Кодекс и Законы Политика Германии
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
I. Введение. 3
II. Основная часть. 9
Глава 1. Иммиграционная ситуация в Германии в 20-21 веках. 9
1.История появления иммигрантов на территории Германии. 9
2.Основные иммиграционные потоки в Германии. 15
3.Влияние Второй Мировой войны и послевоенного развития на иммиграционную ситуацию в Германии 31
Глава 2. Современная иммиграционная ситуация в Германии. 42
1.Статистические данные по иммиграционной ситуации в Германии. 42
2.Категории иммигрантов. 51
3.Законодательство Германии в иммиграционном вопросе. 61
4.Институты иммиграционной политики. 66
Глава 3. Иммиграционная политика Германии в общем контексте Европейского Союза. 70
1.Особенности иммиграционных процессов в странах ЕС.. 70
( Франция, Швеция) 70
2.Влияние иммиграции на состояние экономики, социальных отношений и культуры в странах ЕС (отрицательные и положительные стороны) 84
3.Оценка иммиграционных процессов политическими партиями, движениями и социальными группами в странах ЕС ( изменения, вызванные иммиграционными процессами, постоянно рождают дискуссии и споры в правительстве, между политическими партиями и различными социальными группами) 101
III. Заключение. 116
Список литературы.. 118
Приложение. 125
.. 125
I. Введение
Актуальность темы исследования обусловлена историей последних десятилетий, которая демонстрирует, что, с одной стороны, значительные изменения в международных отношениях изменяют мировую миграционную ситуацию, а с другой стороны, интенсивность международной миграции постепенно становится мощнейшим фактором мировой политики. В частности, нарастают проблемы в реализации иммиграционной политики европейских государств. Объединение миграционной проблематики с проблематикой безопасности, популистское отождествление нелегальных иммигрантов с преступниками, а также объективное усугубление проблемы Север-Юг сыграли в этом особую роль. Иммиграция оказалась парадоксальным феноменом, способным не только помогать решению демографических и экономических проблем, но и провоцировать социальную нестабильность, которая рассматривается населением в качестве угрозы личной безопасности. Одним из решающих факторов в формировании такого восприятия стало спровоцированное внешними обстоятельствами обострение проблемы внутренней безопасности в границах ЕС, что оказалось особенно заметным после трагических событий 11 сентября 2001 года в США.
Степень изученности проблемы. Основные исторические и теоретические аспекты миграционной проблематики были детально рассмотрены в работе С.Кастлеса и М.Миллера «Эпоха миграции» и в коллективной монографии «Международная миграция: перспективы и политика в условиях глобального рынка» под редакцией Д.Массей.
При этом специфические вопросы взаимосвязи и взаимовлияния миграционных процессов, иммиграционной политики и внешней политики долгое время оставались на обочине исследований, посвященных проблемам международных отношений3. Важнейшие теоретические положения о взаимосвязи международной миграции с проблемами безопасности были изложены в коллективной монографии «Идентичность, миграция и новая повестка безопасности в Европе». А в 1994 году был опубликован еще один коллективный труд, посвященный вопросам миграционного регулирования в контексте мировой политики «Миграционный вызов: вопросы международных отношений»6. Важнейшей работой, посвященной историческому анализу проблемы фактического отсутствия международного миграционного режима, является статья японского исследователя Р. Каратани «Как история разделила режим защиты беженцев и миграционный режим: в поисках их институциональных основ». Проблематика нелегальной миграции в Европе рассматривается в работах Б. Джордана и Ф. Дувела, Б. Кане, П.Раджарама и К.Грунди-Варра, Ф. Квазолли. Институциональная природа формирующейся иммиграционной политики рассматривается в работах Э.Геддеса и И.Монара
Настоящим прорывом в исследовании процесса слияния иммиграционной и внешней политики ЕС стала коллективная монография «Миграция и экстерналии европейской интеграции» под редакцией С. Лавенекс и Э. Учарер . Авторы заимствуют термин «экстерналии» из экономики, в анализе иммиграционной политики под «экстерналиями» понимаются внешнеполитические проявления и последствия мер общей иммиграционной политики ЕС. Детальный анализ миграционной ситуации в Центральной и Восточной Европе представлен в работах В. Митсилегаса, М. Околски, Дж. Апап и А.Чорбаджийска. Общим достоинством этих работ является их теоретическая основательность и пристальное внимание к специфике иммиграционной политики соседних с ЕС стран, однако для них характерен и общий недостаток - проблемы миграционного регулирования в отношениях ЕС и России получили лишь поверхностное освещение.
Проблемы формирования общей иммиграционной политики ЕС в исторической перспективе анализируются в диссертационном исследовании Н. Жуковой «Миграционная политика Европейского Союза», которое хорошо определяет «белые пятна» в современной российской историографии вопросов наднационального миграционного регулирования в Европе. Основные тенденции и перспективы миграционных процессов в странах Европы на серьезном теоретическом уровне рассматриваются С. Рязанцевым.
Основой для данного исследования явилась работа Небываевой Е.И., которая в своем диссертационном исследовании «Современные иммиграционные процессы в странах Евросоюза» исследует проблемы иммиграции в страны-лидеры Евросоюза за период с 1990 года по настоящее время и их влияние политическую, правовую, социально-экономическую и культурную сферу на примере Германии и Франции.
Особняком в ряду российских исследований стоят работы О. Потемкиной, которая является одним из немногих российских специалистов, затрагивающих проблему оформления внешнеполитического измерения иммиграционной политики ЕС, а также рассматривает этот вопрос на опыте Германии.
Безусловно, важное место в исследовании иммиграционной проблематики занимают книги, написанные иностранными авторами, в особенности немецкими и французскими. Большинство из них[1] дает анализ проблем, связанных с иммиграционными процессами в Германии в современных условиях. Они представляют различные точки зрения, касающиеся данного исследования, а также строят прогнозы и моделируют пути решения проблемы. В этой связи следует выделить статьи немецких и французских специалистов в области иммиграции, опубликованные Центром Интердисциплинарных исследований Университета Билефельда в Германии (Zentrum fuer Interdisziplinaere Forschung)[2], а также Фондом Ханса Зайделя[3]. Особого внимания заслуживает исследование Е. Остергард-Нильсен «Транснациональная политика. Турки и курды в Германии»[4], в котором автор акцентирует внимание на том, как мигранты и беженцы из Турции влияют на политический процесс в Германии и в Турции. В области разработки теоретических основ миграции велика роль западного исследователя миграционных процессов Е. Равенштейна[5]. Он, по сути, первым дал определение миграции и сформулировал основные закономерности миграционных процессов, которые легли в основу последующего развития миграционной теории.
К сожалению, в контексте общего роста интереса российских исследователей к проблемам иммиграционной ситуации стран ЕС, количество работ, в которых анализируется влияние иммиграционных процессов на политическую, экономическую и другие стороны жизни населения, крайне ограничено, а степень осмысления данной проблематики в них неглубока.
Объектом данного исследования является иммиграционная политика Германии.
В качестве предмета исследования выделено влияние иммиграционной политики Германии на демографическую, политическую, экономическую ситуацию в стране в контексте Европейского Союза.
Цель исследования - выявление проблем иммиграционной политики в Германии.
Задачи работы:
1. Рассмотреть историю иммиграционной ситуации в Германии в 20-21 веках.
2. Определить современную ситуацию иммиграционных процессов в Германии.
3. Проанализировать иммиграционную политику Германии в общем контексте Европейского Союза
Методологической базой данного исследования являются основные общенаучные методы, такие как анализ и синтез, а также системный подход, который применялся, в частности, изучения специфики функционирования институциональной структуры ЕС. В исследовании использовались также специально-исторические методы исследования, такие как сравнительный анализ исторических архивов и документов.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые в отечественного регионоведения изучены проблемы иммиграционной политики Германии, выделены особенности влияния иммиграционного процесса на разные стороны жизни страны. Кроме этого, в работе систематизирован материал по истории и современной ситуации иммиграционного процесса в Германии.
Практическая значимость работы. Основные выводы и положения работы могут быть использованы при подготовке общих и специальных исследований по истории европейской интеграции, иммиграционной и внешней политики Европейского Союза, по теории миграционного регулирования.
Положения, выносимые на защиту:
1. Процессы миграции, включающие в себя определенный набор ценностей, норм, миграционных правил, которыми руководствуются его участники, формируют миграционную систему. Она неразрывно связана с политической, экономической, культурной и социальной системами. Изменения в одной из них ведут к определенным последствиям в других. В исследовании показано влияние миграционной системы на состояние всех других систем общества.
2.Ввиду возросших масштабов иммиграции из Азии и Африки в Западную Европу и стихийности этого процесса, по мнению автора, существует опасность превращения в будущем Германии и в регион с преобладанием неевропейского населения. Этому в значительной степени способствует тот факт, что большинство иммигрантов неевропейского происхождения исповедуют нехристианскую религию, соблюдают традиции и обычаи, далекие от многовековой христианской культуры европейского региона.
II. Основная часть
Глава 1. Иммиграционная ситуация в Германии в 20-21 веках
1.История появления иммигрантов на территории Германии
Первые иммигранты появились на территории Германии до 12 века. Это были голландцы, гугеноты, вальденцы и зальцбужцы, воспринимавшиеся в Германской империи как люди, пострадавшие за веру. Они вызывали у коренного народа почтение, так как у них был интерес к новым людям и явлениям.
В течение долгого периода времени сами немцы эмигрировали в другие земли для их освоения и развития. Помимо восточного континентального потока началось массовое передвижение немцев на Запад – за океан. В конце 19 столетия эмиграция сократила население Германии ровно на 5 миллионов человек.[6]
В кайзеровской Германии, которая вышла на ведущие экономические позиции в мире, пришли к осознанию проблемы «нехватки людей» в сельском хозяйстве, промышленности, строительстве дорог и каналов. Всё это привело к сезонным перемещениям «иностранных отходников» в Германию. По оценкам, накануне Первой мировой войны в Германии было 1,2 миллиона «иностранных отходников». Среди них преобладали поляки и итальянцы.
В Веймарской республике занятость иностранцев была невысокой и к моменту кризиса мировой экономики почти сошла на нет. В национал – социалистической Германии 1933-1938 годов она сначала немного возросла. С 1939 года она увеличилась в миллионы раз и вылилась в рабский труд депортированных «иностранных рабочих» и военнопленных по программе «использования иностранцев» в милитаризованной национал – социалистической экономике
Основной приток иностранцев начался после окончания Второй мировой войны. Для восстановления экономики страны в рамках плана Маршалла требовалась рабочая сила, которой явно не хватало из-за значительных военных потерь среди мужского населения. Однако изначально в этот период основным источником рабочей силы были сами немцы – выходцы из восточных земель, которые отошли к советскому блоку.
В дальнейшем, по мере закрытия восточных границ, основным притоком рабочей силы стали иностранцы. Они приезжали в страну в рамках международных соглашений по привлечению иностранных рабочих («гастарбайтеров»). Первое такое соглашение было заключено с Италией в 1955 году. Затем последовала серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: с Испанией и Грецией в 1960 году, Турцией в 1961 году, Марокко в 1963 году, Португалией в 1964 году, Тунисом в 1965 году и Югославией в 1968 году. В итоге численность иностранцев в стране существенно увеличилась. Если в 1960 году их было не территории Германии 686 тысяч человек, что составляло 1,2 % населения, то к 1973 году в стране было занято 2,6 миллионов иностранных работников. При этом изменился и их этнический состав. Если в конце 1950-х годов среди гастарбайтеров в Германии были в основном итальянцы, то к 1970-м годам большинство составляли выходцы из Турции.[7]
Иностранные рабочие могли находиться в ФРГ только в течении определённого периода времени, они были связаны с определённой отраслью производства и единственным работодателем, а по окончании срока они должны были вернуться в страну выхода. Прибытие семей гастарбайтеров не приветствовалось. Изучению немецкого языка и решению жилищных проблем уделялось мало внимания. Иностранцы выполняли низкооплачиваемую и не престижную работу. Но оплата их труда на территории Германии значительно превышала ту, которую они могли бы получить у себя на родине. Кроме того, они приобретали большой профессиональный опыт. Это всё и стало причинами того, что иностранцы стремились продлить свои контракты с немецкими работодателями. Сами работодатели также получали выгоды, так как рабочая сила была дешёвой и была значительная экономия на социальных издержках. Они предпочитали продлить контракты с теми рабочими, которые уже получили опыт в Германии на их предприятиях.
Программы «гастарбайтеров» потерпели полный крах, ведь в 1960-х годах домой вернулась только треть иностранных рабочих. Германское правительство не проводило насильственной ротации, но всё же немецкие законы не предоставляли им право на постоянное проживание на территории страны.
В итоге программа иммиграции из третьих стран была приостановлена правительством ФРГ в 1973 году с началом экономической рецессии в Европе. Последующие затем законы, ограничивающие использование труда иностранных рабочих, сократили их долю в общем числе занятых. Однако, число иммигрантов продолжало расти вследствие легального, а именно воссоединение семей и беженцы, и нелегального въезда иностранных граждан.
В 1984 году для поощрения добровольного возвращения в страну выезда были установлены «гранты на репатриацию» для безработных иностранных граждан, в размере 10 тысяч немецких марок, с дополнительными выплатами для их семей. Такими грантами воспользовались 40 тысяч иностранных работников.
Но всё равно численность иностранцев среди населения Германии сильно не сократилась. К 1988 году число иностранных граждан ФРГ составляло 4,5 миллионов человек, то есть 7,3 % всей численности населения. В их составе была значительная доля тех, кто уже родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. Но они были исключены из активной общественной жизни страны.[8]
В начале 90-х годов Объединённая Германия приняла значительное число иммигрантов – рабочих и беженцев из стран Восточной Европы. «Иммигрантская волна из Восточной Европы была настолько велика, что немецкое правительство предприняло новые меры по отношению к иностранцам. Во-первых, был усилен пограничный контроль. А также были ужесточены правила, регулирующие рынок труда. Но в то же время был определён безвизовый режим границ с Польшей, Чехией, Словакией, Венгрией и Словенией ».
В 1993 году было введено квотирование иммиграционного потока, были отменены особые привилегии для репатриантов по воссоединению семей. Возможность получения политического убежища и иммиграции переселенцев немецкого происхождения значительно снизалась. Уже к 1997 году в Германии был зафиксирован саамы низкий миграционный прирост с середины 80-х годов.
С момента прихода к власти в ФРГ коалиции социал-демократов и партии «зеленых» в 1998 году в законодательство, определяющее положение иностранцев в Германии, было внесено несколько поправок. С 1 января 2000 года в силу вступили положения о реформировании Закона о гражданстве, облегчающие условия натурализации и получения немецкого гражданства. В августе 2000 года Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард» для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. Это означало, что закон 1973 года, запрещавший нанимать рабочую силу из третьих стран, стал терять свою силу. Кроме того, до 2000 года балльный подход к отбору мигрантов не использовался в Германии, поскольку сама идея отбора применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства.
Основу закона об иммиграции составляли рекомендации Независимой комиссии по иммиграции в Германии, сформированной в 2000 г. правительством ФРГ из специалистов в области миграции и трудовых отношений для разработки новой иммиграционной стратегии. Отчет комиссии «Структурируя иммиграцию — поощряя интеграцию, представленный Бундестагу в июле 2001 г., содержал предложения о том, что Германии следует официально признать себя страной иммиграции, открыв каналы как постоянной, так и временной трудовой миграции, широко используя балльную систему отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии .
В настоящее время подавляющее большинство населения Германии конечно же составляют немцы (92 %). В землях Бранденбург и Саксония проживают лужицкие сербы (100 тыс.), в северных районах земли Шлезвиг-Гольштейн — датчане (50 тыс.). В стране насчитывается 6,75 миллионов иностранных граждан, из которых 1,749 миллиона — турки, 930 тыс. — граждане республик бывшей Югославии, 187,5 тыс. граждане РФ и 129 тыс. граждане Украины.[9]
Численность мусульманского населения Германии составляет 3,2 — 3,5 миллиона человек, хотя эта цифра иногда оспаривается. По некоторым другим данным, в Германии постоянно проживают 4,3 миллиона мусульман, из них примерно 63,2 процента — турецкого происхождения.
Таким образом, демонстрируемая Германией конца ХХ в. динамика числа иностранцев свидетельствует о привлекательности страны для мигрантов и об индивидуально найденных, но предоставляемых законодательством, возможностях нахождения в Германии и обретения немецкого гражданства.
Итак, за 1951 – 2005 гг. численность иностранного населения выросла с 506 тыс. чел. до 6700 тыс. чел. в 2005 г., увеличившись таким образом почти в 13 раз (см. табл. 1).
Таблица 1
Численность населения, граждан Германии и иностранцев,
1951 – 2005 гг.[10]
| Годы | Общая численность населения, тыс. чел. | Численность граждан ФРГ | Численность иностранцев | ||
| тыс. чел. | % | тыс. чел. | % | ||
| 1951 | 50808,9 | 50302,9 | 99,0 | 506,0 | 1,0 |
| 1961 | 56174,8 | 55488,6 | 98,8 | 686,2 | 1,2 |
| 1971 | 61502,5 | 58063,8 | 94,4 | 3438,7 | 5,6 |
| 1981 | 61719,2 | 57089,5 | 92,5 | 4629,7 | 7,5 |
| 1990 | 63725,7 | 58383,2 | 91,6 | 5342,5 | 8,4 |
| 1991 | 80274,6 | 74392,3 | 92,7 | 5882,3 | 7,3 |
| 1996 | 81881,6 | 74567,5 | 91,1 | 7314,1 | 8,9 |
| 2005 | 82501,0 | 75801,0 | 91,9 | 6700,0 | 8,1 |
* - на 1 января соответствующего года
** - до 1991 г. – данные по ФРГ, с 1991 г. – по объединённой Германии
Динамичное послевоенное экономическое развитие вкупе с выгодным пространственным положением и «человеческой» социальной политикой достаточно быстро превратило ФРГ из страны с эмигрантским «лицом» в государство, пользующееся вниманием иностранных граждан8. Иностранцы стали серьезным фактором современного экономического развития страны. Им принадлежит 281 тысяча фирм, что составляет 6,3% всех зарегистрированных в стране предприятий (2005). Лидерство в сфере бизнеса прочно захватили турки, они владеют 22,9% принадлежащих иностранцам предприятий.
К концу ХХ в. сложилась ситуация, при которой среди немецких иностранцев, весьма значительной – около трети - оказалась доля таких неграждан, которые жили в Германии в течение долгого времени или даже от рождения, оставаясь "иностранцами" в немецкой статистике и общественном дискурсе. Таким образом, едва ли не 2 млн. чел., считаясь иностранцами, де-факто являются для Германии не иностранцами, но негражданами.
С начала нового столетия под воздействием двух ключевых причин – уменьшения иммиграционного потока и увеличения числа случаев предоставления немецкого гражданства - постоянно возрастающая во второй половине ХХ в. доля иностранцев в населении страны впервые за этот период стала падать (см. табл. 1). По данным уполномоченной по делам миграции правительства ФРГ г-жи М.Бек, за 2000–2005 гг. более миллиона иностранцев получили гражданство ФРГ13. Подобные изменения затронули и другие европейские страны – Правительства Франции, Швеции или Нидерландов в начале XXI в. тоже были вынуждены пересмотреть своё отношение к категории «гражданства» - если раньше предоставление гражданства рассматривалось почти исключительно в качестве поощрения «заслуженным» (политически лояльным и социально интегрированным) мигрантам и миграционная политика предусматривала этот инструмент как награду, то нынешняя политика «работы со статусом гражданства» в этих странах является, в большей мере, инструментом привлечения мигрантов или, как минимум, понимания негативной двусмысленности ситуации с негражданами, как это мы имеем в Германии.
2.Основные иммиграционные потоки в Германии
Рассмотрим основные иммиграционные потоки в Германию, характеризующиеся как национальными особенностями, так и религиозными, экономическими и политическими особенностями. Иммиграция мусульман
В Германии проживают в настоящее время примерно от 3,2 до 3,5 миллиона мусульман (около 4 % населения). Существует множество объединений и групп, занимающихся организацией религиозной жизни в мечетях, а также культурными и социальными вопросами. Эти объединения отличаются друг от друга своими культурными, национальными, этническими и религиозными особенностями так же, как и 50 исламских государств мира.
Мусульмане прибывают в Германию из 40 стран. Самую большую группу (1,8 миллиона) образуют граждане Турции. Кроме этого, в Германии также проживают мусульмане из Боснии и Герцеговины (200.000), Ирана (100.000),Марокко (80.000), Афганистана (70.000). В Германии также проживают 800.000 мусульман, получивших немецкое гражданство, в большинстве своем – бывшие граждане Турции.
Мусульмане в Германии различаются не только языком и культурными традициями. Как и в других религиях, в исламе имеются различные направления, которые предписывают различные способы исповедования данной религии. Существуют также некоторые неясности по поводу того, какие религиозные течения следует приписывать исламу. В Германии проживают от 2.400.000 до2.600.000 суннитов (примерно 80%), почти 500.000 алавитов (17%), от 130.000 (3%) до 224.800 шиитов. Наряду с перечисленными, имеются также многие другие религиозные направления, например, приверженцы Исламского ахмаддийского джаамата (примерно 40.000 - 50.000) [11].
Мусульмане как религиозная общность организованы, прежде всего, в рамках зарегистрированных союзов. Союзы дают им возможность исповедовать свою религию тем, что предоставляют в пользование помещения для исправления необходимых религиозных обрядов (мечети), а также предлагают обучение Корану и исламу.
Кроме этого, мусульманские объединения и союзы играют большую роль в качестве представительств религиозных и других интересов мусульман. Уже многие годы они также ведут общественную работу, прежде всего, в области образования и социальной опеки. Большая часть этой работы ведется на общественных началах.
В Германии имеется около 2.500 объединений при мечетях. Они отражают разнообразие мусульманского населения. Объединения при мечетях принадлежат, как правило, отдельным этническим и религиозным группам. Самые известные объединения: "Исламский ахмаддийский джаамат в Германии", "Объединение алавитов Германии", "Исламский совет Федеративной республики Германия", "Турецко-исламский религиозный союз", "Объединение исламских культурных центров", "Центральный совет мусульман Германии".
В настоящее время в Германии проживают примерно от 3,2 до 3,5 миллиона мусульман (около 4 % населения). Существует множество объединений и групп, занимающихся организацией религиозной жизни в мечетях, а также культурными и социальными вопросами. Эти объединения отличаются друг от друга своими культурными, национальными, этническими и религиозными особенностями так же, как и 50 исламских государств мира. В связи с различной организацией исламской жизни в странах, из которых прибывают иммигранты, только часть мусульман может быть организована в различные объединения[12].
3,5 миллиона – лишь примерная оценка количества мусульман в Германии. Точных статистических данных по этому вопросу не существует, прежде всего, потому, что принадлежность к мусульманскому вероисповеданию не регистрируется государственными органами власти. Для определения числа мусульман используются, поэтому, статистические данные о количестве прибывших из исламских стран и количестве бывших граждан Турции, получивших немецкое гражданство.
Мусульмане в Германии разнообразнейшим образом активно участвуют в общественной жизни. Их участие в общественной жизни является большим вкладом в развитие гражданского общества. Мусульмане организованы в рамках объединений при мечетях, исламских союзов, родительских комитетов, жилищных объединений и т.д. В качестве предпринимателей они также способствуют экономическому развитию страны.
Мусульмане прибывают в Германию (изначально) из 40 стран. Самую большую группу (1,8 миллиона) образуют граждане Турции.
Кроме этого, в Германии также проживают мусульмане из:
§ Боснии и Герцеговины (200.000)
§ Ирана (100.000)
§ Марокко
(80.000)
§ Афганистана (70.000).
В Германии также проживают 800.000 мусульман, получивших немецкое гражданство, в большинстве своем – бывшие граждане Турции.
Мусульмане в Германии различаются не только языком и культурными традициями. Как и в других религиях, в исламе имеются различные направления, которые предписывают различные способы исповедования данной религии. Существуют также некоторые неясности по поводу того, какие религиозные течения следует приписывать исламу.
В Германии проживают:
§ от 2.400.000 до2.600.000 суннитов (примерно 80%)
§ почти 500.000 алавитов (17%)
§ от 130.000 (3%) до 224.800 шиитов.
Наряду с перечисленными, имеются также многие другие религиозные направления, например, приверженцы Исламского ахмаддийского джаамата (примерно 40.000 - 50.000).(Рис.1)[13]
Рис. 1 Мусульманское население в Германии
Мусульмане как религиозная общность организованы, прежде всего, в рамках зарегистрированных союзов. Союзы дают им возможность исповедовать свою религию тем, что предоставляют в пользование помещения для исправления необходимых религиозных обрядов (мечети), а также предлагают обучение Корану и исламу.
Кроме этого, мусульманские объединения и союзы играют большую роль в качестве представительств религиозных и других интересов мусульман. Уже многие годы они также ведут общественную работу, прежде всего, в области образования и социальной опеки. Большая часть этой работы ведется на общественных началах.
В Германии имеется около 2.500 объединений при мечетях. Они отражают разнообразие мусульманского населения. Объединения при мечетях принадлежат, как правило, отдельным этническим и религиозным группам. Самые известные объединения (в алфавитном порядке):
§ "Исламский ахмаддийский джаамат в Германии"
§ "Объединение
алавитов Германии"
§ "Исламский совет Федеративной республики Германия"
§ "Турецко-исламский религиозный союз"
§ "Объединение исламских культурных центров"
§ "Центральный совет мусульман Германии".
Четыре самых крупных их этих объединений заявляют о том, что объединяют почти половину мусульман Германии, тогда как Министерство внутренних дел исходит из того, что только 10-15 процентов мусульманского населения объединены в союзы.
В настоящее время существует множество инициатив по поддержке и улучшению совместного проживания людей различных национальностей, культур и вероисповеданий в Германии. В связи с темой ислама речь идет, прежде всего, о развитии межкультурного и межрелигиозного диалога. Примерами подобных инициатив являются (среди прочих):
§ проект межрелигиозного триалога "Знаешь ли ты, кто я?"
§ германский исламский форум
центр встреч и образования мусульманских женщин.
Знакомство с другой культурой, обмен опытом и совместная деятельность в рамках подобных проектов дают возможность развивать терпимость и признание друг друга, а также предотвращать или конструктивно разрешать конфликты.
Эмиграции из Центральной и Восточной Европы.
В целом Германия является страной, принимающей наибольшее число иммигрантов из Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ). В большинстве случаев иммиграция из ЦВЕ происходила в 1989—1990 годах — около 519000 человек. После 1993 года эмиграция почти что сравнялась с числом мигрантов. Возрастающие тенденции возвратной миграции показывают, что значительная часть миграции из стран ЦВЕ была временной. Среди мигрантов преобладали мужчины, особенно в период 1991-1994 годы.
В последние годы Польша стала страной, поставляющей наибольшее количество мигрантов в Германию. Пик иммиграции пришелся на 1989 год и был обусловлен иммиграцией этнических немцев. Германия является страной, куда направляется большинство польских эмигрантов — 71% польских эмигрантов в период с 1990 по 2001 год уехало в Германию. Большинство польских эмигрантов остаются в Германии временно. Румыния и Венгрия, а также в меньшей степени Чешская Республика, Словакия и Болгария также являются относительно крупными поставщиками мигрантов. В связи с небольшой численностью населения стран Балтии абсолютное число мигрантов из них незначительно.[14]
Жители ЦВЕ эмигрировали в Германию по разным каналам: миграция этнических немцев, воссоединение семей, заключение браков с немцами, в целях получения образования. Но самую важную роль в миграции из стран ЦВЕ играет рынок рабочей силы. Рынок временно нанимаемой рабочей силы в основном занят мигрантами из стран ЦВЕ. Большинство иностранцев из ЦВЕ являются сезонными работниками, но также немаловажную долю составляют высококвалифицированные специалисты , в основном из Румынии и Польши
Эмиграция из Западной Европы
В настоящее время значительную долю иностранцев составляют выходцы из стран Западной Европы. Еще в 1955 г. ФРГ заключила договор с Италией о наборе добровольцев на работу в Германию. В 1960г. аналогичные договора были заключены с Испанией и Грецией. Гражданам стран ЕЭП отдавалось предпочтение, им в отличие от других иностранцев давалось право поселяться в Германии на долговременной основе.
В связи с открытием европейских границ, передвижение по Европейскому Союзу стало ещё легче, поэтому иммиграционные потоки из стран Западной Европы продолжают расти. Они приезжают в ФРГ, чтобы работать, получать образование.
Эмиграция из государств Балканского полуострова
Ещё в 1968 году Германия подписала договор с Югославией о приёме в страну рабочей силы. Причем с территории Югославии в Германию с целью трудоустройства ехали, в основном, из Словении и Хорватии.
Основной поток иммигрантов из стран Балканского полуострова началась после распада Югославии, после открытия границ. И в настоящее время они составляют около 950 тысяч человек .
Эмиграция евреев в Германию
Так сложилось, что правительство Германии несет ответственность за действия нацистов в период Второй Мировой войны. В числе прочих льгот, предоставляемых евреям, каждый, кто может подтвердить еврейскую национальность, имеет право на эмиграцию в Германию и получение постоянного вида на жительство.
Кроме того, официально право на эмиграцию в Германию и получение постоянного вида на жительство имеют право близкие члены семьи тех, кто соответствует данным требованиям.
Еврейская община в Германии — третья по величине в Европе после английской и французской. И на 80 % она состоит из выходцев из республик бывшего Советского Союза — 220 тысяч человек. Таким образом, Германия стала вслед за Израилем (миллион с небольшим) и США (350 тысяч) излюбленной целью для постсоветских еврейских эмигрантов.
По данным экспертов, примерно 40% еврейских иммигрантов из бывшего СССР в Германии не имеют работы.
Русские иммигранты в Германии
Историческая справедливость состоит в том, что немцам, приехавшим в Россию при Екатерине II и сильно пострадавшим от советской власти, дано право вернуться на историческую родину. За последние 15 лет этим правом воспользовались 1,5 млн этнических немцев из СССР (а затем и из СНГ).
Не обошла историческая справедливость и бывших советских евреев. В касающемся их постановлении германского правительства от 1990 года говорится: "Исходя из ответственности за историческое прошлое и из гуманных соображений, в связи с растущим в Советском Союзе антисемитизмом и угрозой погромов, разрешить въезд на постоянное жительство в ФРГ евреям с ограниченной квотой". За прошедшие со времени принятия этого постановления семь лет еврейских погромов в СССР и СНГ, как известно, не было, однако 50 тысяч евреев переехали в Германию.
Но несмотря на историческую справедливость, бывшие советские немцы моментально получили гражданство и германские паспорта, тогда как бывшие советские евреи по-прежнему ходят с советскими, украшенными штампом о праве проживания в ФРГ.
Сейчас на территории Германии проживает около 200 тысяч человек.
После распада Советского Союза и падения «железного занавеса» количество иммигрантов из России на территории Германии значительно возросло. Люди уезжали из страны при первой возможности, они стремились к лучшей жизни. Поэтому сейчас в ФРГ очень много русских специалистов.
В 2001 г. по данным Федеральной службы статистики приток мигрантов в Германию составил 685,3 тыс. человек[13]. В их составе можно выделить следующие категории: экономические мигранты, беженцы, этнические немцы, мигранты по каналу воссоединения семей.
Трудовая миграция
Вскоре после окончания «холодной войны» Германия вновь вышла на рынок временной рабочей силы. Партнерами Германии по двусторонним межправительственным соглашениям о найме рабочих в этот период были, в основном, государства Центральной и Восточной Европы, выбор которых определили, в частности, геополитические и экономические интересы Германии в развитии отношений со странами региона. Соглашения предусматривали приглашение следующих категорий временных работников: стажеров, получающих возможность повысить квалификацию и улучшить знание языка; сезонных и контрактных рабочих, разрешение на временное пребывание и работу которым выдавалось на срок от трех месяцев — для сезонных рабочих и до двух лет — для работающих по контракту. Как правило, после согласования со службой занятости, для заключения контракта на выполнение особого вида работ немецкая компания приглашает иностранную фирму, привлекающую и использующую свою рабочую силу, в качестве субподрядчика. Иностранным рабочим выплачивается коллективная заработная плата. Условия контракта не допускают въезд в страну членов семей работников. В начале 1990-х гг. число работающих по контракту в Германии составляло около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс.[15] В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г.
Новым этапом в развитии политики временной трудовой иммиграции Германии стало введение в 2000 г. программы «грин кард», целью которой было привлечение квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий. Благодаря упрощенной административной процедуре, виза на въезд для работы по «грин кард» оформляется очень быстро (в течение недели после подачи заявления). В отличие от американской программы с аналогичным названием, «грин кард» в Германии дает право на пребывание и работу в стране в течение пяти лет. Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехнический диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. немецких марок. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в Германии членов семьи специалиста. Квота работающих по программе «грин кард» установлена в размере 10 тыс. человек в год, однако в ближайшее время планируется ее увеличение до 20 тыс. С момента введения «грин кард» в августе 2000 г. по июнь 2001 г. около 8 тыс. квалифицированных специалистов получили разрешение на работу в Германии[16]. Они были отобраны в соответствии с требованиями специально разработанной балльной системы оценок характеристик мигрантов. Наибольшую долю среди них составляют выходцы из Индии и бывшего СССР.
Еще одним каналом временной иммиграции для специалистов является система выдачи разрешений на работу сроком до трех лет по приглашению германских работодателей. В 2000 г. было выдано 333381 таких разрешений. По прошествии пяти лет работы квалифицированные специалисты получают право обратиться за получением разрешения на постоянное пребывание.
Беженцы
Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г. 88287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в Германии[16]. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей.
За период с 1990 г. по 2000 г. Германия столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. Вследствие этого, проблемы беженцев стали предметом острых политических дебатов в ФРГ. Одной из целей готовящейся иммиграционной реформы, по словам министра внутренних дел Германии, должно быть «сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища»[17].
В соответствии с условиями Женевской конвенции о статусе беженца, правом на получение убежища в Германии обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Обязательства Германии по предоставлению убежища зафиксированы и в национальном законодательстве: согласно статье 16 Конституции страны, право на предоставление убежища имеют лица, преследуемые по политическим мотивам.
В связи со значительным притоком иностранцев, претендующих на получение политического убежища в Германии в начале 1990-х гг., в 1993 г. в статью 16 Конституции были внесены поправки, существенно ограничивающие число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. Согласно этим изменениям:
на право убежища не могут претендовать граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека;
лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые «спокойные» страны), могут получить убежище в случае доказанности факта политического преследования со стороны государства;
не могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам.
В результате реформирования законодательства число иностранцев, въезжающих в Германию в качестве лиц, ищущих убежище, сократилось с 400 тыс. в 1992 г. до 95 тыс. в 1995 г.[17]
Основную часть иностранцев, стремящихся получить статус политического беженца, составляют граждане Турции, африканских государств, Шри-Ланки, Ирака, Румынии, Афганистана, Пакистана.
Лица, въехавшие в страну через третьи «спокойные» государства и претендующие на политическое убежище в Германии, задерживаются в аэропортах, где в течение 3-х суток проводится расследование, и высылаются в те страны, откуда они выехали. Граждане стран ЕС или граждане «спокойных» стран высылаются в государства происхождения. В отношении лиц, которые имеют доказательства преследования по политическим мотивам в стране происхождения, проводится специальное расследование, на основании которого принимается решение о предоставлении статуса политического беженца, либо о предоставлении временного разрешения на пребывание в ФРГ, либо о высылке. На это время они размещаются в специальных пунктах приема беженцев, где могут получить социальную помощь (выдаются чеки либо денежные суммы на приобретение одежды и прочих предметов, необходимых в повседневной жизни).
Изменения, внесенные в 1997 г. в закон «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», сократили до 80% от установленных ранее расходы на социальную помощь и медицинское обслуживание данной категории иностранцев. Решением правительства ФРГ с июля 1997 г. лицам, претендующим на политическое убежище, запрещена выдача разрешений на работу в течение двух лет.
В будущем можно ожидать большего ужесточения политики страны в отношении беженцев. Так, согласно обсуждаемому в настоящее время закону об иммиграции, первоначально беженцам будет выдаваться разрешение на пребывание сроком на три года, по прошествии которого они смогут получить разрешение на постоянное пребывание, если ситуация в стране их выхода не нормализовалась. В ином случае их право на убежище будет утеряно.
Иммиграция этнических немцев
С падением «железного занавеса» 2,7 млн этнических немцев вернулось в Германию за период 1988–2000 гг. Около 1,9 млн из них проживало на территории бывшего СССР, 575 тыс. — на территории Польши и 220 тыс. — в Румынии. Количество прибывших в Германию достигло пика в 1990 г., составив 400 тыс. человек. Однако после первой эйфории от завершения «холодной войны» и объединения страны уже в первой половине 1990-х гг. Правительство Германии стало предпринимать меры по контролю процессов возвращения, установив, в частности, систему квот. На период с 1993 г. по 1999 г. квота составляла 225 тыс. человек в год и была существенно сокращена — до 103 тыс. — в 2000 г. В результате, иммиграция этнических немцев в 2000 и 2001 гг. была на уровне 100 тыс. человек в год.
Помимо числа прибывающих, правительственные меры оказывали воздействие на их состав. С 1993 г. более 90% прибывших по каналу этнической иммиграции являлись выходцами из бывшего СССР. С целью поддержания иммиграции этнических немцев из других стран Восточной Европы, для них было введено требование предъявить доказательства фактов этнической дискриминации.
По сравнению с другими категориями иммигрантов этнические немцы обладают определенными привилегиями, которые включают в себя содействие в изучении немецкого языка и трудоустройстве, оказание социальной поддержки.
Однако в политических и общественных дискуссиях этнические немцы привлекают значительно меньшее внимание, нежели другие иммигранты, поскольку они не считаются иностранцами.
Воссоединение семей
Согласно законодательству Германии, вид на жительство может быть предоставлен:
иностранцам, состоящим в браке с гражданами ФРГ;
несовершеннолетним иностранцам — детям граждан ФРГ;
иностранцам — родителям несовершеннолетних детей, являющихся гражданами Германии, для их воспитания.
Супруг немецкого гражданина получает право на бессрочный вид на жительство после трех лет проживания на территории Германии. Воссоединение членов семьи с иностранцем, проживающим в Германии, обусловлено рядом требований.
Супругу иностранца вид на жительство предоставляется при условии, что проживающий в Германии:
получил политическое убежище,
имеет бессрочный вид на жительство,
законно проживает в Германии более 8 лет, приехав сюда еще несовершеннолетним,
имеет обыкновенный вид на жительство, состоял в браке с лицом, о воссоединении с которым идет речь еще до приезда в Германию, и указал сведения о нем при подаче заявления на получение собственного вида на жительство.
Разрешение на проживание в ФРГ в форме вида на жительство могут также получить супруги иностранцев после расторжения их брака, если к моменту прекращения семейных отношений супруги прожили совместно на территории Германии не менее двух лет. Разведенный супруг получает право на продление своего вида на жительство на год. После этого первого продления, если остальные предпосылки закона тоже выполнены, вид на жительство может быть продлен до момента, когда будут выполнены условия для получения бессрочного вида на жительство.[18]
Вид на жительство детям предоставляется в том случае, если его оба родителя (или единственный родитель) уже имеют вид на жительство, при условии, что ребенок младше 18 лет. Получение вида на жительство другими членами семьи (родителями, братьями, сестрами) возможно при соблюдении следующих условий: иностранец, с которым происходит воссоединение семьи, законно проживает в ФРГ и имеет здесь разрешение на проживание в форме вида на жительство или права на проживание; располагает достаточным жильем; существование приезжающего в ФРГ члена семьи может быть обеспечено за счет дохода иностранца от трудовой деятельности, его состояния, либо других личных средств.
Интеграция иммигрантов
Ответственность за реализацию мер политики интеграции иммигрантов, которые включают организацию курсов изучения немецкого языка, помощь в получении необходимой профессиональной квалификации и в трудоустройстве, возложена на Федеральное министерство труда и социальных дел. С 1968 г. на эти цели было выделено 1,7 млн немецких марок.
Объектом политики интеграции в Германии являются: иностранцы, которые имеют разрешение на постоянное пребывание, иностранные рабочие из стран, с которыми Германия имела соглашения о рекрутировании рабочей силы, бывшие контрактные рабочие ГДР из Анголы, Мозамбика и Вьетнама, а также члены семей вышеназванных групп иммигрантов.
Программы интеграции дополняются реализацией мероприятий, направленных на противодействие проявлениям экстремизма, ксенофобии и расизма. В 1992 г. с целью обеспечения более эффективного взаимодействия между полицией, судебной властью и администрацией была образована информативная группа, включающая представителей этих ведомств, целью деятельности которой стали мониторинг и консолидация информации о деятельности экстремистских групп и проявлениях ксенофобии для разработки мер противодействия на федеральном уровне.
Каждый год Федеральное министерство внутренних дел публикует отчет о защите конституционных прав, который нацелен на информирование общества о противодействии экстремизму в Германии.
Министерство труда и социальных дел стремится сочетать проекты профессиональной интеграции с мерами, направленными на содействие мирному сосуществованию немцев и иностранцев и на преодоление ксенофобии. Примером программ такого рода может служить пилотный проект «Интеграция мусульман и мусульманских организаций в Германии», нацеленный на взаимодействие между организациями немцев и мусульман для достижения социальной интеграции и конвергенции.
Противодействие ксенофобии и любым проявлениям расовой дискриминации признается одной из центральных задач политики образования, для реализации которой Федеральным министерством образования осуществляется ряд программ: «Межкультурное образование в школах», выставочный проект в музеях «Иностранцы в Германии — немцы за рубежом», «Межкультурный молодежный центр», образовательная программа для взрослых «Как жить в многонациональном обществе» и пр.
Интеграция иностранцев, направленная на содействие их равному участию в социальной, экономической, культурной и политической жизни страны, считается одним из основных направлений новой иммиграционной стратегии Германии. Ключевую роль в этом процессе, по мнению законодателей, играет знание языка. Согласно обсуждаемому в настоящее время закону об иммиграции, меры интеграционной политики будут сфокусированы на расширении возможностей изучения немецкого языка, а также культуры, истории и основ государственного устройства страны.
3.Влияние Второй Мировой войны и послевоенного развития на иммиграционную ситуацию в Германии
Как и любая другая война, Вторая Мировая война оказала значительное влияние на демографическую ситуацию Германии и на иммиграционную политику.
В первую очередь надо отметить сокращение в людском потенциале страны, которое стало следствием человеческих смертей, а также переездом многих граждан Германии в другие государства. Немцы покидали страну ещё до войны в поисках лучшей жизни, так, например, в период с 1800 до 1930 года Германию покинуло около 7 миллионов немцев.[19] Но в годы Второй Мировой войны население страны сократилось в несколько раз. Очевидно стремление ФРГ к привлечению иностранных граждан для восстановления демографической ситуации. Поэтому сразу после окончания Второй Мировой войны особую роль играли потоки так называемых гуманитарных иммигрантов – беженцев, рассматриваемых ФРГ в качестве репатриантов.
Немало важным является и экономическое возрождение Германии на мировой арене. Динамичное послевоенное экономическое развитие быстро превратило ФРГ в государство, пользующееся вниманием иностранных граждан. Иностранцы приезжали в Германию в поисках лучшей жизни, так как на их Родине был высокий уровень безработицы, а также за определённую работу они получали значительно меньше, чем могли бы получить в ФРГ. Со своей стороны Германию также интересовал въезд иностранных граждан, прежде всего рабочей силы, которой явно не хватало из-за значительных военных потерь мужского населения, и дефицита высококвалифицированных специалистов. Важным является то, что помимо увеличения человеческого ресурса, иностранцы выполняли низкооплачиваемую и не престижную работу.
Также надо отметить действия правительства Германии в годы войны. Многие жители ФРГ бежали, насильственно переселялись, изгонялись и депортировались. Эти люди стали «изгнанными с родины». Именно они образовали волну иммигрантов-переселенцев, которые хотели вернуться на родину. Те, кто официально был признан «выселенцем», могут, с точки зрения правовых норм в связи с последствиями Второй мировой войны, претендовать на германское гражданство со всеми правами и обязанностями.
И конечно же нельзя пройти мимо проблемы евреев. После Второй мировой войны германское правительство несёт ответственность за действия нацистов. Поэтому сейчас поддерживается иммиграция евреев в Германию. Им предоставляются льготы, а также возможность получения вида на жительство в Германии.
В течение всего послевоенного периода внешняя миграция населения имела исключительно важное значение для экономики, а затем и демографии страны.
Сразу после окончания Второй мировой войны особую роль играли потоки т.н. гуманитарных мигрантов – беженцев, рассматриваемых ФРГ в качестве репатриантов.
До 1949 года почти 12 млн. беженцев вернулись в четыре оккупационные зоны. К 1950 г. ситуация в приграничных с восточной частью страны землях, стала настолько напряженной от их наплыва, что потребовалось вмешательство федерального правительства, установления квот распределения репатриантов, затем введения закона о чрезвычайном въезде.[20]
Однако, одновременно с наплывом беженцев, имели место и очень значительные по размерам эмиграционные потоки. До момента основания обоих германских государств 10 млн. иностранных и каторжных рабочих, военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот период уехать в Америку.
В 1950 г. из 49 млн. жителей вновь основанной Федеративной Республики около 8 млн. чел. составляли изгнанные — почти шестая часть от общей численности населения. В это же время в ГДР почти пятая часть граждан была представлена беженцами с Востока и изгнанными — в целом 3,6 из 18 млн. чел.
После 1950 г. характер миграционного обмена Германии изменился – отошли на второй план миграции с социалистически ориентированными странами Восточной Европы, чему способствовало не столько изменение немецкой политики, сколько закрытие границ (хотя миграционный обмен ФРГ и ГДР оставался значимым); зато чрезвычайно важными стали временные трудовые миграции – «гастарбайтеры» из Италии, Испании, Греции, Турции, Марокко, Португалии, Туниса и Югославии рекрутировались в Германию с 1955 по 1968 гг. в рамках двусторонних межгосударственных соглашений по привлечению иностранных рабочих и были призваны насытить возрождающуюся экономику рабочими руками[21]. Экономика Германии приобрела требуемое, взамен общество получило ощутимую прибавку не ротационно сменяющихся «гастарбайтеров», а «фактических» иммигрантов. За 13 лет – с 1960 по 1973 гг. численность иностранного населения возросла с 686 тыс. чел. до 2,6 млн. чел. Вопреки задуманному немецким правительством, после сворачивания процесса вербовки в 1973 г. последовала не обратная волна выезда, а массовый приток членов семей гастарбайтеров. Закрытие легальных возможностей въезда подтолкнуло уже находившихся на территории Германии к решению об окончательном «укоренении». Потеряв перспективу выезжать на длительное время и возвращаться за заработками, иностранные рабочие с помощью судебных инстанций и общественных организаций стали активно отстаивать право на долговременное пребывание и территориальное единение семей. Другим значимым иммиграционным потоком в 60–70-е годы была этническая репатриация – правда, её значение в эти годы имело скорее психологический, чем статистический характер15. Существование «железного занавеса» и административных препон делали, как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Роль этого потока к концу 60-х – началу 70–х годов стала настолько небольшой, что в обществе начались дискуссии об упразднении статуса репатрианта16, чего, впрочем, по политическим причинам, не произошло.
ФРГ ежегодно принимает не только сотни тысяч иммигрантов, но и большое количество временных работников. За последние 17 лет (1983-2000 гг.) число контрактных работников (так называемых гостевых работников - "Gastarbeiter") возросло в стране с 11,0 тыс. человек до 44,0 тыс. человек, или в 4 раза. В 2000 г. в Германии было выдано 264 тыс. разрешений на сезонную работу, что в 1,6 раза больше, чем в 1993 г. В послевоенном развитии Германии при проведении государственной политики в области трудовой иммиграции можно выделить ряд этапов.
Первый этап (середина 50-х годов- 1973 г.): период широкого набора иностранных работников для работы в Германии.
Немецкое послевоенное экономическое развитие вызвало острую нехватку рабочих рук, прежде всего в строительстве и в сфере тяжелого ручного труда. В этой связи был принят ряд программ вербовки иностранных "гостевых работников" в странах Средиземноморья для работы в Германии. В период 60-х годов правительством Германии был подписан целый ряд межправительственных соглашений - с Испанией и Грецией в 1960 г., Турцией (1961 г.), Марокко (1963 г.), Португалией (1964 г.), Тунисом (1965 г.) и Югославией (1968 г.) о наборе в этих странах для нужд немецкой экономики временной рабочей силы.
За каждого иностранного работника работодателем вносилась плата - 300 немецких марок, что составляло примерно треть месячной заработной платы.
К 1973 г. стало ясно, что в результате пробелов в немецком законодательстве большая часть временных гостевых работников, в особенности турок и югославов, получила статус постоянных жителей. Идея временного пребывания в Германии иностранных работников оказалась иллюзией, так как иностранцами использовались любые способы для невозвращения на родину. В результате в период с 1955 по 1973 гг. число иностранных работников возросло в Германии с 80,0 тыс. человек до 2,6 млн. человек, или более, чем в 30 раз. Второй этап (1973 г. - конец 80-х гг.): период резкого ограничения притока трудящихся-мигрантов из-за рубежа.
В ноябре 1973 г. после "нефтяного шока" и связанной с ней экономической депрессии, резкого увеличения безработицы Правительство ФРГ официально объявило свое решение о прекращении набора иностранной рабочей силы за рубежом и запрете использования в ФРГ иностранных трудовых мигрантов. К числу исключений относились иностранные работники из ЕС, руководящие сотрудники немецких филиалов транснациональных компаний, спортсмены, медсестры, артисты и некоторые другие категории иностранных работников. В результате в течение длительного времени в Германии получило развитие одно из самых консервативных иммиграционных законодательств в мире, практически закрывающее двери для получения рабочих виз для иностранцев не из Евросоюза.
Для ограничения иммиграции и закрытия доступа на немецкий рынок труда трудовых мигрантов были использованы не только законодательные инициативы, но и арсенал экономических мер. Чтобы сократить число заявок на рабочую силу из-за рубежа, для работодателя плата за каждого нового привлекаемого иностранного работника была увеличена с 300 до 1000 немецких марок.
В 80-е годы в результате мощного миграционного давления на Европу, связанного с развалом мировой социалистической системы и значительным ростом числа лиц, ищущих убежише и принимаемых по гуманитарным соображениям, в Германии были приняты дополнительные шаги по ограничению иммиграции, установлению более жестких требований для получения вида на жительство и немецкого гражданства. Были осуществлены меры по содействию добровольной репатриации иностранных граждан на родину. В частности, в 1984 г. были установлены "фанты на репатриацию" для безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тыс. марок с дополнительными выплатами для их добровольного возвращения домой вместе с семьями, которыми воспользовались сорок тысяч иностранных работников.
Третий этап (период 90-х годов): реализация программ временной трудовой миграции в рамках двусторонних межгосударственных соглашений. Начиная с 1991 г. в Германии отменяется запрет на работу для иностранных граждан из стран, не входящих в Европейский Союз. Принимается ряд межправительственных соглашений, которые регулируют использование трех групп трудящихся-мигрантов:
А. Двусторонние соглашения о сезонных работниках. В начале 90-х годов эти соглашения были подписаны Германией с Хорватией, Польшей, Румынией, Словакией, Чешской Республикой, Венгрией и Болгарией. С 1992 г. по 2000 г. число разрешений на сезонную работу, выданных в Германии, увеличилось со 163,0 тыс. до 264,0 тыс., или в 1,6 раза. Большинство сезонных работников заняты в сельском и лесном хозяйстве, гостиничном секторе, сфере туризма, при обработке сельскохозяйственной продукции и на лесопильных заводах. В большинстве случаев контракты между иностранными работниками и местными компаниями заключаются до получения этими компаниями разрешения на работу для конкретных лиц, что свидетельствует о широком использовании этого канала для легализации ранее незаконных мигрантов2.
С мая 1993 г. в Германии за привлечение сезонных рабочей силы для работодателей была установлена плата в размере 100 немецких марок за каждого работника.
В. Двусторонние соглашения по проектным работникам для выполнения определенного вида услуг. Участие в работе по проекту предполагает, что иностранная компания заключает с местной компанией контракт на выполнение особого вида работ (contract of service). Для выполнения этих работ зарубежная компания на ограниченный срок привлекает и использует свою рабочую силу. Осуществление проекта не предполагает одновременный въезд в страну членов семей работников.
В двусторонних межправительственных соглашениях на выполнение работ по проекту оговариваются такие рамочные условия, как двусторонний характер соглашения, максимальная продолжительность пребывания в стране работников, участвующих в проекте, максимальная квота в год на использование иностранной рабочей силы, учет ситуации на рынке труда. Размеры зарплаты и характер условий труда работников по проекту определяются принимающей стороной. Однако саму зарплату для используемых работников и взносы на их социальное страхование выплачиваются иностранной компанией.
В период между 1989 и 1993 гг. Германия заключила такие соглашения с целым рядом стран. В их числе: Болгария, Чехия, Югославия, Босния и Герцеговина, Хорватия, Македония, Словения,.Польша, Румыния, Латвия, Турция, Венгрия, Литва.
Для участия в проекте иностранные работники должны получить разрешение на работу, которое выдается только после согласования общего контракта работодателем с региональной службой занятости. Как правило, разрешения на работу выдаются на срок работы по проету, но не более, чем на два года. В отдельных случаях этот срок может быть продлен максимально до трех лет. За каждого работника по проекту потенциальный работодатель вносит плату в размере 2600 марок в год.
В Германии динамика иностранной рабочей силы для использования в работах по проектам достигла своего пика в 1992 г., когда численность этой категории работающих достигла 95,0 тыс. человек. Большинство из них (84,0 тыс.) прибыли из стран Центральной и Восточной Европы. В последующие годы в связи с дополнительными ограничениями, вводимыми немецкой стороной, их число заметно снизилось и в 2000 г. составило 44,0 тыс. человек, т.е. более, чем вдвое меньше по сравнению с 1992 г.
C. Двусторонние соглашения о занятости гостевых работников. В соответствии с этими соглашениями предусматривается, что в ходе обмена гостевыми работниками они могут при выезде из своей страны повысить квалификацию и знание языка. Число временных работников, которые регулируются этими соглашениями, незначительно. Поэтому они не оказывают практически никакого влияния на местный рынок труда. В период 90-х годов Германия заключила соглашения в данной области с рядом стран. В их числе: Албания, Болгария, Латвия, Польша, Румыния, Российская Федерация, Словакия, Чехия, Венгрия.
Четвертый этап, период реформирования иммиграционной политики. Он начался в новом тысячелетии, когда было объявлено о начале в Германии с 1 августа 2000 г. новой программы приема иностранных компьютерных специалистов и предоставлении в рамках этой программы гринкарты для высококвалифицированных профессионалов в области компьютерной техники и информационных технологий (по аналогии с приемом иностранных специалистов в США на основании рабочей визы Н-1).
Предполагается, что в связи с возникновением дефицита квалифицированных работников в различных областях экономики и острой потребностью немецкой промышленности в специалистах по информатике в Германии в ближайшие годы будут выданы 20,0 тыс. разрешений на временное проживание и работу в ФРГ программистам и компьютерщикам из любой страны мира, включая страны, не входящие в Европейское Сообщество. С соискателями, отобранными Министерством труда ФРГ, будут заключены рабочие контракты на срок до пяти лет. При этом автоматического вида на жительства в Германии данная программа не предусматривает. Для получения вида на жительство иностранцу необходимо прожить в Германии 7 лет.
Разрешается приезд в Германию членов семьи отобранного кандидата. Муж или жена специалиста, получившего в Германии работу, имеют также право заключить рабочий контракт на срок до 2,5 года.
Таким образом, самый мощный поток иммигрантов на территорию нынешней Германии пришелся на конец второй мировой войны и на первые послевоенные годы (первый этап). В период между 1945 и 1949 годами оккупационные зоны союзных войск должны были принять почти 12 миллионов изгнанных. Одновременно с этим до момента основания обоих германских государств 10 миллионов иностранных и каторжных рабочих, военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот период уехать в Америку.
В 1950 году из 49 миллионов жителей вновь основанной Федеративной Республики примерно 8 миллионов составляли изгнанные — почти шестая часть от общей численности населения. А в ГДР в 1950 году почти пятая часть граждан была представлена беженцами с Востока и изгнанными — в целом 3,6 миллиона из 18. В последующем десятилетии (второй этап) в количественном отношении значимыми были только перемещения между двумя германскими государствами. До 1961 года 3,8 миллионов граждан ГДР покинули пределы своего государства. Вместе с тем 400 тысяч граждан Федеративной Республики Германия переселились в течение 50-х — начале 60-х годов в Восточную Германию.[22]
Изгнанные послевоенных лет, так называемые «беженцы республики» из ГДР и трудовые мигранты были не единственными иммигрантами в Федеративной Республике. Начиная с 50-х годов все боннские правительства разрешали въезд в страну переселенцам немецкого происхождения: до 1998 года их численность составляла в общем и целом 3,9 миллиона. Однако до середины 80-х годов эта привилегированная миграция по этническому признаку играла незначительную роль в количественном отношении, поскольку существование «железного занавеса» и административные препоны делали, как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Только в конце 80-х годов (пятый этап) этнические переселенцы стали существенной составляющей иммиграционного потока в Германии. На эту фазу наложила свой отпечаток также и массовая миграция между Восточной и Западной Германией. Почти в то же время сильно увеличился приток ходатайствующих о предоставлении политического убежища. С 1988 по 1993 год свыше 1,4 миллионов человек — преимущественно из восточной половины Европы, из балканских стран и Турции — подали прошение о предоставлении им убежища. Еще 350 тысяч беженцев и районов военных действий из Боснии-Герцеговины нашли по меньшей мере временное прибежище в Германии, не проходя процедуру подачи ходатайства о предоставлении политического убежища. Без этой возможности и без преимущественного права въезда переселенцев немецкого происхождения и граждан ГДР число жаждущих получить убежище в (Западной) Германии было бы многократно больше.
Глава 2. Современная иммиграционная ситуация в Германии
1.Статистические данные по иммиграционной ситуации в Германии
На 1 января 2009 года в Германии проживает 82 002 356 жителей, которые составляют 92% всего населения. В настоящее время на территории Федеративной Республики Германии проживает 6,75 миллионов иностранных граждан. Но по количеству иммигрантов показатели за последние несколько десятилетий значительно снизились . Основную часть иммигрантов составляю турки (1,738 миллионов человек). На втором месте по численности находятся выходцы из бывшей Республики Югославии (950 тысяч человек). За ними идут итальянцы, поляки и греки. Иммигрантов из Российской федерации – 188 тысяч.[23]
Иностранные граждане неравномерно проживают на территории Германии. Больше всего иммигрантов проживает в землях: Северный Рейн-Вестфалия, Баден-Вюртемберг и Баварии. Но в процентном соотношении с самими немцами иностранцев больше всего в Гамбурге и Берлине .
По профессиональному принципу иностранцы в Германии также подразделяются. Среди них есть как обычные рабочие, так и учёные и преподаватели. Также значительную часть числа иммигрантов составляют школьники, студенты, пенсионеры .
В современной Германии существует две категории населения: немцы и иностранцы (включая лиц без гражданства и лиц с невыясненным гражданством). Численная пропорция между ними – 92% на 8%.
Немцем, в соответствии со ст.116 Основного Закона (Конституции) ФРГ 1949 г., считается гражданин, «если иное не установлено законом, тот, кто обладает германским гражданством или тот, кто был принят на территории Германской империи по её состоянию на 31 декабря 1937 г. в качестве беженца или перемещённого лица немецкой национальности, или в качестве супруга или потомка одного из этих лиц».
Современные исследователи категории гражданства выделяют территориальный (нации – полисы) и национальный (нации – этносы) принципы организации государства и соответственно обретения гражданского статуса6. Считается, что второй случай – как раз немецкий вариант – более закрыт «для входа» в него, потому менее привлекателен для мигрантов. Тем не менее, демонстрируемая Германией конца ХХ в. динамика числа иностранцев свидетельствует о привлекательности страны для мигрантов и об индивидуально найденных, но предоставляемых законодательством, возможностях нахождения в Германии и обретения немецкого гражданства.
Динамичное послевоенное экономическое развитие вкупе с выгодным пространственным положением и «человеческой» социальной политикой достаточно быстро превратило ФРГ из страны с эмигрантским «лицом»7 в государство, пользующееся вниманием иностранных граждан8. Иностранцы стали серьезным фактором современного экономического развития страны. Им принадлежит 281 тысяча фирм, что составляет 6,3% всех зарегистрированных в стране предприятий (2005). Лидерство в сфере бизнеса прочно захватили турки, они владеют 22,9% принадлежащих иностранцам предприятий[24].
К концу ХХ в. сложилась ситуация, при которой среди немецких иностранцев, весьма значительной – около трети - оказалась доля таких неграждан, которые жили в Германии в течение долгого времени или даже от рождения, оставаясь "иностранцами" в немецкой статистике и общественном дискурсе. Таким образом, едва ли не 2 млн. чел., считаясь иностранцами, де-факто являются для Германии не иностранцами, но негражданами.
Как это часто случается, у подобной ситуации есть две «правды». Первая заключается в том, что длительное время государство, имея весьма значимый количественно миграционный прирост, не описывало его в терминах международной миграции. Переселение этнических немцев до конца 80-х годов воспринималось в стране как возвращение домой, переселенцы не только быстро получали гражданство («автоматически»), но и практически сразу растворялись в категории «население». К середине 90-х годов в публичном пространстве появились и стали заметными новые категории – «русские немцы» и «восточные евреи». Прибытие и тех, и других, хотя и описывались разными терминами (соответственно «поздние переселенцы» и «контингентные беженцы»), постепенно стало становиться «миграцией из стран Восточной Европы». В результате, негражданами - старожилами остаются, по сути, те мигранты, которые переселялись в Германию на волне немецкой трудовой иммиграции 70-х годов, а точнее переехавшие уже после закрытия «временных трудовых переселенческих программ» в результате так называемой «цепной реакции». Приписывая себе статус «неиммиграционной страны» государство, разумеется, нисколько не инициировало предоставление этой группе своего гражданства.[25]
Другая сторона вопроса заключается в том, что сами мигранты тоже далеко не всегда ощущают явную и неоспоримую потребность в получении немецкого гражданства. Слишком много непростых – в моральном, финансовом, наконец, организационном смыслах – вопросов возникает у каждого человека, решающего для себя дилемму «быть … – или не быть…». Чего стоит хотя бы урегулирование организационных проблем с выходом из гражданства бывшей страны в ситуации, когда этой бывшей страны уже нет на политической карте мира и её паспорта недействительны (СССР, СФРЮ)12. При этом, с одной стороны, отсутствие немецкого гражданства (в случае легальности прочих документов, например, соответствующих целям пребывания разновидностей вида на жительства) не является преградой для ведения бизнеса, работы по контракту или учёбы. С другой стороны, экономическая и социальная интеграция иностранцев (и особенно поздних переселенцев) не происходит автоматически с получением гражданства.
С начала нового столетия под воздействием двух ключевых причин – уменьшения иммиграционного потока и увеличения числа случаев предоставления немецкого гражданства - постоянно возрастающая во второй половине ХХ в. доля иностранцев в населении страны впервые за этот период стала падать. По данным уполномоченной по делам миграции правительства ФРГ г-жи М.Бек, за 2000–2005 гг. более миллиона иностранцев получили гражданство ФРГ. Подобные изменения затронули и другие европейские страны – Правительства Франции, Швеции или Нидерландов в начале XXI в. тоже были вынуждены пересмотреть своё отношение к категории «гражданства» - если раньше предоставление гражданства рассматривалось почти исключительно в качестве поощрения «заслуженным» (политически лояльным и социально интегрированным) мигрантам и миграционная политика предусматривала этот инструмент как награду, то нынешняя политика «работы со статусом гражданства» в этих странах является, в большей мере, инструментом привлечения мигрантов или, как минимум, понимания негативной двусмысленности ситуации с негражданами, как это мы имеем в Германии.
В течение всего послевоенного периода внешняя миграция населения имела исключительно важное значение для экономики, а затем и демографии страны.
Сразу после окончания Второй мировой войны особую роль играли потоки т.н. гуманитарных мигрантов – беженцев, рассматриваемых ФРГ в качестве репатриантов.
До 1949 года почти 12 млн. беженцев вернулись в четыре оккупационные зоны. К 1950 г. ситуация в приграничных с восточной частью страны землях, стала настолько напряженной от их наплыва, что потребовалось вмешательство федерального правительства, установления квот распределения репатриантов, затем введения закона о чрезвычайном въезде.
Однако, одновременно с наплывом беженцев, имели место и очень значительные по размерам эмиграционные потоки. До момента основания обоих германских государств 10 млн. иностранных и каторжных рабочих, военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот период уехать в Америку.
В 1950 г. из 49 млн. жителей вновь основанной Федеративной Республики около 8 млн. чел. составляли изгнанные — почти шестая часть от общей численности населения. В это же время в ГДР почти пятая часть граждан была представлена беженцами с Востока и изгнанными — в целом 3,6 из 18 млн. чел.[26]
После 1950 г. характер миграционного обмена Германии изменился – отошли на второй план миграции с социалистически ориентированными странами Восточной Европы, чему способствовало не столько изменение немецкой политики, сколько закрытие границ (хотя миграционный обмен ФРГ и ГДР оставался значимым); зато чрезвычайно важными стали временные трудовые миграции – «гастарбайтеры» из Италии, Испании, Греции, Турции, Марокко, Португалии, Туниса и Югославии рекрутировались в Германию с 1955 по 1968 гг. в рамках двусторонних межгосударственных соглашений по привлечению иностранных рабочих и были призваны насытить возрождающуюся экономику рабочими руками14. Экономика Германии приобрела требуемое, взамен общество получило ощутимую прибавку не ротационно сменяющихся «гастарбайтеров», а «фактических» иммигрантов. За 13 лет – с 1960 по 1973 гг. численность иностранного населения возросла с 686 тыс. чел. до 2,6 млн. чел. Вопреки задуманному немецким правительством, после сворачивания процесса вербовки в 1973 г. последовала не обратная волна выезда, а массовый приток членов семей гастарбайтеров. Закрытие легальных возможностей въезда подтолкнуло уже находившихся на территории Германии к решению об окончательном «укоренении». Потеряв перспективу выезжать на длительное время и возвращаться за заработками, иностранные рабочие с помощью судебных инстанций и общественных организаций стали активно отстаивать право на долговременное пребывание и территориальное единение семей. Другим значимым иммиграционным потоком в 60–70-е годы была этническая репатриация – правда, её значение в эти годы имело скорее психологический, чем статистический характер15. Существование «железного занавеса» и административных препон делали, как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Роль этого потока к концу 60-х – началу 70–х годов стала настолько небольшой, что в обществе начались дискуссии об упразднении статуса репатрианта16, чего, впрочем, по политическим причинам, не произошло.
Только в конце 80-х годов этнические переселенцы вновь стали существенной составляющей иммиграционного потока в Германии (вначале из Польши, затем из других стран соцлагеря). Резко возросли и объемы переселений из Восточной Германии в Западную. Почти в то же время сильно увеличился приток ходатайствующих о предоставлении политического убежища. С 1988 по 1993 год свыше 1,4 млн. человек — преимущественно из восточной половины Европы, из балканских стран и Турции — подали прошение о предоставлении им убежища. Считается, что еще 350 тыс. беженцев из районов военных действий в Боснии и Герцеговине нашли, по меньшей мере, временное прибежище в Германии, не проходя процедуру подачи ходатайства о предоставлении им политического убежища.
Эти перемещения стали залогом того, что в течение нескольких лет (1988–1992 гг.) миграционный прирост Германии стал даже большим, чем соответствующий американский показатель (см. рис.1, 2).
Подобное состояние, впрочем, не продлилось долго. Введенные с 1993 г. ограничительные практики (квотирование миграционного потока, отмена особых привилегий для репатриантов по воссоединению семей, территориальное распределение) существенно снизили возможность получения политического убежища, а также иммиграцию переселенцев немецкого происхождения. Уже к 1997 г. в стране был зафиксирован самый низкий миграционный прирост с середины 80–х годов, кроме того, впервые после 1984 г., сальдо миграции для иностранцев (всех) стало отрицательным (1997 г. - 22 тыс. чел.), сохраняясь положительным для немцев (включая переселенцев). Тем не менее, доля переселенцев (немцев) в потоке въезжающих существенно снизилась.
Рисунок 2. Нетто-миграция Германии, 1955–2004 гг., чел.
Источник: UN Department of Economic and Social Affairs. World Population Prospects: The 2004 Revision Population Database
Таблица 2.
Ежегодная нетто-миграция Германии, 1950 – 2004 гг., тыс. чел.
| Период | Нетто-миграция, в среднем за период | Период | Нетто-миграция, в среднем за период |
| 1950–1954 | 55 | 1980–1984 | -22 |
| 1955-1959 | 144 | 1985-1989 | 391 |
| 1960–1964 | 180 | 1990-1994 | 538 |
| 1965–1969 | 161 | 1995–1999 | 227 |
| 1970–1974 | 178 | 2000-2004 | 200 |
| 1975 - 1979 | 66 | | |
Источник: UN Department of Economic and Social Affairs. World Population Prospects: The 2004 Revision Population Database
Рисунок 3. Коэффициент ежегодного миграционного прироста по отдельным иммиграционным странам мира, 1950–2004 гг., %
Источник: UN Department of Economic and Social Affairs. World Population Prospects: The 2004 Revision Population Database
Вопреки опасениям многих политиков, недовольных необоснованным, с их точки зрения, притоком мигрантов в страну, нынешние объемы миграции еще меньше, чем в конце 90-х годов. Статистические данные за 2003–2005 гг. свидетельствуют, что размеры прибытий в Германию сокращались примерно на 23 тыс. чел./год, или на 10,5%[27]. Таким образом, общий уровень прибытий в Германию за последние десять лет снизился более чем вдвое, составив менее 800 тыс. чел./год.
С учетом ежегодной эмиграции, составлявшей в последние годы порядка 600 тыс. чел./год (её основу составляют иностранцы), положительная нетто-миграция насчитывает двести с небольшим тысяч, что в свою очередь почти втрое меньше, чем десятилетие назад. Данные уполномоченной правительства ФРГ по делам миграции, беженцев и интеграции иностранцев г-жи Мари-Луизе Бек свидетельствуют, что около четверти его составляют сами немцы, кочующие из страны в страну18.
Таким образом, во второй половине ХХ в. Германия из эмигрантской страны фактически не только превратилась в страну иммиграции, но стала по численности иммигрантов лидером в Европе (более трети всех мигрантов ЕС; концентрирует 2/3 всех эмигрантов из стран Центральной и Восточной Европы). Приблизительные расчёты показывают, что за 1950–2005 гг. страна приобрела 10 млн. чел. (чистый миграционный прирост населения в миграциях на постоянное место жительства). Несмотря на такую в целом благоприятную картину реальная миграционная «биография» Германии не так однозначна: периоды больших миграционных подъемов сменялись рецессиями, так что даже беглый взгляд на кривую нетто-миграции в стране позволяет легко «прочитать» «миграционную волну» с раз за разом уменьшающейся амплитудой колебаний. Остаётся надеяться, что нынешняя низкая точка этой «волны» станет в ближайшие годы началом нового подъёма. Хотя реальных поводов для такой надежды немного.
2.Категории иммигрантов
Среди иммигрантов на территории Германии можно выделить несколько категорий: экономические иммигранты, этнические немцы, беженцы и иммигранты по каналу воссоединения семей.
Вскоре после «холодной войны», вследствие двусторонних соглашений о найме рабочих, в ФРГ работали в основном выходцы из Центральной и Восточной Европы. В страну приглашались сезонные и контрактные рабочие, а также стажёры, которые в ходе пребывания в Германии могли повысить свою квалификацию и улучшить знания языка.
В 2001 г. по данным Федеральной службы статистики приток мигрантов в Германию составил 685,3 тыс. человек. В их составе можно выделить следующие категории: экономические мигранты, беженцы, этнические немцы, мигранты по каналу воссоединения семей.
Трудовая миграция
Вскоре после окончания «холодной войны» Германия вновь вышла на рынок временной рабочей силы. Партнерами Германии по двусторонним межправительственным соглашениям о найме рабочих в этот период были, в основном, государства Центральной и Восточной Европы, выбор которых определили, в частности, геополитические и экономические интересы Германии в развитии отношений со странами региона. Соглашения предусматривали приглашение следующих категорий временных работников: стажеров, получающих возможность повысить квалификацию и улучшить знание языка; сезонных и контрактных рабочих, разрешение на временное пребывание и работу которым выдавалось на срок от трех месяцев — для сезонных рабочих и до двух лет — для работающих по контракту. Как правило, после согласования со службой занятости, для заключения контракта на выполнение особого вида работ немецкая компания приглашает иностранную фирму, привлекающую и использующую свою рабочую силу, в качестве субподрядчика. Иностранным рабочим выплачивается коллективная заработная плата. Условия контракта не допускают въезд в страну членов семей работников. В начале 1990-х гг. число работающих по контракту в Германии составляло около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс. В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г.[28]
Новым этапом в развитии политики временной трудовой иммиграции Германии стало введение в 2000 г. программы «грин кард», целью которой было привлечение квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий. Благодаря упрощенной административной процедуре, виза на въезд для работы по «грин кард» оформляется очень быстро (в течение недели после подачи заявления). В отличие от американской программы с аналогичным названием, «грин кард» в Германии дает право на пребывание и работу в стране в течение пяти лет. Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехнический диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. немецких марок. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в Германии членов семьи специалиста. Квота работающих по программе «грин кард» установлена в размере 10 тыс. человек в год, однако в ближайшее время планируется ее увеличение до 20 тыс. С момента введения «грин кард» в августе 2000 г. по июнь 2001 г. около 8 тыс. квалифицированных специалистов получили разрешение на работу в Германии. Они были отобраны в соответствии с требованиями специально разработанной балльной системы оценок характеристик мигрантов. Наибольшую долю среди них составляют выходцы из Индии и бывшего СССР.
Еще одним каналом временной иммиграции для специалистов является система выдачи разрешений на работу сроком до трех лет по приглашению германских работодателей. В 2000 г. было выдано 333381 таких разрешений. По прошествии пяти лет работы квалифицированные специалисты получают право обратиться за получением разрешения на постоянное пребывание.
Беженцы. Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г. 88287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в Германии. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей.
За период с 1990 г. по 2000 г. Германия столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. Вследствие этого, проблемы беженцев стали предметом острых политических дебатов в ФРГ. Одной из целей готовящейся иммиграционной реформы, по словам министра внутренних дел Германии, должно быть «сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища».
В соответствии с условиями Женевской конвенции о статусе беженца, правом на получение убежища в Германии обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Обязательства Германии по предоставлению убежища зафиксированы и в национальном законодательстве: согласно статье 16 Конституции страны, право на предоставление убежища имеют лица, преследуемые по политическим мотивам.
В связи со значительным притоком иностранцев, претендующих на получение политического убежища в Германии в начале 1990-х гг., в 1993 г. в статью 16 Конституции были внесены поправки, существенно ограничивающие число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. Согласно этим изменениям:
на право убежища не могут претендовать граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека;
лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования (так называемые «спокойные» страны), могут получить убежище в случае доказанности факта политического преследования со стороны государства;
не могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам.
В результате реформирования законодательства число иностранцев, въезжающих в Германию в качестве лиц, ищущих убежище, сократилось с 400 тыс. в 1992 г. до 95 тыс. в 1995 г.[29]
Основную часть иностранцев, стремящихся получить статус политического беженца, составляют граждане Турции, африканских государств, Шри-Ланки, Ирака, Румынии, Афганистана, Пакистана.
Лица, въехавшие в страну через третьи «спокойные» государства и претендующие на политическое убежище в Германии, задерживаются в аэропортах, где в течение 3-х суток проводится расследование, и высылаются в те страны, откуда они выехали. Граждане стран ЕС или граждане «спокойных» стран высылаются в государства происхождения. В отношении лиц, которые имеют доказательства преследования по политическим мотивам в стране происхождения, проводится специальное расследование, на основании которого принимается решение о предоставлении статуса политического беженца, либо о предоставлении временного разрешения на пребывание в ФРГ, либо о высылке. На это время они размещаются в специальных пунктах приема беженцев, где могут получить социальную помощь (выдаются чеки либо денежные суммы на приобретение одежды и прочих предметов, необходимых в повседневной жизни).
Изменения, внесенные в 1997 г. в закон «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», сократили до 80% от установленных ранее расходы на социальную помощь и медицинское обслуживание данной категории иностранцев. Решением правительства ФРГ с июля 1997 г. лицам, претендующим на политическое убежище, запрещена выдача разрешений на работу в течение двух лет.
В будущем можно ожидать большего ужесточения политики страны в отношении беженцев. Так, согласно обсуждаемому в настоящее время закону об иммиграции, первоначально беженцам будет выдаваться разрешение на пребывание сроком на три года, по прошествии которого они смогут получить разрешение на постоянное пребывание, если ситуация в стране их выхода не нормализовалась. В ином случае их право на убежище будет утеряно.
Иммиграция этнических немцев. С падением «железного занавеса» 2,7 млн этнических немцев вернулось в Германию за период 1988–2000 гг. Около 1,9 млн из них проживало на территории бывшего СССР, 575 тыс. — на территории Польши и 220 тыс. — в Румынии. Количество прибывших в Германию достигло пика в 1990 г., составив 400 тыс. человек. Однако после первой эйфории от завершения «холодной войны» и объединения страны уже в первой половине 1990-х гг. Правительство Германии стало предпринимать меры по контролю процессов возвращения, установив, в частности, систему квот. На период с 1993 г. по 1999 г. квота составляла 225 тыс. человек в год и была существенно сокращена — до 103 тыс. — в 2000 г. В результате, иммиграция этнических немцев в 2000 и 2001 гг. была на уровне 100 тыс. человек в год.[30]
Помимо числа прибывающих, правительственные меры оказывали воздействие на их состав. С 1993 г. более 90% прибывших по каналу этнической иммиграции являлись выходцами из бывшего СССР. С целью поддержания иммиграции этнических немцев из других стран Восточной Европы, для них было введено требование предъявить доказательства фактов этнической дискриминации.
По сравнению с другими категориями иммигрантов этнические немцы обладают определенными привилегиями, которые включают в себя содействие в изучении немецкого языка и трудоустройстве, оказание социальной поддержки.
Однако в политических и общественных дискуссиях этнические немцы привлекают значительно меньшее внимание, нежели другие иммигранты, поскольку они не считаются иностранцами.
Воссоединение семей
Согласно законодательству Германии, вид на жительство может быть предоставлен:
иностранцам, состоящим в браке с гражданами ФРГ;
несовершеннолетним иностранцам — детям граждан ФРГ;
иностранцам — родителям несовершеннолетних детей, являющихся гражданами Германии, для их воспитания.
Супруг немецкого гражданина получает право на бессрочный вид на жительство после трех лет проживания на территории Германии. Воссоединение членов семьи с иностранцем, проживающим в Германии, обусловлено рядом требований.
Супругу иностранца вид на жительство предоставляется при условии, что проживающий в Германии:
получил политическое убежище,
имеет бессрочный вид на жительство,
законно проживает в Германии более 8 лет, приехав сюда еще несовершеннолетним,
имеет обыкновенный вид на жительство, состоял в браке с лицом, о воссоединении с которым идет речь еще до приезда в Германию, и указал сведения о нем при подаче заявления на получение собственного вида на жительство.
Разрешение на проживание в ФРГ в форме вида на жительство могут также получить супруги иностранцев после расторжения их брака, если к моменту прекращения семейных отношений супруги прожили совместно на территории Германии не менее двух лет. Разведенный супруг получает право на продление своего вида на жительство на год. После этого первого продления, если остальные предпосылки закона тоже выполнены, вид на жительство может быть продлен до момента, когда будут выполнены условия для получения бессрочного вида на жительство.
Вид на жительство детям предоставляется в том случае, если его оба родителя (или единственный родитель) уже имеют вид на жительство, при условии, что ребенок младше 18 лет. Получение вида на жительство другими членами семьи (родителями, братьями, сестрами) возможно при соблюдении следующих условий: иностранец, с которым происходит воссоединение семьи, законно проживает в ФРГ и имеет здесь разрешение на проживание в форме вида на жительство или права на проживание; располагает достаточным жильем; существование приезжающего в ФРГ члена семьи может быть обеспечено за счет дохода иностранца от трудовой деятельности, его состояния, либо других личных средств.
Интеграция иммигрантов. Ответственность за реализацию мер политики интеграции иммигрантов, которые включают организацию курсов изучения немецкого языка, помощь в получении необходимой профессиональной квалификации и в трудоустройстве, возложена на Федеральное министерство труда и социальных дел. С 1968 г. на эти цели было выделено 1,7 млн немецких марок.[31]
Объектом политики интеграции в Германии являются: иностранцы, которые имеют разрешение на постоянное пребывание, иностранные рабочие из стран, с которыми Германия имела соглашения о рекрутировании рабочей силы, бывшие контрактные рабочие ГДР из Анголы, Мозамбика и Вьетнама, а также члены семей вышеназванных групп иммигрантов.
Программы интеграции дополняются реализацией мероприятий, направленных на противодействие проявлениям экстремизма, ксенофобии и расизма. В 1992 г. с целью обеспечения более эффективного взаимодействия между полицией, судебной властью и администрацией была образована информативная группа, включающая представителей этих ведомств, целью деятельности которой стали мониторинг и консолидация информации о деятельности экстремистских групп и проявлениях ксенофобии для разработки мер противодействия на федеральном уровне.
Каждый год Федеральное министерство внутренних дел публикует отчет о защите конституционных прав, который нацелен на информирование общества о противодействии экстремизму в Германии.
Министерство труда и социальных дел стремится сочетать проекты профессиональной интеграции с мерами, направленными на содействие мирному сосуществованию немцев и иностранцев и на преодоление ксенофобии. Примером программ такого рода может служить пилотный проект «Интеграция мусульман и мусульманских организаций в Германии», нацеленный на взаимодействие между организациями немцев и мусульман для достижения социальной интеграции и конвергенции.
Противодействие ксенофобии и любым проявлениям расовой дискриминации признается одной из центральных задач политики образования, для реализации которой Федеральным министерством образования осуществляется ряд программ: «Межкультурное образование в школах», выставочный проект в музеях «Иностранцы в Германии — немцы за рубежом», «Межкультурный молодежный центр», образовательная программа для взрослых «Как жить в многонациональном обществе» и пр.
Интеграция иностранцев, направленная на содействие их равному участию в социальной, экономической, культурной и политической жизни страны, считается одним из основных направлений новой иммиграционной стратегии Германии. Ключевую роль в этом процессе, по мнению законодателей, играет знание языка. Согласно обсуждаемому в настоящее время закону об иммиграции, меры интеграционной политики будут сфокусированы на расширении возможностей изучения немецкого языка, а также культуры, истории и основ государственного устройства страны
В 2000 году наступил новый этап в развитии политики временной трудовой иммиграции Германии. Была принята программа «грин кард», целью которой было привлечение в страну высококвалифицированных специалистов в области информационных технологий. Эта программа даёт право на пребывание и работу в Германии в течении пяти лет. Важным условием участия в этой программе стало наличие высшего образования.
Также иностранцы могут работать в стране, если они получат приглашение от германского работодателя. В этом случае специалисты получают разрешение на работу на три года. А по прошествии пяти лет работы квалифицированные специалисты получают право на постоянное пребывание в ФРГ.
Этнические немцы стали возвращаться в Германию после падения «железного занавеса». За период с 1988 до 2000 года в страну вернулось 2,7 миллионов этнических немцев. Правительство Германии стало предпринимать меры по контролю процессов возвращения, установив систему квот.
По сравнению с другими категориями этнические немцы обладают рядом привилегий: содействие в изучении немецкого языка и трудоустройстве, оказание социальной поддержки.
Число беженцев, ищущих убежище на территории Германии, составляет 43% от всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза.
В соответствии с условием Женевской конвенции о статусе беженца, правом на получение убежища в Германии обладают лица, которые подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства и принадлежности к определённой социальной группе в своей стране. Согласно статье 16 Конституции Германии, правом на получение убежища также обладают лица, преследуемые по политическим мотивам.
Но также в Конституции было ограничено число лиц, которые могли бы ходатайствовать о защите. Так, допустим, на право на убежище не могут претендовать граждане стран Европейского Союза, а также других государств, где соблюдаются права человека. Не могут также получить политическое убежище лица, выехавшие из страны, где, по определению правительства Германии, нет политического преследования, так называемые «спокойные страны», а также лица, которые въехали в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам.
Вследствие всех этих реформ правительством ФРГ было сокращено количество беженцев. Но всё же они составляют значительную часть иммигрантов в Германии. Это в основном граждане из Турции, африканских государств, Ирака, Афганистана, Пакистана, Шри-Ланки, Румынии. Получив убежище, они не могут получить разрешение на работу в Германии в течение двух лет.
И последней категорией является воссоединение семей. Согласно законодательству Германии, вид на жительство в стране могут получить иностранцы, находящиеся в браке с гражданами ФРГ, несовершеннолетние иностранцы-дети граждан ФРГ и иностранцы-родители несовершеннолетних детей, которые имеют гражданство Германии.
3.Законодательство Германии в иммиграционном вопросе
В немецком законодательном лексиконе долго отсутствовала иммиграционная терминология. Но правовые документы, касающиеся иммиграционного вопроса, появились намного ранее принятия Конституции ФРГ 1949 года.
В 1913 году в Германии был принят Первый закон об урегулировании вопроса гражданства (Закон о гражданстве в Германии и Рейхе). Согласно этому закону гражданство могло быть приобретено по рождению, по легитимации (гражданство ребёнка определялось гражданством его отца), по усыновлению, в результате приёма в гражданство (предоставление гражданства согласно административному акту), по заявлению (иностранец может приобрести гражданство по своему письменному заявлению, если он является гражданином Австрии, если он является законнорождённым ребёнком немки, а также усыновлённые несовершеннолетние дети).[32]
В 1949 году была принята Конституция Федеративной Республики Германия. Основной Закон государства определял статус беженца: «Лица, преследуемые по политическим, расистским и религиозным мотивам, имеют право на убежище ». Определение условий получения статуса репатрианта оставалось в полномочиях земель.
1950 год – Закон о чрезвычайном въезде. Его принятие связано с тем, что в западных землях стало много репатриантов. Репатрианты из советских зон ГДР могли находиться на территории ФРГ только при наличии разрешения Комиссии по принятию репатриантов.
В 1953 году был принят Закон о репатриантах, в котором были установлены общие для всех земель правила определения статуса репатрианта. В документе был определён круг лиц, имеющих право претендовать на данный статус. Это могли сделать немцы, которые имели индивидуальные доказательства принадлежности к немецкому народу, которые постоянно проживали на территории ФРГ до 1953 года и были преследуемы в странах исхода на основании их этничности.
С 1955 по 1973 года был заключён ряд двусторонних соглашений с Италией, Турцией, Испанией, Грецией, Португалией, Марокко, Тунисом , Югославией о найме рабочей силы.
В 1957 году были приняты дополнения к Закону о репатриантах. В них был расширен круг лиц, которые могли бы стать репатриантами. Это были немцы, проживающие на территориях с военными действиями до 1945 года и испытывающие гонения и преследования из-за своей этничности. Их семьи, независимо от даты их рождения, также могли претендовать на статус «переселенца» или «позднего переселенца». Благодаря этой поправке семейные связи могли стать основанием для переезда на территорию Германии.
В 1982 году был принят Закон о предоставлении политического убежища, а также поправки к Закону об иностранцах. В Законе об иностранцах был введён визовых режим для иностранцев, не проживающих на территории ЕС, и которые собирались находиться в Германии более трёх месяцев.
В 1988 году была принята Программа интеграции переселенцев («Программа Колля»). Была предложена не односторонняя модель интеграции, когда иностранец подстраивается под среду обитания, под социум страны пребывания, а было предложено взаимное приспособление, культурное обогащение. То есть немцам предоставлялась информация о культуре, социальных и исторических традициях иностранцев, также как и иммигранты были информированы об особенностях Германии.[33]
1989 год – Закон о распределении переселенцев и поздних переселенцев по землям. Репатрианты должны были обязательно регистрироваться в федеральных лагерях для переселенцев, а в дальнейшем они должны были быть распределены по землям в строгом соответствии с направлением лагеря для тех репатриантов, которые получают социальную помощь государства.
В 1990 году был принят Закон о въезде и пребывании иностранцев на территории ФРГ – «Закон об иностранцах ». Этнические иммигранты могли попасть на территорию Германии при наличии разрешения на прибытие, заявление на которое подаётся в стране исхода. Этот Закон оговорил правила иммиграционного контроля. Был определён список безвизовых стран, если их граждане находились бы в Германии менее трёх месяцев. Также граждане ЕС в возрасте до 16 лет могли не получать разрешение на жительство в Германии. Облегчённый вариант получения гражданства предоставлялся иностранцам, легально проживающим на территории ФРГ в течение 15 лет, и которые могли самостоятельно обеспечить себя и свою семью без привлечения помощи государства, а также молодым иностранцам в возрасте от 16 до 23 лет, проживающим в Германии 8 лет и посещающие школы ФРГ в течении 6 лет, при условии , что они отказываются от своего прошлого гражданства.
Шенгенское соглашение, подписанное в 1990 году, предусматривало свободу передвижения и особые миграционные преференции гражданам Шенгенской зоны.
В 1990 году было подписано Дублинская конвенция, где были перечислены критерии для определения того, какое государств-участников несёт ответственность за рассмотрения ходатайства о предоставлении убежища.
Закон о предоставлении политического убежища 1992 года ввёл правовой статус позднего переселенца, под который попали этнические немцы из Восточной Европы, родившиеся до 1993 года. Для того чтобы стать поздним переселенцем необходимо было доказать индивидуальную принадлежность к немецкому народу и историю своего политического гонения. Отменялись привилегии для переселенцев по линии воссоединения семей, а также устанавливалась квота иммиграционного потока.
В 1993 году были внесены поправки к 116 и 118 статьям Конституции. «п.1. Лица, преследуемые по политическим мотивам, имеют право на убежище; п.2. Не имеют право на политическое убежище граждане стран ЕС, а также граждане других стран, в которых соблюдаются права человека; п.3. Лицо, выехавшее из страны, где по определению Бундесрата, нет политического преследования (т.н. «спокойные» страны), может получить убежище, если докажет факты политического преследования со стороны государства; п.4. He могут получить политического убежища лица, выехавшие в Германию через третью страну, в которой нет преследований по политическим мотивам ».
Закон о регистре иностранцев 1994 года предписывал заносить данные об иностранных гражданах в «Центральный регистр иностранцев», к которому имеют доступ несколько ведомств, в том числе и полиция.
В 1997 году были внесены поправки к Закону «О помощи лицам, претендующим на политическое убежище», согласно которым сократилась социальная помощь, а также расходы на медицинское обслуживание. Также в связи с тем, что в Германии было большое число безработных, лицам, претендующим на политическое убежище, запрещалось выдавать в течение двух лет разрешение на работу.
1999-2000 годы – были приняты новые Законы о гражданстве ФРГ и правах иностранцев, в которых предусматривалось получение немецкого гражданства для детей, родители которых являются иностранцами. Для этого ребёнок должен быть рождён на территории Германии, хотя бы один из родителей должен легально и постоянно проживать в ФРГ не менее восьми лет и иметь разрежение на проживание по статусу «Правомочие на пребывание». Более того, если раньше переселенцы, находящиеся в браке более трёх лет ещё до въезда в Германию, автоматически получали немецкое гражданство по своему заявлению, то теперь они получали гражданство одновременно с выдачей им свидетельства позднего переселенца, то есть по завершении процесса признания их статуса.
В 2005 году был подписан Закон об управлении и ограничении иммиграции (Закон об иммиграции). За счёт этого закона был облегчён въезд для высококвалифицированных иммигрантов из стран, не входящих в ЕС, в частности из стран Восточной Европы и Азии. В то же время, для рабочих с низким уровнем квалификации и для неквалифицированных иностранцев правила въезда в Германию ужесточились. Были введены две изменённые формы вида на жительство: право на пребывание и вид на жительство. Этнические немцы из восточноевропейских государств и республик бывшего СССР могли с семьёй переехать в ФРГ, но для этого им надо сдать экзамен на знание немецкого языка. Более того, теперь статус беженца могли получить иностранцы, которые подвергались на родине не только этнической, политической дискриминации, но и в связи с их нетрадиционной сексуальной ориентацией.
В том же 2005 году была введена поправка к Закону об иностранцах. Люди, имеющие хотя бы одного родителя-еврея, вновь могли иммигрировать в Германию. Главным условием было то, что их должна была принять еврейская община в ФРГ.
Новые поправки к Закону об иностранцах 2007 года касались лиц, которые подали прошение на политическое убежище, но при этом не получили статус беженца, так называемые непризнанные беженцы. Они могли получить ограниченный по сроку вид на жительство, если в течение двух лет, то есть до 2009 года, смогут найти постоянную работу. Но при этом они не смогут пользоваться всеми социальными благами, которыми пользуются граждане ФРГ.
4.Институты иммиграционной политики
В Германии в разные времена иммиграционной политикой страны занимались разные институты. Например, до 1969 в стране существовало Министерство по делам репатриантов и беженцев, которое в связи с решением основным проблем этой категории иммигрантов, потеряло своё значение. Затем институты заменялись другими более важными в тот период времени. Также землям и городам делегировались то большие, то меньшие права по решению иммиграционных проблем.
Ныне реализацией иммиграционной политикой в стране занимаются: Уполномоченный правительства по делам миграции, Федеральное министерство внутренних дел, Федеральное министерство иностранных дел, Федеральное министерство труда и социальных дел, Федеральное министерство по труду, Центральное бюро по труду и другие.
Уполномоченный правительства по делам миграции отвечает за выработку общих и отдельных вопросов политики в отношении иностранцев и ведёт переговоры с германскими и иностранными политиками.
Федеральное министерство внутренних дел разрабатывает стратегию иммиграционной политики в отношении иностранцев, координирует исполнение миграционного законодательства. Кроме того, это министерство занимается выдачей разрешений на пребывание, рассматривает заявления на предоставление гражданства, принимает решения о возможных депортациях.
Федеральное министерство иностранных дел ответственно за визовую политику. Через посольства и консульства ФРГ за рубежом занимается непосредственно рассмотрением заявлением на выдачу въездных виз.
Федеральное министерство труда и социальных дел отвечает за политику интеграции иностранцев, в том числе интеграцию и реинтеграцию временных иностранных работников в Германии.
Федеральное ведомство по труду в городе Нюрнберге осуществляет контроль за выполнением Закона о содействии занятости, регулирование допуска иностранной рабочей силы на рынок труда, а также выдачу разрешений на работу и принятие санкций к работодателям за незаконное использование иностранной рабочей силы. Через Центральное бюро по труду в городе Франкфурт-на-Майне и региональные службы занятости Федеральное ведомство по труду реализует государственные программы в области трудовой миграции.[34]
Федеральная служба миграции и проблем беженцев координирует деятельность федеральных ведомств и органов, а также представительства за рубежом в области иммиграции и беженцев. Также она реализует процедуру отбора иммигрантов и обеспечивает выполнение мер содействия добровольному возвращению иммигрантов в страны выхода.
Иммиграционной политикой также занимается Красный Крест Германии, который занимается в основном репатриационной политикой. Так, например, в 60-е годы именно Красный Крест занимался розыском немецких родственников для желающих репатриироваться в страну.
На федеральном уровне действуют Федеральные лагеря по приёму и распределению беженцев. В настоящее время на территории Германии действуют семь таких лагерей. Они предоставляют кров, выправляют документы для каждого иммигранта, распределяют по конкретным населённым пунктам в землях.
Широкий круг вопросов решается на уровне земель. Землям отданы значительные полномочия в вопросах принятия иммигрантов. Городские власти заняты оказанием временной материальной помощи беженцам, поиском и предложением вакансий, организацией интеграционных курсов, курсов программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки.
В соответствии с новым Законом об иммиграции, функции реализации миграционной политики централизованы и переданы в ведение нового правительственного агентства – Федеральной службы миграции и проблем беженцев. Она создана на базе Федеральной службы по делам беженцев31. К задачам этой новой созданной службы относятся:
· координация деятельности федеральных ведомств и органов, в также представительства Германии за рубежом в области иммиграции и беженцев;
· внедрение и реализация процедуры отбора мигрантов;
· аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение Центрального регистра иностранцев;
· обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода.
Отдельного упоминания заслуживает четкое распределение организационной, финансовой нагрузки и полномочий между федеральной, земельной и городской уровнями власти.
Широкий круг вопросов решается на уровне земель. Например, землям отданы значительные полномочия в вопросах «брать – не брать» мигрантов и в каком количестве «брать». Городские власти заняты оказанием временной материальной помощи беженцам, поиском и предложением вакансий, организацией интеграционных курсов, курсов программ повышения квалификации и профессиональной переподготовки, первичным сопровождением (при посещении административных учреждений). Местное самоуправление в Германии имеет продолжительную историческую традицию и является неотъемлемым элементом государственной демократии. Миграционная и интеграционная политика, наравне с политикой по борьбе с бедностью, безработицей и семейной политикой, являются основными направлениями городской социальной деятельности.
Таким образом, несмотря на многочисленные и постоянно случающиеся реорганизации законодательства и институтов иммиграционной политики, её сферы всегда четко распределены между уровнями и конкретными структурами. При всех имеющихся недостатках, это выгодно отличает немецкую иммиграционную политику от многих других. Тем не менее, важнейшей государственной задачей остается необходимость выстраивания баланса интересов иммигрантов (особенно в трудовой сфере), антимигрантски настроенной общественности, базовых демократических и социально-экономических ориентаций государства в целом («социальное государство»). Не менее значимым является и готовность власти на протяжении сколько-нибудь значительного периода, соблюдать выстроенную стратегию, не меняя решения с завидной регулярностью, как это было в Германии в последние годы.
Глава 3. Иммиграционная политика Германии в общем контексте Европейского Союза
1.Особенности иммиграционных процессов в странах ЕС
( Франция, Швеция)
Вот уже двадцать лет иммиграция остается во Франции крупной политической проблемой. Она послужила причиной кипения страстей и весьма горячих дебатов между правыми и левыми. Осуждение присутствия иностранцев позволило появиться на свет новой политической партии (Национальному фронту), а в начале 90-х годов доля отданных этой партии на общенациональных выборах голосов достигла 15%. В настоящее время во Франции преобладают четыре точки зрения на иммиграцию: две крайние и две умеренные.[35]
Крайне правая точка зрения сводится к тому, что иммиграция представляет опасность для нации. По мысли ее сторонников, необходимо организовать массовое возвращение лиц, не имеющих французского гражданства, в страну происхождения.
Точка зрения крайних левых заключается в том, что не должно существовать никаких границ и всякому, кто прибывает из любой страны, следует разрешить въезжать во Францию и поселяться в ней.
Умеренно правые придерживаются мнения, что приоритет следует отдавать совершенствованию пограничного контроля и борьбе с нелегальными потоками людей.
Умеренно левые, находящиеся сейчас у власти, считают, что в первую очередь нужно способствовать улучшению интеграции иностранных граждан, легально проживающих во Франции, с местным населением.
Два умеренных крыла, левое и правое, по сути дела сближаются. Некоторые различия между ними пока существуют, однако по ряду позиций, таких, как борьба с дискриминацией граждан третьих стран, находящихся во Франции на законных основаниях, и совершенствование контроля над миграционными потоками, их позиция едина.
На сегодняшний день население Франции составляет 60 миллионов жителей, включая 3,6 миллионов легально проживающих иностранцев. Существует сильная взаимосвязь между историей Франции и ее иностранными общинами: значительное большинство граждан третьих стран, проживающих во Франции, - выходцы из бывших колоний – Алжира и Марокко.
Ежегодно разрешение на въезд во Францию получают около 100 тысяч граждан третьих стран. Большей части из них разрешение выдается по причине воссоединения семей. Они близкие родственники иностранцев, легально проживающих в стране. Кроме того, ежегодно 100 тысяч человек получают французское гражданство. Фактически, количество иностранных граждан, проживающих во Франции, из года в год остается постоянным. Число получающих французское гражданство примерно равно числу иностранцев, получающих разрешение на въезд с целью длительного пребывания. Следует отметить, что 60 миллионов человек ежегодно получают краткосрочные визы на въезд во Францию с туристическими или деловыми целями.
Рассмотрим основные аспекты французской юридической системы иммиграции. Разрешение на въезд во Францию с целью длительного пребывания (более 3 месяцев) ограничено рядом конкретных обстоятельств. Его получают лица, прибывающие в связи с воссоединением семьи (дети, жены, мужья), и студенты. Трудовая иммиграция резко ограничена: желающие въехать во Францию, чтобы там работать, должны доказать, что никакой французский гражданин или проживающий во Франции гражданин третьей страны не может заполнить соответствующую вакансию.[36]
Существуют две разновидности видов на жительство: на один год с возможностью возобновления и на десять лет. Десятилетний вид на жительство предоставляется после длительного пребывания во Франции. Исходя из интересов общественного порядка и национальной безопасности, правительство может отказать в предоставлении вида на жительство.
Французская Конституция гарантирует право убежища всем гражданам третьих стран, которые опасаются преследований на родине. Статус беженца определяет специальная неправительственная организация – ОФПРА. Человек, признанный беженцем, получает десятилетний вид на жительство. Ежегодно около 20 тысяч человек обращаются с просьбой о предоставлении им статуса беженца. Примерно 20% из них этот статус получают.
Закон предусматривает и меры борьбы с нелегальной иммиграцией. Любой иностранец, находящийся на территории Франции без действительной визы или вида на жительство, должен покинуть страну. Правительству разрешено задерживать на 12 суток гражданина третьей страны, нелегально находящегося на территории Франции. Такое задержание входит в компетенцию судебных властей. Этот строк предназначен для того, чтобы организовать высылку иностранца в страну происхождения.
По общей оценке число нелегальных иммигрантов во Франции составляет приблизительно 300 тысяч человек, прибывших по большей части из Китая, Алжира, Марокко, Африки и бывшей Югославии. Большинство из них въехали на автомобилях через границу с Италией или Испанией. Некоторые воспользовались воздушным транспортом, имея визу, и затем вместо того, чтобы уехать по истечении срока действия визы, остались на территории Франции. Около половины нелегальных мигрантов въехали самостоятельно. Размещение им обеспечивают живущие во Франции родственники. Большинство нелегальных мигрантов, прибывших из соседних стран, остаются в стране с помощью своих семей. Они нелегально устраиваются на работу, за которую им недоплачивают, и не пользуются социальной защитой. По сути дела нелегальное трудоустройство – одна из причин нелегальной миграции.
Общая практика миграционной политики Франции предусматривает высылку любого нелегально находящегося на ее территории иностранца. Но французские власти всегда имеют право предоставить вид на жительство любому нелегальному мигранту по причинам гуманитарного характера, даже если это решение не находится в строгом соответствии с законом. Данный принцип был подтвержден Государственным советом, который является высшей судебной инстанцией по вопросам иммиграции. Такое решение должно носить исключительный характер и приниматься на индивидуальных основаниях.
Точно так же французское правительство по политическим причинам периодически проводит широкомасштабные амнистии, решая легализовать или урегулировать положение большого числа нелегальных мигрантов. Первая амнистия была проведена в 1982 году после победы социалиста Ф. Миттерана на президентских выборах. Решение о второй крупной амнистии было принято в 1997 году после победы коалиции социалистов, «зеленых» и коммунистов.
Шведское Королевство издавна считалась образцом открытости миру, толерантности и продуманной политики по отношению к иностранцам. Почти 1,7 миллиона «лиц с иностранным прошлым» (иммигранты и их дети) проживают сегодня в Швеции, которая насчитывает 8,8 миллионов жителей. Однако и в образцовом северном государстве все больше распространяются враждебное отношение к иностранцам и правый экстремизм. Поджигают приюты для беженцев, преследуют переселенцев, проповедуют расизм. Непримиримое ядро агрессивных неонацистов объявило войну всем «неарийцам».
Скептики объясняют эти тенденции крахом прославленной шведской иммиграционной политики, а также экономическими процессами. Неприязнь к чужим, по мнению депутатов гражданской оппозиции в риксдаге, - это ответ на сегрегированные предместья, растущую безработицу среди иностранцев и страх многих шведов перед засильем чужих.
Опрос общественного мнения летом 2007 года показал, что более половины опрошенных считают: в Швеции слишком много иммигрантов. Две трети указали на то, что боятся растущей преступности среди иностранцев. Десятая часть не хотела увеличения квоты на въезд иностранцев в страну.[37]
Шведская миграционная политика с середины 60-х годов опиралась на сочетание строго регулируемой иммиграции и комплекса льгот, содействующих интеграции. Барьеры иммиграции были сравнительно высоки, зато принятые иммигранты получали довольно щедрую помощь: им предоставлялись языковые курсы, возможности повышения квалификации, квартира, социальное и экономическое обеспечение. До тех пор, пока число иммигрантов было сравнительно невелико и шведская экономика мощно развивалась, такая политика споров не вызывала. С середины 80-х на Швецию со всей силой обрушился поток беженцев из кризисных районов Азии и Центрального Востока - каждый год десятки тысяч. Только с Балкан в страну прибыло более 140 тысяч беженцев гражданской войны. За последний год, например, 7 тысяч беженцев из Косово получили временное разрешение на пребывание в Королевстве Швеция. В апреле этого года срок их виз истекает. Но пока лишь 2 тысячи из этих беженцев вернулись на родину. Между тем, была введена более строгая проверка претендентов на получение убежища. В этом году государственная комиссия по делам иностранных граждан - последняя инстанция в миграционных вопросах - отклонила три четверти заявлений. Сокращены сроки прохождения документов в центральном «миграционном ведомстве», ускорена процедура выдворения. Ровно 68% претендентов на убежище приехали в Швецию без паспорта, подавляющее большинство нелегально пересекло границу. За прошедший год Швеция предоставила убежище 11241 беженцу. По данным комиссии ООН по делам беженцев (UNHRC), это составляет 2,6% всех претендентов на убежище в 22 странах Европы.[38]
Вместе с тем, постепенно в политике и экономике складывается понимание того, что в будущем Швеции понадобится больше иностранцев. Как недавно установила правительственная комиссия, каждый год в течение длительного периода следует принимать на 30 тысяч больше иммигрантов, чтобы компенсировать низкие показатели рождаемости и сохранить статус процветающего государства. Это означает открытие границ для 900 тысяч иммигрантов до 2030 года - более десятой части сегодняшнего населения Швеции.
На протяжении всей новейшей истории Италии (т.е. начиная с объединения в 1861 году) она была одним из основных источников иммигрантов и стала принимающей страной только с конца 1970-х годов. Опыт разработки миграционной политики ее несколько специфичен. Можно выделить как минимум две особенности. Во-первых, когда иммиграция стала для государства заметным явлением, внутри страны был относительно высокий уровень официальной безработицы, что, однако, сопровождалось существенным количественным весом теневой экономики. Во-вторых, Италия открыла для себя иммиграцию как явление и сделала первые шаги по ее регулированию в то время, когда строилась "крепость под названием Европа", и поскольку она поздно присоединилась к этому процессу, на ее политику существенно повлияли опыт и в особенности требования ее североевропейских партнеров. Находясь на границах Европейского союза и будучи потенциально транзитной страной для иммигрантов, желающих переехать в Северную Европу, она не могла не прийти к новому ограничительному подходу к иммиграции, даже несмотря на то, что особенности ее рынка труда предоставляли структурные возможности для использования дешевой и гибкой иностранной рабочей силы.
В 1989 году, после примерно десятилетия иммиграции и перед первой крупной амнистией 1990 года, в Италии находилось приблизительно 490 тысяч иностранцев, имевших легальный вид на жительство (26% - граждане ЕС и 11% - граждане США). Вследствие неоднократных кампаний по легализации иммигрантов невозможно статистически измерить годовой приток мигрантов, и единственной более или менее надежной цифрой является число выданных видов на жительство на конец года. По данным католической организации по оказанию гуманитарной помощи «Каритас», число зарегистрированных иностранцев на конец 1998 года составляло 1,03 миллиона человек, а общее количество легально проживающих иностранцев на ту же дату составляло 1,2 миллиона. Таким образом, есть основания считать, что число легально проживающих иностранцев составляет от 1 до 1,5 миллиона человек, что приблизительно равно 2% населения. На протяжении последних 20 лет иммиграция имела весьма существенные, но, конечно, не катастрофические размеры. Если бы приток иммигрантов в Италию был на том же уровне, что и ежегодный приток в Германию (до введения ограничительной политики в 90-х годах), число прибывших в нее за 20 лет иммигрантов было бы по крайней мере вдвое больше. Приток лиц, обратившихся с просьбой о политическом убежище, был значительно скромнее (1-5 тысяч в год) за исключением отмеченного в 1991 году пика в 32 тысячи человек, главным образом вследствие первого албанского кризиса. Главное, однако, заключается не в абсолютном, а в относительном выражении. Еще 20 лет назад сама идея об иммигрантах в Италии, которая была страной эмиграции на протяжении всей своей новейшей истории, представлялась нереальной, чуть ли не абсурдной. Официальное открытие иммиграции произошло лишь в начале 80-х годов, когда перепись 1981 года показала присутствие значительного числа иностранных рабочих, что делало Италию принимающей страной[39].
На тот момент государство не имело практически никаких законодательных актов и административной политики, которые позволили бы спокойно встретить это открытие. До принятия в 1998 году нового закона о миграции миграционная политика и юридический режим миграции в стране развивались рывками, а именно сериями законодательных инициатив «на данный случай» в ответ на приток мигрантов и на давление со стороны общественного мнения.
В итальянском обществе широко распространилась моральная паника по поводу миграции и рассуждений о том, что она имеет масштабы стихийного бедствия. Бытовало мнение, что иммиграция создает проблемы с точки зрения поддержания общественного порядка. Взаимодействие между восприятием иммиграции как стихийного бедствия и ограничительной политикой выражалось в том, что они взаимно укрепляли друг друга. В частности, чрезмерно ограничительный подход к легальной иммиграции в такой стране, как Италия, с ее либеральной политикой в отношении туристических виз и длинной береговой линией, которую трудно охранять, постоянно приводил к появлению значительного числа нелегальных иммигрантов, что вызывало необходимость многократных амнистий. Это, в свою очередь, укрепляло восприятие иммигрантов как инакомыслящих и мнение о неспособности государства контролировать миграцию, что усиливало моральную панику и восприятие миграции как стихийного бедствия.
Новый закон об иммиграции, принятый итальянским парламентом в 1998 году, стал первой попыткой государства всесторонне отреагировать на такое явление, как миграция. Закон, состоящий из семи разделов и 46 статей, весьма обширен и охватывает три отдельных вопроса:
· борьбу с нелегальной иммиграцией и организациями контрабандистов;
· регулирование миграции рабочей силы при помощи системы годовых квот;
· совершенствование прав, предоставляемых легальным мигрантам, чтобы способствовать их интеграции с местным населением.
Среди аспектов закона, касающихся контроля над иммиграцией, можно выделить следующие:
· приоритет укреплению внешних средств контроля над миграцией;
· установка более прочных оснований для вынесения средств контроля над миграцией в соседние государства;
· введение более жестких санкций против организаторов нелегального въезда;
· повышение механизмов эффективности выдворения из страны.
Таким образом, охарактеризовав миграционные проблемы и опыт миграционного регулирования в государствах Европы можно определить следующее. В связи с неблагоприятными кризисными явлениями в мировой экономике в 1970-е гг. многие государства Европейского Сообщества заявили о том, что в основу их миграционной стратегии должен быть положен принцип «нулевой иммиграции». Иммиграционный контроль стал рассматриваться как важнейший элемент реализации данной стратегии. В то же время европейские государства продолжали соблюдать свои международные обязательства в области прав человека. В результате прекратившийся на время поток экономических иммигрантов возобновился, но теперь уже из-за процесса воссоединения семей и наплыва беженцев.
В 1991 году в Европейском Сообществе было зарегистрировано около 13 миллионов, а в 1997 году - уже 18.7 миллионов иностранцев.[40] Такой рост был результатом миграционных потоков, устремившихся в страны Европейского Сообщества в 1990-х годах в результате важнейших изменений на международной арене, обострения межгосударственных и внутригосударственных конфликтов, а также ускоряющейся глобализации. При этом страны происхождения мигрантов и принимающие страны были словно связаны определенными направлениями, в которых перемещались мигранты, что стало причиной появления значительных иммигрантских общин в странах пребывания. Ряд специалистов указывали на то, что отрицательные последствия от иммиграции перекрывали ее позитивное воздействие на социально-экономическое развитие принимающих стран. В то же время, многие эксперты признавали необходимость привлечения иммигрантов в «стареющую Европу» для поддержания экономического роста и соответствующего уровня социального обеспечения. Учитывая долгосрочный характер этой задачи и одновременную интенсификацию интеграционных процессов, переход к новым методам иммиграционной политики был возможен в случае успешной гармонизации действий государств ЕС в данной сфере.
В то время как институты ЕЭС в 1960-1970 годах уделяли особое внимание вопросам свободного передвижения (то есть свободе миграции внутри ЕЭС), регулирование иммиграции и предоставление убежища рассматривались как прерогатива национального государства. Различные модели иммиграционной политики были связаны с историческими традициями тех или иных стран, с многочисленными схемами социальной интеграции и предоставления гражданства, с вопросами идентичности, что затрудняло выработку общеевропейской иммиграционной политики. Однако со второй половины 1970-х годов иммиграционная политика западноевропейских государств приближалась к общему знаменателю.
Две основные черты характеризовали политику того времени: усиление ограничений и контроля над иммиграционными потоками, а также финансовая помощь уже осевшим иммигрантам с целью стимулирования их выезда. Первоначально сходства в иммиграционной политике не были результатом координации действий национальными правительствами. В то же время государства стремились укрепить свои контрольные функции через сотрудничество национальных силовых ведомств. Долгое время такое сотрудничество носило межправительственный характер в режиме ad hoc, что выражалось в деятельности различных специальных рабочих групп, прежде всего - группы ТРЕВИ. Важнейшим шагом к углубленному сотрудничеству в сфере миграционного регулирования, хотя пока и вне правового поля Европейского Сообщества, было заключение шестью европейскими государствами Шенгенского Соглашения в 1985 г. и Конвенции по его реализации в 1990г. Не менее важным документом являлась и Дублинская Конвенция 1992 г., заложившая основы единой европейской политики в сфере предоставления убежища.
Маастрихтский договор 1992г. сделал сотрудничество по проблемам юстиции и внутренних дел одной из «опор» создаваемого им Европейского Союза. При этом только принятие решений в вопросах визовой политики предусматривалось на общеевропейском - «коммунитарном» - уровне. Остальные направления деятельности были отнесены к «третьей опоре» ЕС и названы «вопросами, представляющими общий интерес». Три из них относятся к сфере иммиграционной политики: политика предоставления убежища; правила, регулирующие пересечение внешних границ государств-членов, и осуществление соответствующего контроля; иммиграционная политика и политика в отношении граждан третьих стран. Почти сразу же после вступления Маастрихтского договора в силу выявилась низкая эффективность межправительственного сотрудничества в данной сфере. Европейская Комиссия и Европейский Парламент настойчиво требовали передачи иммиграционной политики в сферу наднациональной компетенции.
В процессе формирования общей иммиграционной политики ЕС, был определен механизм постепенной комьюнитаризации иммиграционной политики ЕС, берущий начало с Межправительственной конференции 1996 г. и формально закрепленный Амстердамским договором 1997 г.[41]
В соответствии с его положениями необходимы были колоссальные усилия наднациональных институтов и государств ЕС, чтобы иммиграционная политика стала приобретать четкие очертания в рамках деятельности ЕС, направленной на создание «пространства свободы, безопасности и правопорядка» - нового приоритета европейской интеграции.
План действий, представленный Европейской Комиссией Европейскому Совету на саммите в Вене в декабре 1998 г., уделял особое внимание рестриктивным мерам, таким как ограничение перемещения претендентов на убежище в пределах ЕС, оценка стран происхождения иммигрантов с целью формирования общих стратегий предупреждения эмиграции, разработка программ по реадмиссии, а также дополнительных мер по борьбе с нелегальной иммиграцией. При этом некоторые принципиальные вопросы вообще не были затронуты. Среди них - необходимость социальной интеграции легальных иммигрантов, беженцев и лиц, получивших убежище, а также возможность применения рычагов внешней экономической политики и общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ) для снижения иммиграционного давления на страны ЕС. Положения Венского Плана действий пересмотрены на специальном саммите ЕС 15-16 октября 1999 года в финском городе Тампере. В Заключениях саммита Европейский Совет определил четыре магистральных направления деятельности ЕС в сфере иммиграционной политики: развитие партнерства со странами происхождения иммигрантов; создание общей европейской системы предоставления убежища; справедливое обращение с гражданами третьих стран; управление миграционными потоками.
Реализация данной стратегии, прежде всего, в деятельности Европейской Комиссии и посредством интенсификации сотрудничества государств ЕС, постепенно очерчивала контуры иммиграционного режима ЕС. Он включает в себя многие «исконно суверенные» области внутренней политики европейских государств, представляя собой некое отклонение от модели, согласно которой государства охраняют свою иммиграционную политику как последний бастион суверенитета. Фактически, удачно придуманный Ж. де Керкове бренд «пространства свободы, безопасности и правопорядка» по-новому концептуализировал создаваемый в рамках ЕС «режим внутренней безопасности» - европейское «сообщество безопасности», поддерживать стабильное существование которого и должен был формирующийся иммиграционный режим ЕС.
Анализ литературы по данной проблеме показал, что авторами выделяются ключевые теоретические взаимосвязи между миграционной и внешней политикой, раскрывается суть «причинного подхода» в управлении миграционными потоками, характеризуется «позитивное» и «негативное» воздействие на страны происхождения и транзита мигрантов, демонстрируется специфика соответствующей стратегии ЕС. Европейская интеграция привела к тому, что политика иммиграционного контроля сначала передвинулась наверх - в сферу межправительственного сотрудничества, затем вплотную приблизилась к сфере наднационального регулирования, а впоследствии стала постепенно занимать место в рамках внешнеполитической деятельности ЕС. Такое вертикально-горизонтальное перемещение иммиграционной политики интерпретируется как логическое развитие устоявшихся моделей межправительственного сотрудничества в изменяющемся геополитическом и институциональном контексте. Экстернализация иммиграционной политики трактуется как стратегия максимизации выгод от процесса европеизации по отношению к политическим, нормативным и институциональным ограничениям, присущим процессу принятия решений на наднациональном уровне.
Кроме того, вопрос о том, как сфера миграционного регулирования стала одним из приоритетов для отношений ЕС с различными странами мира связан с более широкими дискуссиями о внешней политике ЕС и о его международной идентичности, а рассмотрение проблем формирования иммиграционного режима ЕС вписывается в рамки дебатов о том, международную идентичность какого рода развивает ЕС и какую «силу» в международных отношениях он представляет. Экстернализация иммиграционной политики фактически возлагает на третьи страны функции по охране границ ЕС в соответствии с принципами «удаленного контроля»: перенос иммиграционного контроля с границ данного территориального образования (с общих границ Европейского Союза) за его пределы как посредством физического перемещения пунктов и механизмов контроля, так и путем переноса ответственности за нарушение иммиграционного режима на государственных и негосударственных акторов.
ЕС также развивал механизмы, способствующие устранению фундаментальных социально-экономических причин миграции. Несмотря на то, что на сегодняшний день наиболее крупные страны эмиграции и транзита не являются крупнейшими получателями финансовой «помощи развития» от ЕС, существуют серьезные индикаторы того, что фонды помощи развитию постепенно перенаправляются именно на эти государства. Примерами такого переориентирования являются программа МЕДА в рамках Европейско-Средиземноморского Партнерства и программа МАРРИ, разработанная ЕС для Западных Балкан в рамках «Пакта стабильности для Юго-Восточной Европы».
Зависимость стран происхождения и транзита мигрантов от ЕС - то есть от торговых отношений с Евросоюзом, от его финансовой и технической помощи, от необходимости политической поддержки или даже возможности потенциального членства в Союзе - была де-факто признана важнейшим фактором их сотрудничества с ЕС по вопросам миграции. Несмотря на роль ЕС как концептуального лидера в формировании не только европейского, но и, в долгосрочной перспективе, международного миграционного режима, его «нормативная сила» далеко не всегда подкреплялась какими-то более осязаемыми выгодами для тех стран, сотрудничество с которыми было существенным для успешности иммиграционной стратегии Евросоюза.
2.Влияние иммиграции на состояние экономики, социальных отношений и культуры в странах ЕС (отрицательные и положительные стороны)
Исследование взаимосвязи миграционных процессов и экономического развития началось в западных странах с конца 60-х годов в рамках моделей экономического роста (J.R. Harris, M.P. Todaro, D. Massey,).[42] Их основная идея заключалась в том, что международное перемещение рабочей силы, как одного из факторов производства, оказывает существенное влияние на темпы экономического роста.
Международная миграция оказывает экономическое воздействие как на страны, принимающие рабочую силу, так и на отдающие ее. Во всем мире миграция населения все больше воспринимается как ресурс, от эффективного использования (или неиспользования) которого может в значительной степени зависеть успех экономического развития страны.431 В настоящей статье, понимая, что проблемный спектр экономической тематики очень широк, мы остановимся на влиянии миграции на экономический рост, ее экономическом эффекте, рассмотрим некоторые методы расчета денежных переводов, методов оценки масштабов и причин незаконной (нелегальной) миграции и методов оценки последствий интеллектуальной миграции.
Анализ взаимодействия миграции населения и экономического развития страны включает изучение следующих аспектов:
- миграция и макроэкономические процессы: взаимосвязь миграции и роста валового внутреннего продукта, уровня заработной платы, инфляционных процессов, инвестиционной активности, спроса на товары, объемов собираемых налогов, взаимосвязь с другими макроэкономическими показателями; влияние денежных переводов мигрантов на платежный баланс страны;
- миграция и рынок труда: влияние миграционных процессов на уровень безработицы, спрос и предложение рабочей силы, конкуренцию за рабочие места между местным населением и мигрантами;
- миграция и занятость населения: структурные изменения в сфере занятости населения (по квалификации, сферам приложения труда, отраслям экономики), влияние миграции на численность трудовых ресурсов;
- миграция и микроэкономические процессы: оценка эффективности трудовых поездок, влияние миграционных процессов на уровень жизни домохозяйств;
- миграция и латентные (скрытые) процессы: влияние миграции на теневую экономику, объемы незаконной занятости;
- миграция и социальная политика: государственные расходы на прием и социальную адаптацию мигрантов, их социальное обеспечение, создание дополнительной инфраструктуры, роль миграции в реформировании пенсионных систем.
Наиболее распространенными методами экономического анализа развития миграционных процессов являются: экономико-математическое моделирование, корреляционный и факторный анализ; сценарное прогнозирование, экспертные оценки.
Назовем основные источники данных для анализа миграционных процессов в экономическом аспекте:
1) Данные платежного баланса страны. В современном платежном балансе результативность миграционных перемещений отражается в следующих статьях:
- «оплата труда работников» (compensation of employees), относящаяся к «трудовому доходу», включает заработную плату, жалованье и другие выплаты в наличной или натуральной форме за работу, выполненную нерезидентами для резидентов и оплаченную последними;
- «денежные переводы работающих» (workers' remittances) -текущие трансферты средств, осуществляемые мигрантами, живущими и работающими в новой стране, по крайней мере, в течение года, резидентам своей прежней страны; они состоят из всех текущих трансфертов средств, осуществляемых как в денежной, так и в натуральной формах;
- «трансферты, связанные с миграцией» (migrants' transfers), представляют собой оценочный денежный эквивалент стоимости имущества мигрантов, перевозимого (или оставляемого на родине) при перемещении в другую страну; в строгом смысле, «трансферты, связанные с миграцией» не являются результатом операций между двумя контрагентами, а представляют собой компенсирующую компоненту по отношению к потокам товаров и изменениям в финансовых активах и обязательствах, возникающих вследствие миграции (по крайней мере, на год)[43]
2) Данные баланса трудовых ресурсов. Анализ баланса трудовых ресурсов способствует выявлению важнейших тенденций и закономерностей в развитии населения и трудовых ресурсов, оценки структурных сдвигов занятости. Исходя из баланса трудовых ресурсов, обосновываются предложения по совершенствованию структуры занятости с учетом необходимости привлечения или высвобождения рабочей силы работающих в отдельных отраслях и регионах, определяется потребность в территориальном перераспределении трудовых ресурсов. При этом определяется необходимость привлечения в отдельные сектора экономики иностранной рабочей силы.
3) Статистические данные по миграции населения, в том числе по внутренним миграционным перемещениям, по выезду из страны и въезду в страну на постоянное место жительства, количественные и качественные характеристики временной трудовой миграции;
4) Экспертные оценки различных миграционных потоков, в том числе незаконных трудовых перемещений и масштабов теневой занятости иммигрантов.
5) Результаты социологических обследований различных групп мигрантов.
1. Экономический эффект для принимающих и отдающих стран
Экономическая эффективность - это отношение результатов к затратам. Экономический эффект - это разница между результатами и затратами, величина не относительная, а абсолютная. 433
Применительно к миграции населения, экономическая эффективность представляет собой сопоставление в той или иной форме затрат государства на проведение миграционной политики с получаемыми социально-экономическими выгодами.
В общем виде экономический эффект от международной миграции населения для стран, отдающих свою рабочую силу, складывается из показателей, представленных в табл.1.
Таблица 3
Возможные социально-экономические последствия миграции для стран-экспортеров рабочей силы
| Позитивные | Негативные |
| 1. Приобретение работниками новой квалификации, развитие человеческого капитала, повышение качества и конкурентоспособности рабочей силы. | 1. Рост дисбаланса на рынке труда между спросом и предложением по наиболее востребованным профессиям. |
| 2. Пополнение доходной части платежного баланса страны. | 2. Утечка умов, потеря лучших специалистов. |
| 3. Ослабление напряжения на внутреннем рынке труда снижение общего уровня безработицы, экономия средств, направляемых службой занятости на создание дополнительных рабочих мест и выплату пособий по безработице. | 3. Вероятность превращения временной трудовой миграции в эмиграцию. |
| 4. Рост сбережений населения, формирование инвестиционных ресурсов страны. | 4. Ухудшение демографических процессов: отложенные рождения, отрыв от семьи, плохие условия труда, ухудшающие здоровье. |
| 5. Мультипликационный эффект за счет дополнительного потребления товаров домашними хозяйствами, получающими переводы мигрантов, и увеличения платежей косвенных налогов. | |
Далее показан экономический эффект от международной миграции для стран, принимающих иностранную рабочую силу.
Возможные социально-экономические последствия миграции для стран-импортеров рабочей силы
Позитивные
1. Расширение сферы приложения труда за счет заполнения свободных рабочих мест, которых собственное население избегает. Удовлетворение потребностей рынка в рабочей силе необходимой квалификации.*_
2. Повышение конкурентоспособности производимых страной товаров вследствие снижения издержек производства, связанных с более низкой ценой иностранной рабочей силы.
3. Мультипликационный эффект за счет роста производства и стимулирования дополнительной занятости.**
4. Экономия на затратах на образование и профессиональную подготовку квалифицированных работников._
5. Стимулирование вертикальной мобильности местных работников.
6. Создание предпосылок для привлечения иностранных инвестиций и внедрения новых технологий.
Негативные
1. Блокирование внедрения трудосберегающих технологий в результате использования более дешевой рабочей силы.
2. Осложнение ситуации на внутреннем рынке рабочей силы, усиление конкуренции за рабочие места. Снижение заработной платы местных работников, маргинализация менее квалифицированных работников.
3. Отток денежных средств из страны, полученных мигрантами в виде доходов._
4. Зависимость от иностранной рабочей силы в отношении отдельных видов работ.
5. Возникновение дополнительных условий для развития «теневой экономики», коррупции.
6. Расходы на социальные, языковые, обучающие адаптационные программы для мигрантов, возникновение иммигрантских гетто._
Развитие миграционных процессов, а также получаемый от них экономический эффект, важно оценивать в различные временные периоды, так как в кратко-, средне- и долгосрочном периодах одни и те же потоки могут оказывать различные последствия.
Экономическое регулирование проводится с целью определения необходимых стране/региону категорий населения и численности трудовых ресурсов, а также мер экономического стимулирования миграционного притока (оттока) населения в нужных масштабах и направлениях.
Регулирование внешней трудовой миграции направлено на согласование интересов всех субъектов, участвующих в этом процессе на разных уровнях: стран-экспортеров рабочей силы, стран-импортеров, работодателей, посреднических фирм и самих трудящихся-мигрантов. Среди задач, которые в первую очередь встают перед государством в связи с развитием трудовой миграции, наиболее существенное значение имеют сглаживание отрицательных и максимизация положительных экономических и социальных последствий, к которым приводит отток рабочей силы с национального рынка труда, а также пресечение нелегальной миграции, являющееся важнейшим условием обеспечения социальной защиты трудящихся-мигрантов.434 Основные инструменты, которые используются для регулирования внешней трудовой миграции, таковы:
1. Присоединение государства к международным конвенциям по трудовой миграции. Закрепление прав трудящихся-мигрантов на уровне национальных законодательств.
2. Заключение двусторонних и многосторонних межправительственных соглашений между заинтересованными странами. В них оговариваются взаимоприемлемые параметры миграции (квоты и т.д.), условия найма работников, гарантии соблюдения их трудовых и социальных прав, меры по пресечению нелегальной и стимулированию возвратности легальной миграции, ряд специфических обязательств стран.
3. Прямой административный контроль за выездом всех мигрантов или отдельных профессионально-квалификационных групп, может устанавливаться путем ограничений на выдачу заграничных паспортов, введения практики оформления въездных виз, монополии государства на импорт рабочей силы и т.д.
4. Лицензирование деятельности по трудоустройству за рубежом. Данный метод является наиболее универсальным инструментом для решения ряда задач, прежде всего, для регулирования условий найма рабочей силы, пресечения нелегальной миграции, социальной защиты трудящихся-мигрантов.
Анализ зарубежного опыта регулирования миграционных процессов в целях социально-экономического развития показывает, что страны, принимающие иностранную рабочую силу, используют следующие инструменты регулирования:
- предъявление требований к качеству рабочей силы (наличие сертификата об образовании, стаж работы по специальности);
- введение возрастного ценза для въезжающих;
- проверка состояния здоровья потенциальных мигрантов (предварительное медицинское и психологическое тестирования иностранных кандидатов);
- прямое квотирование импорта рабочей силы, выражающееся в законодательно устанавливаемом соотношении численности иностранных работников и местного населения или в других критериях;
- национально-географические приоритеты, отражающие как предпочтительные страны выхода иммигрантов, так и регионы их вселения в принимающей стране;
- специальные программы, направленные на привлечение иммигрантов;
- система санкций, действующая в отношении незаконных трудящихся-мигрантов, а также лиц, занятых незаконным импортом рабочей силы и работодателей, незаконно использующих труд мигрантов.
При этом общим для всех принимающих стран является положение о том, что, несмотря на имеющееся законодательство, его применение зависит от колебаний конъюнктуры рынка труда, специальности и квалификации мигранта, от страны его происхождения[44].
Миграционная политика стран, отдающих рабочую силу, включает в себя следующие инструменты:
- систему требований к фирмам-посредникам, занимающимся вербовкой рабочей силы, по предоставлению ими финансовых и юридических гарантий трудоустройства и создания нормальных жизненных условий для трудовых мигрантов;
- проведение валютной и банковской политики, поощряющей валютные переводы из-за рубежа; предоставление льгот по валютным вкладам (более высокий процент по депозитам, освобождение их от налогов, льготные почтовые и телеграфные тарифы на инвалютные переводы и т.д.);
- проведение таможенной политики, предусматривающей льготы для возвращающихся трудовых мигрантов;
- разработка программы поиска рабочих мест для эмигрантов;
- выдача кредитов и предоставление льгот реэмигрантам на постройку и приобретение жилья, а также для открытия собственного бизнеса.
Ключевой формой регулирования процессов внешней миграции является организация системы иммиграционного контроля. Цель введения иммиграционного контроля - регулирование притока иммигрантов. Основным принципом организации иммиграционного контроля является структуризация потока мигрантов по различным категориям в зависимости от гражданства и целей поездки. Для каждой категории определяется паспортно-визовый режим, объем и требования иммиграционного контроля, которые должны регламентироваться иммиграционным законодательством. Основными инструментами реализации иммиграционной политики государства являются следующие:
- введение квотирования приема иностранных граждан, желающих получить вид на жительство;
- формирование перечня территорий, предпочтительных для расселения мигрантов, введение системы дифференцированного экономического стимулирования переселения;
- механизм наложения штрафных санкций за нарушение миграционного законодательства, депортация из страны в случаях, предусмотренных законом;
- создание нормативно-правовой базы, регулирующей иммиграционные процессы в стране;
- введение разрешительного порядка на пребывание иностранных граждан в стране, а также ограничений на въезд и транзит лиц, имеющих судимости за тяжкие преступления.
Эмиграционная политика акцентируется на экономическом стимулировании или нормативно-законодательном ограничении эмиграции, создании условий для реэмиграции и адаптации реэмигрантов на родине. Основными инструментами реализации данной политики являются: бюджетно-налоговая, ценовая и денежно-кредитная политика, квоты, субсидии, пособия, льготы (на постройку и приобретение жилья, открытие собственного бизнеса), разработка программы создания рабочих мест для реэмигрантов.[45]
Из имеющихся в мировой практике подходов к решению проблем интеллектуальной миграции можно выделить две основные концепции государственной политики в этой сфере.[46] Это так называемая концепция «активного регулирования», основная идея которой состоит в принципиальной возможности и целесообразности государственного регулирования интеллектуальной межгосударственной миграции при помощи различных инструментов (правовых, административных, экономических и др.). Данная концепция предполагает активное сочетание внутригосударственных и международных правовых актов, регулирующих, прежде всего, программы возвращения мигрантов. Концепция «ориентации на перспективу», базируется на положении о том, что проблемы регулирования интеллектуальной миграции могут быть решены только в перспективе и на наднациональном уровне при соблюдении интересов личности и государства происхождения эмигранта. [47]Это означает разработку таких международных правовых норм и законодательных положений, которые не противоречат общепринятым государственным нормам.
Механизм государственной политики в отношении вынужденных мигрантов включает, прежде всего, иммиграционный контроль, определение правового статуса, оказание экстремальной помощи, содействие временному обустройству и, так называемые долгосрочные решения, среди которых - поселение на постоянное место жительства и интеграция, возможное дальнейшее переселение, добровольная репатриация.
Система мер по борьбе с незаконной иммиграцией включает следующие основные направления: создание эффективной системы иммиграционного контроля, повышение технической оснащенности пограничных служб; ужесточение требований к транспортным перевозчикам; ужесточение штрафных санкций за нелегальную иммиграцию, незаконную занятость и контрабандную переправку мигрантов; организацию депортации нелегалов; регулирование статуса иммигрантов; проведение информационных компаний, осуществление программ легализации для незаконных мигрантов.
Важнейшей целью государственного регулирования внутренних миграционных перемещений считается обеспечение равномерного регионального экономического развития, устранение региональной экономической асимметрии. Это означает, что уровень и условия жизни в отдельных регионах не должны резко отличаться друг от друга, для того, чтобы не происходил процесс резкого перелива и концентрации населения из одних регионов в другие, не создавался опасный уровень социальной напряженности в наиболее благоприятных регионах. Рациональное размещение населения за счет внутреннего его перераспределения сглаживает региональные противоречия, устраняет внутреннюю социально-экономическую напряженность.
Таким образом, эффективное регулирование миграционных процессов заключается в продолжительном и последовательном применении правильно подобранных мер, соответствующих социально-экономическим и демографическим интересам государства, с учетом в равной мере экономических и общественных целей и задач.
Одной из особенностей современных миграционных трудовых потоков является увеличение объемов и интенсивности интеллектуальной миграции. При этом странами-донорами в основном являются развивающиеся, а реципиентами - развитые, но в последнее время наблюдается увеличение потоков интеллектуальной миграции и между развитыми странами. Сегодня значительное количество ученых и высококвалифицированных специалистов по различным причинам покидают родину. В нынешних условиях, при значительных различиях в уровнях оплаты в сфере интеллектуального труда в экономически развитых странах, по сравнению с постсоциалистическими и развивающимися государствами, основным стимулирующим фактором миграции интеллектуалов является экономический фактор. Например, в Индии, высококвалифицированные специалисты в области компьютерных и информационных технологий могут рассчитывать на родине на заработную плату в 100-120 раз меньшую, чем в научных центрах США и Канады.[48]
В ряде стран, которые являются экспортерами интеллектуальных кадров, как правило, экономическая ситуация неблагополучна: наблюдается дефицит бюджета, инфляция, недостаточные расходы на науку и образование, малый спрос на интеллектуальные кадры из-за отставания наукоемких отраслей. В этом случае, если даже правительство страны-донора попытается предотвратить выезд из государства квалифицированных кадров, повысив им заработную плату, но в то же самое время результаты их работы не будут востребованы, то эти меры не принесут должного эффекта в силу косной структуры экономики и отсутствия государственного интереса к развитию науки и практическому освоению ее достижений. В таких условиях интеллектуальные работники не получают возможности самореализации, в результате чего они находят выход в эмиграции или в смене вида деятельности.
Повышенная подвижность научных кадров обеспечивается развитой системой транспорта, информационной инфраструктурой, трансграничным характером социально-экономических процессов, возросшим числом межправительственных и общественных организаций, фондов различного профиля, интенсификацией научных обменов. Ученые получают широкие возможности участия в международных мероприятиях, долго- и среднесрочных командировках, различных курсах без изменения гражданства и места работы в стране постоянного проживания.
В этой связи встала проблема оценки экономических последствий интеллектуальной миграции, как для стран-доноров, так и для стран-реципиентов.
Странам-реципиентам (прежде всего развитым) иммиграция научных кадров выгодна. В частности, широко известен вклад интеллектуальной иммиграции в развитие американской экономики. Так, по статистическим данным, 40% из пришедших на рынок труда США в 80- и 90-е годы докторов наук в области инженерных и компьютерных дисциплин были иммигрантами; 25% преподавателей технических предметов в вузах - тоже иммигранты. По оценкам, проживающие в Соединенных Штатах иммигранты зарабатывали в середине 90-х годов более 240 млрд. долл. в год, выплачивая около 90 млрд. долл. в качестве налогов. В то же время американское государство тратит на социальное вспомоществование иммигрантам ежегодно порядка 5 млрд. долл. Очевидно, что отдача, которую обеспечивает эта категория граждан в чисто денежном выражении, весьма высока, не говоря уже о том вкладе, который они вносят в развитие науки и техники. В настоящее время продолжается приток квалифицированных специалистов в Соединенные Штаты из других регионов мира. По официальным данным Службы иммиграции и натурализации США, в 2000 году в страну на постоянное место жительство въехали 1,5 тыс. специалистов с высшим образованием. Реальная же цифра, если иметь в виду работу по контракту, выше на порядок.
В качестве примера преимущественно позитивного влияния иммиграции на экономику страны может являться Израиль, проводящий целенаправленную политику привлечения в страну евреев со всего мира. Во многом благодаря иммиграции научных и высококвалифицированных кадров Израиль вошел в число наиболее развитых в экономическом и научно-техническом отношении государств. Интеллектуальная эмиграция из стран бывшего СССР, сыграла в этом развитии значительную роль.
Что касается методики оценки последствий интеллектуальной эмиграции для экономики стран-доноров, то ученые не имеют единого мнения по этому вопросу. Еще недавно давались в основном негативные оценки. В большинстве случаев получали их путем подсчета реальных и потенциальных потерь, преимущественно экономических. Потери включали в себя фактические затраты на обучение эмигрантов, ущерб, наносимый снижением научно-технического потенциала страны выезда и ухудшением его структуры, упущенную выгоду, т. е. долю ВВП или величину поступлений в бюджет, недополученных из-за отъезда необходимых специалистов. Следовательно, оценки давались только с точки зрения интересов стран-доноров, и предметом учета становились последствия, как поддающиеся, так и не поддающиеся количественному измерению.
ООН предложила методику расчета экономического ущерба от эмиграции ученых и специалистов из страны, по следующей формуле[49]:
Y = (Рвос.обр + ПТр.д + Rn)Nl - (Вим + ЭХр.д + JJ)N2
где Рвособр - расходы на воспитание, образование и повышение квалификации ученого/специалиста; Птрд - упущенная выгода;
Кп - косвенные потери (из-за снижения научно-технического потенциала, ухудшения качества подготовки и использования научных кадров);
N1 - число не возвратившихся ученых и специалистов;
Вим - выгода, полученная в результате возвращения части эмигрантов в страну; рассчитывается аналогично Рвособр;
Этрд - выгода от повторного включения бывших эмигрантов в экономическую жизнь страны;
Д - поступления в бюджет от различного рода сборов и пошлин, выплачиваемых эмигрантами, а также их денежные переводы, участие капиталом, научно-технической мыслью и «ноу-хау» в совместных предприятиях и т. п.;
N2 - число возвратившихся ученых и специалистов.
К оценкам, получаемым в результате применения такой методики, нельзя относиться однозначно по причине того, что интеллектуальная миграция может происходить по модели безвозвратной и трудовой миграции, и из-за различий в вероятности реэмиграции. В зависимости от вида миграции меняется структура и направленность денежных трансфертов: в случае безвозвратной миграции они могут различаться по форме и двигаться в обе стороны (валютные переводы - из страны-реципиента в страну-донора, пенсии -в противоположном направлении), в случае же трудовой миграции преобладают переводы из стран въезда в страну выезда.
Специалисты оценивают экономические потери бывшего СССР из-за «утечки умов» в 1990 году в 75 млрд. долларов, что составило величину гораздо большую, чем весь совокупный приток капитала и экономической помощи из-за рубежа. Сегодня, по различным оценкам, Россия ежегодно теряет от 25 до 50 млрд. долларов.[50]
Эти, на первый взгляд, неправдоподобные цифры подтверждаются подсчетами американских социологов, которые определили, что высококвалифицированные работники создают в стране дополнительную прибавочную стоимость, в пересчете на одного такого работника эквивалентную 400-450 тыс. долларов в год. Если говорить о работниках с четко выраженной научно-технической специализацией, этот показатель увеличивается почти вдвое - около 800 тыс. долларов. В таком случае, Россия потенциально теряет от интеллектуальной эмиграции порядка 20 млрд. долларов в год.
В дальнейшем получил распространение и другой взгляд, который рассматривал интеллектуальную эмиграцию с точки зрения полезности не только для стран-реципиентов, но и для стран-доноров. Так, данный вид эмиграции способствует сокращению безработицы среди немигрирующих специалистов, а эмигранты значительно улучшают своё материальное положение. К тому же зарубежный опыт может принести стране значительную пользу, если даже хотя бы часть эмигрантов вернется на родину или, оставаясь за границей, будет сотрудничать с отечественными учеными и предприятиями. Немало примеров, когда ученые и специалисты из развивающихся стран, повысив свою квалификацию и поработав на Западе, по возвращении на родину (например, в Китай, Индию) основывали национальные научные школы.
Сокращению масштабов безвозвратной интеллектуальной миграции может способствовать создание материальных и профессиональных условий для национальных кадров на родине, путем привлечения национального и иностранного капитала для финансирования научно-исследовательских центров, проектов и т.д. Эти меры будут эффективны только в том случае, если одновременно с финансированием науки происходит и перестройка экономической системы в сторону развития наиболее передовых отраслей, использующие новейшие технологии.
Таким образом, мы рассмотрели лишь некоторые аспекты влияния миграции на экономику, социальную и культурную сферу.
3.Оценка иммиграционных процессов политическими партиями, движениями и социальными группами в странах ЕС ( изменения, вызванные иммиграционными процессами, постоянно рождают дискуссии и споры в правительстве, между политическими партиями и различными социальными группами)
Ушли в прошлое времена, когда предполагалось, что человек проживет всю свою жизнь в рамках одной культуры, религиозной традиции, одного национального государства. По мнению В.А. Ионцева, представителем нашей эпохи по праву может считаться кочевник, а в обществе будущего все люди, независимо от своей культуры, станут мигрантами. Этому способствует открытие рынков национальных государств для международной торговли, иностранных инвестиций и технологий, которые в совокупности с глобализацией и транснационализацией капитала и каналов коммуникации оказывают существенное влияние на мировые миграционные процессы[51].
В поисках лучшей жизни, новой работы или подходящего места учебы миллионы людей ежегодно меняют страну проживания. Постоянно растущие масштабы международной миграции вовлекают в миграционный круговорот население практически всех стран мира, образно называемое «нацией мигрантов».
Несмотря на это, миграция остается политически противоречивым явлением. С одной стороны, представители правительственных структур и политических организаций в разных странах мира отмечают наличие положительных аспектов миграционных процессов, таких, как привлечение в страну высокообразованных мигрантов, обладающих определенными техническими знаниями и навыками, что значительно повышает производительность и конкурентоспособность страны. Мигранты-предприниматели способствуют созданию новых производств и открытию новых рабочих мест, в то время как низкоквалифицированные мигранты позволяют удовлетворять спрос на выполнение работ, которые неохотно выполняются местными жителями.[52]
С другой стороны, некоторые политические силы внутри национальных государств опасаются того, что мигранты займут привлекательные для местных жителей рабочие места, либо будут способствовать увеличению расходов государства на социальные выплаты и нужды. Существует опасение, что мигранты, будучи представителями другой культурной среды, внесут социальную дисгармонию в общество, а также будут способствовать росту преступности, распространению наркотиков и терроризма. Такая противоречивость отношения различных политических акторов к все нарастающим миграционным процессам подтолкнула исследователей к детальному рассмотрению роли миграции в жизни современных государств.
В течение многих десятилетий исследованием миграции занимались в основном экономисты, социологи и демографы, в то время как политическое изучение миграционных процессов и их влияние на структуру и политику современных государств оставались в тени. По сути же миграция населения является одной из важных составляющих все более усложняющейся системы внутригосударственных и межгосударственных отношений. В свете обострившейся глобальной конкуренции, транснационализации политического и экономического пространства она оказывает влияние на характер и сущность политических процессов, на политическую систему любого современного государства. Поэтому с середины 80-х годов прошлого века политико-государственная составляющая процессов миграции стала предметом изучения ученых-политологов и правоведов.
В современной политической теории миграция рассматривается в двух измерениях:
- общегосударственное;
- ситуационно-политическое.
В первом случае речь идет о влиянии миграционных потоков на социально-политическое устройство государства и национальную идентичность его граждан, систему внутригосударственных отношений и политическую культуру, на человеческий потенциал государства, предопределяющий роль и место страны на внешнеполитической арене. Одним из основных вопросов, изучаемых в рамках данного измерения, является контроль над миграционными потоками и, соответственно, выработка правил въезда, выезда и пребывания на территории национальных государств. Другими словами, речь идет о миграционной политике государств.
Ситуационно-политическое измерение миграции предопределяет внимание политологов к проблемам национальной безопасности и угроз, которые несут неконтролируемые и нелегальные миграционные потоки. Особенно актуальной эта проблема стала после 11 сентября 2001 года, когда большинство индустриально развитых стран мира сконцентрировались на решении трех главных задач -«предотвращение, наказание, защита» (в английском языке обычно используется термин 3P - preventing, prosecuting, protectin)[53]
В рамках второго измерения мигранты и их объединения рассматриваются как политические акторы, которые принимают непосредственное участие в политической жизни государств или становятся субъектами воздействия различных политических сил, как в странах исхода, так и в принимающих странах. В связи с этим остро стоит вопрос адаптации и инкорпорации мигрантов в общество и социально-политическую систему национальных государств. Влияние процессов миграции на институт гражданства национальных государств, электоральное поведение и формирование различных государственных политик рассматриваются большинством политологов в свете проблем адаптации мигрантов.
Диаспорные сообщества и транснациональные сети мигрантов, включенные в общественную систему страны пребывания, играют весьма важную роль и в политической жизни страны исхода. Исторические исследования мигрантских сообществ и сетей свидетельствуют о высокой степени вовлечения диаспор в политическую жизнь еще более ста лет назад. Формы вовлечения диаспор в политическую жизнь могут приобретать самый разнообразный характер, а вектор направления политической деятельности может быть направлен как в сторону принимающей страны, так и в сторону страны исхода.
С 1990-х гг. на уровне гражданского общества активно велась дискуссия вокруг проблем миграции. Необходимо отметить, поскольку большинство мигрантов в Германии - это выходцы из стран «третьего мира», то дискурсы миграции почти всегда носят латентно расистский характер, основанный на расхожем стереотипе массового немецкого сознания, что иностранцы - это «существа слаборазвитые», а значит являются потенциальными получателям социальной помощи и будущими террористами. Как показывают эмпирические исследования, примерно у трети населения существует набор правоавторитарных, ксенофобских и этноцентристских установок, что указывает на принятие правоэкстремистских позиций значительной частью общества. В последние годы усиливается распространение правого экстремизма среди молодежи, причем, не только среди малообразованных безработных молодых людей, но и в студенческих кругах. Главными причинами молодежного экстремизма являются тяжелое социальное и экономическое положение в новых федеральных землях, равно как и сохранившиеся там вплоть до воссоединения авторитарно-этноцентристские традиции. Согласно опросам, наряду с 26% опрошенных студентов, разделяющих требования «защиты от иностранного культурного влияния», 39% стремится к «усилению национальной идентичности» и только 14% категорически отклоняют требование «здорового национального сознания». Примечательно, что это требование коррелирует как с желанием «подвести окончательную черту» под нацистским прошлым (36%), так и с «вторичным антисемитизмом», который усилился в Германии в последние годы.
Характерной особенностью Германии является то, что в силу исторических предпосылок этноцентристские и этнонационалистские представления в известной степени интегрированы в нынешнюю политическую культуру и существующую демократическую партийную систему. Ксенофобские установки части населения активно использовались оппозиционными партиями с целью манипуляции общественным сознанием в дискуссиях по поводу новой иммиграционной политики и в рассуждениях на этнические темы, в частности в кампаниях против введения института двойного гражданства или же дебатах о «немецкой руководящей культуре» («Deutsche Leitkultur»). Предложения об отмене запрета на ввоз иностранной рабочей силы и открытии границ для экономической миграции были крайне непопулярными в обществе, а соответственно и непроходными для их сторонников (СДПГ, «Союз 90/Зеленые») и поэтому долгое время не включались в политическую повестку дня. Противники данных реформ выражали большие опасения, что для Германии, относительно небольшого государства (по сравнению с такими странами традиционной иммиграции, как США, Австралия или Канада) с высокой плотностью населения, большим уровнем безработицы и развитой системой социального обеспечения, переход в статус страны, официально принимающей мигрантов, означал бы настоящую социальную катастрофу. Напротив, предложения «сократить» число иностранцев в стране традиционно находили одобрение и поддержку у немецких избирателей. Как свидетельствуют данные опросов общественного мнения, на протяжении всей политической дискуссии о новом иммиграционном законе, и особенно в ее разгар в феврале 2003 г., немецкие граждане демонстрировали небывалое единство в требовании «урегулировать» проблему иммиграции, однако, в негативном ключе, то есть в сторону сокращения притока иммигрантов. Немецкий народ не возражал против иммиграции, но только в том случае, если в страну въезжают не «иностранцы», а граждане Европейского союза и иных западных стран.
Тем не менее, на уровне государственной политики этноцентристский взгляд на членство в нации начал постепенно корректироваться в 1990-е гг. с введением ограничений иммиграции этнических немцев, которые включали такие меры, как выплаты пособий и компенсаций немецким сообществам в странах проживания и введение миграционных квот41. В условиях нарастающего экономического кризиса и роста безработицы в начале 1990-х гг., особенно в связи с объединением Германии, квотирование было необходимой защитной мерой против массовой волны этнических немцев, хлынувших в Германию после падения коммунистического блока и распада СССР. Однако важную роль сыграло и то, что, несмотря на наличие привилегий, призванных способствовать интеграции этнических немцев в общество, они по-прежнему сталкивались с большими трудностями на рынке труда, в основном, вследствие слабого знания немецкого языка. Данная категория населения была занята, в основном, низкоквалифицированным и малооплачиваемым трудом, что вместо социокультурной адаптации вело к социальной маргинализации.
Напротив, трудовые иммигранты, которые сохраняли юридический статус иностранцев и другую культурную идентичность, быстрее и легче интегрировались на рынке труда и в социальную систему принимающего общества42. Примечательно, как показывают наблюдения, иностранные иммигранты часто оказываются более склонными к индивидуальной предпринимательской деятельности, чем местное немецкое населения. Самостоятельный бизнес является для многих иммигрантов как средством повысить свой статус на рынке труда, так и своего рода компенсацией отсутствия реальной возможности сделать карьеру в более престижных, но закрытых для них областях, например, в образовании и в органах государственной власти. При этом, турецкие «бизнес-иммигранты» в меньшей степени стремятся получить немецкое гражданство, чем их соотечественники - наемные рабочие. Дело в том, что поскольку двойное гражданство в Германии не признается законом, за исключением редких случаев, то иммигранты вынуждены выбирать. С точки зрения экономической прибыли, хозяину магазина с турецкими корнями выгодно придерживаться такой бизнес-стратегии, которая позволяла бы ему идентифицировать себя с немецким обществом в целом и одновременно оставаться в своей социокультурной среде. Сигнал «я остаюсь турком», как оказывается, привлекает клиентов - членов турецких общин и при этом ни в коей мере не вредит его торговле (см. таблицу 1)43.
Таблица 4
Немецкие и иностранные индивидуальные предприниматели (ИП) в сравнительной перспективе[54]
| ИП Зап. Германии | ИП Вост. Германии | ИП-мигранты (не из Турции) | ИП-мигранты (из Турции) |
| Еженедельный доход (в среднем) | |||
| 958 € | 594 € | 1.009 € | 1.082 € |
| Рабочая неделя(в среднем) | |||
| 51 ч. | 52 ч. | 52 ч. | 53 ч. |
| Возраст бизнеса(в среднем) | |||
| 11 лет | нет данных | 9 лет | 7 лет |
| Возраст ИП (в среднем) | |||
| 44 года | 43 года | 43 года | 37 лет |
О нежелании многих мигрантов расставаться с гражданством страны происхождения свидетельствует скандал, разразившийся в Германии в 2006 году в связи с исками многих жителей Германии, утративших немецкое гражданство сразу же после восстановления ими прежнего турецкого гражданства.
Таблица 5
Немецкие и иностранные индивидуальные предприниматели (ИП) в сравнительной перспективе
| ИП Зап. Германии | ИП Вост. Германии | ИП-мигранты (не из Турции) | ИП-мигранты (из Турции) |
| Время с момента въезда в страну (в среднем) | |||
| | -- | 30 лет | 23 года |
| Состоят в браке | |||
| 67% | 76% | 73% | 80% |
| Имеют немецкое гражданство | |||
| 100% | 100% | 57% | 16% |
Источник: IZA Бонн, 2004.
С приходом к власти «красно-зеленой коалиции» (СДПГ, Союз 90/«Зеленые») тема миграции приобрела новое звучание44. Важным толчком к началу широкой политической дискуссии о необходимости модернизации иммиграционной политики в Германии послужило обсуждение острых проблем, решение которых срочно требовало новых подходов, а именно: демографический кризис, ухудшение положения в экономике и на рынке труда, кризис социального государства, угроза внутренней безопасности и внешнеполитические вызовы. Данные факторы являлись системообразующими и определяли в дальнейшем весь ход дискуссии и направленность участия в ней политических партий.
Переломным моментом в дискуссии о новой иммиграционной политике Германии стали инициатива федерального канцлера Герхар-да Шрёдера в 2000 г. о введении «зеленых карт» для специалистов в области информационных технологий и доклад, подготовленный «Независимой комиссией по миграции» под руководством Риты Зюссмут45, на основе которого и был разработан законопроект об иммиграции. Главным принципом новой иммиграционной политики Германии был провозглашен лозунг «Помогать иностранцам, но и требовать с них». Сам по себе данный принцип с самого начала не вызывал разногласий. Основные споры велись по поводу его реализации, а именно, чем и как помогать и что и в какой мере требовать от иностранцев.
Так, в рамках законопроекта предлагалась сбалансированная, гибкая система квотирования стран-доноров и профессиональных групп в зависимости от потребностей экономики и успехов интеграции, основанная на «системе пунктов». Данная система позволяла путем присвоения определенного числа пунктов за квалификацию, опыт, знание языков, возраст и так далее регулировать привлечение в страну только нужных специалистов46. Социал-демократы указывали на то, что, несмотря на четыре с лишним миллиона безработных, около полутора миллиона вакансий остаются незаполненными из-за нехватки в стране высококвалифицированных специалистов, в результате чего страдает экономика страны. Если социал-демократы и Союз90/Зеленые готовы были сразу же предоставить им право на длительное пребывание, то консерваторы настаивали на том, чтобы время пребывания ограничивалось рабочим договором. В частности консервативная оппозиция ХДС/ХСС настаивала на сохранении запрета на ввоз иностранной рабочей силы 1973 г., подчеркивала необходимость обеспечения приоритета немецких рабочих, даже если они менее квалифицированы, и требовала инвестировать, прежде всего, в собственную науку, в социальный сектор и в молодежь. Также, оппозиция настаивала на том, чтобы в новый закон об иммиграции был включен пункт об облегченной процедуре депортации кримининальных иностранцев и о затруднении въезда для подозрительных лиц.
Кроме этого, существовали разногласия в «гуманитарных» аспектах миграции. Законопроект предлагал руководствоваться будущими едиными решениями ЕС и включить в категорию беженцев тех лиц, которые преследуются в своих странах не только на государственном, но и на более низких уровнях или же дискриминируются по половому признаку (как, например, женщины в Судане). В ХДС/ХСС данное предложение поддержки не получило. Спорным был также вопрос о том, кто будет нести бремя расходов по интеграции иммигрантов. Консерваторы хотели, чтобы стоимость курсов по их обучению оплачивали промышленники, приглашающие рабочую силу, а не государство, как предполагалось в законопроекте. Позиция консерваторов отражала общественное мнение, в этом заключалась ее сильная сторона в споре с правительством.
Новое иммиграционное законодательство Германии явилось итогом многолетней напряженной внутригерманской дискуссии и отражает определенную эволюцию понимания нации, постепенный переход от «этнокультурной» к «гражданской», или политической модели.
Об этом, в частности, свидетельствуют переориентация Германии с «jus sanguinis» на «jus soli», сокращение необходимого срока постоянного проживания для натурализации в Германии с 15 до 8 лет, а также ухудшение положения этнических немцев. В то же время, необходимо отметить, что двойное гражданство в Германии по-прежнему не признается и процедура натурализации остается непростой. Стать гражданином Германии может только человек, в совершенстве знающий немецкий язык, имеющий хорошую общественную репутацию, стабильный доход и не вовлеченный ни в какую антиконституционную политическую (или религиозную) деятельность. Претендовать на получение гражданства соответственно не могут лица, получающие социальную помощь, или пособие по безработице, а также лица, имеющие судимость. В целом, с 2000 по 2004гг. 191 107 детей иностранцев получили немецкое гражданство и в результате натурализации немецкое гражданство было предоставлено 787 217 иностранцам. Большинство из них - это этнические турки. Так, в 2004 году немецкими гражданами стали 127 153 иммигрантов, 44 465 человек (35%) из них были турецкого происхождения и лишь 7 499 (5,9%) и 6 362 (5%) составляли поляки и иранцы, соответственно[55].
Другим важным достижением стал тот факт, что Германия наконец-то официально признала себя «иммиграционной страной». Основной проблемой была задача регулирования миграционных потоков, направленное на поощрение въезда в страну тех категорий работников, потребность в которых испытывает экономика страны. Отчасти эта цель была достигнута в новом законе об иммиграции. Германский рынок труда, действительно, стал более открытым для высококвалифицированных иностранцев, по сравнению с тем, что позволяло уже существовавшее положение о грин-картах для специалистов в области информационных технологий. Высококвалифицированным кадрам предоставляется бессрочный вид на жительство, если для них в Германии имеется конкретное предложение относительно работы, и если они в состоянии самостоятельно обеспечивать себя без помощи государства.
Также, поощряется бизнес-иммиграция - предприниматели, инвестировавшие 1 млн. евро в экономику страны и создавшие не меньше 10 новых рабочих мест, получают вид на жительство в Германии. Кроме того, высококвалифицированным иностранным выпускникам вузов Германии предоставляется возможность для приобретения немецкого гражданства: они не обязаны, как раньше, в двухнедельный срок покидать страну, а получают год на поиски работы по специальности. «Красно-зеленым» удалось добиться финансирования интеграционных курсов за счет государства и улучшения положения беженцев. Многие беженцы, годами жившие с «временными разрешениями на пребывание», получили возможность легализовать свой статус. В то же время, правительство было вынуждено отказаться от «системы пунктов» и уступить ряду требований консервативного блока. В частности, остался в силе генеральный запрет на ввоз иностранной рабочей силы 1973 г., равно как и исключения из него. Иностранным специалистам средней квалификации разрешается въезд в Германию только при условии, если для них есть там гарантированные рабочие места51. Компании могут принимать на работу не-граждан ЕС только в том случае, если в Германии и других странах ЕС нет подходящей кандидатуры. Также были удовлетворены требования консерваторов, связанные с безопасностью. Законом предусматривается депортация из страны иностранцев, могущих представлять угрозу национальной безопасности.
Большое внимание в новом Законе об иммиграции уделяется регулированию пребывания уже въехавших в страну иностранцев, тому, как интегрировать их в общество и создать предпосылки для их профессионального роста53. На федеральном, земельном и местном (коммуны) уровнях интенсивно разрабатываются многочисленные интегративные предложения, стратегии и практики. Государство играет в данном процессе ключевую роль через специальные ведомственные структуры и активно развивает эффективное взаимодействие с различными общественными институтами, в том числе в формате диалога с мигрантскими сообществами.
Федеральное ведомство по вопросам миграции и беженцев (Bundesamt fur Migration und Fluchtlinge) создает комплекс мер для успешной интеграции мигрантов, осуществляет программы по языковой, общественной и социальной интеграции иммигрантов, координирует интеграционные программы земель и коммун и оказывает квалифицированную поддержку Федеральному правительству в деле поощрения интеграции и разработки общефедеральной программы интеграции. Под его руководством для иммигрантов организуются обязательные специальные интеграционные курсы, финансируемые государством. Федеральная программа рассчитана на 630 часов, включает языковые курсы, а также курсы по ознакомлению мигрантов с историей, культурой, политическими ценностями и правовым порядком Германии. Курсы едины для всех групп иностранцев, как из стран третьего мира, так и из европейских стран. Кроме того, предусмотрены еще и специальные курсы для женщин-иностранок, особенно из мусульманских стран, с целью стимулировать их к интеграции в трудовую деятельность. Против иммигрантов, не желающих посещать эти курсы, будут применяться административно-правовые санкции, затрудняющие их длительное пребывание.
14 июля 2006 г. в Берлине в ведомстве федерального канцлера произошло почти историческое событие. По инициативе правящей коалиции и лично федерального канцлера состоялся Саммит по вопросам интеграции иностранцев. В нем приняли участие представители из самых разных областей: известные политики, экономисты, представители СМИ, профсоюзных объединений, церквей, религиозных общин, а также известные деятели культуры и спорта. По замыслу Ангелы Меркель данный интеграционный форум должен стать платформой для открытого диалога между мигрантами и политиками Германии о будущей интеграционной политике. До середины 2007 г. шестью рабочими группами должна быть разработана общенациональная интеграционная концепция, особенно в области образования и изучения немецкого языка.
На практике, однако, нерешенным пока остается комплекс социальных проблем. Не преодолена гражданская и социальная «исключенность» этнических меньшинств, ориентированных на иную культурную традицию, и как следствие сохраняется опасность роста отчужденности сложившихся закрытых инокультурных сообществ. Главным образом, речь идет о турецком населении, которое составляет 2,1 млн. чел. Большинство из них не только не стремится «раствориться» в немецком обществе, но всячески подчеркивает намерение поддерживать собственную самобытность. Процент безработицы среди мигрантов (24,4%) чрезмерно велик, по сравнению с тем же показателем у коренного населения (10%).[56] Причины тому - низкий уровень образования и недостаточное владение немецким языком. Без адаптации в языковой среде трудно получить хорошее образование и специальность. Особую озабоченность вызывают интеграционные проблемы иммигрантов второго и третьего поколения. Данные опросов показывают, что нынешнее молодое поколение значительно религиознее предшествовавшего. Молодые представители диаспор втрое чаще покидают школу до завершения обучения, чем их немецкие ровесники; только одному из десяти удается получить аттестат о среднем образовании. Язык и образование - это базовые условия при поиске работы. Низкая успеваемость среди учеников и студентов, представляющих второе и третье поколение мигрантов, сильно снижает их жизненные перспективы.
В то же время, в последнее время представителям общин предлагается взять значительную часть заботы и ответственности за своих членов на себя и получать соответствующую поддержку от местной власти. При такой постановке вопроса право на культурную самобытность, свободу слова и самовыражения должно подкрепляться ответственным и взвешенным отношением к реализации своих прав как большинством, так и представителями этнических меньшинств.
Таким образом, анализ литературы показал, что сегодня можно говорить о существовании общего вектора в эволюции иммиграционной политики стран ЕС - становление более целеориентированной и адресной политики регулирования в отношении конкретных групп мигрантов. Поскольку иммиграция несет в себе как выгоды, так и угрозы для принимающих обществ, остро встала необходимость расширения государственного участия в решении комплекса проблем, связанных с приемом и интеграцией иностранцев: проблем гармонизации национального миграционного законодательства с общеевропейскими стандартами, его упорядочения с целью жесткого ограничения притока мигрантов и выработки диверсифицированного подхода к приему трудовых мигрантов для удовлетворения потребностей национальных рынков труда. При этом, проведение в жизнь программ адаптации и интеграции иммигрантов все в большем объеме делегируется местным сообществам, поскольку именно через них наиболее эффективно происходит реализация стратегии «единства в разнообразии».
III. Заключение
В результате проведенного исследования можно сделать следующие выводы:
Исторические аспекты иммиграционных процессов в германии и других странах ЕС во многом схожи и имеют похожие тенденции и проблематику. На развитие иммиграционных процессов Германии, также как и других стран ЕС, значительное влияние оказала Вторая Мировая война, которая по сути явилась отправной точкой волны иммиграции населения. Данные статистки иммиграции, исследованные за послевоенный период и период 1995-2005 годы показали, что иммиграционные процессы значительно увеличиваются при войнах и катаклизмах.
По мнению как российских так и зарубежных авторов, столь необходимое развитие сотрудничества и интеграции государств ЕС в целях осуществления общей иммиграционной политики происходит уже около двадцати лет. Его вряд ли можно назвать линейным процессом, скорее, динамика выработки общих норм и создания общих механизмов напоминает циклическое развитие, когда коммьюнитаризация и межправительственное сотрудничество попеременно берут верх в процессе принятия решений и способствуют появлению новых стратегий, подходов и конкретных политических мер в данной сфере.
Систематизация теоретических подходов к данной проблеме, позволила нам выявить следующие проблемы иммиграционной политики Германии:
Несмотря на многочисленные положительные явления, связанные с иммиграционными процессами, такими как увеличение трудоспособного населения, повышение квалификации, и т.д., во многих источниках преобладает мнение о том, что тенденции, такие как, например, резкое уменьшение населения европейского происхождения, отличие религиозных предпочтений и др., являются негативными.
Кроме того, можно сделать вывод о том, что на сегодняшний день можно говорить о существовании общего вектора в эволюции иммиграционной политики стран ЕС - становление более целеориентированной и адресной политики регулирования в отношении конкретных групп мигрантов. Поскольку иммиграция несет в себе как выгоды, так и угрозы для принимающих обществ, остро встала необходимость расширения государственного участия в решении комплекса проблем, связанных с приемом и интеграцией иностранцев: проблем гармонизации национального миграционного законодательства с общеевропейскими стандартами, его упорядочения с целью жесткого ограничения притока мигрантов и выработки диверсифицированного подхода к приему трудовых мигрантов для удовлетворения потребностей национальных рынков труда. При этом, проведение в жизнь программ адаптации и интеграции иммигрантов все в большем объеме делегируется местным сообществам, поскольку именно через них наиболее эффективно происходит реализация стратегии «единства в разнообразии».
Поскольку именно ЕС сталкивается с миграционными проблемами, то его политика в этой сфере является активной. Политика же стран, оказавшихся в фокусе внешней иммиграционной политики ЕС, является, скорее реактивной. Комбинации соответствующих механизмов, используемых ЕС, демонстрируют, что и односторонние санкции или «помощь», применяемые ЕС в отношении «проблемных государств», и «сотрудничество» являются неотъемлемыми компонентами двуединого внешнеполитического измерения иммиграционной политики ЕС, основанного на принципах политики обусловленности и далеко не всегда считающегося с интересами «стран-партнеров».
Список литературы
1.Закон об иммиграции в Германии, декабрь 2004 г. // Сайт уполномоченного Федерального правительства по делам иностранцев www.integrationsbeauftragte.de:
2.Информационно-аналитические материалы к парламентским слушаниям «Миграционная политика и связи с соотечественниками», состоявшимися 4 декабря 2006 года в Совете Федерации;
3.Айрапетян А. Социально-политические последствия современных иммиграционных процессов в Европейском союзе. М., 2008.-167с.
4.Бабичев A.M. Зарубежный опыт регулирования миграционными процессами: актуализация темы исследования // Демографические перспективы России. М.: Академия, 2008.-С.21
5.Бауэр Т. Миграция и иммиграционная политика: эффекты на рынке труда (анализ ситуации в ФРГ) // Международная политика. 2009. № 4.- С.5
6.Безвербный В.А., Рязанцев СВ. Международная миграция высококвалифицированных специалистов: тенденции и последствия для России // Демографические перспективы России. М.: Академия, 2008-С.11
7.Боргулев М. Иммиграционная политика Франции: выводы и уроки для России // Русский архипелаг 2007-67с.
8.Борко Ю. Новый этап углубления и расширения европейской интеграции: Социальные аспекты // Мировая экономика и международные отношения. М., 2007. №9.-С.11-15
9.Верещагина Е.Л. Политика муниципальных властей Европы в отношении иммигрантов: Участие в проекте организации «Евроситиз» // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005. № 1
10.Волкова Л.П. Социальные аспекты миграции. Воронеж. 2008-261с.
11.Воротницкая Т.В. Политика расширения ЕС на Восток в конце 80-Х-2004 годах. М., 2004-188с.
12.Глущенко Г.И. Социально-экономические последствия международной трудовой миграции. М., 2007.-271с.
13.Горбатова Е.Э. Общая внешняя политика и политика безопасности ЕС. Актуальные проблемы. М., 2006.-231с.
14.Гринблат Ж-А. Иммиграционные сценарии для стареющей Европы // Отечественные записки. М., 2007. № 4
15.Денисенко М. Изменения в иммиграционной политике развитых стран // Отечественные записки. М., 2004. № 4
16.Дубовер М. Немецкое общество может превратиться в «сообщества» // chemodan.com.ua/news/2004/09/1864.html;
17.Жирнов О. А. Латиноамериканская иммиграция в Европе //Актуальные проблемы Европы. М., 2005, № 1
18.Житин Д.В. Экономико-географические особенности формирования иммиграционной политики РФ. С-П., 2006.-245с.
19.Занятость и безработица в Западной Европе: Эволюция политики занятости: Сб. науч. тр./ РАН. ИНИОН. М., 2002 (Актуальные проблемы Европы, №3)
20.Зарицкий Б.Е. Экономика Германии: путь по лестнице, ведущей вниз. М., 2007.-121с.
21.Зинченко Н.Н. Миграция населения: теория и практика международно-правового регулирования. М., 2008.-283с.
22.Зонтхаймер К. Федеративная Республика Германия сегодня. М., 2007.-162с.
23.Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы. М., 2009.-110с.
24.Коваленко Ю. Сумеют ли французы защитить себя от иммигрантов. №249-250, 5-18 июня 2006 // Электронная версия бюллетеня Население и общество www.demoscope.ni/weekly/2006/0249;
25.Кондратьева Т.С., Новоженова И.С. Иммигранты в Европе: Модели интеграции // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2006, № 1
26.Кудрявцев А. Вторая религия Франции // НГ Религии, 3 марта 2004
27.Кузнецов Н.Г. Состояние и перспективы регулирования миграционных процессов // Демографические перспективы России. М.: Академия. 2008
28.Корнеев, О.В. Иммиграционная политика ЕС: от контроля к регулированию [Текст] / О.В. Корнеев // Навстречу Европе: сборник статей / под ред. Касьяновой А.А. - Томск: Изд-во ТГУ, 2005. - С. 39-47 (0,6 п.л.).
29.Корнеев, О.В. Going together sans papiers: organizational activity of irregular immigrants in Belgium [Текст] / О.В. Корнеев // Сборник докладов международной научно-практической конференции «Иммигранты и этнические диаспоры в региональных политических процессах в Российской Федерации и в зарубежных странах». - Екатеринбург, 2007. - С. 83-92 (1 п.л.).
30.Кольченко Е.И. О некоторых аспектах иммиграционных процессов в Западной Европе // Власть. М., 2007. № 10. – 0,6 п.л.
31.Кольченко Е.И. Проблема восприятия иммигрантов в странах ЕС (на примере Германии и Франции) // Мировая и российская политика. Сборник статей по политологическим теоретико-методологическим и прикладным проблемам истории и современности. М.: Философский факультет МГУ им. М. В. Ломоносова. Кафедра мировой и российской политики. 2008. Выпуск I. – 0,6 п.л.
32.Кольченко Е.И. Проблема государственной политики в области иммиграции в современной Германии // Аналитик [Электронный ресурс]: Интернет-журнал. Московский государственный университет им. М.В. Ломоносова, философский факультет, кафедра государственной политики. №1 (4) от 28 мая 2007 г., № гос. регистрации 0420700041 – Режим доступа: http:// www.analyst.gospolitika.ru/nomera/a4/06_EI_Kolchenko2007_05.pdf. –0,25 п.л.
33.Лапин А.А. Исламский экстремизм в Германии // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2008, № 1
34.Леонова А. Неприязнь к иммигрантам как форма самозащиты // Отечественные записки. М., 2004. № 4 (19)
35.Майер Ф. Иностранцы в Германии - от рабочих- иммигрантов к согражданам // www.deutschebotschaft-moskau.ru/bibliothek/internationales
36.Михайлов СВ. Этнические миграционные волны и проблемы социально-политической стабильности. М., 2008.-310с.
37.Моисеев А. Иммигранты: бедствие или благо: Потоки незваных гостей из бедных стран нарастают // Европа. М., 2006, №4
38.Моисеенко В.М. Территориальное движение населения. М., 2006.-178с.
39.Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие Под ред. Жанны Зайончковской, Ирины Молодиковой, Владимира Мукомеля - Центр миграционных исследований - М., 2007, 370 с.
40.Нечепоренко О. Л. Современные миграционные процессы во Франции. Л., 2009.-163с.
41.Никольская Г.К. Иммигранты на рынке труда развитых стран // Европа. М., 2006 №4
42.Новикова О.Н. Иммиграция в Европе и новые подходы к проблеме безопасности. Обзор // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2008, №4
43.Новоженова И.С Иммигранты во Франции: интеграция иностранцев // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, №1
44.Орлов А.А. Иммиграционный бум. Где решение проблемы? //Международная жизнь, 2002, №12
45.Павлов Н.В. История современной Германии 1945- 2005. М., 2006.-351с.
46.Пальников М.С. Международный опыт интеграции иммигрантов (Обзор) // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М.,2006, №1
47.Пальников М.С. Иммигранты и проблемы безопасности: российская действительность. Обзор // Актуальные проблемы Европы. Сб. наз^!. трудов. М., 2008, №4
48.Погорельская СВ. Иммиграция без иностранцев? (Особенности внутригерманской дискуссии о новой иммиграционной политике) // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, № 1
49.Погорельская СВ. Прощание с мультикультурализмом, или новая иммиграционная политика // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2006, № 1
50.Погорельская СВ. Мусульмане в Германии: специфика интеграции // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2008, №1
51.Погорельская СВ. Иммиграция и проблемы безопасности: на примере Германии // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2008, № 4
52.Прудников А.С., Самойлов В. Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. М., 2007
53.Пространство и время в мировой политике и международных отношениях : материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / под ред. А. Ю. Мельвиля ; Рос. ассоциация междунар. исследований. - М. : МГИМО-Университет, 2007.
54.Рязанцев СВ. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в странах Западной Европы // РАН. Институт социально-политических исследований. Центр социальной демографии. М.,2001
55.Скорый Р.П. Основные направления иммиграционной политики в рамках ЕС: проблемы и перспективы. М., 2006. -251с.
56.Фишер В. Европа: экономика, общество и государство 1914-1980. М., 2009-236с.
57.Хилшый Э.К. Роль иммиграции в формировании трудовых ресурсов стран Западной Европы в конце ХХ-начале XXI века // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, № 1
58.Шанэ Ж.-К. Эмиграция из Центральной и Восточной Европы // Актуальные проблемы Европы: Экономика, политика, идеология: Реф. Сб./РАН ИНИОН. Вып. I. М., 2007
59.Ястребова А. Вынужденная миграция и международное право // Отечественные записки. М., 2004, №4 (19). Диссертации и авторефераты
60.Acteurs de la politique d'immigration//www. 1.adocumentationfirancaise.fi:/dossier_polpublic/immigration/acteurs/politerminis t.shtml;
61.Amtliche Naclirichten der Bundesanstalt fiier Arbeit 11/1991;
62.Angenendt S. Deutsche Migrationspolitik im neuen Europe. Opladen, Leske u. Budrich. 1997
63.Bade K., Oltmer J. Normalfall Migration. Bundeszentrale flier politische Bildung. Bonn. 2004
64.Bertsch F. Migration in Deutschland und Europa // Gesellschaft. 2000,№11
65.Bertossi Ch. Dilemme de la sitoyennete-integration/anti- discrimination en Europe: le cas francais//www.ulg. ac .be/cedem/downloads/CB WP .PDF
66.Braun G, Hillebrand K. Multikulturelle Gesellschaft in Deutschland. Verlag Ferdinand Schoeningh. 1994
67.Charles G., Lahouri B. Les vrais chiffres de Г islam en France // Express. P., 2003. № 2735
68.Chesnais Jean-Claude. La Transition demographique. Etapes, formes implications economiques. Paris. 1986
69.Collinson S. Europe and international migration. NY, Royal institute of international affairs. 1994
70.Davy U. Politische Integration der auslaendische Wohnbevoelkerung. Nomos Verlagsgesellschaft. Baden-Baden. 1999
71.Klaus J. Deutsche im Ausland - Fremde in Deutschland. Muenchen. 1992
72.Lebon A. Immigration et presence entrangere en France en 1999. Premiers enseignements du recensement // www.social.gouv.fr/htm/actu/rapleb99.htm
73.Официальный сайт Международной организации по миграции www.iom.int
74.Официальный сайт миграции в ФРГ www.focus- migration.de
75.Портал Европейского Союза www.europa.eu.int
76.Портал Федеративной Республики Германия www, deutschland. de
77.Сайт истории иммиграции во Францию (Histoire de Г immigration en France) www, grioo.com/info3 .html
78.Сайт Национального института статистики и изучения экономики (Institut national de la statistique et des etudes economiques) www.insee.fr
79.Сайт Федерального ведомства статистики Германии www.destatis.de
80.Федеральное статистическое ведомство Германии www.destatis.de
81.http://www.demoscope.ru/weekly/2008/0351/analit02.php
82.http://sfedu.ru/kaf/deutschland/page01/page01_8.htm
83.http://polit.msu.ru/pub/asp_doc/Diss_sovet/Nebivaeva_avtoref.doc
Приложение
Таблица 6
Численность населения, граждан Германии и иностранцев, 1951 – 2005 гг.
| Годы | Общая численность населения, тыс. чел. | Численность граждан ФРГ | Численность иностранцев | ||
| тыс. чел. | % | тыс. чел. | % | ||
| 1951 | 50808,9 | 50302,9 | 99,0 | 506,0 | 1,0 |
| 1961 | 56174,8 | 55488,6 | 98,8 | 686,2 | 1,2 |
| 1971 | 61502,5 | 58063,8 | 94,4 | 3438,7 | 5,6 |
| 1981 | 61719,2 | 57089,5 | 92,5 | 4629,7 | 7,5 |
| 1990 | 63725,7 | 58383,2 | 91,6 | 5342,5 | 8,4 |
| 1991 | 80274,6 | 74392,3 | 92,7 | 5882,3 | 7,3 |
| 1996 | 81881,6 | 74567,5 | 91,1 | 7314,1 | 8,9 |
| 2005 | 82501,0 | 75801,0 | 91,9 | 6700,0 | 8,1 |
Численность населения, граждан Германии и иностранцев, 1951 – 2005 гг.
[1] Braun G, Hillebrand K. Multikulturelle Gesellschaft in Deutschland. Verlag Ferdinand Schoeningh, 1994; Klaus J. Deutsche im Ausland – Fremde in Deutschland. Muenchen, 1992;
Mathieu J-L. La France en Europe et dans le monde. Geographie Premiere. Bordas, 1997;
Angenendt S. Deutsche Migrationspolitik im neuen Europа. Opladen, Leske u. Budrich, 1997;
Rauscher A. Immigration und Integration. Berlin: Duncker & Humblot, 2003.
[2] Davy U. Politische Integration der auslaendischen Wohnbevoelkerung. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999;
Maerker A. Europaeische Zuwanderungspolitik und globale Gerechtigkeit. Nomos, 2005;
Davy U., Weber A. Paradigmenwechsel in Einwanderungsfragen? Nomos, 2006.
[3] Integration von Auslaendern – Vergleiche innerhalb der EU//Politische Studien №409, September/Oktober 2006;
Extremismus in Deutschland – Schwerpunkte, Perspektiven, Vergleich// Politische Studien, 1/2007.
[4] Ostergard-Nielsen E. Transnational Politics. Turks and Kurds in Germany. London and NY: Routledge, Taylor & Francis Group, 2003.
[5] Ravenstein E.G. The laws of migration. Journal of the statistical society, vol 52, 1885.
[6] Моисеенко В.М. Территориальное движение населения. М., 2006.-С.17
[7] Павлов Н.В. История современной Германии 1945- 2005. М., 2006.-С.35
[8] Рязанцев СВ. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в странах Западной Европы // РАН. Институт социально-политических исследований. Центр социальной демографии. М.,2001
[9] Официальный сайт Международной организации по миграции www.iom.int
[10] Полян П.М. Опыт иммиграционной политики государства и положение иностранцев в Германии //Мировой опыт миграционной политики: ретроспектива и новейшие тенденции. МОМ. Москва - Алматы, 2004.; данные уполномоченной по делам миграции правительства ФРГ г–жи М.Бек; Демоскоп Weekly. Приложение. http://demoscope.ru/weekly/pril.php
[11] Погорельская СВ. Мусульмане в Германии: специфика интеграции // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2008, №1
[12] Marion Vogel
[13] Religionswissenschaftlicher Medien- und Informationsdienst e.V. (REMID) -Религоведческая журналистско-информационная служба, 2005
[14] Погорельская СВ. Иммиграция и проблемы безопасности: на примере Германии // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2008, № 4
[15] Шанэ Ж.-К. Эмиграция из Центральной и Восточной Европы // Актуальные проблемы Европы: Экономика, политика, идеология: Реф. Сб./РАН ИНИОН. Вып. I. М., 2007
[16] Bertossi Ch. Dilemme de la sitoyennete-integration/anti- discrimination en Europe: le cas francais//www.ulg. ac .be/cedem/downloads/CB WP .PDF
[17] Charles G., Lahouri B. Les vrais chiffres de Г islam en France // Express. P., 2003. № 2735
[18] Lebon A. Immigration et presence entrangere en France en 1999. Premiers enseignements du recensement // www.social.gouv.fr/htm/actu/rapleb99.htm
[19] Сайт Федерального ведомства статистики Германии www.destatis.de
[20] Павлов Н.В. История современной Германии 1945- 2005. М., 2006.-С.51
[21] Хилшый Э.К. Роль иммиграции в формировании трудовых ресурсов стран Западной Европы в конце ХХ-начале XXI века // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, № 1
[22] Bertsch F. Migration in Deutschland und Europa // Gesellschaft. 2000,№11
[23] Сайт Национального института статистики и изучения экономики (Institut national de la statistique et des etudes economiques) www.insee.fr
[24] http://www.demoscope.ru/weekly/2008/0351/analit02.php
[25] Фишер В. Европа: экономика, общество и государство 1914-1980. М., 2009-С.23
[26] Ястребова А. Вынужденная миграция и международное право // Отечественные записки. М., 2004, №4
[27] Пальников М.С. Международный опыт интеграции иммигрантов (Обзор) // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М.,2006, №1
[28] Кольченко Е.И. О некоторых аспектах иммиграционных процессов в Западной Европе // Власть. М., 2007. № 10. – 0,6 п.л.
[29] Кузнецов Н.Г. Состояние и перспективы регулирования миграционных процессов // Демографические перспективы России. М.: Академия. 2008
[30] Гринблат Ж-А. Иммиграционные сценарии для стареющей Европы // Отечественные записки. М., 2007. № 4
[31] Зарицкий Б.Е. Экономика Германии: путь по лестнице, ведущей вниз. М., 2007.-121с.
[32] Верещагина Е.Л. Политика муниципальных властей Европы в отношении иммигрантов: Участие в проекте организации «Евроситиз» // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005. № 1
[33] Воротницкая Т.В. Политика расширения ЕС на Восток в конце 80-Х-2004 годах. М., 2004-С.18
[34] Гринблат Ж-А. Иммиграционные сценарии для стареющей Европы // Отечественные записки. М., 2007. № 4
[35] Новоженова И.С Иммигранты во Франции: интеграция иностранцев // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, №1
[36] Новоженова И.С Иммигранты во Франции: интеграция иностранцев // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, №1
[37] Пальников М.С. Международный опыт интеграции иммигрантов (Обзор) // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М.,2006, №1
[38] Хилшый Э.К. Роль иммиграции в формировании трудовых ресурсов стран Западной Европы в конце ХХ-начале XXI века // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2005, № 1
[39] Шанэ Ж.-К. Эмиграция из Центральной и Восточной Европы // Актуальные проблемы Европы: Экономика, политика, идеология: Реф. Сб./РАН ИНИОН. Вып. I. М., 2007
[40] Погорельская СВ. Прощание с мультикультурализмом, или новая иммиграционная политика // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2006, № 1
[41] Моисеев А. Иммигранты: бедствие или благо: Потоки незваных гостей из бедных стран нарастают // Европа. М., 2006, №4
[42] http://polit.msu.ru/pub/asp_doc/Diss_sovet/Nebivaeva_avtoref.doc
[43] http://polit.msu.ru/pub/asp_doc/Diss_sovet/Nebivaeva_avtoref.doc
[44] Пузакова Е.П. Международные экономические отношения. Учеб. Пособие. - Ростов-на-Дону: Изд. Центр «март», - С.325.
[45] Пространство и время в мировой политике и международ¬ных отношениях : материалы 4 Конвента РАМИ. В 10 т. / под ред. А. Ю. Мельвиля ; Рос. ассоциация междунар. исследований. - М. : МГИМО-Университет, 2007.
[46] Миграция населения. Международная миграция - М.: Приложение к журналу «Миграция в России», 2001. - Вып. 3 - С. 112.
[47] Миграция населения. Система иммиграционного контроля / Под ред.
О.Д. Воробьевой. - М.: Приложение к журналу «Миграция в России», 2001.- Вып. 4. -160 С. 4
[48] Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие Под ред. Жанны Зайончковской, Ирины Молодиковой, Владимира Мукомеля - Центр миграционных исследований - М., 2007, С.137
[49] Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие Под ред. Жанны Зайончковской, Ирины Молодиковой, Владимира Мукомеля - Центр миграционных исследований - М., 2007, С.242
[50] Методология и методы изучения миграционных процессов. Междисциплинарное учебное пособие Под ред. Жанны Зайончковской, Ирины Молодиковой, Владимира Мукомеля - Центр миграционных исследований - М., 2007, С.278
[51] Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы. М., 2009.-С.40
[52] Ионцев В.А, «Международная миграция населения и развитие России», «Дружба Народов» 2001, № 4.
[53] Migration theory: taking across disciplines. Ed. by Caroline B. Brettell and James F.Hollifield., New-York, 2000.
[54] Zimmermann Klaus F. «Wir kriegen nicht die besseren K6pfe». - ProFirma, Oktober 2004
[55] Кондратьева Т.С., Новоженова И.С. Иммигранты в Европе: Модели интеграции // Актуальные проблемы Европы. Сб. науч. трудов. М., 2006, № 1
[56] Сайт Национального института статистики и изучения экономики (Institut national de la statistique et des etudes economiques) www.insee.fr
