Кодекс и Законы Система управления государственным долгом
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
1. Введение
2. Понятие системы управления государственным долгом и ее основные цели
3. Текущая ситуация в области управления государственным долгом России
4. Недостатки существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации
5. Цели и принципы реформирования и развития системы управления государственным долгом
6. Организационная структура системы управления государственным долгом и полномочия органов государственной власти
7. Основные мероприятия по созданию единой системы управления государственным долгом
8. Заключение
9. Список используемой литературы
1.
Введение.
Государство в процессе своего функционирования осуществляет политическую деятельность в различных сферах общественной жизни. Объектом этой деятельности выступают экономика в целом, а также отдельные составные элементы: цена, денежное обращение, финансы, кредит, валютные отношения и т.д.
Совокупность государственных мероприятий по использованию финансовых отношений для выполнения государством своих функций представляет собой финансовую политику. В качестве важнейших составляющих финансовой политики государства выступают бюджетная, налоговая, инвестиционная и таможенная политика.
Бюджетная политика является одним из активных инструментов регулирования макроэкономических пропорций при формировании государственного бюджета на предстоящие годы.
Бюджетная политика государства определяется Конституцией РФ, Бюджетным Кодексом РФ, другими законодательными актами, определяющими форму бюджетного устройства страны и регламентирующими весь бюджетный процесс.
Под бюджетной политикой понимают определение государством: источников формирования доходов государственного бюджета; приоритетных направлений расходов бюджета; допустимых пределов разбалансированности бюджета; источников и способов покрытия бюджетного дефицита; принципов взаимоотношений между отдельными звеньями бюджетной системы; форм и методов управления государственным долгом. От характера решения этих вопросов зависит социально-экономическая направленность бюджетной политики, тип построения модели бюджетного федерализма в государствах с федеративным устройством.
В соответствии со статьей 97, 98 Бюджетного Кодекса Российской Федерации, принятого 31 июля 1998 г. №145-ФЗ:
«Статья 97. Государственный долг Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований Российской Федерации, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов Российской Федерации об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие настоящего Кодекса».
«Статья 98. Структура государственного долга Российской Федерации, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 N 63-ФЗ)
1. Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным настоящей статьей видам долговых обязательств.
2. Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в виде обязательств по:
1) кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
2) государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;
3) бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
4) государственным гарантиям Российской Федерации;
5) иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг Российской Федерации.
3. Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно).
4. В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;
3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;
4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;
5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.
5. В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:
1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;
3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.».
Отношение величины долга к объему ВВП представляет т.н. «бремя долга».
Наибольший объем внешнего долга в настоящее время приходится на США, Великобританию и Германию.
| Страны-лидеры по объему внешнего долга (2006 г.; трлн $) | ||
| Место | Страна | Внешний долг |
| 1 | США | 10,04 |
| 2 | Великобритания | 8,28 |
| 3 | Германия | 3,9 |
| 4 | Франция | 3,46 |
| 5 | Италия | 1,95 |
| …7 | Япония | 1,54 |
| …10 | Бельгия | 1,05 |
| …20 | Россия | 0,282 |
Примерно 15% всей внешней задолженности на мировом финансовом ранке составляют долги международным организациям-кредиторам, остальные 85% - это долги правительствам, частным банкам и фирмам.
Крупнейшими международными организациями, оказывающими воздействие на динамику ликвидации внешних долгов, являются Парижский и Лондонский клубы.
По показателю отношения величины государственного долга к объему ВВП лидирует Ливан, Япония и Сейшелы
| Страны-лидеры по отношению гос. долга к величине ВВП (2006 г.; %) | ||
| Место | Страна | Отношение гос. долга к ВВП |
| 1 | Ливан | 209 |
| 2 | Япония | 176,2 |
| 3 | Сейшелы | 166,1 |
| …6 | Италия | 107,8 |
| …10 | Бельгия | 90,3 |
| …112 | Россия | 8 |
Обслуживание внешнего долга остается серьезной проблемой для экономики России. Фактические платежи по внешнему долгу составляли: в 1992 г. – 3,6 млрд. долл., в 1993 г. – 3,6 млрд., в 1994 г. – 5,6 млрд., в 1995 г. – 7,1 млрд., в 1996 г. – 7,1 млрд., в 1997 г. – 7,4 млрд., в 1998 г. – 7,5 млрд., в 2002 г. – 17,3 млрд. долл. Только в 2001-2003 гг. Россия выплатила (вместе с процентами) 56 млрд. долл. Вместе с тем степень остроты этой проблемы с начала 200-х гг. в значительной мере снизилась. Успешным выплатам по долговым обязательствам и сокращению внешнего долга России (по методологии Министерства финансов РФ – со 143,3 млрд. долл. на 1 января 2001 г. до 119,1 млрд. долл. на 1 января 2004 г.) способствовало существенное улучшение внешнеэкономической конъюнктуры, связанное прежде всего с ростом мировых цен на нефть и другие топливно-сырьевые ресурсы, начиная с 1999 г.
2.
Понятие системы управления государственным долгом и ее основные цели
Система управления государственным долгом представляет собой взаимосвязь бюджетных, финансовых, учетных, организационных и других процедур, направленных на эффективное регулирование государственного' долга и снижение влияния долговой нагрузки на экономику страны.
Основными целями управления государственным долгом Российской Федерации являются:
· сохранение объема государственного долга на экономически безопасном уровне;
· сокращение, стоимости обслуживания государственного долга Российской Федерации;
· обеспечение исполнения обязательств государства в полном объеме по как можно более низкой стоимости на средне- и долгосрочную перспективу.
Управление государственным долгом является составной частью бюджетной политики. В свою очередь, бюджетная политика является составной частью социально-экономической политики государства.
Основные параметры и приоритеты бюджетной политики устанавливаются в бюджетных посланиях Президента, прогнозах социально-экономического развития страны, Основных направлениях бюджетной и налоговой политики и иных документах, на основе которых составляется и утверждается федеральный бюджет.
Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом, поскольку долговая политика и система управления государственным долгом непосредственно влияет на формирование бюджетной политики. С учетом этого политика в области управления государственным долгом и система управления долгом являются необходимыми условиями для формирования обоснованной бюджетной политики и нормального функционирования бюджетного процесса.
Упомянутая выше взаимосвязь определяет необходимость совершенствования и реформирования системы управления государственным долгом как одного из основных элементов формирования и проведения бюджетной политики.
Система управления государственным долгом и исполнение бюджета
Бюджетный кодекс Российской Федерации законодательно закрепил казначейское исполнение федерального бюджета и ввел принцип единства кассы, предусматривающий зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов через единый счет бюджета.
Реализация принципа единства кассы по учету доходов и средств федерального бюджета способствует повышению эффективности управления средствами федерального бюджета и позволяет обеспечить сокращение заимствований для покрытия кассовых разрывов бюджета посредством оперативного управления поступлениями и платежами федерального бюджета.
Система управления государственным долгов является по своему экономическому содержанию управлением частью финансовых пассивов государства, т.е. "внешней" по отношению к кассовому исполнению федерального бюджета.
В то же время, управление государственными долговыми обязательствами и рисками, связанными с изменением стоимости этих обязательств, оказывает непосредственное влияние на исполнение бюджета в части государственного долга, а также на кассовое исполнение бюджета.
С учетом этого, система казначейского исполнения бюджета должна сочетаться с эффективной системой управления государственным долгом.
3.
Текущая ситуация в области управления государственным долгом России
Проблема государственного долга является одной из основных проблем российской экономики, оказывающей непосредственное влияние как на темпы экономического роста страны в целом, так и на направления финансовой и бюджетной политики.
Объем государственного долга Российской Федерации в 2006 году составлял около 8% ВВП, что не является высоким показателем, учитывая зависимость экономики страны от мировой конъюнктуры цен на энергоносители.
В этой связи ситуация в области государственного долга будет находить отражение в финансовой и фискальной политике государства в ближайшем будущем, а также в возможностях страны по привлечению средств на международном рынке в целях финансирования расходов бюджета, в том числе по обслуживанию и погашению государственного долга.
Текущая ситуация в области государственных заимствований характеризуется проведением достаточно взвешенной политики в области внешних и внутренних заимствовании, а также переходом к применению методов активного управления долгом с целью сокращения расходов на его обслуживание.
Анализ существующей практики управления государственным долгом Российской Федерации.
Анализ развития рынка государственных заимствований и государственного долга Российской Федерации свидетельствует о ряде достижений в указанной области:
· восстановлен и развивается рынок внутренних заимствований;
· восстановлен доступ Российской Федерации на международный финансовый рынок;
· повышаются международные рейтинги Российской Федерации;
· законодательно оформлен ряд механизмов и процедур осуществления государственных заимствований - приняты Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", ряд нормативных актов, регулирующих вопросы государственных заимствований;
· определены ограничения по государственным заимствованиям субъектов Российской Федерации и муниципальным заимствованиям;
· созданы основы и механизмы влияния федеральной власти на заимствования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, основы системы учета и отчетности субфедеральных и муниципальных уровней власти перед Министерством финансов Российской Федерации;
· завершена инвентаризация государственного долга Российской Федерации;
Управление государственным внутренним долгом Российской Федерации
Одним из важнейших инструментов управления внутренним долгом является рынок внутренних государственных обязательств, в частности ГКО-ОФЗ (Государственные Краткосрочные облигации и Облигации Федерального Займа).
Созданная высокотехнологичная система торгов ГКО-ОФЗ позволяет в режиме реального времени получать информацию об объеме государственного долга в части ГКО-ОФЗ и платежах по каждому инструменту и выпуску. Существующий рынок ГКО-ОФЗ позволяет обеспечить:
· надежность расчетов;
· зачисление денежных средств, полученных в результате размещения (доразмещения) ГКО-ОФЗ, на счета казначейства в день совершения операции;
· прозрачность рынка;
· возможность проведения активных операций по управлению долгом с целью улучшения его структуры и оптимизации стоимости обслуживания.
Другие государственные облигации, номинированные в валюте Российской Федерации, имеют значительно менее технологические способы размещения и обращения, что отрицательно сказывается на их ликвидности.
Управление государственным внешним долгом Российской Федерации
В области управления внешним долгом в период, прошедший после долгового и финансового кризиса 1998 года, существенное значение имеет завершение процесса урегулирования долга бывшего СССР, в том числе долга бывшего СССР Лондонскому клубу кредиторов, коммерческой задолженности бывшего СССР, включая достижение договоренности об урегулировании долга бывшего СССР Международному инвестиционному банку и Международному банку экономического сотрудничества.
Урегулирование долга бывшего СССР на фоне улучшения экономической ситуации в России, а также политика, направленная на восстановление имиджа Российской Федерации у иностранных кредиторов, привели к улучшению кредитных рейтингов России в период 1999-2001 годов, что, в свою очередь, позволило перейти к активной политике по управлению внешним долгом, восстановить возможность доступа Российской Федераций на внешние рынки.
Внешний долг государства сократился до 282 млрд. долларов США на 1 июля 2006 года благодаря политике по обеспечению погашения внешних обязательств без привлечения новых заимствований.
В значительной степени расширился состав инструментов управления внешним долгом, активно шел процесс закрепления использования указанных инструментов в соответствующих нормативных документах.
Завершение инвентаризации внешних заимствований бывшего СССР позволило приступить к созданию системы анализа рисков и разработать стратегию управления внешним долгом с учетом основных принципов бюджетной политики, определенных в Бюджетном Послании Президента Российской Федерации.
Несмотря на достигнутые положительные результаты по совершенствованию системы управления государственным долгом, существующая система управления государственным долгом имеет ряд недостатков.
4.
Недостатки существующей системы управления государственным долгом Российской Федерации
Одними из наиболее существенных недостатков формирующейся в России системы управления государственным долгом является то, что упомянутая система:
1. недостаточно обеспечивает осуществление централизованной и долгосрочной политики в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
2. не полностью обеспечивает предупреждение возможных финансовых и долговых кризисов, а также принятие оперативных мер по их преодолению;
3. носит фрагментарный и в ряде случаев противоречивый характер. В действующей системе управления долгом отсутствует:
Четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.
В настоящее время законодательство Российской Федерации, регулирующее вопросы управления государственным долгом, содержит ряд существенных противоречий. С одной стороны, в Бюджетном кодексе Российской Федерации и федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации" вопросы управления государственным долгом отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. С другой стороны, законодательное утверждение программ внешних и внутренних заимствовании с чрезмерной детализацией источников привлечения конкретных кредитив и направлений использования привлеченных средств препятствует выполнению Правительством Российской Федерации функций по управлению государственными заимствованиями, как с точки зрения стоимости и сроков заимствований, так и по комбинированию источников этих заимствований с целью сокращения расходов на обслуживание долга.
Законодательное закрепление полномочий Правительства Российской Федерации по проведению полного спектра операции в области управления государственным долгом.
Законодательно не определено само понятие “управление долгом” и, соответственно, пределы полномочий Правительства Российской Федерации в сфере выполнения этой его функции.
В настоящее время бюджетное законодательство регулирует, в основном, вопросы заимствований и реструктуризации государственного долга. Однако эффективная система управления государственным долгом должна включать в себя более значительный набор инструментов (рыночные операции по выкупу и досрочному погашению долги, операции по конверсии (обмену) долга на инвестиции, товары, ценные бумаги, другие финансовые активы и пр.)
В этой связи необходимо разработать нормативные акты, детализирующие полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти по проведению вышеуказанных операций.
Детализированный учет долговых обязательств.
В настоящее время учет долговых обязательств в значительной степени разобщен, а единая база данных государственных долговых обязательств отсутствует. Учет государственных долговых обязательств ведется различными банками-агентами (Банк России - внутренний долг, Внешэкономбанк СССР - внешний долг в части облигационных займов и долга официальных кредиторов и других категорий долга), а также различными департаментами Министерства финансов Российской Федерации.
Методология учета долговых обязательств в значительной степени отличается в зависимости от. органа и подразделения Минфина России, осуществляющего учет.
Кроме того, методология учета в ряде случаев отличается не только по категориям долга, но и по видам долговых обязательств, что еще больше затрудняет определение точного размера долга и перспективное планирование бюджета в части, обслуживания и погашения государственного долга и привлечения заимствовать. Отсутствие единой .методологии учета государственного долга, а также единой интегрированной базы данных по видам долговых обязательств ухудшает возможности и формированию и реализации обоснованной долговой стратегии, а. также бюджетной политики в целом.
Единая система анализа и оценки рисков, связанных со структурой государственного долга.
В настоящее время размеры погашения и обслуживания долга в значительной степени зависят от материализации рисков, связанных со структурой государственного долга.
В связи с тем, что учет доходов федерального бюджета осуществляется в рублях, а платежи по внешнему долгу производятся в иностранной валюте, государство несет значительные риски, в форме возможного резкого изменения валютного курса рубля.
Одновременно рост валютного курса рубля приводит к ситуации, когда внутренние заимствования будут менее выгодными для бюджета, чем внешние заимствования на аналогичные сроки с учетом фактора валютного риска (и 'наоборот, в случае падения валютного курса рубля).
Кроме того, часть заимствований, составляющих государственный долг Российской Федерации, имеет плавающие процентные ставки, что приводит к возникновению риска увеличения бюджетных расходов на обслуживание долга в связи с колебаниями процентных ставок на .международных рынках.
Таким образом, развитие системы анализа рисков, связанных с управлением государственным долгом и осуществлением заимствований является основополагающим элементом системы активного управления государственным долгом и осуществления экономически и финансово обоснованной политики в области управления долгом.
Система и механизмы планирования в области управления государственным долгом.
Несмотря на появление отдельных элементов планирования долговой политики, в последние годы, следует признать, что в настоящее время не сложилось целостной системы планирования государственных заимствований и механизма определения политики в области управления государственным долгом.
Процесс долгового планирования, в значительной степени зависит от развития механизмов и методологии макроэкономического и бюджетного планирования, а также методологии учета в секторе государственного финансирования.
В этой связи долговое планирование должно быть органичной частью бюджетного планирования и должно осуществляться на базе единой методологии, механизмов и подходов.
Вместе с тем, процесс долгового планирования является в значительной степени самостоятельным процессом, поскольку определяет долговую политику, как в случае благоприятной бюджетной ситуации, так и в случае ее ухудшения.
Существенное значение имеет и то обстоятельство, что программы государственных заимствований разрабатываются и утверждаются только на предстоящие 12 месяцев, в отличие от международной практики, для которой характерны разработка и принятие, как правило, среднесрочных (на 3-5 лет) заемных программ и программ в области управления государственным долгом.
Однако, обеспечение эффективности среднесрочных программ государственных заимствований возможно при наличии утвержденных программ социально-экономического развития страны на соответствующий период.
В частности, следствием отсутствия четкой взаимосвязи между заемной политикой и политикой в области погашения и обслуживания накопленного долга стал тот факт, что в процессе реализации политики государственных заимствований, направленной на решение текущих социальных и экономических задач, не всегда учитывались структурные особенности и графики платежей по фактическому портфелю государственных долговых обязательств. В результате, в ряде случаев осуществление новых заимствований способствовало образованию так называемых "пиков" платежей по погашению и обслуживанию государственного долга.
Яркий пример указанного недостатка действующей системы управления долгом - наличие "пиков" в графике платежей по внешнему долгу России, приходящихся на 2003, 2005, 2008 годы. Более того, нередко платежи в пределах одного финансового года концентрируются в пределах двух-трех месяцев, что существенно затрудняет процесс управления денежной наличностью и кассовое исполнение федерального бюджета.
Координация долговой политики государства с политикой в области управления золотовалютными резервами я процентной политикой Банка России
Политика в области управления государственным долгом непосредственно влияет на денежно-кредитную политику и, в частности, на курс рубля, денежную массу, уровень золотовалютных резервов. Одновременно, денежно-кредитная (в том. числе процентная) политика Банка России оказывает непосредственное влияние на стоимость, состояние и рынок внутренних заимствований, а размер золотовалютных резервов на. способность страны погашать и обслуживать внешний долг, что, в конечном счете, влияет на кредитный рейтинг России и стоимость внешних заимствований.
В настоящее время упомянутая координация осуществляется на стадии согласования бюджетной и денежно-кредитной политики Правительства Российской Федерации и Банка России на соответствующий год. При этом механизм координации среднесрочной бюджетной и долговой политики и денежно-кредитной политики не определен.
С учетом изложенного, становится ясна необходимость четкого формулирования сферы обязанностей, процедур и механизмов взаимодействия и координации бюджетной и долговой политики, функций и сопряженной с ними ответственности, а также обмена информацией между государственными органами, вовлеченными в процесс формирования бюджетной и денежно-кредитной политики, а также в процесс управления долгом.
В отсутствие указанного взаимодействия и координации возможности реагирования системы управления государственным долгом на изменение экономических и финансовых условий, состояние финансовых рынков, являются ограниченными, что увеличивает риски крупных потерь и кризисов.
Открытая, регулярная и адекватная отчетность о государственном долге.
Имеющаяся система отчетности о государственном долге отличается высокой степенью закрытости, прежде всего для участников финансовых рынков - потенциальных инвесторов, с точки зрения объема доступной для них информации о наиболее важных аспектах политики и операций по управлению долгом.
Между тем прозрачность режима принятия решений, распределения полномочий, четкость правил и процедур осуществления операций по управлению государственным долгом способствует укреплению доверия кредиторов и инвесторов к долговым обязательствам государства, что, в свою очередь, повышает эффективность проводимых операций по управлению государственными долговыми обязательствами и в долгосрочной перспективе может привести к снижению стоимости обслуживания государственного долга. В этой связи представляется целесообразным внедрение в практику работы регулярного (ежеквартального, ежегодного) опубликования информации, касающейся основных аспектов сферы управления государственным долгом (целей и инструментов текущей долговой политики, основных характеристик портфеля государственных обязательств, результатов аудиторской проверки деятельности в области управления государственным долгом, программ предполагаемых заимствований, стратегии государственных мер по формированию эффективного рынка государственных ценных бумаг и др.). При этом имеется, в виду, что механизмы, обеспечивающие конфиденциальность оперативной информации о заимствованиях и государственном долге, должны быть сохранены и развиты.
Система учета и регистрации субфедеральных, региональных и муниципальных заимствований, а также анализа заимствований негосударственного сектора экономики.
Субфедеральные, региональные и муниципальные заимствования представляют собой также один из факторов риска устойчивости государственных финансов и оказывают непосредственное влияние на государственную политику в области управления долгом. Отсутствие четкой политики в отношении этих заимствований, а также механизмов их. регулирования усугубило долговой кризис Российской Федерации в 1998 году.
Несмотря на установленные в настоящее время законодательные ограничения на новые заимствования субъектами Федерации и муниципалитетами, система контроля за соблюдением этих ограничений недостаточно эффективна. Кроме того, действующая система управления государственным долгом не имеет эффективных инструментов и механизмов влияния на заимствовать на корпоративном уровне, в том числе предприятий государственного сектора экономики. Таким образом, риски, связанные с негосударственными заимствованиями, остаются одним из уязвимых элементов системы управления государственным, долгом.
Единый орган, уполномоченный осуществлять заимствования от имени Правительства.
Действующее законодательство не закрепляет функции учета, оперативного управления долгом и осуществления заимствований за одним уполномоченным органом Правительства, что предполагает возможность осуществления заимствований другими органами исполнительной государственной власти от имени Правительства. В прошлом указанная, практика привела к значительному росту долга бывшего СССР и Российской Федерации за счет предоставления федеральными органами государственной власти гарантий и осуществления заимствований от имени Правительства, а также возможность осуществления заимствований государственными унитарными предприятиями, входящими в государственный сектор экономики.
Упомянутые выше проблемы и недостатки действующей системы управления государственным долгом обуславливают необходимость реформирования системы управления государственным долгом с целью создания единой эффективной и интегрированной системы, а также пересмотра принципов ее функционирования с учетом мирового опыта и особенностей текущего положения страны.
5.
Цели
и принципы реформирования и развития системы управления государственным долгом.
Изложенные выше методологические подходы относительно понятия, роли и места системы управления государственным долгом позволяют определить основную задачу реформирования и развития системы управления государственным долгом.
Указанная задача заключается, как отмечалось ранее, в усилении государственного влияния и контроля за государственным долгом и заимствованиями и постепенном снижении зависимости государственного бюджета от ситуации в долговой сфере.
Достижение целей по сокращению стоимости обслуживания государственного долга и по сохранению объема государственного долга па экономически безопасном уровне возможно при выполнении системой управления государственным долгом следующих задач:
· повышение эффективности государственных заимствований на внутреннем и внешнем рынках;
· дальнейшее развитие рынка внутренних заимствований, в том числе в связи с реформой пенсионной системы;
· оптимизация структуры государственного долга Российской Федерации;
· сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
· обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
· развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом.
Упомянутые задачи могут быть реализованы только в случае создания и совершенствования следующих элементов системы управления государственным долгом:
совершенствование правовых основ в области управления долгом;
создание единой и централизованной организационной структуры и четких механизмов управления долгом;
создание единой системы учета государственного долга и единой базы данных, по учету государственного долга;
создание единой системы анализа рисков в области управления долгом и финансового анализа долговых операции и заимствований;
формирование интегрированной и унифицированной системы стратегического планирования в сфере системы управления государственным долгом и оценки эффективности заимствований;
совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета;
создание системы и механизмов взаимодействия, включая межведомственные и внутриведомственные процедуры управления государственным долгом, денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами;
создание системы учета в секторе государственного управления, основанной на принципе начисления.
внедрение интегрированной системы по аналитическому учету субфедеральных, муниципальных долговых обязательств и заимствований негосударственного сектора экономики.
6.
Организационная структура системы управления государственным долгом и полномочия органов государственной власти
Реформирование системы управления государственным долгом Российской Федерации должно предусматривать четкое определение функций органов государственной власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия.
Полномочия органов государственной власти
Функции органов и ветвей государственной власти в области управления государственным долгом должны распределяться следующим образом:
· Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;
· Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга я предел государственных внутренних и внешних заимствований;
· Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию -в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований.
· Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует Минфину России вопросы соответствия долговой политики с денежно-кредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;
· Министерство финансов Российской Федерации от имени Правительства Российской Федерации осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует утверждаемую Правительством долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, а также заимствований негосударственного сектора экономики, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;
· Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований.
· специализированная организация - Федеральное агентство по управлению государственным долгом, осуществляющее по поручению Министерства финансов Российской Федерации отдельные функции по управлению государственным долгом.
При этом, распределение полномочий между Минфином России и долговым агентством в рамках управления государственным долгом будет выглядеть следующим образом:
Министерство финансов Российской Федерации:
· организует управление государственным долгом в рамках предоставленных Правительством РФ полномочии;
· разрабатывает стратегию и годовые программы в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
· в рамках разработки законов о бюджете определяет потребность в источниках финансирования бюджета;
· осуществляет от имени Правительства эмиссию государственных ценных бумаг;
· проводит переговоры и заключает от имени Правительства соглашения с кредиторами;
· управляет средствами федерального бюджета;
· обеспечивает учет и составляет отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с положениями бюджетного законодательства;
· осуществляет платежи в счет обслуживания и погашения государственного долга.
Федеральное агентство по управлению государственным долгом:
· участвует по поручению Минфина России в реализации утвержденной Правительством стратегии и годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
· от имени и по поручению Минфина России осуществляет перевод средств кредиторам Российской Федерации;
· участвует в ведении переговоров с кредиторами Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий;
· ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
· анализирует риски, связанные со структурой государственного долга и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
· ведет детализированную базу данных о государственных долговых обязательствах, включая обязательства федерального правительства, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов, а также о финансовых активах;
· заключает в рамках предоставленных полномочий договора с инфраструктурными организациями;
· осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации операции на рынке государственных долговых обязательств.
7.
Основные мероприятия по созданию единой системы управления государственным долгом
В связи с отсутствием или незавершенностью формирования многих элементов системы управления государственным долгом Российской Федерации, ее реформирование займет примерно несколько лет.
В этой связи было бы целесообразно реализовать настоящую концепцию в несколько этапов, последовательно решая поставленные задачи путем проведения основных мероприятий.
При определении организационно-правовой базы управления государственным долгом необходимо соблюдение следующих ключевых требований:
· четкое определение организационной структуры;
· наличие координации и обмена информацией между всеми участниками процесса;
· четкое определение круга полномочий соответствующих участников процесса.
На первом этапе реализации данной Концепции предполагается осуществить следующие мероприятия:
Совершенствование текущей системы управления государственным долгом и финансовыми активами
Управление государственным долгом и финансовыми активами должно базироваться на наличии всеобъемлющей базы данных о государственном долге и активах, связанных с долговыми операциями, анализе рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, прогнозе платежей по погашению и обслуживанию долга, текущих и прогнозируемых денежных потоков, текущей бюджетной ситуации и ее прогнозе на ближайшую перспективу, анализе ситуации на финансовых рынках.
Реализация политики по совершенствованию управления государственным долгом предполагает:
· внесение изменений в законодательные и нормативные акты, позволяющие осуществлять активное управление государственным долгом в оперативном режиме (операции на рынке с государственными долговыми обязательствами, долговые свопы, обмен долговых обязательств и др.);
· создание механизмов и процедур координации деятельности подразделений, осуществляющих в Минфине России управление различными категориями государственного долга;
· создание договорно-правовой базы для осуществления операций по управлению государственным долгом;
· разграничение функции по ведению переговоров, принятию решений в отношении заимствований и управления долгом от функции по мониторингу, анализу и учету внешнего долга;
· сосредоточение функций в области внешних заимствований, управления государственным долгом, взаимоотношений с международными финансовыми организациями, иностранными кредиторами и институциональными инвесторами в Министерстве финансов Российской Федерации;
· согласование методологии и механизмов учета государственных внешних и внутренних долговых обязательств, внедрение единой автоматизированной Книги государственного долга, а также автоматизация учета государственных долговых обязательств и учета исполнения федерального бюджета по данным обязательствам;
· разработка и совершенствование процедур учета операций по управлению государственным долгом;
· разработка единых процедур оценки эффективности заимствований, а также методологии и процедур анализа портфеля долговых обязательств;
· установление механизмов и процедур взаимодействия в области кассового исполнения федерального бюджета и управления государственным долгом;
· разработка процедур и механизмов взаимодействия Минфина России и Банка России в области взаимоотношении с международными рейтинговыми агентствами и институциональными инвесторами;
· разработка процедур и механизмов взаимодействия с международными финансовыми организациями;
Создание правовых основ управления государственным долгом
· Разработка и внесение в установленном порядке для принятия Федеральным Собранием проекта закона о государственном долге.
Указанный законопроект должен включать:
· определение государственного внутреннего и внешнего долга, структуры и форм долговых инструментов;
· полномочия исполнительной и законодательной власти в области заимствований и управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
· основные принципы управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
· порядок принятия решений в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
· процедуры, нормы и правила по управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями;
· порядок взаимодействия министерств и ведомств по вопросам взаимоотношений с иностранными инвесторами, международными финансовыми организациями, международными рейтинговыми агентствами;
· процедуры и порядок надзора и аудита в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями.
· Изменения в действующее законодательство Российской Федерации (Бюджетный кодекс Российской Федерации, другие нормативные акты), позволяющие обеспечить:
· правовые основы по оперативному управлению государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями,
· правовые основы в области методологии учета государственных обязательств и активов, связанных с долговыми операциями,
· правовые основы контроля за долговыми обязательствами субъектов Федерации.
· Упорядочение и кодификация действующих законов и иных нормативно-правовых актов в области управления государственным долгом.
· Разработка новых и внесение изменений в действующие ведомственные нормативные документы, регламентирующие:
· полномочия структурных подразделений,
· процедуру и порядок совершения операций,
· полномочия должностных лиц.
Создание системы взаимодействия политики в области управления государственным долгом с финансовой и денежно-кредитной политикой
· Согласование долговой политики с финансовой (бюджетной) политикой должно осуществляться как на стадии разработки и утверждения закона о бюджете на очередной финансовый год, так и в ходе его исполнения. При этом разработке бюджета и среднесрочной бюджетной политики должен предшествовать анализ долговой ситуации, а также определение стратегии и политики в области управления долгом.
· Взаимодействие долговой политики с денежно-кредитной политикой должно осуществляться по следующим направлениям:
· Согласование между Минфином России и Банком России политики в области регулирования денежной массы, процентной политики Банка России с политикой в области внутренних и внешних заимствований,
· согласование политики в области регулирования золотовалютных резервов и политики в области погашения и обслуживания внешнего долга.
Указанная работа Минфина России и Банка России могла бы осуществляться путем организации более тесного взаимодействия и координации на уровне разработки программ в области денежно-кредитной политики и процентной политики Банка России, а также политики в области управления государственным долгом. Кроме того, упомянутое взаимодействие могло бы также осуществляться путем согласования действий на рынках (исключение несогласованных операций на одних рыночных сегментах), согласования механизма обмена информацией, единой методологии оценки долга и дальнейшей разработкой таких механизмов. Принципы и механизмы такого взаимодействия должны быть закреплены в законодательстве о государственном долге Российской Федерации.
Создание единой системы учета государственного долга Система должна предусматривать:
· единую методологию учета, включая учет долговых обязательств;
· интегрированную автоматизированную базу данных на основе системы аналитического и синтетического учета обязательств по каждому соглашению, выверки расчетов по обслуживанию и погашению долга, расчета и прогноза платежей по погашению и обслуживанию долга;
· систему бухгалтерского и статистического учета долговых обязательств государства, включая их регулярную переоценку по рыночной стоимости;
· систему текущего и последующего контроля за расчетами по погашению и обслуживанию долга, рыночными операциями с задолженностью и активами, связанными с долговыми операциями.
Создание системы анализа и управления рисками, связанными со структурой государственного долга и активов
Система должна включать анализ и управление рисками:
· ликвидности
· риск ограничения доступа к внутреннему и внешнему рынкам капитала,
· риск концентрации платежей в определенном временном отрезке, связанный со структурой долга по срокам погашения
· изменения стоимости обслуживания долга (процентный риск)
· учет, ведение и управление единой процентной позицией федерального бюджета;
· риск несоответствия фиксированной ставки текущим рыночным ставкам,
· риск изменения плавающих процентных ставок (ставки купона) и премии по государственным долговым обязательствам при их рефинансировании;
· валютным риском - учет и управление единой валютной позицией федерального бюджета.
Система анализа рисков, связанных со структурой государственного долга и активов, связанных с долговыми операциями, должна, в том числе, предусматривать мониторинг и анализ влияния макроэкономических факторов, эволюции платежного баланса, фискальных рисков на способность погашать и обслуживать государственную задолженность (оптимальный размер долга и объем заимствований, оптимальные стоимостные параметры долга и заимствований).
Внедрение стратегического и текущего планирования в области управления государственным долгом
Разработка стратегии должна основываться на следующих элементах:
· анализ и прогноз развития экономики, как основы для определения приемлемого уровня государственного долга, платежей по его обслуживанию и погашению;
· анализ и прогноз фискальной и бюджетной политики государства, включая доходы и расходы бюджета;
· анализ и прогноз платежного баланса, движения золотовалютных резервов, движения курсов основных мировых валют;
· прогноз динамики внутреннего и международного финансовых рынков, способности государства осуществлять внешние и внутренние заимствования на приемлемых условиях;
· анализ и прогноз платежей по погашению и обслуживанию государственного долга;
· анализ и прогноз состояния активов государства, связанных с долговыми операциями, эволюции их рыночной стоимости, а также поступлений по указанным активам.
Стратегия должна разрабатываться на срок не менее 5 лет и включать следующие основные моменты:
· политику в области обслуживания и погашения внешнего и внутреннего долга, включая стратегию в отношении реструктуризации отдельных категорий государственного долга;
· политику в области внутренних и внешних заимствований;
· в политику в отношении внутренних и внешних финансовых активов;
· в план действий при возникновении кризисных ситуаций.
Стратегия должна утверждаться Правительством и служить основой для последующей разработки текущей годовой политики в области управления государственным долгом и активами, связанными с долговыми операциями, а также используется при разработке проектов законов о бюджете в части планирования расходов на обслуживание и погашение государственного долга и новых заимствований.
Текущая политика в области управления государственным долгом должна разрабатываться ежегодно в рамках долговой стратегии в тесной связи с бюджетным планированием и содержать детальные мероприятия в сфере государственного долга, включая программу действий.
Стратегия управления государственным долгом и разрабатываемые на ее основе ежегодные программы управления долгом должны включать помимо качественных и количественные показатели, позволяющие осуществлять мониторинг их реализации. Анализ результатов реализации годовых программ будет осуществляться ежеквартально, долговой стратегии - ежегодно. Стратегия будет корректироваться с учетом результата мониторинга соответствующих отчетов о реализации годовых программ.
На втором этапе реализации Концепции необходимо провести мероприятия по переходу к:
централизованному управлению государственными обязательствами.
Для этого надлежит обеспечить:
· централизованный порядок принятия решений в сфере управления государственным долгом;
· сосредоточение функций по привлечению кредитов и займов, предоставлению государственных платежных гарантий, функций по погашению и обслуживанию долга в едином уполномоченном ведомстве,
· единство политики управления внутренним и внешним государственным долгом;
· единый порядок и унифицированные процедуры учета государственного долга;
Достижение указанных целей планируется путем проведения следующих мероприятий:
· Организационное объединение в Минфине России управления внутренним и внешним долгом;
· Трансформация Внешэкономбанка СССР в Агентство по управлению государственным долгом Российской Федерации, передача ему агентских функции.
Созданию системы по аналитическому учету обязательств субъектов РФ, муниципальных образований, государственного и негосударственного сектора экономики:
· анализ объемов и условий долговых обязательств субъектов РФ, муниципальных образований и государственного сектора,
· аналитический учет объемов и условий внешних заимствований, осуществляемых негосударственным сектором экономики. Указанный анализ может проводиться только при условии взаимодействия Министерства финансов Российской Федерации, Министерства экономического развития и торговли, ФКЦБ и Банка России на уровне разработки и осуществления мер валютного регулирования с политикой в области негосударственных заимствований, информационного взаимодействия и создания соответствующей базы данных.
Разработке концепции управления государственными активами и пассивами, завершение создания единого баланса государства.
8.
Заключение
Таким образом, система управления государственным долгом и активами в перспективе должна представлять собой единую систему в методологическом, учетном и организационном плане.
