общества. Там же, где сильна была законодательная власть, она оказывалась под сильнейшим влиянием политических партий, что при многопартийной системе приводило к неустойчивости системы государственной власти и частой смене правительств, при однопартийной системе - к диктату партии. В современном понимании концепции разделения властей речь идёт не о разделении трёх абсолютно независимых властей, а о разделении единой государственной власти на три "ветви власти", организационно и функционально самостоятельные. Не может быть нескольких властей в едином государстве, и не могут "ветви власти" действовать в изоляции друг от друга. Наоборот, участвуя в осуществлении функций государства, в решении государственных задач, государственные органы неизбежно втягиваются во взаимодействие. Кроме того, всё большее распространение получили государственные органы с особым статусом, не входящие в традиционную триаду "ветвей власти", в научных трудах и некоторых конституциях появились положения об избирательной, учредительной, контрольной, информационной власти и других её "ветвях" и "ответвлениях". Есть такие органы и в России, и о них речь пойдёт ниже.
Обобщая вышесказанное, отметим общие тенденции развития концепции разделения властей в мировой конституционной практике: (1) утверждение единства государственной власти, (2) дифференциация власти, обособление "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, (3) сближение форм правления, распространение смешанной формы правления, (4) усиление исполнительной власти.
4. Разделение властей в дореволюционной России, в Советском государстве и в период конституционных реформ.
4.1. Дореволюционная Россия.
При абсолютной монархии вся власть сосредоточена в руках самодержавного монарха, и говорить о разделении властей не приходится. Конституционный проект М.М.Сперанского предполагал установление конституционной монархии, введение представительных органов сверху донизу, а также разделения властей, причём законодательную власть предполагалось закрепить за Державной Думой, исполнительную власть - за монархом, судебную власть - за судебной системой во главе с Сенатом и с судами присяжных, некоторое объединение власти допускалось в лице Государственного Совета. Свои конституционные проекты были и у декабристов. Пестель предлагал проект республиканского устройства с разделением власти на законодательную, исполнительную (вместе с судебной) и "блюстительную" (контрольную), а также широкое распространение народных вече. Проект Конституции Муравьёва предусматривал конституционную монархию, федеративное устройство, разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, двухпалатный парламент. Император Александр II провёл судебную, городскую и земскую реформы, фактически были созданы единая судебная система и местное самоуправление. Кроме того, конституционный проект М.Т.Лорис-Меликова предполагал учреждение представительного законосовещательного органа. В 1905-1906 годах, после учреждения Государственной Думы и установления конституционной, дуалистической монархии принцип разделения властей получил определённое закрепление. Согласно Манифесту от 17 октября 1905 года и Основным государственным законам 1906 года верховная власть принадлежала императору, но она уже не была неограниченной. Законодательная власть принадлежала императору в единении с Государственной Думой и Государственным Советом, "власть управления" (исполнительная власть) - императору, судебная власть - судам, установленным законом (осуществлялась ими от имени императора). Совет министров из совещательного органа при императоре преобразован в самостоятельное правительство. Конституционная монархия просуществовала немногим более 10 лет, и в 1917 году, после отречения Императора Николая II от престола, имело место не разделение властей, а двоевластие Временного правительства и Советов рабочих и солдатских депутатов.
4.2. Период Советской власти.
В Советском государстве принцип разделения властей, как и многие другие правовые принципы, отрицался как неприемлемый и "буржуазный". Формально, по Конституции, вся власть принадлежала народу и осуществлялась им через Советы народных депутатов, которые составляли политическую основу СССР. Все другие государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Кроме того, почти все государственные органы формировались Советами. Никакого разделения властей, только полновластие Советов. Парадокс заключался в том, что и Советы в своей власти были ограничены. Коммунистическая партия, "руководящая и направляющая сила советского общества, ядро его политической системы, государственных и общественных организаций", путём безальтернативных выборов проводила своих представителей в Советы, а через Советы - и в другие государственные органы. Партийные организации не просто вмешивались в деятельность государственных органов, а руководили ими. Реальной властью обладала партийная верхушка (Политбюро ЦК КПСС), а Съезды КПСС (которые по Уставу КПСС являлись высшими партийными органами) и Пленумы ЦК КПСС носили парадный характер все решения утверждали единогласно.
4.3. Конституционные реформы 1988-1993 годов.
Вновь о разделении властей вспомнили в период конституционных реформ. В 1988 году в Конституцию СССР были внесены изменения, создана двухступенчатая система высших представительных органов (Советов) - народные депутаты избирались гражданами, а Верховный Совет формировался Съездом народных депутатов. Кроме того, поправки предусматривали возможность выдвижения независимых кандидатов в депутаты. Первые альтернативные выборы народных депутатов СССР в 1990 году стали большим событием в политической жизни страны. Год спустя аналогичные изменения были внесены и в Конституцию РСФСР, а в 1990 году состоялись альтернативные выборы в Советы всех уровней. В том же 1990 году введён пост Президента СССР, учреждены Совет Федерации и Комитет конституционного надзора СССР. Президент СССР рассматривался как глава государства. Вопрос о введении должности Президента РСФСР был вынесен на всенародный референдум 17 марта 1991 года (одновременно с референдумом о судьбе СССР), а 12 июня 1991 года впервые в отечественной истории прошли всенародные выборы Президента России, им избран Б.Н.Ельцин. Конституция РСФСР рассматривала Президента не как главу государства, а как высшее должностное лицо и главу исполнительной власти. Он имел право отлагательного вето на принимаемые Верховным Советом законы (в отношении актов Съезда у него такого права не было). Исполкомы Советов
21 сентября 1993 года Президент РФ подписал Указ "О поэтапной конституционной реформе в РФ" и в телеобращении представил основные его положения. В целях разрешения затяжного конституционного кризиса Президент в нарушение действующей Конституции распускает и упраздняет Съезд народных депутатов и Верховный Совет, выборы в Государственную Думу назначаются на 12 декабря, вводится в действие положение об органах государственной власти на переходный период. Руководство распущенного Верховного Совета при поддержке Конституционного Суда объявляет о прекращении полномочий Б.Н.Ельцина и возложении обязанностей Президента на Вице-президента А.В.Руцкого, формирует "параллельное правительство", однако реальной власти у него не было. Дом Советов России (в настоящее время - Дом Правительства РФ) стал штабом сопротивления. 3 октября вооружённые сторонники распущенного Парламента по призыву А.В.Руцкого предприняли попытку штурма мэрии Москвы и Останкинского телецентра. Президент объявил чрезвычайное положение и отдал приказ о штурме Дома Советов силами Вооружённых Сил России. Вооружённые столкновения в центре Москвы привели к многочисленным жертвам. Эти трагические события из нашей недавней истории являются наглядным примером возможных последствий глубокого конституционного кризиса и нерешённости проблемы разделения властей. После октябрьских событий Президент ликвидирует систему Советов по всей стране, исполнительно-распорядительные полномочия передаются региональным и местным администрациям. 12 декабря 1993 года, одновременно с выборами в Федеральное Собрание, было проведено всенародное голосование по Конституции, и при едва превысившей 50 процентов активности избирателей, небольшим перевесом была принята Конституция Российской Федерации, закрепившая ту систему государственной власти и ту модель разделения властей, которые исследуются в настоящей работе.
5. Разделение властей в современном Российском государстве и система государственных органов РФ: конституционное закрепление и общая характеристика.
5.1. Конституционное закрепление разделения властей.
Согласно части 1 статьи 3 Конституции РФ "единственным источником власти в РФ является её многонациональный народ". Часть 2 статьи 3 предусматривает три формы осуществления власти народа - непосредственную демократию, государственную власть и местное самоуправление: "Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления"[4]. Никто больше не может ни обладать политической властью, ни осуществлять её, согласно части 3 статьи 4 "Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону".
Согласно статье 10 Конституции РФ "Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны". Согласно части 1 статьи 11 Конституции РФ "Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ".
Проанализируем эти нормы во взаимосвязи с другими конституционными нормами. Во-первых, в статье 10 идёт речь о государственной власти в единственном числе, говорится о разделении государственной власти, а не властей. Это принципиально важно, особенно учитывая то, что согласно части 3 статьи 5 единство системы государственной власти является одним из конституционных принципов федерализма. Во-вторых - "на основе" а не на абсолютном принципе, принцип разделения властей рассматривается как основополагающий, направляющий, но не как абсолютный, а значит, могут быть и исключения (а именно они и составляют смысл работы). Глава государства - Президент РФ - не вписывается в триаду "ветвей власти" и не входит непосредственно ни в одну из трёх основных "ветвей власти", это следует из анализа статей 10, 11, глав 4, 6, который полностью будет приведён ниже. В-четвёртых, перечень федеральных органов государственной власти, установленный частью 1 статьи 11, ни в коем случае нельзя считать исчерпывающим. Федеральные органы исполнительной власти, которые упоминаются во многих статьях глав 3 и 6, а также об их территориальных органах, о которых говорится в части 1 статьи 78, в этот перечень не входят. Не вписываются ни в этот перечень, ни в традиционную триаду "ветвей власти" такие федеральные государственные органы (а они обладают всеми признаками государственных органов и в соответствующих федеральных законах, как правило, прямо названы государственными органами), которые либо прямо названы органами государственной власти, либо по свойствам исполняемых функций и по характеру государственно-властных полномочий фактически являются таковыми: Центральный банк РФ (часть 2 статьи 75 Конституции РФ прямо называет его органом государственной власти), Счётная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры во главе с Генеральной прокуратурой РФ, избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ и некоторые другие государственные органы
5.2. Проблемы разделения властей в Российском государстве и государственные органы с особым статусом.
Тремя основными "ветвями власти", даже вместе с институтом главы государства, система государственных органов РФ (и многих других государств мира) не ограничивается. Как справедливо отмечает В.Е.Чиркин, "в современном государстве существует множество органов и должностных лиц, которых не было во времена, когда формулировалась концепция разделения властей"[5]. В современном Российском государстве такими органами являются избирательные комиссии во главе с Центральной избирательной комиссией РФ, органы при Президенте, Конституционное Собрание, Банк России, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, а также органы прокуратуры (во главе с Генеральной прокуратурой), органы финансового контроля (Счётная палата РФ и аналогичные региональные органы), омбудсманы (Уполномоченный по правам человека в РФ и уполномоченные по правам человека в субъектах РФ). К сожалению, место этих органов в системе разделения властей не всегда освещается должным образом, в различных учебниках по теории государства и права эти органы при рассмотрении принципа разделения властей игнорируются, а во многих научных источниках информации о таких органах ничего не говорится о их месте в системе разделения властей. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современном виде существует в нашей стране только с 1994 года, а при советской власти вопрос о разделении властей и о статусе различных государственных органов не стоял, так как все государственные органы были подконтрольны и подотчётны Советам. Зачастую такие органы искусственно относятся к одной из основных "ветвей власти", особенно хорошо это видно на примере прокуратуры[6]. Имеют место даже политические заявления о нелегитимности таких органов именно по той причине, что они не укладываются в классическую схему разделения властей. Между тем, на мой взгляд, к этой ситуации больше всего подходит древнеримское изречение: "Non ex regula ius sumatur sed ex iure est regula fiat" - не следует исходя из общего, отвлечённого правила, черпать, создавать конкретное право, наоборот, нужно, основываясь на существующем, живом праве, строить общую форму[7]. Иначе говоря, расхождение между теорией государства и права и системой органов государственной власти говорит о недостатках именно теории, а не конституционной практики. Между тем, некоторые решения данного вопроса всё-таки существуют. М.В.Баглай определяет большинство из этих органов как "органы государственной власти с особым статусом"[8]. О.Е.Кутафин свидетельствует о наличии "органов президентской власти" и "особой группы государственных органов прокуратуры"[9]. В.Е.Чиркин справедливо отмечает, что "концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер", что "в угоду догматическому его пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию"[10].
В большинстве конституционных государств, в которых принцип разделения властей положен в основу организации государственной власти, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из "основных ветвей власти" - государственные органы с особым статусом. Наличие в государстве таких органов и даже их систем ещё не опровергает теорию разделения властей. Однако, когда количество и значение государственных органов с особым статусом возрастает они могут образовывать "особые ответвления" и даже "дополнительные ветви власти", а сам принцип разделения властей (на законодательную, исполнительную и судебную), на мой взгляд, нуждается в переосмыслении.
5.3. Методы исследования разделения властей.
В настоящей работе с точки зрения разделения властей исследуется система государственных органов Российской Федерации, а также основные формы непосредственной демократии, местное самоуправление и некоторые другие негосудартсвенные институты - субъекты политической системы общества в той мере, в какой это относится к исследуемой теме.
Политическую власть и государственные органы "по вертикали" предлагаю подразделять по уровням на федеральный, федерально-окружной, региональный, административно-территориальный, и муниципальный уровни. В основу такой классификации положена не принадлежность к системе федеральных либо региональных органов государственной власти, а территориальная сфера действия соответствующих органов.
Государственные органы "по горизонтали" подразделяются по "ветвям" и "ответвлениям" государственной власти, как они мне представляются, следующим образом:
(1) избирательные органы (комиссии), образующие вместе с избирательным корпусом "дополнительную ветвь" власти - "избирательную власть".
(2) глава государства (Президент РФ) и органы при нём, образующие дополнительную ветвь государственной власти - "президентскую власть"[11],
(3) законодательные органы, образующие законодательную власть, а также учредительные органы, образующие "особое ответвление" - "учредительную власть",
(4) система исполнительных органов, образующих исполнительную власть, а также специализированные органы с особым статусом (органы Банка России), образующие "особое ответвление",
(6) суды, образующие в системе судебную власть, а также органы при судах, органы судейского сообществаи квалификационные коллегии судей, образующие несколько "особых ответвлений" ,
(7) независимые контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля,омбудсманы), образующие "дополнительную ветвь" государственной власти - "контрольно-надзорную власть".
Если взять за основу данную классификацию и сопоставить её с конституционным принципом народовластия и тремя конституционно закреплёнными формами его реализации (5.1), то получается, что система публичной (политической) власти включает "основные и дополнительные ветви власти": избирательную, президентскую, законодательную, исполнительную, судебную, контрольно-надзорную, вышеупомянутые "особые ответвления", а также органы местного самоуправления (местную власть).
Наглядной иллюстрацией такой классификации является "Система политической власти, государственных органов и их подразделений" в виде схемы (Приложение). Эта схема - попытка представить реальную систему разделения властей. Она составлена на основе Конституции РФ, ряда федеральных конституционных законов, федеральных законов, подзаконных актов (включая Сводный перечень государственных должностей РФ, утверждённый Указом Президента РФ). Формат работы не позволяет подробно разобрать всю систему государственных органов, а также их формы взаимодействия и влияния друг на друга (то есть российскую "систему сдержек и противовесов").
Для решения вопроса об обособлении "дополнительных ветвей" и "особых ответвлений" государственной власти следует сформулировать критерии их обособления, определить признаки "ветви власти". В.Е.Чиркин приводит следующие признаки "ветви власти": (1) существование особых органов государства, (2) связь функции "ветви власти" с функцей государства, (3) общее функциональное назначение органов "ветви власти" (сама система может быть иерархической или рассредоточенной), (4) общегосударственный характер деятельности "ветви власти"[12]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, предлагаю считать "дополнительной ветвью власти" систему государственных органов с особым статусом (не относящихся ни к одной из трёх "основных ветвей власти" и организационно от них обособленных), осуществляющих общие либо сходные функции[13], а "особым ответвлением власти" - систему или группу государственных органов с особым статусом, организационно обособленных от "основных ветвей власти", но функционально сходных с одной из них, либо организационно связанных с одной из "основных ветвей власти", но осуществляющих особые функции.
6. Непосредственная демократия, система избирательных органов и "избирательная власть".
6.1. Основные формы непосредственной демократии.
Согласно части 3 статьи 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Референдум и выборы являются основными формами непосредственной демократии (другими формами непосредственной демократии являются, например, отзывное производство, участие присяжных и народных заседателей в осуществлении правосудия). Не останавливаясь на различных формах непосредственной демократии, принципах избирательного права и референдума, остановимся на тех моментах, которые имеют отношение к рассматриваемой теме.
Референдум представляет собой голосование граждан по важнейшим вопросам государственного или местного значения. Согласно Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" референдум проводится на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Решение, принятое на референдуме, не нуждается в дополнительном утверждении, подлежит исполнению (неясно, имеет ли оно прямое действие) и может быть отменено иначе, как на новом референдуме или в судебном порядке. Казалось бы, власть народа, выражаемая на референдуме, должна быть исключена из "системы сдержек и противовесов" и не может быть ограничена. На самом деле это не так. Вышеупомянутый Федеральный закон и Федеральный конституционный закон "О референдуме РФ" устанавливают круг вопросов, не подлежащих вынесению на референдум. Вопросы референдума не должны ограничивать права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии их реализации, противоречить Конституции РФ и законодательству вышестоящего уровня. Кроме того, добиться проведения референдума крайне сложно, для этого необходимо пройти сложнейшие юридические процедуры.
В Российской Федерации проводятся выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Представительные органы, избираемые непосредственно гражданами, и выборные должностные лица занимают центральное место в системе органов государственной власти, а также в системе органов местного самоуправления. На федеральном уровне избираются глава государства - Президент РФ и депутаты Государственной Думы. На региональном уровне (в субъектах РФ) проводятся выборы депутатов законодательного (представительного) органа и высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа). На муниципальном уровне проводятся выборы представительного органа местного самоуправления, и, как правило, главы муниципального образования. Не исключается возможность проведения выборов и в иные органы государственной власти и органы местного самоуправления.
6.2. "Избирательная власть" в системе разделения властей.
Конституционная доктрина некоторых стран Латинской Америки выдвигает тезис о существовании наряду с традиционными "ветвями власти" также избирательной власти. "Под избирательной властью понимается право граждан, обладающих избирательными правами и составляющих избирательный корпус, решать все основные вопросы государственной жизни путём выборов, референдума, народной законодательной инициативы и другими способами"[14]. Организационно обособление избирательной власти выражается в создании системы избирательных органов. Таким образом, "избирательная власть" имеет неоднородный характер и включает избирательный корпус как субъект непосредственной демократии и систему государственных избирательных органов, осуществляющих функции и наделённых полномочиями по обеспечению волеизъявления избирательного корпуса[15].
На мой взгляд, "избирательная власть" в России является реальностью. Это выражается, в частности, в создании системы независимых коллегиальных избирательных органов - избирательных комиссий. В принципе выборы и референдумы могут проводиться органами любой из основных "ветвей власти", но в этом случае существует больше возможностей для злоупотреблений властью.
6.3. Избирательные комиссии в системе государственных органов.
Избирательные комиссии в РФ осуществляют организацию и проведение выборов. В РФ действуют избирательные комиссии на пяти уровнях: Центральная избирательная комиссия РФ, избирательные комиссии субъектов РФ, а также территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии. Центральная избирательная комиссия и избирательные комиссии субъектов РФ с 1994 года являются государственными органами и действуют на постоянной основе. Они формируются на паритетной основе соответственно Президентом РФ и палатами Федерального Собрания, органами законодательной и исполнительной власти субъектов РФ[16]. Нижестоящие избирательные комиссии формируются, как правило, органами местного самоуправления на период подготовки и проведения выборов. Избирательные комиссии осуществляют такую функцию государства, как проведение выборов и референдумов, и в пределах этой функции обладают государственно-властными полномочиями. Естественно, избирательные комиссии не могут быть отнесены ни к одной из трёх основных "ветвей власти". М.В.Баглай относит Центральную избирательную комиссию к числу "органов государственной власти с особым статусом".
7. Глава государства - Президент РФ и органы при нём.
7.1. Место Президента РФ в системе разделения властей.
Часть 1 статьи 80 определяет Президента РФ как главу государства и устанавливает в общем виде его функции. Он является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, её независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (иначе говоря - координирует деятельность "ветвей власти"), определяет в соответствии с федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики, представляет Россию как глава государства внутри страны и в международных отношениях. Президент избирается гражданами РФ на четырёхлетний срок полномочий с возможностью переизбрания на второй срок. Он не подотчётен Федеральному Собранию, не несёт перед ним политической ответственности и может быть отрешён от должности только за совершение государственной измены или иного тяжкого преступления.
Указы и распоряжения Президента РФ, с одной стороны, должны соответствовать Конституции РФ и федеральным законам (то есть они являются подзаконными актами), с другой стороны, они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. По сложившейся конституционной практике Президент РФ издаёт указы не только в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Конституцией РФ и федеральными законами, но и в случае обнаружения пробелов в законодательстве.
Президент обладает широкими полномочиями по отношению к исполнительной власти. Он играет решающую роль при формировании Правительства, назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (но при этом имеет возможность настаивать на определённой кандидатуре под угрозой Государственной Думы), по представлению Председателя Правительства назначает его заместителей и освобождает их от должности, утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти. Президент может председательствовать на заседаниях Правительства (данное полномочие в настоящее время является "спящим"), объявлять об отставке Правительства отменять постановления и распоряжения Правительства, приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Президент РФ как Председатель Совета Безопасности РФ и Верховный Главнокомандующий Вооружёнными Силами РФ руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, таких, как Министерство обороны, ФСБ России, МИД России, МВД России, МЧС России. Нормативные указы Президента обязательны для Правительства и других федеральных органов исполнительной власти. Это даёт основания рассматривать Президента РФ "как верховного руководителя исполнительной власти, даже как её фактического главу"[17], многие исследователи последовательно придерживаются такого подхода и относят главу государства к исполнительной власти практически при любой форме правления.
Однако Президент РФ обладает широкими полномочиями не только по отношению к исполнительной власти, но и в сфере законотворчества, по отношению к законодательной власти. Он подписывает и обнародует федеральные законы (а также федеральные конституционные законы и конституционные поправки), принятые Федеральным Собранием. При этом он обладает эффективным правом отлагательного вето в отношении федеральных законов (в отношении федеральных конституционных законов и конституционных поправок у него такого права нет), его вето может быть преодолено только двумя третями голосов в обеих палатах. Президент РФ в установленном Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме РФ", Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" порядке распускает Государственную Думу, назначает референдум РФ, выборы депутатов Государственной Думы. По отношению к судебной власти он в установленном Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" представляет в Совет Федерации кандидатуры на должности судей федеральных судов высшего звена, назначает судей других федеральных судов, а также обладает некоторыми квазисудебными полномочиями - проводит согласительные процедуры, осуществляет помилование. Функции Президента РФ (статья 80) и функции Правительства РФ (статья 114) существенно отличаются.
Проанализируем положения статей 10 и 11, а также глав 4 и 6 Конституции РФ и Федерального Конституционного закона "О Правительстве РФ". Президент определён как глава государства и поставлен на первое место в системе федеральных органов государственной власти, в то время как Правительство - после Федерального Собрания. Систему исполнительной власти возглавляет Правительство. Следовательно, Президент занимает особое место в системе органов государственной власти, не входит непосредственно ни в одну из её основных ветвей[18]. При этом не следует рассматривать Президента как фигуру, стоящую над основными "ветвями власти". Президент осуществляет свои полномочия в рамках Конституции и федеральных законов и во взаимодействии с другими органами государственной власти, а его правовые акты носят подзаконный характер и могут быть отменены в судебном порядке.
7.2. Система органов при Президенте.
При Президенте РФ действуют различные государственные органы, содействующие реализации его конституционных полномочий. Совет Безопасности РФ возглавляется и формируется Президентом РФ, включает представителей различных "ветвей" и "ответвлений" государственной власти, обсуждает вопросы безопасности и готовит решения Президента по вопросам обеспечения безопасности. Государственный Совет РФ возглавляется Президентом РФ, включает высших должностных лиц (глав высших исполнительных органов) субъектов РФ и обсуждает вопросы федеративных отношений и другие вопросы общегосударственного значения. Другие совещательные и консультативные органы при Президенте РФ (советы, комиссии) обсуждают вопросы своей компетенции и готовят решения Президента. Администрация Президента РФ обеспечивает деятельность Президента РФ и органов при нём, готовит проекты указов и распоряжений, заключения на принятые федеральные законы, обладает некоторыми контрольными полномочиями. Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах представляют Президента РФ в пределах соответствующих федеральных округов и обладают широкими координационными, контрольными и кадровыми полномочиями. Эти государственные органы не входят в систему федеральных органов исполнительной власти и составляют особую систему во главе с Президентом РФ, что подтверждает тезис о наличии "органов президентской, законодательной, исполнительной и судебной власти"[19].
8. Законодательная ветвь власти и "особое ответвление" - "учредительная власть".
8.1. Федеральная законодательная власть (Федеральное Собрание).
Согласно статье 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент РФ является представительным и законодательным органом РФ. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру и состоит из Совета Федерации и Государственной Думы (иногда их называют верхней и нижней палатой соответственно). Государственная Дума, избираемая гражданами по смешанной пропорционально-мажоритарной системе, представляет население России в целом, а также основные политические силы, представленные фракциями. Совет Федерации, в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ (по одному от законодательной и исполнительной власти), представляет субъекты РФ. Совет Федерации до недавнего времени состоял из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, что порождало массу проблем и противоречий. Во-первых, региональные должностные лица становились одновременно федеральными. Во-вторых, должностные лица исполнительной власти субъектов РФ являлись одновременно федеральными законодателями. В-третьих, такой порядок не учитывал российские расстояния, и руководители отдалённых регионов, загруженные работой на местах, были вынуждены разрываться между Москвой и своими регионами, совмещая по две важнейшие должности. В 2000 году по инициативе Президента РФ В.В.Путина вместо представительства по должности введено делегирование представителей в Совет Федерации.
Законодательная деятельность осуществляется палатами Федерального Собрания последовательно, порядок рассмотрения федеральных законов и федеральных конституционных законов палатами Парламента (а также Президентом РФ) закреплён в Конституции. Федеральные законы принимаются по широкому кругу предметов ведения РФ и предметов совместного ведения РФ и субъекта РФ, установленных статьями 71 и 72 Конституции РФ, а по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, принимаются федеральные конституционные законы, обладающие повышенной юридической силой. В законотворческом процессе ключевую роль играет Государственная Дума. Она получает и рассматривает все законопроекты, принимает федеральные законы. Роль Совета Федерации сравнительно невелика, он рассматривает принятые Государственной Думой законы. Его отлагательное вето в отношении федеральных законов может быть преодолено квалифицированным большинством в две трети голосов депутатов Государственной Думы. Конституционные поправки последовательно рассматриваются палатами Федерального Собрания и законодательными органами субъекта РФ.
Кадровые и некоторые другие полномочия распределены между Советом Федерации и Государственной Думой статьями 102, 103 Конституции РФ и некоторыми федеральными законами. Контрольные полномочия Парламента сведены к минимуму, что, на мой взгляд, в достаточной мере компенсируется наличием сильных, организационно и функционально самостоятельных, контрольных и надзорных органов. Государственная Дума может влиять на назначение Председателя Правительства, выразить недоверие или отказать в доверии Правительству, но окончательное решение, как правило, остаётся за Президентом. Государственная Дума может быть распущена Президентом в определённых случаях (при конституционном конфликте с Правительством), но она легко может уклониться от роспуска, согласившись на назначение Председателя Правительства, выразив доверие Правительству или даже начав процедуру отрешения Президента от должности.
8.2. Региональная законодательная власть.
Законодательные (представительные) органы субъектов РФ являются постоянно действующими и единственными органами законодательной власти субъектов РФ. Законодательные органы субъектов РФ, как правило, являются однопалатными (за исключением двухпалатных парламентов в некоторых республиках) избираются гражданами РФ - жителями субъектов РФ. Основные полномочия законодательных органов субъектов РФ определены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", конституциями и уставами субъектов РФ. Конституции и уставы субъектов РФ, как правило, принимаются законодательным органом квалифицированным большинством в две трети. Законами субъектов РФ решаются важнейшие вопросы компетенции субъектов РФ, постановлениями законодательных органов решаются менее значимые, текущие вопросы. Законодательный орган субъекта РФ может быть распущен федеральным законом после предупреждения Президента РФ или высшим должностным лицом субъекта РФ в случае принятия незаконного правового акта при наличии судебного решения.
8.3. Учредительные органы и "учредительная власть".
Особое место в системе федеральных органов государственной власти занимает Конституционное Собрание. Собственно, этот орган постоянно не функционирует, а может быть созван лишь в том случае, если предложение о пересмотре положения глав 1, 2, 9 Конституции РФ (а фактически - всей Конституции) будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа каждой из палат Федерального Собрания. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Собрании" не принят, порядок его формирования и работы неясны, но можно предположить, что Конституционное Собрание может либо избираться гражданами, либо формироваться из представителей различных органов государственной власти ("ветвей и ответвлений власти"), возможно, и иных организаций. Конституционное Собрание может либо подтвердить неизменность Конституции РФ, либо принять новую Конституцию, либо вынести её проект на референдум. Конституционное Собрание не является органом Федерального Собрания, не входит в состав законодательной "ветви власти", и всё же представительный характер и законодательные полномочия (пусть и несколько необычные) сближают его с законодательной властью.
В некоторых источниках выдвигается тезис о наличии "учредительной власти", сущность которой заключается в праве народа непосредственно или через особый учредительный орган установить конституционные основы жизни общества, принять основной закон государства. М.В.Баглай обосновывает "учредительную власть" и подразделяет её на первоначальную (принимающую Конституцию без особых на то полномочий с одобрения народа) и производную (уполномоченную изменять Конституцию)[20]. Что касается правомочия народа принять Конституцию, я бы отнёс его к "избирательной власти". Конституционные поправки принимаются Федеральным Собранием и рассматриваются законодательными (представительными) органами субъектов РФ, иначе говоря, относятся к компетенции законодательной власти. А вот со статусом учредительных органов, к которым можно отнести и гипотетическое Конституционное Собрание, хотелось бы разобраться. Учредительные органы время от времени возникают в различных государствах, и даже в республиках в составе РФ, существуют ограниченное время, в России в прошлом веке созывались два раза. Они принимают конституции, устанавливают конституционные основы жизни общества, иногда назначают высших должностных лиц. Учредительные органы (в том числе и Конституционное Собрание РФ) образуют "особое ответвление власти" - "учредительную власть". Однако необходимо учитывать, что учредительные органы и "учредительная власть" возникают время от времени, в отличие от законодательной "ветви власти", которая функционирует постоянно.
9. Исполнительная ветвь власти, исполнительные органы и "особое ответвление" - органы Банка России.
9.1. Система исполнительной власти РФ. Место исполнительной власти и значение исполнительных органов.
Часть 2 статьи 77 Конституции РФ предусматривает образование единой системы исполнительной власти в РФ "в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения"[21].
В то же время некоторые исследователи, утверждают о дуализме исполнительной власти в Российском государстве, поскольку параллельно функционируют органы исполнительной власти во главе с Правительством РФ и органы при Президенте РФ. Что касается системы органов при Президенте РФ, то на мой взгляд они не относятся к исполнительной "ветви власти" (7.2), а дуализм исполнительной власти действительно имеет место и выражается в том, что согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве РФ" Президент РФ руководит деятельностью некоторых федеральных органов исполнительной власти (7.1), а Правительство РФ лишь координирует их деятельность.
Государственное управление (регулирование), исполнительно-распорядительная деятельность, формы осуществления исполнительной власти во всём их многообразии составляют предмет административного права и в настоящей работе не рассматриваются. В 1998 году В.Рыжков привёл оценку, согласно которой 85 процентов власти в России принадлежит исполнительной "ветви власти" (а Президенту, Парламенту, судам, прокуратуре, другим органам в совокупности - порядка 15 процентов)[22]. Подавляющее большинство государственных органов РФ являются исполнительными органами.
9.2. Правительство РФ - высший исполнительный орган РФ.
Правительство РФ в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство состоит из Председателя, его заместителей и федеральных министров. Решающее влияние на формирование Правительства оказывает Президент РФ. Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы (однако Президент может настаивать на согласовании кандидатуры Председателя под угрозой роспуска), другие члены Правительства - Президентом по предложениям Председателя. Правительство несёт политическую ответственность одновременно перед Президентом и перед Государственной Думой, но преимущественно перед Президентом, он вправе в любое время объявить об отставке Правительства. Государственная Дума может выразить недоверие Правительству либо отказать в доверии по запросу Председателя Правительства, однако решать судьбу Правительства и в этом случае будет Президент (если в это время нет обстоятельств, исключающих роспуск Государственной Думы). Одной из особенностей российского Правительства является его беспартийный характер, оно формируется не по партийно-коалиционному, а по профессиональному принципу. Правительство является органом общей компетенции, и его деятельность охватывает самые различные общественные отношения. Полномочия Правительства РФ установлены статьёй 114 Конституции РФ и раскрыты в главе 3 Федерального конституционного закона "О Правительстве РФ", по сферам регулирования они подразделяются на десять групп. Правительство организует исполнение на территории РФ Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением.
9.3. Федеральные органы исполнительной власти и территориальные исполнительные органы.
На федеральном уровне действуют также федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции - федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные агентства, другие федеральные ведомства. Правительство РФ руководит работой федеральных органов исполнительной власти (за исключением органов, подведомственных Президенту). Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается указом Президента РФ. В настоящее время действуют 24 федеральных министерства, 6 государственных комитетов, 2 федеральных комиссии, 13 федеральных служб, 8 федеральных агентств, 2 федеральных надзора, 3 иных федеральных органа исполнительной власти[23].
В соответствии с частью 1 статьи 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Эти территориальные органы могут формироваться на федерально-окружном уровне, на уровне субъекта РФ, на уровнях ниже субъекта РФ или в соответствии с особенностями соответствующей отрасли иметь особую территориальную организацию (например, Минобороны России, МПС России, ГТК России). Эти территориальные органы почти всегда являются органами специальной компетенции, территориальные органы общей компетенции образуются лишь в исключительных случаях (например, Полномочное представительство Правительства РФ в Чеченской Республике, действовавшее в 1999 - 2000 годах). Деятельность этих территориальных органов на федерально-окружном уровне координируется полномочными представителями Президента РФ.
9.4. Региональная исполнительная власть.
Система органов исполнительной власти субъекта РФ устанавливается субъектом РФ самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ". В соответствии с этим Федеральным законом система органов исполнительной власти субъекта РФ возглавляется высшим исполнительным органом, который, в свою очередь, формирует и возглавляет высшее должностное лицо (или руководитель высшего исполнительного органа) субъекта РФ, который по общему правилу избирается гражданами РФ, проживающими на территории субъекта РФ. Высший исполнительный орган субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, осуществляет полномочия, установленные законодательством, а также формирует другие органы исполнительной власти. Некоторые органы исполнительной власти субъектов РФ находятся одновременно в федеральном и региональном подчинении и выполняют функции территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. В административно-территориальных единицах действуют исполнительные органы общей компетенции (например, префектуры административных округов города Москвы) и органы специальной компетенции. Органы исполнительной власти субъектов РФ должны действовать во взаимодействии с органами местного самоуправления, не подменяя их и не вмешиваясь в их деятельность.
9.5.Центральный Банк РФ - государственный орган с особым статусом.
В соответствии с частью 2 статьи 75 Конституции РФ и Федеральным законом "О Центральном банке РФ (Банке России)" Центральный Банк РФ независимо от других органов государственной власти осуществляет свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля, монопольно осуществляет денежную эмиссию. Банк России имеет двойную юридическую природу, являясь одновременно и государственным органом и банком, осуществляя и государственные функции и полномочия, и банковские операции. Функции и полномочия Банка России (проведение денежно-кредитной политики, государственная регистрация и лицензирование кредитных организаций, контроль за их деятельностью, валютное регулирование и валютный контроль), сходны с функциями и полномочиями органов исполнительной власти, а нормативные правовые акты Банка России по своим свойствам сходны с подзаконными актами федеральных органов исполнительной власти. Однако Банк России не входит в единую систему органов исполнительной власти во главе с Правительством РФ. М.В.Баглай относит Банк России к числу "органов государственной власти с особым статусом". Банк России подотчётен Государственной Думе, однако при осуществлении своих функций и полномочий Банк России независим от других государственных органов. Председатель Банка России назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. Высший орган управления Банком России - Совет директоров состоит из 12 человек, его члены назначаются Государственной Думой по представлению Банка России.
10. Судебная власть.Суды и органы при судебной власти.
10.1.Судебная власть и судебная система.
В соответствии со статьей 118 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" судебная власть, правосудие осуществляются только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Принципы осуществления судебной власти (единство судебной системы, самостоятельность судов, независимость судей, подчинение судов и судей только Конституции РФ и федеральному закону, обязательность судебных постановлений и другие принципы) установлены Конституцией РФ, вышеупомянутым Федеральным конституционным законом, другими федеральными законами. В случае установления несоответствия акта государственного или иного органа закону либо правовой коллизии суд принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу. Правовые акты (вплоть до федерального конституционного закона), действия и решения всех государственных органов (с единичными исключениями) могут быть обжалованы в суд либо рассмотрены в судебном порядке по иным процессуальным основаниям (протест, запрос и т.п.).
Судебная система установлена Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ". Судебную систему составляют федеральные суды, а также конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. В составе судебной "ветви власти" можно выделить три основных "ответвления": конституционные и уставные суды, суды общей юрисдикции, арбитражные суды.
10.2. Органы конституционного правосудия.
Конституционный Суд РФ действует с 1991 года. В соответствии со статьёй 1 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ" Конституционный Суд РФ - конституционный орган судебного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. По запросам, жалобам и ходатайствам Конституционный Суд РФ проверяет конституционность законов, нормативных правовых актов органов государственной власти, договоров между ними, разрешает споры о компетенции, даёт официальное толкование Конституции РФ, осуществляет некоторые иные полномочия. Неконституционные правовые положения утрачивают силу, а аналогичные положения других нормативных правовых актов не подлежат применению. На практике Конституционный Суд РФ зачастую проверяет законы и подзаконные акты не только по соответствию "букве" Конституции, но и по соответствию Конституции во взаимосвязи с законами большей юридической силы. Конституционные и уставные суды образованы в некоторых субъектах РФ для рассмотрения вопросов о соответствии законов и подзаконных нормативных правовых актов субъектов РФ, актов органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Конституционный Суд РФ не наделён надзорными функциями в отношениях этих судов, и, несмотря на функциональное сходство, строго говоря, они не образуют единую подсистему.
10.3. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды.
Суды общей юрисдикции рассматривают в установленном порядке гражданские, административные, уголовные и иные дела. Систему федеральных судов общей юрисдикции составляют Верховный Суд РФ, суды среднего звена (верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, автономной области, автономных округов), районные суды, а также военные суды. Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по делам, подсудным судам общей юрисдикции, и вышестоящей судебной инстанцией по отношению к другим судам общей юрисдикции. В установленных законом процессуальных формах он осуществляет судебный надзор за деятельностью судов общей юрисдикции, рассматривает дела в пределах своей компетенции, а также даёт разъяснения по вопросам судебной практики. Верховный Суд РФ действует в составе Пленума, Президиума, Кассационной коллегии, Военной коллегии, Судебных коллегий по гражданским и по уголовным делам. Особую подсистему составляют военные суды, создаваемые по территориальному принципу по месту дислокации войск и флотов, осуществляющих судебную власть в войсках, органах и формированиях, где федеральным законом предусмотрена военная служба, в том числе и за пределами РФ. В настоящее время Государственная Дума обсуждает вопрос о создании подсистемы административных судов в составе системы федеральных судов общей юрисдикции[24]. Мировые судьи субъектов РФ являются судьями общей юрисдикции и рассматривают некоторые дела. Институт мировых судей находится в стадии становления, в 2000 году они назначены и приступили к исполнению своих полномочий в некоторых субъектах РФ. С точки зрения разделения властей особо актуальным является вопрос о полномочиях судов общей юрисдикции по рассмотрению некоторых подзаконных актов органов государственной власти на предмет соответствия закону, а также по устранению юридических коллизий между законами различной юридической силы. В законодательном порядке этот вопрос не получил окончательного решения. Вопросы о соответствии нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а также законов субъектов РФ федеральному закону зачастую рассматриваются Конституционным Судом во взаимосвязи с Конституцией. Дела о проверке законности ненормативных актов Президента, Правительства, палат Федерального Собрания подсудны Верховному Суду РФ. В 2000 году Конституционный Суд РФ подтвердил конституционность рассмотрения судами общей юрисдикции законов субъектов РФ на предмет соответствия федеральным законом по обращению прокурора[25].
Арбитражные суды рассматривают экономические споры и некоторые иные дела (например, дела о банкротстве), отнесённые к их подведомственности законом. Систему федеральных арбитражных судов составляют Высший Арбитражный Суд РФ, федеральные арбитражные суды округов (арбитражные округа, образованные в 1995 году, не совпадают с федеральными округами), арбитражные суды субъектов РФ (несмотря на название, они являются федеральными судами). Высший Арбитражный Суд является высшим судебным органом по разрешению дел, подведомственных арбитражным судам, и высшей судебной инстанцией по отношению к арбитражным судам.
10.4. Формирование судебной власти.
Судьи Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ назначаются Советом Федерации по представлению Президента РФ, а судьи других федеральных судов - Президентом РФ в установленном порядке. В процессе наделения полномочиями судей активно участвуют квалификационные коллегии судей, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, председатели Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ. Судьи субъектов РФ, как правило, назначаются законодательными (представительными) органами. Судьи несменяемы, их полномочия могут быть прекращены или приостановлены по решению соответствующей квалификационной коллегии судей по установленным законом основаниям.
10.5. Государственные органы при судебной власти - органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей, обеспечивающие органы.
При судебной власти действуют также органы судейского сообщества, квалификационные коллегии судей и обеспечивающие органы. В судебную систему они не входят, судами либо их структурными подразделениями не являются (за исключением аппаратов судов), судебную власть не осуществляют, скорее обеспечивают её деятельность. Органы судейского сообщества формируются для выражения интересов судей как носителей судебной власти. Высшим органом судейского сообщества является Всероссийский съезд судей, который формирует Совет судей РФ. В системе органов судейского сообщества действуют также собрания судей Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, съезды (конференции) судей субъектов РФ, военных округов и флотов, арбитражных судов, а также избираемые ими советы судей. Органы судейского сообщества обладают некоторыми признаками как государственных органов, так и общественных организаций, законодательство не даёт однозначного ответа на этот вопрос (на мой взгляд, они скорее являются государственными органами). Квалификационные коллегии судей формируются органами судейского сообщества из состава судей для рассмотрения вопросов отбора кандидатов на должности судей, приостановления и прекращения полномочий судей (а также прекращения отставки), обеспечения неприкосновенности судей, проведения аттестации судей и присвоения им квалификации[26]. Иначе говоря, они обладают государственно-властными полномочиями по формированию судебной власти. Высшая квалификационная коллегия судей формируется Всероссийским съездом судей РФ в составе трёх секций. Обеспечение деятельности Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ осуществляется аппаратами этих судов, обеспечение деятельности других судов общей юрисдикции - Судебным департаментом при Верховном Суде РФ, обеспечение деятельности других арбитражных судов - Высшим Арбитражным Судом РФ. Судебный департамент при Верховном Суде РФ и входящие в его систему органы (управления и отделы в субъектах РФ) организационно обеспечивают деятельность судов общей юрисдикции и органов судейского сообщества, предоставляют в их распоряжение необходимые ресурсы. Судебный департамент является федеральным государственным органом, однако он не обладает значительными государственно-властными полномочиями.
11. Независимые контрольные и надзорные органы (органы прокуратуры, органы финансового контроля, омбудсманы) в системе разделения властей. "Контрольно-надзорная власть".
11. 1. Концепция "контрольно-надзорной власти".
Прокуратуру РФ, Счётную палату РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ, при всём их различии, помимо особого места в системе разделения властей, объединяет функциональное единство. Они осуществляют функции контроля, надзора, наблюдения. Вообще, надзор и контроль в той или иной мере осуществляется различными государственными органами. Конституционный надзор за конституционностью законов и иных нормативных правовых актов осуществляется судебным органом - Конституционным Судом РФ (Комитет Конституционного Надзора СССР был именно контрольно-надзорным, а не судебным органом). Вышестоящие суды осуществляют в установленных процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов. Контрольные полномочия имеются и у исполнительных органов, они осуществляют контроль параллельно с другими видами деятельности. Несколько шире межведомственный контроль, осуществляемый некоторыми исполнительными органами и контрольными органами Администрации Президента РФ. Однако сфера деятельности ведомственного и межведомственного контроля ограничены исполнительной властью. Законодательная власть организационно не приспособлена к осуществлению контроля и надзора, а контроль и надзор исполнительной власти за её же органами (а в сферу надзора и контроля в первую очередь попадают исполнительные органы) не всегда достаточно эффективен. Судебная власть, на мой взгляд, так же не может заменить государственный контроль и надзор, поскольку её деятельность по устранению нарушений закона носит реактивный характер. Суд лишь рассматривает дела в установленном процессуальном законодательством порядке, и в отличие от прокуратуры, не обязан реагировать на все нарушения закона.
Прокуратура РФ осуществляет от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на её территории законов, Счётная палата РФ осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета, Уполномоченный по правам человека РФ рассматривает жалобы граждан на решения, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих. Эти государственные органы практически не имеют нормотворческих и исполнительно-распорядительных полномочий, их государственно-властные полномочия имеют надзорный и контрольный характер.
В.Е.Чиркин приводит критерии обособления "ветви власти" - наличие особых государственных органов и общегосударственный характер их деятельности, объединённое функциональное предназначение (ветвь власти может быть иерархической или рассредоточенной), и предлагает, помимо трёх основных "ветвей власти" выделить "контрольную власть". Этот тезис не нов, о "блюстительной власти" говорится ещё у декабристов. Вопрос о "контрольной власти" является дискуссионным, но на мой взгляд, в России она находится в стадии становления (и не только в России, но и во многих других государствах), и к ней можно отнести органы прокуратуры, органы финансового контроля и омбудсманов. Но поскольку центральное место в системе российской "контрольной власти" занимает прокуратура, а её основная функция - надзор, а не контроль, на мой взгляд, применительно к России её точнее будет называть "контрольно-надзорной властью".
11.2. Прокуратура РФ в системе разделения властей..
Согласно статье 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Конституция не определяет функции и полномочия прокуратуры РФ и содержит лишь отсылку к федеральному закону, что объясняется нерешённостью вопроса о статусе прокуратуры на момент принятия Конституции. В то время высказывались и такие мнения, что прокуратуру следует лишить всех надзорных функций, оставив ей лишь функции уголовного преследования. Однако изменения к закону о прокуратуре, принятые в 1995 году, не внесли существенных изменений в функции и полномочия прокуратуры, а изменения 1999 года - даже усилили их. Статья 1 Федерального закона "О прокуратуре РФ" определяет прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации и выполняющую иные функции, установленные федеральными законами. Целями деятельности прокуратуры являются обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства Закон выделяет следующие направления прокурорского надзора: (1) надзор за исполнением законов федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (общий надзор), (2) надзор за соблюдением прав и свобод человека теми же органами, орагнизациями и должностными лицами, (3) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно - розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, (4) надзор за исполнением законов судебными приставами, (5) надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. При осуществлении надзора прокурор обладает широкими государственно-властными полномочиями, такими, как опротестование правовых актов, противоречащих закону, внесение представления, возбуждение уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении. Иными функциями прокуратуры являются участие в рассмотрении дел судами, уголовное преследование, координация деятельности по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности. Уголовное преследование в судах является традиционной функцией прокуратуры в зарубежных государствах (мне непонятно, насколько эта функция совместима с чисто российскими надзорными функциями прокуратуры). Уголовное преследование в стадии расследования и координация деятельности по борьбе с преступностью, а также наличие следственного аппарата сближают прокуратуру с исполнительной властью. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры, в частности, опротестовывают незаконные решения судов (хотя участие прокуроров в рассмотрении дел судами формально не является направлением прокурорского надзора). Таким образом, надзорные полномочия прокуратуры распространяются и на законодательную, и на исполнительную, и на судебную "ветви власти", и на некоторые другие (но не на все) государственные органы, а также на некоторые негосударственные образования (органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации).
Прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему государственных органов и учреждений. Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от других федеральных и региональных органов государственной власти в строгом соответствии с действующим законодательством. Систему органов прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, прокуратуры городов, районов, другие территориальные прокуратуры, военные, транспортные и иные специализированные прокуратуры, а также научные и образовательные учреждения, редакции печатных изданий. Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации по представлению Президента РФ, его заместители - Советом Федерации по представлению Генерального прокурора, прокуроры субъектов РФ - Генеральным прокурором по согласованию с субъектами РФ (как правило, по согласованию с представительным органом), иные прокуроры - Генеральным прокурором РФ.
Статья 129 Конституции РФ, посвящённая прокуратуре, находится в конце главы 7 "Судебная власть". Однако органы прокуратуры не входят в судебную систему, установленную Федеральным конституционным законом "О судебной системе РФ" и не являются ни судами, ни их структурными подразделениями. Правосудие осуществляется только судами, и лишь одна из функций прокуратуры связана с судебной властью. Не входит прокуратура и в единую систему исполнительной власти, возглавляемую Правительством РФ, и кроме того, существуют значительные функциональные различия между исполнительной властью и прокуратурой. Не является прокуратура и контрольно-надзорным органом законодательной власти, как это было до 1993 года (вообще, в период советской власти все государственные органы были подотчётны и подконтрольны Советам). Вообще, за всю историю своего существования прокуратура была и в подчинении императора, и при судах в качестве обвинительной власти, и в составе Министерства юстиции, и в ведении Верховного Совета, и даже в ведении Президента, и, что характерно, нигде не прижилась, а с принятием Конституции РФ в 1993 году и изменений к Закону РФ "О прокуратуре РФ" в 1995 году получила организационную и функциональную самостоятельность. Ю.И.Скуратов, определяя особое место прокуратуры в системе разделения властей, замечает: "Фундаментальные ветви власти - законодательная, исполнительная и судебная, олицетворяющие собой единую государственную власть и её разделение, вовсе не исключают возможность существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их наличие определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и "сдерживания" любой из основных ветвей власти. В российских условиях прокуратура и выполняет функции одного из элементов "системы сдержек и противовесов" в механизме разделения власти. Она устанавливает и принимает меры к устранению нарушений закона, от кого бы они не исходили"[27]. М.В.Баглай определяет органы прокуратуры как "органы государственной власти с особым статусом" (характерно, что нигде в законодательстве органы прокуратуры не определяются как "органы государственной власти", только как "государственные органы", хотя они и обладают государственно-властными полномочиями). В.Е.Чиркин относит прокуратуру к особой, контрольной власти[28]. Соглашаясь в принципе с таким подходом, должен отметить, что основная функция прокуратуры РФ - надзор, а не контроль (хотя эти понятия во многом синонимичны). Поэтому, на мой взгляд, "контрольную власть" применительно к России корректнее называть "контрольно-надзорной властью".
11.3. Парламентские органы финансового контроля.
Согласно части 5 статьи 101 Конституции РФ Счётная палата РФ образуется палатами Федерального Собрания для осуществлением контроля за исполнением федерального бюджета. Статья 1 Федерального закона "О Счётной палате РФ" определяет Счётную палату как постоянно действующий орган финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием и подотчётный ему. Счётная палата осуществляет оперативный контроль за исполнением федерального бюджета, а также контроль за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, за использованием кредитных ресурсов, за внебюджетными фондами, за поступлением в бюджет средств от управления и распоряжения федеральной собственностью, за банковской системой (включая Банк России), проводит ревизии и проверки, проводит экспертизу и даёт заключения, информирует палаты Федерального Собрания. При осуществлении своих функций Счётная палата обладает некоторыми государственно-властными полномочиями, она имеет право направлять представления и предписания. В своей деятельности Счётная палата РФ руководствуется федеральным законодательством, вместе с тем она выполняет поручения Совета Федерации и Государственной Думы.
В рамках своих задач Счётная палата, обладает организационной и функциональной независимостью. Она является контрольным органом Федерального Собрания, но не является его структурным подразделением, поэтому его нельзя однозначно отнести к законодательной "ветви власти". М.В.Баглай относит Счётную палату РФ к числу "органов государственной власти с особым статусом", а В.Е.Чиркин относит её к "контрольной власти". Н.Д.Погосян считает, что "высший орган финансового контроля представляет собой некоторое промежуточное звено между ответственностью министерств и парламентским контролем", "контролирует исполнительную власть и информирует парламент"[29], он может быть ближе к правительству или к парламенту, но в любом случае он должен обладать организационной и функциональной независимостью. В некоторых государствах этот орган является органом Парламента, в некоторых входит в состав исполнительной власти, в некоторых не подчиняется ни законодательной, ни исполнительной власти.
На мой взгляд, при всём различии в организации и конкретных полномочиях Прокуратуры РФ и Счётной палаты РФ между ними есть явное функциональное сходство: основной функцией прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ, а основной функцией Счётной палаты - контроль за исполнением федерального бюджета (а федеральный бюджет, как известно, принимается в форме федерального закона). Это сходство и даёт основание относить Счётную палату вместе с органами прокуратуры к проблематичной контрольно-надзорной "ветви власти".
Счётная палата РФ состоит из коллегии и аппарата. Коллегия Счётной палаты состоит из Председателя (назначаемого Государственной Думой), его заместителя (назначаемого Советом Федерации) и двенадцати аудиторов (назначаемых палатами Федерального Собрания на паритетной основе). Коллегия рассматривает вопросы организации работы, а также отчёты и сообщения. Председатель (а в его отсутствие - его заместитель) осуществляет руководство Счётной палатой, организует её работу. Аудиторы возглавляют определённые направления деятельности. Аппарат состоит из инспекторов (которые непосредственно организуют и проводят контроль) и других штатных работников.
Органы финансового контроля субъектов РФ, аналогичные Счётной палате РФ, создаются субъектами РФ самостоятельно, они обычно именуются контрольно-счётными палатами и подотчётны представительным органам субъектов РФ.
11.4. Уполномоченные по правам человека (омбудсманы).
Должность Уполномоченного по правам человека учреждена в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Уполномоченный содействует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию прав, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с международными стандартами, развитию международного сотрудничества и проавовому просвещению по вопросам прав и свобод человека. Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечёт пересмотра компетенции других государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление прав и свобод (правозащитные функции в различной мере осуществляют Президент РФ, Комиссия по правам человека при Президенте РФ, суды, органы прокуратуры, многие исполнительные органы). Уполномоченный рассматривает жалобы граждан РФ, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории РФ, на решения, действия, бездействие государственных органов (за исключением законодательных органов), органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал их в административном или судебном порядке, но не согласен с решениями, принятым по жалобе, а также самостоятельно принимает меры по защите прав лиц, не способных самостоятельно защищать свои права, а также в случаях массовых или грубых нарушений прав и свобод граждан. Уполномоченный может проводить совместно или с другими должностными лицами проверки, направляет обращения в суд, в прокуратуру, в другие компетентные органы, направляет заключения, предложения и рекомендации, опубликовывает ежегодные доклады. Он вправе беспрепятственно посещать государственные органы и различные негосударственные организации, запрашивать информацию и материалы.
Уполномоченный назначается Государственной Думой. "Назначение омбудсмана парламентом - общее правило (хотя оно и знает некоторые исключения) в мировой практике".[30] Однако Уполномоченный по правам человека в РФ при осуществлении своих полномочий независим и никому не подотчётен. Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом. Уполномоченный не является должностным лицом Федерального Собрания, а его рабочий аппарат - его структурным подразделением. Уполномоченный имеет большую степень независимости, чем Счётная палата РФ. В субъектах РФ в соответствии с их законодательством также может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека.
Что касается места Уполномоченного в системе разделения властей, то, как констатируют В.В.Бойцова и Л.В.Бойцова, "вопрос о месте омбудсмана в системе разделения властей ещё не стал предметом рассмотрения в юридической науке и остаётся открытым"[31]. И всё же рискну провести некоторую аналогию. Дело в том, что функция Уполномоченного имеет сходство с одним из направлений прокурорского надзора - надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Сходны и многие полномочия Уполномоченного и прокуроров, например, по рассмотрению жалоб, по проведению проверок, по обращению в суд, хотя компетенция и государственно-властные полномочия Уполномоченного значительно уже компетенции прокуратуры и государственно-властных полномочий прокуроров. Некоторое дублирование функций и полномочий в данном случае вполне корректно. Рассматривая жалобы граждан на нарушения их прав и свобод, закреплённых в Конституции РФ, в международных договорах РФ, в федеральных законах, Уполномоченный тем самым выявляет их нарушения и способствует их устранению и тем самым вовлекается в осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства. Поэтому Уполномоченного, на мой взгляд, можно отнести вместе с прокуратурой и Счётной палатой к проблематичной "контрольно-надзорной власти".
12. Местное самоуправление в системе публичной власти.
Местное самоуправление - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление является одной из форм реализации народом принадлежащей ему власти и составляет одну из основ конституционного строя РФ, оно осуществляется путём референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и иные органы местного самоуправления. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях и на других территориях.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения и наделяются в соответствии с уставами муниципальных образований своей компетенцией (в том числе властными полномочиями) в решении вопросов местного значения. Органы местного самоуправления могут законами наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых материальных и финансовых средств, реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Структура органов местного самоуправления устанавливается населением самостоятельно. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" позволяет устанавливать самые различные структуры органов местного самоуправления. Эти структуры могут напоминать систему органов государственной власти, возможно даже перенесение "системы сдержек и противовесов" на муниципальный уровень. Уставы муниципальных образований принимаются представительными органами местного самоуправления или на местном референдуме и подлежат государственной регистрации. Обязательным является наличие представительного органа, состоящего из избираемых гражданами депутатов. Наиболее важные вопросы местного значения отнесены законодательством к исключительной компетенции представительного органа. Во многих муниципальных образованиях действуют главы муниципальных образований, избираемые жителями муниципальных образований, реже - представительными органами из своего состава. Уставами муниципальных образований могут быть предусмотрены и иные органы и должностные лица местного самоуправления, в том числе выборные. Осуществление местного самоуправления, формирование органов и назначение органов местного самоуправления государственными органами и должностными лицами не допускается.
Органы местного самоуправления несут ответственность перед населением за утрату доверия, а перед государством - за нарушение Конституции РФ и законов. Представительный орган местного самоуправления может быть распущен федеральным законом или законом субъекта РФ, а глава муниципального образования - отрешён от должности в случае принятия незаконных правовых актов при наличии судебного решения.
13. Общественные объединения, средства массовой информации.
Зачастую выдвигаются и тезисы о существовании иных "властей" - партийной, профсоюзной, информационной. Очевидно, имеет место неправомерное смешение политической системы общества и публичной власти. Во-первых, как уже отмечалось выше, согласно Конституции РФ вся власть (а речь идёт о публичной, политической власти) принадлежит народу, который осуществляет её (1) непосредственно, (2) через органы государственной власти, (3) через органы местного самоуправления, и существование иных субъектов политической власти противоречило бы Конституции. А во-вторых, принцип разделения властей всё-таки относится к государственной власти. Конечно, возможно и осуществление государственной власти в единении с какой-либо политической партией и даже с церковью (история знает такие примеры), но только не в современном демократическом государстве.
Не могут быть субъектом публичной власти политические партии и политические движения. Это было бы несовместимо с принципами народовластия, политического многообразия, многопартийности. Если в советский период государственности Коммунистическая партия руководила государством, а партийный аппарат фактически сросся с государственным (4), то для постсоветской России характерна слабость политических партий. Ни Коммунистическая партия, ни праволиберальные партии и движения, ни центристские "партии власти" не могут рассчитывать на поддержку большинства избирателей, последние предпочитают голосовать за конкретных кандидатов, чаще всего беспартийных. Роль политических партий в формировании исполнительной власти невелика (9). В настоящее время предпринимаются меры по усилению политических партий. На рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект,который устанавливает достаточно жёсткие требования к политическим партиям (фиксированное членство, региональные отделения в большинстве субъектов РФ), а также государственный контроль и бюджетное финансирование. Согласно законопроекту федеральные политические партии должны стать единственным видом общественных объединений, обладающим правом самостоятельного выдвижения кандидатов в представительные органы и на выборные должности (в настоящее время выдвигать кандидатов могут также политические движения и региональные политические организации). Однако законопроект не ограничивает возможность выдвижения независимых кандидатов непосредственно избирателями[32].
Представители средств массовой информации (СМИ) с упорством, достойным лучшего применения, называют себя "четвёртой властью". Оставим на время вопрос о том, сколько "ветвей власти" функционирует в современном российском государстве. Дело в том, что СМИ не осуществляют функций власти и не обладают властными полномочиями. Некоторые государственные СМИ осуществляют обязательное официальное опубликование законов и других правовых актов, принятых государственными органами, однако официальное опубликование осуществляется государственными СМИ от имени государственных органов. Другое дело, что они являются неотъемлемой составляющей политической системы общества, в демократическом государстве они являются гарантом идеологического и политического многообразия. Средства массовой информации информируют общество, в том числе и о деятельности государственных органов. Распространяя информацию, СМИ неизбежно оказывают влияние на общественное мнение (в том числе и на позицию при голосовании), на деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Не приходится говорить об организационной независимости СМИ, так как государственные СМИ находятся в ведении государственных органов, а негосударственные СМИ подконтрольны различным коммерческим и некоммерческим организациям. Характерно, что если государственное телевидение сосредоточено в ведении исполнительной власти, то печатные органы имеются практически у всех высших государственных органов.
14. Заключение.
Итак, рассмотрев систему государственных органов, составляющих в совокупности государственную власть, и систему политической власти в целом, мы видим, что принцип разделения властей в российской конституционной практике претерпел существенные изменения. В современном Российском государстве он реализован совершенно иначе, чем он был сформулирован и реализован в первых конституционных государства.
Советское государство в последние годы своего существования, а после его распада - Российская Федерация вместе с другими бывшими союзными республиками пошли по пути конституционного развития, по пути разделения властей. Однако современное Российское государство, позаимствовав из мировой конституционной практики общедемократические и общеправовые принципы, сохранило многие традиции и институты советского государства и даже возродило некоторые дореволюционные традиции. Россия закрепила в своей Конституции общепризнанный принцип разделения властей, но в его реализации предпочитает идти своим путём, строить свою "систему сдержек и противовесов", учитывая свои исторические традиции и национальные особенности. Вместе с тем не обошли Россию и некоторые мировые тенденции развития разделения властей, такие, как сближение форм правления, усиление главы государства и исполнительной власти, увеличение числа и усиление государственных органов с особым статусом, которые, как уже упоминалось, не входят ни в одну из трёх основных "ветвей власти".
Характерной особенностью организации государственной власти в современной России является особый статус главы государства - всенародно избираемого Президента РФ. Его компетенция так или иначе затрагивает различные "ветви власти", он выполняет координирующие функции, обладает широкими государственно-властными полномочиями, при этом он не возглавляет исполнительную "ветвь власти", вообще не входит ни в одну из основных "ветвей власти", имея свои "формы влияния", свои "сдержки и противовесы" на каждую из них. Законодательная и судебная "ветви власти", в свою очередь, имеют свои "формы влияния" на Президента. "Президентская власть" получила конституционное оформление в главе 4 Конституции РФ и других конституционных положениях.. Органы при Президенте (Совет Безопасности, советы и комиссии, Администрация Президента, полномочные представители) образуют особую систему государственных органов во главе с Президентом. Эта система органов не входит в систему исполнительной власти и образует даже не "особое ответвление", а "дополнительную ветвь власти", со своей системой государственных органов и со своими, свойственными только этой системе функциями.
В последние годы, несмотря на отсутствие конституционного оформления, как "дополнительная ветвь власти" сформировалась и функционирует "избирательная власть". Собственно, она даже не является "ветвью государственной власти" в обычном понимании. Её основу составляет избирательный корпус всего государства, субъектов Федерации, муниципальных образований. В её состав входит лишь небольшая группа государственных органов с особым статусом, которые призваны обеспечивать свободное волеизъявление избирательного корпуса, проводить выборы и референдумы - избирательных комиссий, которые в пределах своей компетенции самостоятельны и независимы от других государственных органов. На мой взгляд, именно "избирательная власть", с учётом конституционного принципа народовластия, может претендовать на то, чтобы считаться верховной властью в демократическом государстве.
Многие другие государственные органы, входящие в российскую "систему сдержек и противовесов", не входят ни в одну из трёх традиционных "ветвей власти". Прокуратура, осуществляющая от имени государства надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, парламентские органы финансового контроля вместе с принципиально новым для России институтом власти - Уполномоченным по правам человека (омбудсманом), несмотря на отсутствие организационного единства, выполняют сходные контрольно-надзорные функции и образуют "дополнительную ветвь власти". Однако контрольные и надзорные функции и полномочия осуществляются различными государственными органами, принадлежащим различным "ветвям власти" и, на мой взгляд, недостаточно между ними разграничены, поэтому "контрольно-надзорная власть" в Российском государстве находится в состоянии формирования. Формируются и действуют и другие государственные органы с особым статусом и их системы, обоснованные в качестве "особых ответвлений власти". Конституционная практика так быстро развивается, что любая классификация может оказаться неполной.
Однако утверждение "единства государственной власти", распространение государственных органов с особым статусом, оформление "особых ответвлений" и даже "дополнительных ветвей власти" и другие тенденции развития государственности сами по себе не означают, что надо отказаться от теории разделения властей, поскольку она искажает реальную картину. Она является одним из выдающихся достижений политической и правовой мысли, ею следует руководствоваться при определении системы органов демократического государства. Отрицают принцип разделения властей, как правило, в авторитарных и тоталитарных государствах. Однако необходимо отойти от представлений "жёсткого" разделения властей, учесть конституционную практику современного государства. В угоду догматическому пониманию концепции разделения властей не следует закрывать глаза на реальную ситуацию.
Мне представляется, что принцип разделения властей должен носить прежде всего направляющий, ориентирующий характер. Именно в таком контексте, на мой взгляд, следует понимать статью 10 Конституции РФ и другие конституционные нормы.
Список нормативных актов.
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. // Российская газета, 1993, 25 декабря.
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" // СЗ РФ, 1994, №13, ст.1447.
Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ "О Правительстве РФ" (по состоянию на 31 декабря 1997 года) " // СЗ РФ, 1997, №51, ст.5712, 1998, №1, ст.1.
Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года № 2-ФКЗ "О референдуме РФ" // СЗ РФ, 1995, № 42, Ст.3921.
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ "О судебной системе РФ" // 1997, №1, ст.1.
Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 года № 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в РФ"// СЗ РФ, 1997, № 9, ст.1011.
Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ" // СЗ РФ, 2000, № 32, ст.3348.
Федеральный закон от 17 января 1992 года № 2202-I "О прокуратуре РФ" (по состоянию на 2 января 2000 года, название в редакции Федерального закона от 17 ноября 1995 года № 168-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, №8, ст.366, СЗРФ, 1995, №47, ст.4472, 1999, №7, ст.878, №47, ст.5620, 2000, №2, ст.140, №32, ст.3341
Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ "О Счётной палате РФ" // СЗ РФ, 1995, №3, ст.167.
Федеральный закон от 8 января 1998 года № 7-ФЗ "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ" // СЗ РФ, 1998, №2, ст.223.
Федеральный закон от 6 актября 1999 года № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"(по состоянию на 29 июля 2000 года) // СЗ РФ, 1999, №42, ст.5005, 2000, №31, ст.3205.
Федеральный закон от 28 августа 1998 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организациии местного самоуправления в РФ" (по состоянию на 4 августа 2000 года) // СЗ РФ, 1995, №35, ст.3506, 1996, №49, ст.5500, 1997, N 12, ст. 1378, 2000, №32, ст.3330.
Федеральный закон 19 сентября 1997 года № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" (по состоянию на 30 марта 1999 года) // СЗ РФ, 1997, №38, ст.4339, 1999, №14, ст.1653
Закон РФ от 26 июня 1992 года №3132-1 "О статусе судей в РФ" (по состоянию на 17 июля 1999 года) // Ведомости СНД и ВС РФ, 1992, N 30, ст. 1792; Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 26, ст. 2399,.
Закон РСФСР от 8 июля 1981 года №976 "О судоустройстве РСФСР" (по состоянию на 2 января 2000 года) // Ведомости ВС РСФСР, 1981, №28, ст. 976, 1992, №27, ст. 1560; №30, ст. 1794; 1993, №33, ст. 1313; СЗ РФ, 1994, №32, ст. 3300.
Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 года № 1602 "О Государственном совете РФ" // Российская газета, 2000, 5 сентября.
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года №849 "О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе" (по состоянию на 21 июня 2000 года) // СЗ РФ, 2000, №20, ст.2112, №26 ст.2748, №38, ст.3781.
Указ Президента РФ от 17 мая 2000 года №867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ, 2000, №21 ст.2168, №39 ст.3856, № 49 ст.4799.
Постановление Совета Федерации от 6 февраля 1996 года №42-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ" (вместе с Регламентом, утверждённым Постановлением, по состоянию на 17 мая 2000 года) // СЗ РФ, 1996, №7, ст.655, №16, ст.1774, №27, ст.3204, 1997, №1, ст.45, №5, ст.629, 1998, №1, ст.8, №12, ст.1389, №29, ст.3475, 1999, №6, ст.762, №13,ст.3088, №24, ст.2921, №47, ст.5630.
Постановление Государственной Думы от 22 января 1998 года №2134-11-ГД "О Регламенте Государственнной Думы Федерального Собрания РФ" (вместе с Регламентом, принятым Постановлением, по состоянию на 7 июля 2000 года) // СЗ РФ, 1998, №7, ст.801, №16, ст.1828, №26, ст.3048, №30, ст.3699, №44, ст.5441, №52, ст.6348, 1999, №17, ст.2111, №39, ст.4588, №43, ст.5176, №49, ст.5965, №50,ст.6099.
Закон города Москвы от 28 июня 1995 года "Устав города Москвы". Принят Московской городской Думой 28 июня 1995 года.
Список литературы.
Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.- М.: Издательство "Зерцало", 1998. - 448 с.
Чиркин В.Е. Государствоведение: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. - 400 с.
Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. - М.: Юристъ, 1999. 608 с.
Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд. - М.: Юристъ, 2000. - 520 с.
Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001.
Основы государства и права: Учебное пособие для поступающих в юридические вузы./Под редакцией академика О.Е.Кутафина. - 7-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Юристъ, 2000. - 416 с.
Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник для вузов. 2-е издание, изменённое и дополненное. - М.: Издательская группа НОРМА - ИНФРА - М, 2000. - 800 с.
Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. Учебник для вузов. Отв.ред - д.ю.н. А.В.Иванченко. - М.: Издательство НОРМА, 1999. - 856 с.
Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М.Козлова, Л.Л.Попова. - М.: Юрист, 1999. - 728 с.
Судоустройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. Учебник. Издание второе, переработанное и дополненное. Под редакцией Ю.К.Орлова, В.И.Швецова. - М.: "Проспект", 2000. - 320 с.
Прокурорский надзор в Российской Федерации: учебник / Под ред. А.А.Чувилёва. - М.: Юристъ, 2000. - 400 с.
Погосян Н.Д. Счётная палата Российской Федерации. - М.:Юристъ, 1998. - 304 с.
Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. - М.: Издательство БЕК, 1996. - 408 с.
Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". - М., ИНФРА-М-НОРМА, 1997. - 128 с.
[33]
