Кодекс и Законы Защита прав и свобод граждан как приоритетное направление деятельности Конституционного суда Р
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
НОВГОРОДСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ ЯРОСЛАВА МУДРОГО
______________________________________________________________
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН
КУРСОВАЯ РАБОТА
по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации»
Защита прав и свобод граждан как приоритетное
направление деятельности
конституционного суда РФ
Выполнил:
ст. гр. № 8282
Р.С. Сидоров
____________
(подпись)
Проверил:
ст. преподаватель
кафедры ГПД
А.В. Гусев
____________
(подпись)
Работа оценена на «______»
Великий Новгород
2009
Содержание
Введение. 2
Глава 1. Основные понятия. 6
1.1 Законодательный процесс. 6
1.2 Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса. 8
Глава 2. Реализация законодательной инициативы субъектов РФ.. 2
1.1 Реализация законодательной инициативы на федеральном уровне. 2
1.2 Самостоятельное правотворчество субъектов. 29
1.3 Новгородская область как субъект правотворчества. 39
Заключение. 43
Библиографический список. 45
Введение
Как и в других федеративных государствах, в Российской Федерации чрезвычайно актуальным является вопрос об организации государственной власти не только на уровне Федерации, но и на уровне ее субъектов. Органы власти субъектов Российской Федерации играют важную роль в демократическом развитии государства. При этом их влияние не ограничивается уровнем самих субъектов, а достигает федерального уровня, поскольку из представителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации формируется Совет Федерации Федерального Собрания; законодательные органы входят в число субъектов права законодательной инициативы в Государственной Думе.
Помимо этого, деятельность органов государственной власти субъектов Федерации важна и с точки зрения их влияния на построение и развитие правового государства. Построение правового государства сопровождается формированием новой правовой системы; активное участие в этом процессе принимают органы власти субъектов Российской Федерации. Они реализуют как полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, так и собственную компетенцию. Таким образом, законодательные органы субъектов Российской Федерации ответственны за построение «нижнего этажа» правовой системы.
В России становление нового правового пространства после вступления в силу Конституции
Проблема состоит в том, что место и роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в законотворческом процессе, а также механизм согласования законодательной деятельности с центром по-прежнему недостаточно регламентированы. Возможность более полного учёта интересов и мнений регионов в законодательной сфере по вопросам совместного ведения в настоящее время предусмотрена 184 законами. Но Федерального закона, который бы закреплял подготовку и процесс принятия законов, роль, функции, взаимодействие всех участников этого процесса, пока нет. Недостаточная урегулированность проблемы также является одним из факторов актуальности темы.
При написании данной курсовой работы использовались исследования таких авторов, как А. Павлушкина, Н.В. Ильиной, В.А. Лебедева, М.М. Курманова, Т.А. Золотухиной, В.Н. Лабутиной и других.
А. Павлушкин, Н.В. Ильина и В.А. Лебедев в своих работах рассматривают вопрос участия органов государственной власти субъектов федерации в федеральном законотворческом процессе, оценивают его эффективность, качество законопроектов, внесённых в Государственную Думу субъектами РФ в порядке законодательной инициативы, а также выделяют основные проблемы и предлагают пути их решения. Курманов М.М. анализирует проблемы самостоятельного правотворчества субъектов РФ, особое внимание уделяя проблеме разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами. Т.А. Золотухина исследует проблемы правотворчества субъектов РФ, связанные с несоответствием нормативных правовых актов субъектов с федеральным законодательством. А В.Н. Лабутина подробно описывает законотворческий процесс на уровне субъектов федерации.
Исходя из краткого обзора литературы, можно сделать вывод, что комплексно проблема работы еще не раскрыта и поэтому нуждается в дальнейшей разработке.
Цель данной научной работы – обобщить и систематизировать исследования по вопросу реализации законодательной инициативы субъектов РФ. Для достижения цели решались следующие задачи:
1. Рассмотреть различные подходы к определению понятий «законодательный процесс» и «законодательная инициатива» с целью лучшего понимания исследуемой проблемы.
2. Описать на основе обобщения научных исследований как процесс реализации законодательной инициативы субъектов РФ на федеральном уровне, так и самостоятельное правотворчество субъектов федерации, а также проанализировать основные проблемы и определить оптимальные пути их решения.
3. Подробнее раскрыть процесс самостоятельного законотворчества субъектов РФ на примере Новгородской области.
Таким образом, объектом исследования является право законодательной инициативы, а предметом – понятие, процесс и проблемы реализации законодательной инициативы субъектов РФ (как на федеральном уровне, так и на уровне отдельного субъекта).
Для достижения поставленной в работе цели использовались следующие методы:
1. Сравнительный метод: сравнение различных подходов к определению основных понятий.
2. Анализ: изучение данных, содержащихся в исследованиях различных юристов по рассматриваемому вопросу, выделение самых значимых моментов; оценка процесса реализации законодательной инициативы субъектов с точки зрения его совершенства, выявление проблем и путей их решения.
3. Синтез: обобщение данных, полученных в результате анализа.
4. Статистический метод: приведение в работе статистики эффективности участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в федеральном законодательном процессе.
Структура работы логично отражает последовательность поставленных во введении задач.
Глава 1. Основные понятия
1.1 Законодательный процесс
В юридической литературе встречаются различные подходы к определению понятия «законодательный процесс». Наиболее распространенным является представление о законодательном процессе как о процедуре принятия парламентом законопроекта к рассмотрению, его обсуждение, принятие и обнародование закона[1].
Понятие «законодательный процесс» отграничивается от ряда близких по содержанию терминов, а именно: «законоподготовительная деятельность», «законопроектные работы» и «процесс законотворчества». Если законоподготовительная деятельность понимается как подготовка законопроектов, вносимых в последующем в парламент, то законопроектные работы представляют собой деятельность по подготовке проектов законов, которые надлежит принять парламенту государства и, дополнительно, процесс подготовки всего комплекса актов, в том числе и законов по соответствующим сферам, включая акты главы государства, правительства, министерств и ведомств[2].
Понятие «законодательный процесс» отождествляют по содержанию с понятием «законотворчество», но отграничивают от термина «процесс законотворчества», представляющий собой познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования.
Не менее противоречивым является вопрос о соотношении понятий «законодательный процесс» и «законодательная деятельность». Как правило, эти понятия, рассматриваются в качестве синонимов. К примеру, законодательная деятельность парламента в юридической литературе 80-90х гг. часто раскрывается через стадии законодательного процесса и, наоборот, законодательный процесс определяется через совокупность действий, посредством которых осуществляется законодательная деятельность парламента[3].
Законодательный процесс состоит из относительно законченных этапов, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу[4].
Существуют разнообразные мнения относительно количества стадий законотворчества. Так, одни авторы выделяют лишь две стадии законодательного процесса – подготовку законопроекта и официальное возведение воли народа в закон; вторые авторы различают три стадии – подготовку законопроекта (предварительная стадия), обсуждение и принятие закона (основная стадия) и стадия введения закона в действие (решающая стадия); третьи авторы (их большинство) говорят о четырех стадиях законодательного процесса – внесение законопроекта, обсуждение законопроекта, принятие закона и его опубликование; четвертые авторы полагают, что в законодательной деятельности необходимо выделить пять стадий – начальный или предзаконопроектный (от появления идеи, предложения о необходимости разработки нового закона до поступления этого предложения на рассмотрение соответствующих государственных и общественных органов и подготовки законопроекта); подготовку законопроекта, официальное внесение подготовленного проекта в законодательный орган, рассмотрение проекта в законодательном органе, его комитетах и комиссиях, принятие закона, введение его в действие; пятые авторы доводят количество стадий законотворчества до шести, включая в него прогнозирование и планирование, внесение предложений о разработке законопроекта, разработку концепции и подготовку законопроекта, специальное и общественное обсуждение законопроекта, рассмотрение и принятие закона, опубликование закона и вступление в силу.
Как видно, стадия законодательной инициативы является общепризнанной в законодательном процессе независимо от своего наименования[5].
1.2 Законодательная инициатива как стадия законодательного процесса
В юридической литературе встречаются различные по объему определения права законодательной инициативы. Одним из наиболее простых является понимание права законодательной инициативы как права внесения законопроектов в парламент государства, одним из более сложных – его отождествление с правом компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом.
В новейших определениях права законодательной инициативы (как впрочем и законодательного процесса в целом) наблюдаются стремление отразить особенности государственного устройства Российской Федерации. Так, под правом законодательной инициативы предлагается понимать законодательно установленную возможность компетентных субъектов вносить проекты законов субъектов Российской Федерации, а также предложения об их издании, изменении, отмене в законодательный орган субъекта Российской Федерации, то есть право инициировать законодательный процесс[6].
В подобного рода определениях необходимо учитывать, что право законодательной инициативы реализуется не только в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации, но и в федеральном парламенте. Соответственно, это право следует определять как нормативно установленную возможность уполномоченных органов и лиц вносить проекты законов, а также предложения об их принятии, изменении (дополнении), отмене как в законодательный (представительный) орган власти субъекта Российской Федерации, так и в Государственную думу Федерального Собрания РФ.
Понятие законодательной инициативы не исчерпываются его характеристикой в качестве субъективного права. Оно также трактуется как правовой институт, первоначальная стадия законодательного процесса и даже как разновидность конституционно-правового отношения (правовое отношение законодательной инициативы)[7].
Глава 2. Реализация законодательной инициативы субъектов РФ
1.1 Реализация законодательной инициативы на федеральном уровне
Участие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 5, ст. 76,104, 134,136) наделила их правом: законодательной инициативы; участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения; внесения в Государственную Думу РФ предложений о пересмотре, внесении поправок и изменений в Конституцию РФ; участия в процедуре одобрения поправок к гл. 3—8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ; принятия законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Основной формой проявления права законодательной инициативы признается внесение в законодательный орган готового законопроекта. Однако для субъектов Федерации более приемлемой чаще всего оказывается форма законодательного предложения. Во многом это объясняется теми трудностями, с которыми сталкивается при подготовке законопроектов большинство субъектов Федерации из-за недостатка, а порой и полного отсутствия у них квалифицированных кадров. Подтверждается широко известная мысль Г. Спенсера: «Ни в одном деле нет такого поразительного несоответствия между сложностью задачи и неподготовленностью тех, кто берется за ее решение. Несомненно, что одно из всех чудовищных заблуждений людей, самое чудовищное, заключается в том, что для того, чтобы овладеть каким-нибудь несложным ремеслом, например ремеслом сапожника, необходимо долго учиться, а единственное дело, которое не требует никакой подготовки, — это искусство создавать законы для целого народа». К тому же такие субъекты Федерации, как края, области, автономные округа, имеют весьма небольшой опыт в осуществлении права законодательной инициативы, поскольку в качестве субъектов этого права они признаны недавно[8].
Однако, как справедливо замечено, интенсивное использование многочисленными субъектами Федерации предоставленного им права создает угрозу переизбытка законодательных инициатив, которая усугубляется их однотипностью, дублированием отдельных положений, мелкотемьем. Подчас наблюдается стремление отдельных регионов переложить на федеральный законодательный орган вопросы, в отношении которых им самим следует принимать необходимые законодательные решения. В качестве одной из мер, способной предупредить подобные явления, следует, пожалуй, называть оперативный взаимный обмен правовой информацией, содержащей в числе прочих сведения о том, какая именно законодательная инициатива, от какого субъекта Федерации, в какие сроки поступает на рассмотрение Федерального Собрания[9].
Реализация права законодательной инициативы в соответствии со ст. 104 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ (далее — Государственная Дума) предполагает внесение проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР, поправок к законопроектам.
Что же касается реализации права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов РФ, то здесь существует ряд проблем. Глава 12 Регламента Государственной Думы предоставляет возможность внесения проектов законов и других инициатив вне зависимости от предмета ведения, а положения ст. 109,119 Регламента Государственной Думы существенно сужают эти полномочия. Так, например, ст. 109 устанавливает обязательность направления в законодательные (представительные) органы субъектов РФ только законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В первом предложении ч. 7 ст. 119 закрепляется, что постановление Государственной Думы о принятии законопроекта в первом чтении и законопроект в течение пяти дней направляются субъектам законодательной инициативы, указанным в ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, т.е. и законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Однако во втором предложении делается оговорка: «...в случае принятия в первом чтении законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ — в законодательные (представительные) органы субъектов РФ». Тем самым законодательные (представительные) органы субъектов РФ могут быть лишены возможности внесения поправок к законопроектам в связи с непредставлением проекта федерального закона.
К сожалению, результаты законодательных инициатив, внесенных законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, пока неутешительны[10]. В период работы Государственной Думы второго созыва всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено на рассмотрение 4009 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации — 949 законопроектов (примерно 24% от общего числа законопроектов). (Напомню, что право законодательной инициативы, помимо законодательных (представительных) органов субъектов федерации, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, а также — по вопросам их ведения — Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ). Однако в общем числе вступивших в силу актов доля законов, принятых Государственной Думой на основе законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, существенно меньше. Так, из законов, рассматривавшихся Думой второго созыва, Президент РФ подписал 719, среди которых законодательная инициатива субъектов Российской Федерации представлена лишь 22 законами (3,1%)[11].
Чтобы понять причину происходящего, рассмотрим, как проходят инициативы субъектов федерации через стадии законодательного процесса в Государственной Думе.
Прежде всего надо отметить, что на дальнейшую судьбу своих законодательных инициатив после их внесения в Государственную Думу (законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы[12]) субъекты федерации повлиять не могут.
Законодательный процесс в Государственной Думе делится на несколько стадий. Вначале законопроект рассматривается Советом Государственной Думы, и если документ не соответствует требованиям ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы возвращает законопроект инициатору.
Далее, если законопроект соответствует требованиям Конституции РФ и Регламента, Совет Государственной Думы передает его в соответствующий комитет Государственной Думы. Ответственный комитет готовит законопроект к рассмотрению Государственной Думой, обосновывает необходимость его принятия либо отклонения, представляет заключения Правового управления, иные документы.
Работу над законопроектом Государственная Дума осуществляет, как правило, в трех чтениях, по результатам каждого чтения документ может быть принят или отклонен.
Принятый (одобренный) закон рассматривается Советом Федерации и, если не отклоняется, направляется для подписания Президенту РФ, после чего обнародуется.
На каждой из стадий законодательного процесса происходят «потери». В результате из внесенных в Государственную Думу второго созыва 4009 законопроектов Президентом РФ, как упоминалось, подписано 719 законов, т. е. 82,1% проектов было отклонено; аналогичные цифры характеризуют работу Государственной Думы третьего созыва: из 3209 проектов родилось 599 законов, а 81,4% проектов таковыми не стали.
Рис. 1. Эффективность прохождения законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов федерации, в Госдуме второго созыва
В Государственной Думе третьего созыва ситуация повторилась. За шесть сессий (весенние и зимние сессии 2000, 2001, 2002 гг.) всеми субъектами права законодательной инициативы было внесено 3209 законопроектов, из них законодательными (представительными) органами субъектов федерации — 996 (около 32% от общего числа). А вот среди подписанных Президентом РФ 558 законов доля инициатив субъектов федерации существенно меньше и составляет лишь 18 (примерно 3%).
Прохождение инициативами субъектов федерации стадий законодательного процесса в Государственной Думе третьего созыва иллюстрирует диаграмма на рис. 2. Здесь последовательно отражены этапы: внесения законопроектов в Госдуму третьего созыва (996), принятия Советом Государственной Думы проектов к работе (544), рассмотрения проектов в первом чтении (172), принятия их Госдумой (21) и подписания Президентом РФ (18). Как видим, законами стали лишь 1,8% законопроектов, внесенных законодательными (представительными) органами субъектов федерации в Государственную Думу третьего созыва.
На рис. 3 представлено, насколько активно различные субъекты права законодательной инициативы участвовали во внесении законопроектов в Государственную Думу третьего созыва (объединены законопроекты, внесенные Советом Федерации и членами Совета Федерации; некоторые законопроекты внесены несколькими субъектами права законодательной инициативы), а на рис. 4 показано, насколько эффективны были их усилия.
Субъекты федерации депутаты Госдумы
Суды Президент Правит. СФ
Рис. 3. Структура массива законопроектов, внесенных в Госдуму третьего созыва (классификация по субъектам права законодательной инициативы)
СФ Правительство
Депутаты субъек- суды Президент
ГД ты
Рис. 4. Структура законов, подписанных Президентом РФ в период работы Госдумы третьего созыва (классификация по субъектам права законодательной инициативы)[13].
Факты свидетельствуют о том, что наиболее результативным инициатором законов является Президент РФ (77% законодательных инициатив Президента РФ стали законами), а наименее успешным — законодательные (представительные) органы субъектов федерации (1,8%).
Если проанализировать не только количественные, но и качественные показатели, ситуация кажется еще более удручающей. Например, в ходе весенней сессии
В примерную программу законопроектной работы Государственной Думы включены, в частности, законопроекты, подлежащие первоочередному рассмотрению. Сюда относятся проекты системообразующих законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. В ходе реализации указанной программы в части законопроектов, подлежащих первоочередному рассмотрению, в период осенней сессии
С чем связана низкая эффективность участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации?
Зачастую это может быть вызвано иной политической позицией на законопроект со стороны федеральных органов. Однако нередки и правовые ошибки со стороны субъектов Федерации при разработке проектов федеральных законов. Законопроектная деятельность часто организована слабо, сотрудники региональных законодательных органов не всегда обладают достаточными знаниями и навыками подготовки проектов федеральных законов[15].
Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующих федеральных законов. Наиболее часто в документах отмечаются такие дефекты: бессистемность правового регулирования; отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность; несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам; отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета; отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки; положения о перераспределении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации; положения о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению органов местного самоуправления; положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства; в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений; отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов; законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики; отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.
Тезис о случайном, несистематическом характере участия субъектов Российской Федерации в правотворчестве подтверждается и анализом текстов уставов (конституций) субъектов Российской Федерации: во многих из них практически отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ. Это свидетельствует о невысокой значимости для субъектов федерации такой возможности, о низкой оценке самими субъектами их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе.
Тем не менее доля законопроектных инициатив субъектов Российской Федерации в Государственной Думе, как было показано, весьма значительна. Подчеркнем, что с момента внесения законопроектов в Госдуму стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные средства; в подготовке прохождения законопроекта, анализе, проведении экспертизы участвуют депутаты, аппарат Госдумы. Но 98% сил, затраченных ими на законопроекты, инициированные субъектами федерации, не воплощается в конкретные результаты. Данный факт отнюдь не безобиден, учитывая, что израсходованное впустую рабочее время депутатов и аппарата могло быть отдано работе над законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени (а Государственная Дума перегружена законопроектами), отрицательно сказываются на качестве принятых законов и, в итоге, на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.
В целях повышения эффективности участия законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе представляется необходимым:
— обеспечить более тесное взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации;
—предложить законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов федерации отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты, чтобы разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;
— обратить внимание руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу. Особый акцент следует сделать на разработке концепции законопроекта, уточнении цели и предмета законодательного регулирования, а также круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; необходимы анализ понятийного аппарата законопроекта и контроль за унификацией терминологии; надо определить место законопроекта в системе федерального законодательства, дать характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, провести анализ имеющихся пробелов и противоречий в действующем федеральном законодательстве, оценить юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта;
— разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам, представляемым законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации;
— информировать руководителей правовых служб аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;
— оказывать методическую помощь субъектам федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;
— извещать правовое управление Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу;
—на основе информации, полученной из законодательных (представительных) органов субъектов федерации, готовить перечень проектов федеральных законов, планируемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов федерации к внесению в Государственную Думу; по указанному перечню провести правовое исследование предмета и цели законодательного регулирования, места законопроекта в системе действующего законодательства; соотнести данный перечень с планом законопроектной деятельности Государственной Думы; информировать Аппарат Правительства РФ, Администрацию Президента РФ о планах законопроектной работы; выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации, дублирующие законопроекты, уже внесенные в Государственную Думу;
— провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения, наметить пути совершенствования законодательной процедуры с учетом особенностей регулирования принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;
—регулярно проводить совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов федерации по вопросам законопроектной деятельности;
—провести исследовательскую работу по вопросам единого комплексного планирования законопроектной деятельности и выработки государственных стандартов нормотворческой деятельности, по проблеме разработки комплексного нормативного акта, регулирующего законотворческий процесс;
— изучить вопрос об использовании новых информационных технологий для оптимизации законодательного процесса[16].
Важно также обратить пристальное внимание на повышение уровня подготовки работников, занимающихся такими вопросами. Здесь необходимо усиление роли научных центров, способных оказать значительную помощь в такой деятельности[17].
Повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции РФ, необходимо не только при составлении планов законодательной деятельности — общих, приоритетных, текущих, перспективных, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Согласованность в этой работе позволит избежать дублирований при внесении субъектами права законодательной инициативы законодательных предложений в Думу, а также неоправданного отстаивания в законопроектах узковедомственных, региональных интересов в ущерб общегосударственным[18].
Необходимо учитывать, что проекты федеральных законов, разработанные законодательными органами государственной власти субъектов Федерации и предусматривающие расходы, покрываемые из федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства России. Согласно части 3 статьи 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.
Смысл этой процедуры заключается в том, чтобы Правительство, являясь ответственным за исполнение бюджета и финансовых обязательств, могло уже на первоначальных стадиях законодательного процесса донести до инициаторов законопроекта и парламента в целом свою точку зрения на финансовую обоснованность законопроектов и тем самым воздействовать на принятие решения об одобрении либо отклонении таких проектов. Следует отметить, что для внесения законопроекта необходим собственно факт представления заключения Правительства, а не его содержание. Таким образом, юридически заключение носит консультативный характер. Оно содержательно не связывает ни палаты Федерального Собрания, ни Президента Российской Федерации. Относительно правила, предусмотренного частью 3 статьи 104 Конституции, в литературе поднимался вопрос, не станет ли эта процедура одним из каналов, которым правительство сможет воспользоваться для оказания давления на парламент. Однако сложившаяся практика не подтверждает таких опасений. Более того, в первые годы работы Федерального Собрания первого созыва отмечалось, что 80 процентов актов, требующих финансирования из федерального бюджета, рассматривается Государственной Думой без наличия соответствующего Конституции заключения Правительства[19].
Роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в рассмотрении проектов федеральных законов зачастую незначительна из-за недостаточности нормативной базы. По мнению И.А.Умновой, необходим специальный закон, определяющий условия и процедуру согласования законотворчества по предметам совместного ведения[20].
Попытки принять федеральный закон, в котором регламентировались бы процедуры согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предпринимались федеральным парламентом неоднократно. В период с 1994 по 1995 год Государственной Думой были отклонены несколько законопроектов, посвященных данному вопросу. В 1997 году Государственная Дума приняла Федеральный закон «Об общих принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», однако в этом законе содержалась всего одна статья, определяющая лишь самые общие положения о согласовании законодательной деятельности. Впоследствии данный закон дважды отклонялся Советом Федерации. Только в 1999 году был принят Федеральный закон № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»[21].
Статья 13 этого закона посвящена участию органов государственной власти субъектов Федерации в федеральном законодательном процессе. В ней установлено, что в случае, если законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти более чем одной трети субъектов Российской Федерации выскажутся против принятия соответствующего проекта федерального закона в первом чтении, то по решению Государственной Думы может быть создана согласительная комиссия. Некоторые исследователи полагают, что такая формулировка Федерального закона не позволяет в полной мере учитывать мнение субъектов при принятии федеральных законов. Предлагается другой вариант: установить, что только при поддержке более половины законодательных (представительных) органов власти субъектов законопроект может вноситься на рассмотрение в первом чтении.
Представляется, что осуществление данного предложения на практике может значительно затормозить законодательный процесс. Как известно, в настоящее время многие региональные законодательные органы власти не направляют в Государственную Думу отзывы по всем проектам федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так что собрать как минимум 45 отзывов представляется крайне проблематичным. Поэтому в случае реализации данного предложения необходимо законодательное закрепление обязанности законодательных органов власти субъектов Федерации рассматривать проекты федеральных законов и направлять по ним отзывы в Государственную Думу[22].
Анализ положений Конституции РФ, федерального законодательства и законодательства субъектов РФ позволяет сделать вывод, что проект федерального закона по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ в процессе его принятия четыре раза обсуждается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ.
Первый раз — при обсуждении обращения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о поддержке проекта федерального закона, внесенного данным парламентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу РФ.
Это обсуждение не предусмотрено федеральным законодательством, но оно необходимо для изучения предварительного мнения представительных органов субъектов РФ субъектом законодательной инициативы.
Второй раз — при представлении отзыва по данному проекту Федерального закона.
Третий раз — при внесении поправок. После принятия в первом чтении Государственной Думой РФ данный проект Федерального закона направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ для представления в Государственную Думу поправок в 30-дневный срок. До истечения этого срока рассмотрение указанных законопроектов во втором чтении не допускается.
Анализ конституций (уставов) субъектов РФ, регламентов их законодательных (представительных) органов государственной власти по процедуре подготовки и рассмотрения поправок позволяет сделать неутешительный вывод, что они в большинстве случаев не выражают мнения законодательного коллегиального органа власти субъекта РФ.
Четвертый раз — перед рассмотрением Советом Федерации РФ. Член Совета Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ при одобрении или неодобрении данного федерального закона должен, по логике, голосовать в соответствии с мнением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.
На первый взгляд перечисленные выше процедуры позволяют надеяться на учет мнения и интересов субъектов РФ при принятии федеральных законов по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ. В действительности рассмотрение всех проектов федеральных законов законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ в настоящее время представляется нереальным и невозможным (на примере Государственного Совета Республики Татарстан). Так, например, в течение
Существуют проблемы при участии законодательных органов государственной власти субъектов РФ в процедуре одобрения поправок к гл. 3—8 Конституции РФ после рассмотрения их палатами Федерального Собрания РФ. Конституция РФ предусматривает, что поправки к гл. 3—8 Конституции РФ вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ (ст. 136). Федеральный закон от 4 марта
На повышение эффективности использования права законодательной инициативы может повлиять привлечение к этому процессу исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Практика пошла по пути согласования с исполнительными органами вносимых в порядке законодательной инициативы законопроектов на этапе их подготовки[23].
К сожалению, в настоящее время субъект Российской Федерации не в полной мере реализует свое право на участие в федеральном правотворчестве.
Активными формами такого участия могли бы стать выступления представителей субъектов Федерации при обсуждении законопроекта на заседании Государственной Думы, а также совместная законодательная инициатива, реализуемая сразу несколькими субъектами Федерации. Она направлена на решение какой-то общей задачи и тем самым обеспечивает определенную гармонизацию российского законодательства. В ходе ее осуществления координируются разные интересы, что позволяет более полно отражать в принимаемом законе назревшие потребности общественного развития[24].
1.2 Самостоятельное правотворчество субъектов.
Субъекты Федерации в лице своих органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Правовые основания их соответствующей деятельности закреплены прежде всего в частях 2, 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации: но предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на уровне регионов принимаются законы и иные нормативно-правовые акты; вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые в отечественном правоведении установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативно-правовых актов[25].
В.Н. Литовкин указывает, что субъекты Российской Федерации по предметам совместного ведения, а это 10 отраслей российского законодательства, не наделены всей полнотой государственной власти, а по предметам собственного ведения хотя и обладают всей полнотой государственной власти, но не являются суверенными государствами и их компетенция производна от Конституции Российской Федерации и федеральных законов[26].
При этом уяснение данного права регионов России невозможно в отрыве от специфики разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Как подчеркивает М.В. Глигич-Золотарева, в Российской Федерации, подобно Нигерии и Пакистану, применяется совмещенный способ разграничения предметов ведения и полномочий, который заключается в конституционном закреплении сфер компетенции федерации и совместной компетенции. Отличительная черта данного способа в том, что в его рамках очень сложно провести четкую границу между сферами совместного ведения и исключительного ведения субъектов Федерации. Формально-конституционно эти сферы разделены, но на практике граница между ними может «дрейфовать» то в одну, то в другую сторону.
Однако вне зависимости от избранного способа разграничения предметов ведения и полномочий справедливым и сегодня остается тезис русского правоведа XIX века Н.М. Коркунова о том, что «разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только род дел, относящихся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры».
Статьей 72 Конституции установлены предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов России, к которым относятся вопросы внутренней жизни Российской Федерации и объединяемых ею субъектов: экономика, социальная сфера, защита прав человека и гражданина, правоохранительная деятельность, организация государственной власти и местное самоуправление. Как указывает В.М. Манохин, «ни одной Федерации, ни ее субъектам, каждому в отдельности, решать эти вопросы не под силу» из-за их специфического характера. При этом часть 2 статьи 76 Основного закона закрепляет за регионами право принимать по этим вопросам свои правовые акты, в том числе собственные законы.
Как подчеркивает А.Ф. Нуртдинова, институт совместного ведения изначально носит черты некоторой искусственности. Совместное ведение не гарантировано от наличия конфликта интересов Федерации и субъектов, поскольку реализовать права, в общем виде закрепленные Конституцией России, можно, либо постоянно создавая противоречия между нормативно-правовыми актами различного уровня (федерального и регионального), либо разграничив конкретные полномочия федеральных и региональных органов государственной власти.
В то же время установление в Конституции России предметов совместного ведения центра и регионов при отсутствии конкретных перечней полномочий каждого из субъектов правотворчества в рамках перечисленных предметов требует выработки принципов разграничения полномочий между Федерацией и российскими регионами на доктринальном уровне[27].
Так, Л.А. Плотникова к основным принципам разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения относит следующие:
1. принцип регулирования в рамках установленной федеральной компетенции отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые должны решаться одинаково всеми субъектами Федерации;
2. принцип введения общих установочных рамочных норм по вопросам, которые относятся к компетенции субъектов Российской Федерации и в соответствии с которыми они осуществляют собственное правовое регулирование;
3. принцип допустимости опережающего регионального правового регулирования[28].
При этом последний принцип нельзя считать бесспорным.
Мировая практика выработала три основные модели разграничения полномочий по предметам совместного ведения:
1. Выделение вопросов, которые находятся в исключительном ведении Федерации, то есть по сути «вторичное» деление сферы совместного ведения;
2. Определение Федерацией общих принципов, основ при условии предоставления регионам полномочий издавать собственные законы в целях развития и конкретизации этих принципов;
3. Принятие субъектами Федерации своих законов лишь постольку, поскольку по конкретному вопросу не принят федеральный закон.
Очевидно, что Россией восприняты все три модели с преобладающей ролью той или иной применительно к конкретной сфере отношений.
Сфера совместного ведения, в отличие от сферы общественных отношений, отнесенных к исключительному ведению федерации, предполагает, что федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий.
Указанная выше часть 2 статьи 76 Конституции не получила конкретизации и в принятом позднее федеральном законе «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», установившем в качестве основы законотворческой деятельности регионов в сфере совместного ведения лишь то, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом.
Аналогичную норму содержит и федеральный закон от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ <О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в связи с принятием которого вышеназванный федеральный закон утратил силу. При этом вновь принятый закон определил срок приведения региональных законов в соответствие с принятым федеральным законом - три месяца[29].
Среди существующих особенностей правотворчества субъектов можно выделить следующие:
1. существенное расширение прав субъектов Федерации и соответственно увеличение объема их правотворческих актов;
2. обеспечение приоритета нормативно-правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения:
3. сохранение и укрепление единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.
Закрепляя на конституционном уровне право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование, Конституция не делает никаких изъятий в формах этого регулирования. Оно осуществляется как посредством закона, так и путем издания любого другого нормативно-правового акта. При этом каждый орган субъекта Федерации осуществляет правовое регулирование в пределах собственной компетенции и теми правовыми актами, которые названы в законе об этом органе.
Указанное право субъектов Федерации вместе с тем не снимает обязанности компетентных федеральных органов осуществлять контроль за правотворчеством субъектов Федерации с точки зрения соблюдения ими норм, составляющих основы конституционного строя России. По мнению вышеназванного ученого, федеральные органы не вправе входить в вопросы целесообразности нормативных актов, принимаемых в порядке реализации закрепленного в части 4 статьи 76 Конституции Российской Федерации права, но тем самым не снимается вопрос о законности данных актов, их соответствии российской Конституции[30].
В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные, законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Однако составление подобного рода планов не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов. При составлении плана законопроектных работ, как правило, учитывается мнение всех заинтересованных органов, научных и иных учреждений, граждан и их объединений[31].
Интересен и процесс взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в процессе правотворчества.
Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен для республик в их конституциях, а для других субъектов — в их уставах.
Так, например, ст. 76 Конституции Республики Коми устанавливает ограниченный, в сравнении с большинством республик в составе Российской Федерации, круг субъектов прав законодательной инициативы. К нему относятся: депутаты Государственного Совета Республики Коми, местные представительные органы власти, Съезд народа коми и его исполнительный орган. Конституционный, Верховный и Высший арбитражный суды республик обладают правом законодательной инициативы по вопросам их ведения.
Статья 61 Устава (Основного закона) Челябинской области и ст. 49 Регламента Законодательного Собрания Челябинской области предоставили право законодательной инициативы депутатам Законодательного Собрания области, прокурору области, органам местного самоуправления.
Законодательные и исполнительные органы субъекта Федерации взаимодействуют между собой в установленных федеральными законами и законами субъекта формах в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта и в интересах его населения. В рамках такого взаимодействия высшее должностное лицо субъекта, органы исполнительной власти направляют принятые ими правовые акты в законодательный (представительный) орган субъекта в сроки, установленные конституцией (уставом) и (или) законом субъекта. Законодательный орган субъекта, в свою очередь, вправе обратиться к высшему должностному лицу субъекта, в органы его исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в эти акты либо об их отмене. Он также может обжаловать указанные акты в судебном порядке или обратиться в Конституционный суд РФ (конституционный, уставный суд субъекта) с запросом об их соответствии Конституции РФ (конституции или уставу субъекта).
Высшее должностное лицо субъекта вправе обратиться в законодательный орган субъекта с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в постановление этого органа либо об их отмене. Оно может также обжаловать указанные постановления в судебном порядке.
Конечно, проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа субъекта Федерации был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии, прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого акта.
В п. 4 ст. 7 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что «проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях». В приведенной норме также выражена важность и необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности.
Законодательный орган субъекта направляет высшему должностному лицу субъекта планы законопроектной работы и проекты законов субъекта. На заседаниях законодательного органа субъекта и его органов могут присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъекта или лица, уполномоченные указанными руководителями. На заседании органов исполнительной власти субъекта вправе присутствовать депутаты либо (по поручению законодательного органа субъекта или его председателя) работники аппарата законодательного органа.
Законодательный орган субъекта может принимать участие в формировании его высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании кандидатур, выдвигаемых на должности отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа субъекта. Он имеет право участвовать в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти случаях, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Законодательный орган субъекта вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность он принимал участие, если иное не предусмотрено конституцией (уставом) и (или) законом субъекта[32].
Для принятия определенных законодательных решений рядом регионов предусмотрена возможность проведения референдума, порядок и условия назначения и проведения которого регламентируется соответствующим законом субъекта Федерации. Региональный референдум проводится по наиболее важным вопросам, входящим в компетенцию государственных органов власти конкретного региона и затрагивающим жизненные интересы его населения. Следует особо подчеркнуть, что принятое на референдуме решение в последующем утверждении не нуждается и вступает в силу со дня его официального опубликования[33].
Предоставление субъектам Российской Федерации правотворческих полномочий часто приводит к созданию их нормативно-правовой базы, не соответствующей, а иногда и прямо противоречащей федеральному законодательству.
Коллизии между Конституцией РФ и федеральными законами, с одной стороны, и Конституциями (уставами) и законами российских регионов — с другой, выявляют существование в государстве следующих основных проблем:
1) нарушение конституционно закрепленного принципа равенства и равноправия граждан Российской Федерации;
2) игнорирование важнейшего для федеративного государства принципа единства правового пространства, что является причиной дезинтеграции государства;
3) несоблюдение субъектами Российской Федерации конституционно установленного принципа недопустимости вмешательства в компетенцию Федерации, а также отсутствие четкого перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, что с неизбежностью приводит к дестабилизации экономической ситуации в обществе.
Любая из этих проблем способна привести к распаду некогда сильного государства на множество мелких и неспособных защитить себя. История показала, что «мелкие разрозненные княжества» могущественны только будучи объединенными в единое государство. Однако «чужие ошибки» не всегда являются уроком для последующих поколений. Вот и сегодня, получив некоторую самостоятельность, субъекты Федерации стремятся быть суверенными государствами в собственном смысле этого слова.
В настоящее время актуальность указанных, а также иных проблем, возникающих в результате несоответствия нормативно-правовых актов федерального Центра и регионов, более чем очевидна. Расширяющаяся правовая база субъектов Российской Федерации приводит к возникновению новых противоречий между законодательством различных уровней.
Для разрешения указанных проблем требуется согласованность нормативных правовых актов различных уровней государственной власти. Но для достижения этой на первый взгляд конкретной и понятной цели необходима и согласованная работа федеральных и региональных органов государственной власти, и преодоление правового нигилизма, и конкретизация предметов ведения и полномочий самой Федерации, ее компетенции с субъектами, а также компетенции субъектов, и недопустимость вмешательства в чужую компетенцию, и выработка механизма ответственности в случае принятия нормативно-правовых актов субъектов, противоречащих федеральному законодательству. Только использование этих мероприятий в совокупности позволит преодолеть дезинтеграцию Российского государства, признавать, соблюдать и защищать права российских граждан и тем самым создать все условия для достойной жизни и свободного развития России как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления[34].
1.3 Новгородская область как субъект правотворчества.
Рассмотрим подробнее законотворческую деятельность субъектов на примере Новгородской области.
Нормы, регулирующие законотворческий процесс, порядок законотворческой деятельности субъекта, а также нормы, определяющие субъекты права законодательной инициативы и устанавливающие процедуры голосования по законопроектам содержатся в Уставе Новгородской области от 3 сентября 1994 года.
Законодательным (представительным) органом государственной власти Новгородской области, в соотв. со ст.16 Устава, является Новгородская областная Дума.
Областная Дума принимает Устав области, а также областные законы, которыми:
а) утверждается областной бюджет и отчет о его исполнении, представленные Губернатором Новгородской области;
б) устанавливается порядок проведения выборов ворганы местногосамоуправления на территории области;
в) утверждаются программы социально-экономического развития Новгородской области, в том числе концепции социально-экономического развития Новгородской области, представленные Губернатором Новгородской области;
г) устанавливаются налоги и сборы, установление которых отнесено федеральным законом к ведению Новгородской области, а также порядок их взимания;
д) утверждаются бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов области и отчеты об их исполнении;
е) устанавливается порядок управления и распоряжения собственностью Новгородской области, в том числе долями (паями, акциями) Новгородской области в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и организаций иных организационно-правовых форм;
ж) утверждаются заключение и расторжение договоров Новгородской области;
з) устанавливается порядок назначения и проведения областного референдума;
и) устанавливается порядок проведения выборов в областную Думу;
к) устанавливается административно-территориальное устройство Новгородской области и порядок его изменения;
л) устанавливается система исполнительных органов государственной власти Новгородской области;
м) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом Новгородской области и областными законами к ведению и полномочиям Новгородской области[35].
Можно выделить основные стадии законодательного процесса в Новгородской области:
1. Законодательная инициатива. В Уставе определен круг лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Право законодательной инициативы в областной Думепринадлежит депутатам областной Думы, Губернатору Новгородской области, представительным органам местного самоуправления, прокурору области, председателю областного суда, председателю арбитражного суда области, избирательной комиссии области (по вопросам подготовки проведения выборов и референдумов). По их инициативе в областную Думу могут быть внесены законопроекты, исходящие от иных органов, организаций и граждан. Законопроекты, внесенные в областную Думу Губернатором Новгородской области, рассматриваются областной Думой по его предложению в первоочередном порядке.
Следует отметить, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств Новгородской области, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет областного бюджета, рассматриваются только по представлению Губернатора Новгородской области либо при наличии его заключения. Данное заключение представляется в областную Думу в срок не менее чем за 20 календарных дней до заседания областной Думы.
2. Законодательная инициатива подлежит обсуждению законодательным органом, по результатам которого принимаются следующие решения:
- принять законодательную инициативу и включить в план законотворческих работ;
- отклонить законодательную инициативу и возвратить автору с обоснованием данного решения;
- направить проект нормативного правового акта на научную экспертизу.
3. Законопроекты, подготовленные в соответствии с планами работ законодательных органов субъектов, проходят следующие стадии: разработка текстов законопроектов либо предварительная оценка поступивших текстов рабочими органами; обсуждение законопроекта постоянными комитетами (комиссиями); согласование с органами и лицами, определенными регламентами работы законодательных органов; получение заключений органов исполнительной власти субъектов по законопроектам, если они выступали разработчиками; направление законопроектов на независимую экспертизу.
4. Проекты законов принимаются в двух чтениях[36]. Устав области, поправки к нему принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Областные законы принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено настоять Уставом области. Решение о принятии либо отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением областной Думы. Областная Дума может принять проект областного закона на одном заседании в двух чтениях.
5. Областные законы, принятые областной Думой, направляются ею для обнародования Губернатору Новгородской области в срок не более семи календарных дней. Губернатор Новгородской области обязан обнародовать Устав области, областной закон, удостоверив обнародование областного закона путем его подписания, либо отклонить областной закон в срок не позднее четырнадцати календарных дней с момента поступления указанного областного закона. В случае отклонения областного закона Губернатором области отклоненный областной закон возвращается в областную Думу мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений.
Указанный областной закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов с установленного числа депутатов. Областной закон, одобренный в ранее принятой редакции, не может быть повторно отклонен Губернатором Новгородской области и подлежит обнародованию в срок семь календарных дней.
Устав области, областные законы и постановления нормативного правового характера, принятые областной Думой, вступают в силу после их официального опубликования. Областные законы и постановления областной Думы по вопросам защиты прав и свобод человека гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования.
В настоящее время в Новгородской области сложилась довольно обширная правовая система. Вместе с тем эту систему нельзя назвать целостной, согласованной и адекватной действительности. Качество издаваемых законов очень часто оставляет желать лучшего. Таким образом, области предстоит ещё серьёзная работа по совершенствованию законодательства.
Заключение
Наделение субъектов Федерации в лице их представительных органов правом законодательной инициативы юридически позволяет им действенно реагировать на ту или иную ситуацию, складывающуюся в стране, и в определенном смысле управлять ею. Это имеет особое значение для тех случаев, когда вопросы, нуждающиеся в регламентации, находятся за пределами правового регулирования собственно субъекта Федерации и не могут быть нормативно разрешены непосредственно им. Ведь нормотворческая деятельность субъектов Федерации является гарантом оптимального государственного управления, так как именно государственные органы субъектов Федерации максимально близки к гражданам, наилучшим образом знают проблемы региона, что позволяет принять наиболее эффективное правотворческое решение.
Но, к сожалению, существуют определённые проблемы в осуществлении субъектами РФ права законодательной инициативы на практике.
Как известно, период становления нового федерального законодательства после вступления в силу Конституции
В отчетах о работе, проделанной теми или иными субъектами права законодательной инициативы, значительное количество внесенных законопроектов или принятых законов часто преподносится как достижение. Однако такая активность имеет и негативную сторону, поскольку в условиях ускоренного правотворчества неизбежно снижается качество документов, возникают ошибки, приходится вносить изменения и дополнения даже в только что принятые акты. В итоге - разрушение системности российского законодательства, невысокое качество управленческих решений, неэффективность регулирования общественных отношений.
Чтобы исправить эту проблему, необходимо, прежде всего, повысить уровень взаимодействия в законотворческой работе со всеми субъектами права законодательной инициативы, определенными в ст. 104 Конституции РФ, причём не только при составлении планов законодательной деятельности, но и при разработке, обсуждении, рассмотрении проектов законов. Важно также обратить пристальное внимание на повышение уровня квалификации законодателей.
Ни в Конституции РФ, ни в регламентах палат Федерального Собрания РФ, не говоря уже о нормативных правовых актах субъектов РФ, нет четкой регламентации порядка участия субъектов РФ в осуществлении права законодательной инициативы на федеральном уровне. Как следствие — остаточно еще сохраняется тенденция децентрализации правового регулирования, когда субъект Федерации стремится в первую очередь издавать свои собственные законы и иные нормативные правовые акты.
Предоставление республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам правотворческих полномочий часто влечет неправильное их использование, что, в свою очередь, приводит к созданию нормативно-правовой базы субъектов Российской Федерации, не соответствующей, а иногда и прямо противоречащей федеральному законодательству.
В связи с этим приведение конституций (уставов) и законов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами — не перспективная, а первоочередная задача, ибо продолжать потворствовать сложившейся ситуации в российском правовом пространстве — значит отказаться от конституционно провозглашенных принципов правового государства. Следует отметить, что для решения данной задачи необходимо создание соответствующей правовой базы, а также согласованная работа федеральных и региональных органов государственной власти.
Библиографический список
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации.- М.: «Астрель», 2005.
2. Федеральный закон от 4 марта
3. Федеральный закон от 24 июня
4. Федеральный закон от 6 октября
5. Устав Новгородской области от 3 сентября
6. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января
Литература и периодические издания
1. Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. М.: «Юрист», 2006, №5. С. 20-22.
2. Конституционное право. Энциклопедический словарь. // Под ред. С.А. Авакьян. М.: «НОРМА», 2001. С. 212., 218.
3. Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Г.А.. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск: «Право», 1995. С. 77.
4. ЗолотухинаТ.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов-Москва, 2003, №1. С. 52-62.
5. Ильина Н.В. Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. // Законодательство. М.: «Статут», 2003, №10. С. 70-77.
6. Кочетков С.В.. Региональный законодательный процесс. М.: «NOTA BENE», 2001. С. 59.
7. Курманов М.М. Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации. // Закон и право. М.: «ЮНИТИ-ДАНА», 2004, №9. С. 8-13.
8. Лабутина В.Н. Процесс подготовки и правового закрепления нормативных правовых актов субъектов РФ. // Бюллетень министерства юстиции РФ. М.: «Спарк», 2003, №7. С. 17-30.
9. Лебедев В. А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Научное и учебное пособие. Челябинск: «Заря», 2000. С. 17.
10. Лебедев В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. М.: «Юрист», 2006, №5. С. 18-20.
11. Литовкин В.Н. К вопросу о соотношении федерального законодательства с региональным. // Законодательство России в XXI веке. М.: «Городец-издат», 2002. С. 64 - 65.
12. Марченкова Е.М. Законодательство субъектов о нормативных правовых актах. // Журнал российского права. М.: «Юрист», 1998, №6. С.78-79.
13. Павлушкин А. Правительство России и органы власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе. // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. М.: «Юрист», 2003, №3. С. 60-65.
14. Плотникова Л.А. Об опережающем законодательстве субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. // Правовая политика и правовая жизнь. Саратов-Москва, 2003, № 2. С. 60 - 61.
15. Туманов В.А. Комментарий статьи 104 Конституции РФ. // Конституция РФ: Комментарий. М.: «НОРМА», 1994. С. 465.
16. Хабибуллина Г. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации / Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации. // Казанский федералист. М.: «Новый индекс», 2004, №1. С. 3-9.
[1] Конституционное право. Энциклопедический словарь. // Под ред. С.А. Авакьян. М., 2001. С. 212.
[2] Там же. С. 218.
[3] Хабибуллина Г. Законодательные и исполнительные органы власти субъектов федерации / Субъекты права законодательной инициативы в субъектах Российской Федерации. // Казанский федералист. М., 2004, №1. С. 4.
[4] А.Г. Гузнов, А.А. Кененов, Г.А. Рождественская. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995. С. 77.
[5] Хабибуллина Г. Указ. Соч. С. 6.
[6] С.В. Кочетков. Региональный законодательный процесс. М., 2001. С. 59.
[7] Хабибуллина Г. Указ Соч. С. 7.
[8] Лебедев В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. М., 2006, №5. С. 18.
[9] Туманов В.А. Комментарий статьи 104 Конституции РФ. // Конституция РФ: Комментарий. М., 1994. С. 465.
[10] Лебедев В.А. Указ. Соч. С. 19.
[11] Ильина Н.В. Участие законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе. // Законодательство. М., 2003, №10. С. 71.
[12] Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января
[13] Ильина Н.В. Указ. Соч. С. 71-73.
[14] Ильина Н.В. Указ. Соч. С. 73.
[15] Павлушкин А. Правительство России и органы власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе. // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. М., 2003, №3. С. 61.
[16] Ильина Н.В. Указ. Соч. С. 73-76.
[17] Павлушкин А. Указ. Соч. С. 61.
[18] Лебедев В.А. Указ. Соч. С. 19.
[19] Павлушкин А. Указ. Соч. С. 62.
[20] Там же. С. 61
[21] Лебедев В. А. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации: Научное и учебное пособие. Челябинск, 2000. С. 17.
[22] Павлушкин А. Указ. Соч. С. 61.
[23] Лебедев В.А. Реализация права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. М., 2006, №5. С. 19-20.
[24] Анциферова О.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. // Конституционное и муниципальное право. М., 2006, №5. С. 21.
[25] Курманов М.М. Проблемы законотворчества субъектов Российской Федерации. // Закон и право. М., 2004, №9. С. 8-13.
[26] Литовкин В.Н. К вопросу о соотношении федерального законодательства с региональным. // Законодательство России в XXI веке. М., 2002. С. 64 - 65.
[27] Курманов М.М. Указ. Соч. С. 28-29.
[28] Плотникова Л. А. Об опережающем законодательстве субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения. // Правовая политика и правовая жизнь. М., 2003, № 2. С. 60 - 61.
[29] Курманов М.М. Указ. Соч. С. 29-30.
[30]Курманов М.М. Указ. Соч. С. 35.
[31] Марченкова Е.М. Законодательство субъектов о нормативных правовых актах. // Журнал российского права. М., 1998, №6. С.78-79.
[32] Анциферова О.В. Указ. Соч. С. 21-22.
[33] Курманов М.М. Указ. Соч. С. 36.
[34] ЗолотухинаТ.А. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. // Правовая политика и правовая жизнь. М., 2003, №1. С.52-53.
[35] Устав Новгородской области от 3 сентября
