Закончилась ли в России муниципальная реформа?

Круглый стол «Губернского делового журнала»

В 2009 году закончилось строительство местного самоуправления в России. По крайней мере, прошедший год стал первым годом действия в полном объеме и на всей территории страны основного для российского МСУ ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закончился и переходный период, предусмотренный для создания в России работающих институтов, необходимых для организации власти на местах и введения новых принципов муниципальной политики в практику жизни россиян. Между тем вопрос о реальном завершении реформы до сих пор остается открытым: в разные части закона с момента его принятия внесено рекордное количество поправок — около 300, а в субъектах федерации принято более 5 тысяч региональных законодательных актов, регулирующих сферу местного самоуправления. Помимо правовых коллизий, многие наблюдатели, а также муниципалы-практики отмечают нерешенность ключевых экономических и идеологических задач реформы. Фактически, признают эксперты, эффективность проводимой реформы во многом будет зависеть от ответа на вопрос: нужно ли стране самостоятельное местное самоуправление. И если да, то каким образом будут обеспечены финансовые основы для его развития?

Сегодня в формате «круглого стола» мы решили обсудить итоги муниципальной реформы, те трудности и противоречия, с которыми пришлось столкнуться при ее проведении, до сих пор не решенные проблемы и пути дальнейшей модернизации системы местного самоуправления. Основные спикеры дискуссии — эксперт по социальным и экономическим аспектам реформ в России, руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода Ирина Стардубровская и специалист в области бюджетного федерализма, директор Института реформирования общественных финансов (ИРОФ) Владимир Климанов. К обсуждению вопросов «круглого стола» мы пригласили представителей муниципального сообщества, тех, кто находится «на передовой» реформы. Это глава г. Шадринска (Курганская область) Алексей Кокорин, глава г. Нягани (ХМАО-Югра) Александр Рыженков, глава администрации г. Сарова Валерий Димитров, глава г. Глазова (Удмуртия), президент Ассоциации малых и средних городов России Владимир Перешеин, мэр г. Магадана Владимир Печеный и глава Миасского горокруга (Челябинская область) Иван Бирюков. Основные фрагменты состоявшегося разговора предлагаем нашим читателям.

Движение по вертикали

«Губернский деловой журнал»:

— Завершилась ли в России муниципальная реформа? Куда она привела и что будет дальше?

Владимир Климанов, директор Института реформирования общественных финансов:

— Формально реформа закончилась: 131-ФЗ ступил в полную силу, нормативные документы регулируют все отношения, правила игры стали понятны разным участникам процесса, хотя нерешенных правовых и других вопросов осталось еще немало. На мой взгляд, реформа МСУ реально изменила финансовое состояние городов. Состоялось новое перераспределение налоговых полномочий и разделение доходных источников, что законодательно предопределило более устойчивое положение многих муниципалитетов, закрепив правила их отношений с региональной властью. В то же время практически везде сократились возможности городских администраций самостоятельно проводить бюджетную политику.

Многие противоречия идут от самого законодательства, когда при создании единой системы органов МСУ не были учтены высокие межрегиональные и межмуниципальные дипропорции. Установить единые правила управления такой разной страной (а в этом заключалась главная мысль реформаторов) оказалось невозможно, т. к. они не работают. За несколько лет мы получили 24 тысячи муниципальных образований, настолько разнообразных по своему содержанию, что они априори не поддаются какой-либо унификации. Это и небольшие поселения в несколько тысяч человек, и полуторамиллионные города, и бывшие поселки городского типа, не обладающие чертами городского образа жизни вообще. Муниципальные образования, обладающие какой-то доходной базой, попытались выровнять с теми, где ее просто быть не может.

Полностью ликвидировать разницу (в том числе и путем оказания финансовой помощи) между регионами, находящимися в различных географических и климатических условиях, на различных стадиях историко-культурного развития, — практически невозможно. Сложно решить проблему обеспечения органов МСУ собственными доходами в такой супер-дифференцированной стране как Россия. Равно как и взмахом волшебной палочки не удастся раз и навсегда установить правила межбюджетных отношений между регионами и муниципалитетами, да еще сняв какие-то политические противоречия…

Поэтому, с моей точки зрения, на данном этапе решить те задачи, которые ставила перед собой российская муниципальная реформа, нельзя. Скорее всего, придется смириться с тем, что страна будет жить по разовым, индивидуальным правилам и стандартам, а не по единому, прописанному в законе лекалу.

Ирина Стардубровская, руководитель направления «Политическая экономия и региональное развитие» Института экономики переходного периода:

— Я считаю, что муниципальная реформа в России завершена, и ее итог сегодня отчетливо виден. К сожалению, приходится констатировать: тенденция к отрицанию какой бы то ни было реальной самостоятельности местного самоуправления как института низовой демократии полностью возобладала, подавив все другие процессы в сфере местного самоуправления. А остальным принципам, положенным в основу муниципальной реформы, позволено реализовываться лишь в той мере, в какой они не мешают построению «вертикали власти».

Если посмотреть на систему муниципального законодательства, принятого в 2003 году, и то, каким образом шла реформа, то можно обнаружить четыре разнонаправленных идеологии. Во-первых, это разграничение полномочий между уровнями власти. Вторая цель реформы — максимальное приближение власти к населению с целью эффективного решения вопросов местного значения. Третья, как ни странно, — повышение финансовой автономии муниципальных образований. И, наконец, идеология централизации власти. Первые три концепции не сработали и постепенно подчинились четвертой. Именно в рамках централизации были сделаны конкретные шаги: передача полномочий по распоряжению землей райцентров районным властям, земель краевых-областных центров — региональным и т. д. Недавно принятый закон о внесудебной процедуре удаления глав муниципалитетов в отставку — звено той же цепи. То есть реформа была направлена на включение ОМСУ в единую властную вертикаль при лишь формальном сохранении автономных и выборных органов местной власти. И эта цель полностью достигнута. Вертикаль пронзила органы власти до самого низа.

Мне кажется, во многом предпосылки подобного завершения реформы были заложены в законодательстве. Потому что изначально в стремлении к унификации и созданию единых правил игры для всей муниципальной России (и здесь я полностью согласна с Владимиром Климановым) мунреформа уравняла тех, кого уравнивать было нельзя. Сильных и слабых, город и деревню, растущие и депрессивные территории.

Нереализуемым оказался ключевой принцип финансовой автономии местного самоуправления, потому что он замысливался как децентрализационный тренд, наблюдающийся в последнее время в большинстве стран мира, а в реальной российской практике — вступил в противоречие с процессами централизации власти в стране. В итоге растущие территории, которым нужны ресурсы и технологии, и которые могли бы стать локомотивами развития в стране, оказались лишены реальных ресурсов и уравнены в возможностях с регионами, где происходят отток населения, деградация человеческого капитала. И это политический выбор авторов реформы.

Ориентирование на местности

— Достигла муниципальная реформа поставленных целей или провалилась? Какие задачи не были решены? Нужна ли дальнейшая модернизация существующей системы местного самоуправления?

Владимир Печеный, мэр г. Магадана:

— Вступление в полную силу 131-ФЗ, без сомнения, наделило местные власти широкими полномочиями и ресурсами для самостоятельного решения многих вопросов, чего раньше не было. Создан механизм баланса власти внутри регионов, прекращена практика «нефинансируемых мандатов», то есть впервые во время проведения муниципальной реформы расходные обязательства бюджетов в принципе могут быть обеспечены доходными источниками.

Вместе с тем, реформа МСУ не завершена. Она и не может быть окончательно завершена, потому что эффективное управление общественными процессами требует постоянной модернизации.

Владимир Перешеин, глава г. Глазова:

— Местная власть по 131-му закону действительно имеет все возможности для управления вверенной территорией. У нее есть материально-техническая база, людской ресурс, объекты и бюджетные учреждения. Любые полномочия, при условии финансирования, местная власть может выполнить без проблем. Но в условиях финансового дефицита, какой бы семи пядей во лбу ни был руководитель, ряд задач в этой ситуации не имеют решения. Ключевой вопрос проводимой реформы — обеспечение финансовых и экономических основ для развития местного самоуправления. А главная проблема — несовершенство законодательства в сфере межбюджетного регулирования и слабая финансовая база муниципалитетов.

Валерий Димитров, глава администрации г. Сарова:

— Для закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) введение в действие 131-го федерального закона ощутимой пользы не принесло. Саров — один из шести закрытых городов в системе ядерно-оружейного комплекса госкорпорации «Росатом». Наши города всегда имели «особый» статус, поскольку помимо традиционных муниципальных задач территории несут на себе функции обеспечения национальной безопасности, т.е. решают задачи федерального уровня. Главный вопрос, естественно, финансовый. В ходе муниципальной реформы закрытые города были включены в общий порядок формирования доходов и выравнивания бюджетной обеспеченности по аналогии с обычными МО. В результате, ЗАТО оказались в параллельном подчинении Москве и областному центру со всеми вытекающими последствиями (двойным согласованием параметров бюджета, отчетностью), плюс — возникшие проблемы в процессе межбюджетных трансфертов. Власти субъектов РФ, как правило, не считают, что уровень жизни в ЗАТО должен быть выше, чем в других городах, и проводят соответствующую бюджетную политику. Парадокс заключается в том, что при этом ЗАТО в большинстве случаев выступают донорами по отношению к региональным бюджетам.

Иван Бирюков, глава г. Миасса:

— Я считаю, реформа достигла своих целей, по крайней мере, на первоначальном этапе. Все ветви власти в муниципалитетах (администрация и депутаты) планируют, организуют и проводят работу, формируют местный бюджет и расходуют его в строгом соответствии с 131-ФЗ.

Проблема и трагизм реформы — в неготовности населения к местному самоуправлению. У жителей муниципального образования, неважно, городской это округ или сельское поселение, мировоззрение и мироощущение осталось прежним. По сути, люди не включены в систему принятия решений о развитии муниципального образования и не чувствуют ответственности за принятие этих решений.

А ведь если мы хотим жить в красивом и уютном доме, городе или селе, то средства для этого должны заработать сами. Как планируем бюджет своей семьи, так же должны планировать бюджет Миасского округа и жить по средствам. Федеральный центр и область нам в этом не помогут, потому что не они будут за нас выбирать депутатов и местную администрацию. Муниципальная реформа реально состоится, когда будет понимание, что решение местных вопросов находится в руках самих жителей города, округа. Воплощаются в жизнь наши мечты — молодцы, хорошо сориентировались на муниципальных выборах. Не реализуются — сами виноваты.

Пока же, как и раньше, всю полноту ответственности за происходящее на территории города или поселка люди возлагают на местную власть. Она как была, так и остается красной тряпкой для народа.

Ирина Стардубровская:

— Пока людям надо будет объяснять, что они должны контролировать власть, потому что она существует на их деньги, никаких подвижек в системе управления не будет. Почему считается, что если главу администрации, мэра посадить в пешеходной доступности от населения, то народ сразу начнет ему доверять? Эта идея, вроде бы правильная, и была положена в основу российской муниципальной реформы, когда на территории всей страны были созданы низовые органы местной власти. Но в нашей практике оказалось, что такая аксиома — необходимость приближения власти к народу — не работает. Доверять и проверять, на мой взгляд, можно только через механизм местных налогов. Ведь сейчас как? Когда на уровне поселения появляется некий бюрократический аппарат, то появляется и бюджет, в который люди не платят налоги непосредственно, он формируется за счет каких-то непонятных денег и тех средств, которые спускаются сверху с регионального уровня. Ситуация изменится, когда человек вместо того, чтобы купить, например, сапоги жене или телевизор, возьмет и отнесет эти деньги в муниципалитет в качестве налога на недвижимость. И тогда он, очевидно, заинтересуется, почему в этом году налог больше, чем в прошлом, и куда его деньги пошли, и почему у главы города в самом престижном месте строится дом. Он заинтересуется и вправе будет спросить.

Полномочия есть, денег нет

— Сегодня муниципальные образования получили достаточно проблематичные источники пополнения своих бюджетов, тогда как самые собираемые, гарантированные налоги уходят наверх, в региональный и федеральный бюджеты. Разговоры о необходимости расширения налоговой базы местных бюджетов идут на протяжении всей реформы, но воз и ныне там. Существуют ли для этого реальные инструменты? Могут ли муниципалитеты развивать доходные источники бюджетов?

Владимир Климанов:

— В сегодняшних условиях у местных бюджетов нет таких налоговых источников. Нет и инструментов для мобилизации налоговой базы. За поселениями закрепили два налога (налог на имущество физлиц и земельный), которые в общей сумме доходов бюджета дают какие-то 3-4% — крохи. И когда сейчас говорят об инициативах Минфина по закреплению за муниципалитетами налога на недвижимость, который заменит земельный и имущественный налоги, нужно отдавать себе отчет: эти усилия тоже дадут небольшой эффект. Ну, будет доля налоговых поступлений не 4%, а 6 %.

Владимир Печеный:

— Эффективным местное самоуправление может стать лишь тогда, когда государство разберется с финансовой обеспеченностью муниципалитетов. Было бы рационально разрешить субъектам РФ устанавливать некую шкалу повышающих коэффициентов к размеру дотаций муниципалитетам с тем, чтобы увеличение собственной налоговой базы дотационного МО приводило к реальному увеличению общей суммы его дохода. Такой опыт неплохо зарекомендовал себя, к примеру, в Самарской области. Но пока ситуация выглядит с точностью до наоборот: мы в Магадане запланировали на 2010 год получить на 300 млн рублей больше доходов по сравнению с 2009-м, а дотации нам уменьшили на 190 миллионов.

Следующим шагом должна стать разработка минимальных социальных стандартов по определению размеров расходных обязательств МО, связанных с решением нами вопросов местного значения. Пока же в данных Минфина отражаются только фактически произведенные расходы местных бюджетов, не учитываются (и даже не определяются!) реальные потребности ОМСУ по решению вопросов местного значения. Наличие таких стандартов на федеральном и региональном уровнях позволит определять минимальный гарантированный объем муниципальных услуг и соответствующий уровень их качества.

Ирина Стардубровская:

— Те муниципалитеты, которые развиваются, должны быть самодостаточны. И в принципе сейчас с помощью единых нормативов любой субъект РФ может вывести городские округа на самоокупаемость. Но регионы этого не делают, потому что не заинтересованы в сильном и независимом МСУ. Для тех муниципалитетов, которые пока не могут быть самодостаточными, но перспективны и готовы реструктуризировать свою экономику, в Бюджетном кодексе должна быть предусмотрена возможность закреплять дифференцированные нормативы на среднесрочную перспективу. Вы должны поддерживать рост? Вот вам норматив, на 3 года или на 5 лет, он будет неизменен, вы получаете за счет него больше налогов и заинтересованы в развитии.

Владимир Перешеин:

— Я всегда разделял муниципалитеты на три вида: это зарабатывающие (они перечисляют государству в разы больше налоговых и неналоговых доходов в сравнении с тем, сколько их остается на местах), дотационные (доходов, перечисляемых во все уровни бюджетов, хватает только на исполнение принятого бюджета) и депрессивные, где доходов не хватает даже на исполнение своих прямых полномочий. Мне, с моим 10-летним муниципальным опытом, непонятно, каким образом Глазов стал дотационным, если при объеме промышленного производства в 20 миллиардов рублей, позволяющем сформировать три городских бюджета, в казне города остается только 1,2 млрд рублей, и больше чем наполовину бюджет формируется за счет дотаций. Зарабатывающие муниципалитеты нужно наделить дополнительными стимулами к развитию экономики. Уравниловка сдерживает развитие территорий. Например, если МО отдает в бюджеты всех уровней больше двух своих бюджетов, то нужно оставлять в его распоряжении нерегулируемые налоги (подоходный, транспортный, налог на прибыль, акцизы). Или хотя бы их часть. Таким образом, муниципалитеты будут заинтересованы в стабильной работе расположенных в городе предприятий и организаций: чтобы росли их доходы и, соответственно, отчисления в бюджет.

Валерий Димитров:

— Закрытые города, как правило, — доноры региональных бюджетов. Например, в 2008 году ЗАТО Росатома собрали налоговых и неналоговых платежей более 30 млрд рублей, а фактическое исполнение бюджетов по расходам составило 23 млрд рублей. При этом в региональные бюджеты закрытые города перечислили более 11 млрд рублей, а вернулось из субъектов в виде дотаций и субсидий на 8 млрд меньше. Получается, что ЗАТО выступают механизмом «перекачки» федеральных средств в регионы.

— Уже никто не оспаривает тот факт, что даже самые богатые поселения стали дотационными, а большинство муниципалитетов, образованных в ходе реформы, родились на свет «с протянутой рукой». Дотационность угнетает экономическую активность территорий и порождает иждивенчество. Реально ли реализовать задачу финансовой самостоятельности МСУ? Решит ли эту проблему, по крайней мере, отчасти, перераспределение собираемых налогов в пользу муниципалитетов? Какие налоговые источники, по вашему мнению, необходимо закрепить за местными бюджетами?

Владимир Климанов:

— Когда в 2004 году стали переписывать положения бюджетного и налогового кодексов, определяя доходные источники местных бюджетов, обсуждался вопрос передачи на муниципальный уровень транспортного налога. Тогда депутаты его перекинули в региональный бюджет и, думаю, правильно сделали. Потому что налогооблагаемая база его крайне неравномерно размещена по территории субъекта. Если транспортный налог передать муниципалитетам, то выгоду получат только крупные города и региональные центры, где сконцентрировано наибольшее количество транспортных средств.

На мой взгляд, наиболее оправдано перераспределение в пользу местных бюджетов налога на имущество юридических лиц. Промышленные комплексы, активы предприятий часто рассредоточены по территории региона, поэтому выгоду от сборов налога получат не только столичные поселения, но и муниципальные районы.

Ряд экспертов предлагают собирать подоходный налог по месту жительства, а не по месту работы, что позволит укрепить финансовую базу МСУ. Действительно, в таком пока гипотетическом случае произойдет, небольшое перераспределение поступлений НДФЛ от Москвы в Московскую область и ряд других регионов и, соответственно, во входящие в них муниципальные образования. Аналогичные действия коснутся и регионов, где некоторая часть НДФЛ «уйдет» из доходов столичного центра в муниципальные районы и другие поселения. Но кардинально проблему слабости доходной базы муниципалитетов это не решит. Кроме того, само по себе такое изменение принципа сбора НДФЛ все-таки достаточно сложно внедрить технически.

Владимир Печеный:

— МО «Город Магадан» в 2010 году, как и прежде, остается дотационным. Доля межбюджетных трансфертов в бюджете города составляет более 50%. Нам представляется необходимым ввести положение, позволяющее заменить дотации из регионального фонда финансовой поддержки не только дополнительными нормативами от НДФЛ, но и от других федеральных и региональных налогов и сборов. В том числе, доведение доли налога на физических лиц до 100% и отнесение транспортного налога к местным налогам…

Считаю большой ошибкой отказ от закрепления за местными бюджетами налога на прибыль. Это лишает местную власть заинтересованности в развитии промышленности, крупных производств, то есть в расширении зоны роста. А для крупных городов и областных центров это очень актуально. В 2001 году ставка налога на прибыль, зачисляемого в местные бюджеты, составляла 5%. В 2002—2004 годах ее сократили до 2%, а с января 2005 этот налог вообще отменили.