Административно-правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства, его отличие от административно-правового статуса гражданина РФ
Легальные определения понятий «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства» содержатся в ст.2 Закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»[1]:

- Иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (абз.1 ст.2 Закона).

- Лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства (абз.2 ст.2 Закона).[2]

В целях Закона понятие "иностранный гражданин" включает в себя понятие "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан (п.2 ст.2 Закона).

Таким образом, для двух категорий «лиц» установлен по общему правилу единый правовой режим, за исключением случаев, когда это прямо обговорено законодателем.

Аналогичное «решение» мы находим и в Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают[3], ст.1 которой устанавливает, что термин "иностранец" означает, с должным учетом положений Декларации, любое лицо, не являющееся гражданином государства, в котором оно находится.

Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации устанавливаются в соответствии с основами правового положения личности[4].

Основы правового положения личности - это наиболее существенные отношения между обществом, государством и личностью. Институт основ правового положения личности строится на принципах единства прав и обязанностей, равенства и гарантированности прав личности. Главными компонентами этого института являются:

- гражданство;

- основные права, свободы и обязанности личности.

На иностранцев и апатридов, проживающих в России, распространяются многие социально-экономические и культурные права, но эти лица ограничиваются в отдельных политических правах.

Допускается признание двойного гражданства, т.е. возможности гражданина РФ одновременно иметь гражданство другого государства. Граждане, имеющие также иное гражданство, не могут на этом основании ограничиваться в правах и уклоняться от выполнения обязанностей.

Как отмечалось, на территории России проживают не только ее граждане. Поэтому Конституция закрепляет понятие прав человека и гражданина, имея в виду, что статус граждан и неграждан различен. Права и обязанности гражданина России шире, чем права человека.

В целом же, говоря об основных, т.е. закрепленных в Конституции, правах и свободах личности, необходимо учитывать их особую юридическую природу. Главные их отличия от прав, свобод и обязанностей, закрепляемых в текущем законодательстве, заключается в следующем:

- конституционные права и свободы составляют ядро правового статуса личности и лежат в основе прав, закрепляемых текущим законодательством, нормами других отраслей права;

- они принадлежат личности независимо от ее индивидуальных особенностей;

- они для всех равны;

- они не приобретаются и не отчуждаются по волеизъявлению физического лица. Права человека принадлежат ему в силу самого факта его рождения; права гражданина - не только в силу его рождения, но и в силу его гражданства;

- основные права, свободы и обязанности заключаются в Конституции, т.е. в правовом акте, имеющем высшую юридическую силу.

В зависимости от интересов и физического лица, и его участия в жизни общества, и государства основные права и свободы делятся на личные, политические, социально-экономические и культурные.

Личные права и свободы обеспечивают охрану его жизни, удовлетворение личных потребностей. К ним, в частности, относятся право на жизнь, на охрану личного достоинства, на неприкосновенность личности, жилища, частной жизни.

К политическим правам и свободам иностранных граждан и апатридов относятся также право на информацию, свобода собраний, уличных шествий и др.

Социально-экономические права и свободы - это право частной собственности, свобода предпринимательской деятельности, право на труд, на забастовку, на отдых, на социальное обеспечение, на жилище, на охрану здоровья, на благоприятную окружающую среду и т.д.

Основные конституционные обязанности - это конституционно закрепленные и охраняемые правовой ответственностью требования, которые предъявляются к поведению любых лиц, находящихся на территории государства, либо только к поведению собственных граждан, независимо от места их нахождения, в связи с необходимостью их участия в обеспечении интересов общества, государства, других граждан.

Конституция РФ возлагает на всех обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы (п. 2 ст. 15).

Согласно ст. 57 Конституции РФ «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы».

Ст. 58 Конституции РФ устанавливает обязанность каждого «сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».

Гарантии основных прав, свобод и обязанностей - это условия и средства, обеспечивающие их реализацию. Важнейшие из них - судебная защита и процессуальные гарантии, право жалобы, прокурорский надзор, правомерная деятельность органов государственной власти и управления, право политического убежища, парламентского уполномоченного по правам человека. Главные же условия эффективной реализации основных прав, свобод, обязанностей и их конституционных гарантий в целом определяется тем уровнем демократии, который достигнут обществом и государством, а также их экономическими возможностями[5].

Статья 31 Конституции не предусматривает право иностранцев проводить собрания, организовывать митинги и демонстрации.

В силу ст. 32 иностранные граждане не имеют права:

- участвовать в управлении делами государства;

- участвовать в референдумах, выборах;

- избираться в органы государственной власти и самоуправления;

- состоять на государственной службе;

- участвовать в осуществлении правосудия.

Иностранные граждане не могут направлять обращения в органы государственного и местного самоуправления (ст. 33 Конституции).

Согласно ст. 36 Конституции, иностранные граждане не вправе иметь в частной собственности землю.[6]

На граждан иностранного государства, согласно ст. 59 Конституции, не распространяется обязанность несения воинской службы, а также нормы ст. 61 и 62 Конституции относительно высылки за пределы Российской Федерации и получения двойного гражданства.

С принятием Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" можно говорить о двух категориях иностранных граждан и апатридов - иностранные граждане и лица без гражданства государств, входивших в состав СССР и так называемого дальнего зарубежья.

Иностранные граждане и лица без гражданства в принципе равны в правах и обязанностях с гражданами Российской Федерации. Они только обязаны в трехдневный срок зарегистрироваться по месту своего пребывания в территориальном органе федерального органа исполнительной власти. Но есть такие территории, организации и объекты, которые закрыты для свободного посещения, и въезжать туда можно только по специальным разрешениям. В этом состоит ограничение.

Правовое положение постоянно проживающих, временно проживающих и временно пребывающих в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства различно. Их права на постоянное проживание в РФ, на свободный выезд и въезд подтверждает вид на жительство. Для лица без гражданства он одновременно удостоверяет личность. Вид на жительство выдается по заявлению, сроком на пять лет, территориальным органом федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел. Продлевать его можно сколько угодно раз.

Для регулирования процессов въезда и пребывания в РФ правительством ежегодно утверждаются квоты. Это разрешение оформляется в виде отметки в документе, удостоверяющем личность, либо выдается отдельным документом. Срок его действия - три года.[7]

Гражданам, родившимся на территории РСФСР и имевшим в прошлом гражданство СССР, или родившимся на территории РФ, разрешения на временное проживание выдаются без учета квоты.

Временно пребывающие граждане обязаны выехать из РФ по истечении срока действия визы. Если таковая отсутствует - в течение девяноста суток, если на момент истечения срока не получено разрешение на продление прибывания.

Некоторые особенности трудоустройства иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ устанавливает ст. 13 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". По общему правилу, чтобы трудоустроить таких граждан, необходимо получить специальное разрешение. Однако оно не требуется, например, если: иностранный гражданин или лицо без гражданства постоянно или временно проживает в РФ; является аккредитованным в РФ журналистом; обучается в РФ и выполняет работы в течение каникул или работает в свободное от учебы время в составе учебно-вспомогательного персонала в том образовательном учреждении, в котором обучается.

Иностранные граждане и лица без гражданства не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, а также участвовать в референдумах РФ. На них не распространяется всеобщая воинская обязанность.

Дееспособные иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие восемнадцати лет и претендующие на приобретение в полном объеме правового статуса гражданина РФ, вправе обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ. Для тех, кто прибыл к нам после 1 июля 2002 г., обязательно условие: нужно непрерывно проживать на территории РФ в течение пяти лет со дня получения вида на жительство.

Это правило не распространяется на лиц:

- -имеющих хотя бы одного родителя - гражданина РФ, проживающего на территории РФ;

- имевших гражданство СССР, проживавших и проживающих в государствах, входивших в состав СССР, не получивших гражданства этих государств и оставшихся в результате этого лицами без гражданства;

- родившихся на территории РСФСР и имевших гражданство бывшего СССР;

- состоящих в браке с гражданином РФ не менее трех лет;

- нетрудоспособных и имеющих дееспособных, достигших возраста восемнадцати лет и являющихся гражданами РФ сына или дочь.

Разумеется, заявитель обязан соблюдать законодательство РФ, иметь законный источник доходов, отказаться от имеющегося у него иного гражданства и владеть русским языком.

Решения по вопросам гражданства принимает президент РФ в срок до одного года со дня подачи заявления.

Вышеперечисленные категории граждан вправе приобрести гражданство РФ в упрощенном порядке, то есть без обязательного соблюдения всех условий в течение шести месяцев со дня подачи заявления и всех необходимых документов.

Для ветеранов Великой Отечественной войны, имевшим гражданство бывшего СССР и проживающим на территории РФ, есть только одно условие - обязательно соблюдать Конституцию и законодательство РФ.

Без соблюдения каких-либо условий, только по заявлению родителя, опекуна или попечителя, имеющих гражданство РФ, получают гражданство РФ дети и недееспособные лица, считающиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства.

Лицам, имевшим гражданство СССР, прибывшим в РФ из государств, входивших в состав СССР, и зарегистрированным по месту жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившим разрешение на временное проживание в РФ или вид на жительство, предоставлена возможность обратиться с заявлением о приеме в гражданство РФ без соблюдения условий о сроке проживания, источнике существования и языке. Этим правом можно было воспользоваться до 1 января 2008 г.

Решение о нежелательности пребывания (проживания).  Иностранный гражданин или лицо без гражданства, въехавшие на территорию РФ с нарушением правил или уклоняющиеся от выезда после окончания срока пребывания (проживания), а равно нарушившие правила транзитного проезда через территорию РФ, либо не имеющие документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) признаются незаконно находящимися на территории РФ и несут ответственность в соответствии с законодательством РФ. За это могут сократить срок пребывания, аннулировать разрешение на временное проживание или вид на жительство, депортировать. За административное правонарушение иностранные граждане или лица без гражданства подлежат выдворению за пределы России

Основанием для депортации и последующего отказа во въезде в РФ является решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ[8].

Такое решение может быть вынесено как в отношении незаконно находящихся граждан на территории РФ, так и законно пребывающих (проживающих), в случае если они создают реальную угрозу безопасности государства.

Депортация - это принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания) в РФ (п. 1 ст. 2 ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации").

Депортацию производит федеральный орган исполнительной власти. Оплачивает процедуру сам депортируемый. Если у него нет денег или он был принят на работу с нарушениями законодательства, платит пригласившая организация, или дипломатическое представительство, или консульское учреждение государства, гражданином которого считается депортируемый.

Граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях.

Административное выдворение как вид административного наказания применяется исключительно в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства. Оно возможно только за административное правонарушение и назначается судьей. Бывает, что приглашающую сторону установить не удается. Тогда выдворение производится за счет средств федерального бюджета. Если нарушена государственная граница или пограничный режим в пунктах пропуска, депортацией занимаются пограничные органы, а в случае нарушения режима пребывания (проживания) в РФ - органы внутренних дел.

Административное выдворение относится к серьезным мерам по сравнению с другими видами административных взысканий, применяемых к иностранным гражданам и лицам без гражданства.[9]

В связи с усилением ответственности за незаконную миграцию и за нарушение миграционных правил внесены изменения в законодательство Российской Федерации. В частности, в Уголовный кодекс включена ст. 322.1, в соответствии с которой установлена уголовная ответственность за организацию незаконного въезда в страну иностранных граждан или лиц без гражданства, их пребывания или транзитного проезда через территорию РФ. Если эти действия совершены организованной группой либо в преступных целях, применяется та же статья.

Выдача преступников (экстрадиция) применяется к тем, кто обвиняется в совершении преступления.

Выдача совершивших преступление иностранных граждан и лиц без гражданства иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания производится в соответствии с международным договором РФ или на основе принципа взаимности.

Иностранные граждане, совершившие преступление в каком-либо другом государстве, привлекаются к уголовной ответственности на территории нашей страны только в случае, если преступление направлено против интересов РФ.

Экстрадиция граждан, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением, не допускается[10].

Если преступление совершено иностранным гражданином на территории РФ, а процессуальные действия невозможны из-за того, что обвиняемый находится за пределами страны, Генеральная прокуратура РФ может направить материалы дела в компетентные органы иностранного государства для совершения уголовного преследования.

Нормы внутригосударственного права РФ (ст. 462 УПК РФ) предусматривают возможность выдачи в следующих случаях:

1) если уголовный закон предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок свыше одного года или более тяжкое наказание, когда выдача лица производится для уголовного преследования;

2) если лицо, в отношении которого направлен запрос о выдаче, осуждено к лишению свободы на срок не менее шести месяцев или к более тяжкому наказанию;

3) когда иностранное государство, направившее запрос, может гарантировать, что данное лицо будет преследоваться только за преступление, которое указано в запросе, и после окончания судебного разбирательства и отбытия наказания сможет свободно покинуть территорию этого государства, а также не будет выслано, передано либо выдано третьему государству без согласия РФ.

Среди международных договоров заслуживает внимания Европейская конвенция о выдаче от 13 декабря 1957 г., подписанная государствами - членами Совета Европы.

Она вступила в силу для России 9 марта 2000 г. Положения Конвенции регулируют вопросы выдачи лиц, в отношении которых одна из договорившихся сторон совершает судопроизводство в связи с каким-либо преступлением или которые разыскиваются для приведения в исполнение приговора или постановления об аресте.[11]

Однако в выдаче может быть и отказано, если:

- преступление рассматривается как политическое или просьба о выдаче была сделана вследствие обычного уголовного преступления с целью судебного наказания лица в связи с его расой, религией, национальностью;

- компетентные органы запрашиваемой стороны ведут в отношении лица судебное преследование либо вынесли окончательное решение, в том числе о прекращении судебного преследования;

- требуемое лицо в соответствии с законом запрашивающей стороны не может быть подвергнуто судебному наказанию в связи с истечением срока давности;

- преступление наказуемо смертной казнью в соответствии с законом запрашивающей стороны, которая не предоставит гарантий, что смертный приговор не будет приведен в исполнение;

- преступление совершено лицом на территории запрашиваемой стороны.

Если преступление было совершено за пределами территории запрашивающей стороны, в определенных случаях в выдаче может быть отказано.

Ряд оговорок, сделанных Российской Федерацией при ратификации Конвенции, изменил юридическое действие некоторых ее положений и закрепил дополнительные основания для отказа в выдаче иностранных граждан.

В частности, Россия оставляет за собой право отказать в выдаче, если:

- лицо выдается для привлечения к ответственности в чрезвычайном суде или в порядке упрощенного судопроизводства либо для исполнения вынесенного ими приговора;

- имеются серьезные основания полагать, что лицо было или будет подвергнуто в запрашивающем государстве пыткам или другим жестоким, бесчеловечным или унижающим достоинство видам обращения, а также когда имеются основания полагать, что его выдача может повлечь серьезные осложнения по причине его преклонного возраста или состояния здоровья.

Кроме того, Российская Федерация оставляет за собой право не выдавать лиц, выдача которых может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим интересам страны.


Список использованной литературы

1.                      Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают // Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 40/144 от 13 декабря 1985 г

2.                      Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 в ред. от 30.12.2008) // Российская газета.  1993.  № 237; Российская газета. 2008. № 267

3.                      Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ (ред. от 28.06.2009)  «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» // СЗ РФ 2002, N 30, ст. 3032

4.                      Постановление Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. N 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации" // СЗ РФ 2003, N 15, ст. 1369.

5.                      Абрамова О.В. Иностранные граждане в России // Право и экономика в Европе и Азии. - М.; Юрид. Дом «Юстицинформ», 2007. - № 1 - 2.

6.                      Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право России/М.: Проспект, 2009.

7.                      Дмитриев Ю. А., Полянский И. А., Трофимов Е. В. Административное право/М.:Эксмо, 2009.

8.                      Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. Административное право России/М.: Проспект, 2009.

9.                      Скачкова Г.С. Труд иностранцев в России: правовое регулирование. – М.:"Волтерс Клувер", 2006.

10.                  Сатышев В. Е. Административное право/ СПб.: Омега-Л, 2010.

---