Курсовая Анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента Российской Федерации
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение
1 Понятие и виды оснований досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации
2 Конституционно-правовая процедура отставки Президента Российской Федерации
3 Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия
4 Конституционно-правовая процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности
Заключение
Список литературы
Введение
В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен Законами от 24 апреля
С принятием Конституции РФ в
Согласно Конституции РФ Президент является главой государства. Он выступает гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, осуществляя полномочия, взаимодействует с высшими органами государственной власти[3].
За 18 лет существования данного поста были изданы следующие акты, регламентирующие его деятельность: ФКЗ от 17 декабря 1997г. №-2 ФКЗ "О Правительстве РФ"[4], ФЗ от 10 января
В настоящий момент не существует единого закона, в котором бы освещался механизм реализации норм о Президенте РФ. Именно в нем можно было бы отразить особенности выборов президента, прекращения его полномочий, досрочное прекращение полномочий и т.д.
Глава государства осуществляет свои функции и полномочия в определенном временном пространстве, протяженность которого сказывается на вырабатываемой Президентом России государственной политике, интенсивности и динамике его деятельности. Увеличение срока полномочий Президента Российской Федерации до шести лет в ежегодном Послании главы государства Федеральному Собранию Российской Федерации
Продолжительность деятельности главы государства, включающая основания досрочного прекращения исполнения полномочий, непосредственно характеризует его статус, отражает существующий в государстве конституционно-правовой режим, влияет на уровень развития государственной демократии.
Досрочное прекращение исполнения полномочий Президента РФ представляет собой отдельный и особый институт конституционного права, характеризующий природу президентуры в России.
Основания прекращения исполнения полномочий главы государства до истечения конституционного срока вызываются обстоятельствами, требующими отлаженного и надежного механизма обеспечения непрерывности президентского властвования.
Вопросы досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства непосредственно вытекают из конституционно-правового статуса Президента РФ, который получил последовательный анализ в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, О.В. Брежнева, Г.В., Зорькина, Н.С. Зыковой, Е.И. Козловой, С.Г. Колбая, О.Е. Кутафина, Л.В. Лазарева, Л.А. Окунькова, О.Г. Румянцева, М. Статкевичюс, А.Е Якубова и др.
Даная курсовая работа содержит совокупный анализ оснований досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ, основанный на использовании современной практики президентского властвования в России. Проводится сравнительный анализ института отрешения от должности Президента в рамках Основного Закона РСФСР
1 Понятие и виды оснований досрочного прекращения полномочий
Президента Российской Федерации
Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно по трем основаниям, предусмотренным в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ: 1) в случае его отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности.
В соответствии с Конституцией РФ Президент наделен чрезвычайно широкими полномочиями. Влияние Президента на процессы, происходящие как в государственной, так и в общественной жизни страны очень велико. В то же время прямым основанием для отрешения Президента от должности согласно ныне действующей Конституции РФ выступает лишь обвинение в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления[8].
Сравнивая Конституцию РФ
Рассмотрим опыт урегулирования данного вопроса в зарубежных странах.
В настоящее время существует группа стран, где глава государства обладает неприкосновенностью и вследствие этого вообще не несет никакой юридической ответственности. Такая юридическая формула типична для монархий. «Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности» (ст. 56 Конституция Испании)[13].
В некоторых странах предусмотрен институт контрассигнатуры. Задача этого правового института состоит в том, чтобы перенести ответственность с главы государства на нижестоящее должностное лицо за совместно подписываемый ими нормативный акт. Так, в соответствии со ст. 58 Основного Закона Федеративной Республики Германии для «действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнатура Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром»[14].
Переходя непосредственно к наиболее распространенному методу воздействия на Президента – отрешению от должности, – видно, что одним из наиболее типичных оснований, закрепленных во многих конституциях, как и в Конституции РФ, выступает государственная измена – ст. 90 Конституция Итальянской Республики[15], ч. 2 ст. 45 Конституция Республики Кипр[16].
Достаточным основанием для привлечения к ответственности главы государства в ряде стран является умышленное нарушение конституции страны (ч. 1 ст. 61 Основной Закон ФРГ[17]; ч. 4 § 31 Конституция Венгерской Республики[18] и др.). В отношении Президента ФРГ это основание расширено – ему может быть предъявлено обвинение в «умышленном нарушении им Основного или другого федерального закона», причем вменяться в вину может как действие, так и бездействие Президента.
Наименее распространенным основанием для предъявления обвинения Президенту является совершение им иных тяжких преступлений. Так, в соответствии с Конституцией США Президент и высшие гражданские должностные лица могут быть отстранены от должности по импичменту за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки (раздел 4 Статья II Конституция США[19]).
Отдельные конституции закрепляют оригинальную формулировку условий отрешения от должности. Так, Президент Мальты может быть отрешен от должности за недостойное поведение (п. b ч. 3 ст. 48 Конституция Мальты[20]). В результате обвинения в совершении установленного правонарушения лишиться поста может глава Ирландии (ч. 10.1 ст. 12 Конституция Ирландии[21]). За преступления, совершенные в связи с исполнением своих обязанностей, может быть привлечено к ответственности высшее должностное лицо Португалии (ст. 130 Конституция Португальской Республики[22]).
В ряде зарубежных государств основные законы вообще не ограничивают перечень оснований для отрешения главы государства отдельными составами преступлений. Так, Президент Эстонии может быть привлечен к уголовной ответственности только по представлению канцлера юстиции с согласия большинства членов Государственного Собрания или если на то соглашается Сейм Латвии большинством не менее 2/3 голосов (ст. 85 Основной Закон Эстонской Республики[23]).
Таким образом, зарубежная конституционная практика придерживается весьма расширенного толкования оснований импичмента.
При анализе конституционных оснований отрешения Президента РФ от должности видна их несогласованность с действующим уголовным законодательством Российской Федерации. Верховенство Конституции требует приведение в соответствие с ней уголовного законодательства в части характеристики уголовных преступлений. Сами конституционные основания отрешения Президента РФ от должности представляются неадекватными с позиций статуса и предназначения президента демократического государства.
Понятие государственной измены Президента нельзя отождествлять с тем понятием государственной измены, которое содержится в Уголовном Кодексе Российской Федерации[24]. Согласно ст. 275 Кодекса государственная измена представляет собой совершение гражданином РФ действий по оказанию помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям, направленных в ущерб внешней безопасности государства. Президент – не рядовой гражданин, а глава государства, наделенный широкими полномочиями; круг деяний, образующих состав преступления «государственная измена Президента» - может и должен быть специально оговорен в уголовном законе и не может сводиться к указанным в ст. 275 УК формам (шпионаж, выдача государственной тайны, иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности против России). В данном контексте существенную роль в субъектной персонификации государственной измены Президента могла бы иметь присяга главы государства.
Что же касается обвинения в совершении иного тяжкого преступления – их виды определяются УК и не подлежат расширительному толкованию. При этом, однако, необходимо учитывать, что УК впервые законодательно классифицировал преступления в зависимости от характера и степени общественной опасности деяния, выделив тяжкие преступления и особо тяжкие преступления[25].
Таким образом, Президент РФ вправе безнаказанно совершать умышленные преступления, предусматривающие наказание в виде лишения свободы на срок не свыше пяти лет, и неосторожные преступления, за совершение которых предусмотрено более строгое наказание, в том числе преступления, повлекшие гибель двух или более лиц, и оставаться Президентом[26]. Уголовным кодексом РФ предусмотрены давностные сроки привлечения к уголовной ответственности: при совершении тяжкого преступления 10 лет, а при совершении особо тяжкого преступления – 15 лет (ст. 78 УК РФ). Но это в отношении простых смертных. Президент же, если процедура отрешения его от должности «проволокитилась» в течение трех месяцев[27], не только не может быть привлечен к уголовной ответственности, но, более того, несмотря на заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков государственной измены или тяжкого преступления, продолжает оставаться главой Российской Федерации[28].
Привлечь Президента к уголовной ответственности невозможно даже после отрешения его от должности. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 12 февраля
Совершенно очевидно, что Президент, совершивший любое уголовное преступление должен подлежать процедуре отрешения от должности. Иными словами, основанием отрешения Президента РФ от должности я считаю нужно указать «совершение им уголовного преступления».
Недостаточность предусмотренных ст. 93 Конституции РФ оснований отрешения Президента РФ от должности получила глубокую разработку в трудах многих ученых. Так, С.А. Авакьян отмечает отсутствие ответственности Президента за нарушение Конституции, законов, присяги. О.В. Брежнев предлагает предусмотреть в качестве основания отрешения Президента от должности «нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, повлекшее тяжкие последствия». Н.С. Зыкова считает необходимым введение полноценного института конституционной ответственности Президента в форме отрешения от должности за действия и решения, противоречащие Конституции РФ[31].
При этом едва ли возможно указанные основания для отрешения Президента от должности считать исчерпывающими, поскольку Конституция имеет ввиду прекращение исполнения полномочий не «абстрактным» Президентом, а лицом, состоящим в должности. Следовательно, к указанным в ч. 2 ст. 92 Конституции основаниям следует отнести смерть Президента, утрату им гражданства РФ или приобретение гражданства иностранного государства, переезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации, т.е. утрату права на избрание, как оно определено в ч. 2 ст. 81 Конституции[32].
Конституция РФ не оговаривает естественной причины досрочного прекращения полномочий Президента. Вместе с тем, в конституциях многих стран в качестве одного из оснований называется и кончина (смерть) Президента (ч. 1 ст. 96 Конституция Румынии [33]; п. «а» ч. 1 ст. 44 Конституция Республики Кипр[34]; ч. 1 ст. 90 Конституция Республики Молдова[35] и др.). В российском законодательстве подобное основание указывается применительно к досрочным основаниям прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы[36], аналогичное основание предусмотрено и применительно к судьям Конституционного Суда[37].
Отсутствие такого основания применительно к Президенту может вызвать тупиковые правовые ситуации. Неясно, каким правовым актом объявляется о временном исполнении обязанностей Президента. Хотя Конституция и является актом прямого действия, однако определенная процессуальная процедура в данном случае необходима. Кроме того, в Федеральном законе "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" прямо оговаривается, что закон устанавливает гарантии Президенту, прекратившему исполнение своих полномочий в связи с истечением срока его пребывания в должности, либо досрочно: в случае его отставки или стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия (ст. 1).
Из этого следует, что юридически не урегулирована и процедура о социальных гарантиях членам семьи умершего Президента и их материальном обеспечении. Такая норма в указанном Законе есть, но ведь она адресована семье того Президента, который умер после предоставления ему и членам его семьи гарантий (ст. 2 ч. 3)[38].
Так же, считаю, что в Конституции РФ не до конца решен вопрос на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента РФ. Председатель Правительства РФ является единственным должностным лицом, полномочным замещать главу государства (ч. 3 ст. 92 Конституция РФ), что с позиций надежности института исполняющего обязанности главы государства представляется явно недостаточным.
В основном Законе РСФСР
В США для того чтобы ни при каких обстоятельствах страна не оказалась без главы исполнительной власти, в
В Конституции РФ указано только одно лицо, уполномоченное замещать главу государства, что создает тем самым реальную опасность безвластия, если на момент президентской вакансии Председатель Правительства РФ будет отсутствовать.
Хочется отметить коллизии замещения Президента Председателем Правительства, при котором не срабатывает ряд весьма важных конституционных механизмов. Заблокированной оказывается возможность реализации Правительства РФ предоставленного статьей 134 Конституции РФ права внесения предложений о поправках и пересмотре положений Конституции, поскольку сам Председатель Правительства, как и.о. Президента, этого права Конституцией лишен[40], а Правительство не может пользоваться своими полномочиями отдельно от своего главы. Проблематичным в этой ситуации становится право думского запроса Председателю Правительства[41], поскольку он одновременно исполняет обязанности главы государства, которому запрос не может быть адресован.
Трудно представить и политическую ответственность Правительства, возглавляемого исполняющим обязанности главы государства: естественно, что замещающий Президента не может отправить в отставку федеральное правительство, которое он же и возглавляет[42]. В этих условиях думский вотум недоверия, как и запрос этого доверия самим Правительством, лишается смысла. Заблокированным при рассматриваемой модели исполнения обязанностей главы государства оказывается и право Президента отменять акты Правительства, поскольку он это Правительство одновременно возглавляет[43].
Таким образом, вероятно, что при невозможности в силу разных причин осуществления Президентом РФ своих обязанностей они, помимо Председателя Правительства, должны осуществляться Председателем Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Причем в первую очередь Председателем Совета Федерации (учитывается выборное происхождение председателя верхней палаты российского парламента[44]) и во вторую – главой федерального Правительства.
Президента Российской Федерации
Отставка главы государства может быть только добровольной, учитывая его высокий конституционный статус и занимаемое место в государственной иерархии, исключающее подчинение кому-либо. Под отставкой Президента Конституция РФ понимает добровольное прекращение главой государства своих полномочий, то есть самоотставку.
В основе отставки могут лежать различные причины: состояние здоровья, усталость, осознание своей неспособности справляться с грузом проблем, лежащих на плечах Президента, конфликтные ситуации с парламентом, семейные и иные личные обстоятельства[45].
Добровольная отставка не исключает существование причин, побуждающих главу государства сложить полномочия. Наличие побудительных причин отставки, в том числе неблагоприятных обстоятельств, затрудняющих исполнение президентских полномочий, не исключает, однако, добровольности отставки. Отставка считается добровольной, если решение о прекращении исполнения своих полномочий глава государства принимает вполне самостоятельно, обладая свободой юридической воли, и независимо от других.
Подобная процедура позволяет президенту «красиво уйти со сцены» во многих случаях: по причинам личного характера, не подлежащих разглашению, в случае, когда сложная процедура отрешения не доведена до конца, а отношения с высшими органами государственной власти создают «нерабочую» обстановку и т.д.
Отставка может рассматриваться как почетная, но для этого необходимо обозначить ее причины, как это предусмотрено в отношении судей[46].
Конституции некоторых государств отставку как одно из оснований досрочного прекращения полномочий главы государства предусматривают прямо. Например, ч. 1 ст. 34 Конституции Греции[47], ч. 1 ст. 14 Конституции Ирландии[48], ч. 1 ст. 131 Конституции Португалии[49], ст. 86 Конституции Италии[50], п.6 раздел 1 ст. 2 Конституции США[51] и др.
Конституции других государств, напротив, предусматривают ее косвенно, достаточно широко формулируя положения статей, посвященных досрочному прекращению полномочий президента. Например, в ст. 57 Основного Закона ФРГ подчеркивается, что «полномочия Федерального Президента в случае каких-либо препятствий или досрочного освобождения от должности осуществляются президентом Бундестага»[52]. В Конституции Франции в ст. 7 говорится о том, что если пост Президента по какой бы то ни было причине окажется вакантным или Конституционный Совет по запросу Правительства абсолютным большинством голосов констатирует обстоятельства, препятствующие Президенту осуществлять свои функции, то они… временно возлагаются на председателя Сената»[53].
Конституция РФ не предусматривает процедуры «принятия» или «непринятия» отставки Президента и не регулирует процедуру отставки – перед кем Президент должен заявить о своей отставке, получает ли эта акция какое-либо правовое оформление, с какого момента вступает в силу отставка, каким образом оформляется исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства, как быть, если и последний по каким-либо причинам не сможет взять на себя исполнение полномочий Президента[54].
Недостаточность конституционного регулирования отставки, препятствует реализации этого института. Учитывая возможность насильственного принуждения к отставке, последняя должна иметь юридические удостоверения ее добровольности. Очевидно, что Президент должен сделать заявление об отставке органу, достаточно властному и авторитетному, который бы констатировал добровольность отставки. Только в этом смысле конституция может устанавливать принятие отставки главы государства. Но принятие отставки логически допускает ее отклонение. В отношении главы государства отказ в принятии отставки может последовать лишь в случае убеждения в недобровольности его отставки.
В этой связи интересен опыт законодательного регулирования отставки Президента в Азербайджанской Республики. В соответствии с ст. 117 Конституции[55] этого государства при уходе в отставку Президента соответствующее заявление представляется им в Конституционный суд Азербайджанской Республики, который, удостоверившись, что Президент подал заявление об отставке лично и добровольно, принимает решение о принятии отставки. В этом случае именно с момента провозглашения решения Конституционного суда полномочия Президента считаются прекращенными в связи с его отставкой[56].
В Кыргызстане полномочия Президента могут быть прекращены по заявлению об отставке, сделанному им на совместном заседании палат Жокорку Кенеша (ст. 50 Конституции Кыргызстана[57]). Отставка Президента Беларуси принимается нижней палатой Парламента – Палатой Представителей Национального Собрания (ст. 87 Конституции Беларуси[58]).
Поскольку в Российской Федерации ни в Конституции, ни в федеральном законодательстве не урегулированы вопросы такого рода, рассмотрим, как на практике была оформлена отставка Президента Б.Н. Ельцина.
Президент обратился по телевидению и радио с обращением к жителям России 31 декабря
Анализ правовых актов и действий, совершенных Президентом 31 декабря
Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000г. (в связи с праздниками «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут вступать в силу без их незамедлительного опубликования. Обнародование их через телерадиоканалы не достаточно[62].
Возникает и такой вопрос: должен ли какой-либо орган государственной власти юридически констатировать факт состоявшейся отставки Президента Российской Федерации, ибо Конституция связывает с этим фактом очень серьезные правовые последствия – переход исполнения полномочий Президента к Председателю Правительства Российской Федерации и назначение досрочных выборов главы государства[63].
Как считает С.Г. Колбая: «При вступлении в должность Президент РФ приносит народу присягу в торжественной обстановке в присутствии членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации. Думается, что вполне уместным было бы закрепление аналогичных положений и в отношении ухода главы государства с поста»[64].
По мнению О.В. Брежнева «соответствующее полномочие мог бы осуществлять Совет Федерации, ибо Конституция (п. «д» ч. 1 ст. 102) относит назначение выборов Президента, в том числе досрочных, к его ведению»[65].
Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе. Уход Президента в отставку не может оформляться единолично принятым актом, не должен объявляться в указе самого Президента. Отставка всенародно избранного Президента должна быть заявлена органу, который устанавливается законом. Она должна оформляться письменным заявлением, собственноручно написанным и подписанным Президентом[66].
На мой взгляд, представляется, что Президент РФ заявление об отставке должен сделать в Конституционном Суде РФ, как органе сугубо юрисдикционном. Отставка главы государства является, прежде всего, конституционным действием, правомерность которого с позиций добровольности отставки требует юридического удостоверения Конституционным Судом как органом, решающим исключительно вопросы права. Аргументом в пользу этого предложения может служить тот факт, что именно Председатель Конституционного Суда приводит Президента РФ к присяге[67], то есть стоит у истоков его вступления в должность. Очевидно, что принятие отставки Президента Российской Федерации Конституционный Суд РФ должен осуществлять в порядке специального судебного производства путем принятия Постановления в пленарном заседании с незамедлительным опубликованием решения в официальных изданиях. Отставка Президента РФ, будучи конституционным основанием досрочного прекращения его полномочий, не должна служить целям политической конъюнктуры и манипулирования президентской должностью.
В Законе о выборах Президента РФ установлено, что Президент, подавший в отставку, не может быть выдвинут кандидатом в Президенты на выборах Президента, назначенных в связи с отставкой (ч. 3 ст. 6).
3 Конституционно-правовая процедура досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия
В качестве второго основания досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации ч. 2 ст. 92 Конституции является «стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия». Как и в случае с отставкой, порядок досрочного прекращения президентских полномочий по этому основанию не урегулирован федеральным законодательством.
Конституционный Суд в постановлении от 11 июля
1) для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;
2) положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ст. 92 (ч. 2) Конституции;
3) для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;
4) для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;
5) приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;
6) порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным. При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более – в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.
Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента.
Реализация данного основания досрочного прекращения исполнения полномочий главы государства является необратимой и вызывает президентскую вакансию.
Это основание следует отличать от временного по состоянию здоровья неисполнения Президентом своих полномочий, которое имело место, например, 5-6 ноября
Установление юридического факта невозможности Президентом по состоянию здоровья исполнять свои полномочия, как и в случае его отставки, требует решение юрисдикционного органа, которое принимается, как правило, на основании заключения государственной медицинской комиссии. По этой причине в ряде зарубежных стран, в том числе входящих в состав СНГ, соответствующее полномочие возложено на судебные органы конституционного контроля (Азербайджан, Армения, Молдова, Литовская Республика). В Казахстане Конституционный Совет республики дает заключение о соблюдении конституционных процедур при досрочном освобождении от должности Президента вследствие «устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни» (ч. 1 ст. 47 Конституции Республики Казахстан[71]).
При реализации данного полномочия органы конституционного контроля, не подвергая сомнению медицинский диагноз, сформулированный специальной комиссией, основываясь на нем, констатируют необходимые юридические факты, с наличием которых Конституция соответствующего государства связывает возможность досрочного прекращения полномочий Президента[72].
В Российской Федерации оптимальное решение видится в том, что стойкая неспособность главы государства по состоянию здоровья исполнять полномочия должна быть установлена заключением Государственной медицинской комиссией, образуемой обеими палатами Федерального Собрания, члены которой назначаются Государственной Думой Федерального Собрания из числа кандидатур, предлагаемых депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К требованиям, предъявляемым к членам медицинской комиссии, следует отнести: высшее медицинское образование либо ученую степень в области медицины, а также стаж работы по специальности, например, не менее 10 лет.
Инициатором проведения медицинского обследования главы государства может быть Государственная Дума либо Совет Федерации Федерального Собрания РФ. Основанием к этому может являться факт длительной болезни, неисполнение полномочий Президента полностью или частично в течение длительного периода времени.
Достаточным основанием, как мне кажется, являлось бы неисполнение обязанностей президентом в течение определенного, указанного в Конституции, срока. Например, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" определяет длительный срок неисполнения судьей своих обязанностей, в том числе по состоянию здоровья, влекущего прекращение полномочий судьи, как временной отрезок в десять месяцев подряд (ст. 18).
Таким образом, порядок досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия пока не определен, и, по-видимому, возможны различные законодательные модели его регламентации. При этом нельзя исключить возможность участия в данной процедуре и Конституционного Суда Российской Федерации в случае, если этот орган будет наделен соответствующим полномочием. Косвенно это признается и в уже упоминавшемся Постановлении Конституционного Суда от 11 июля
Представляется, что заключение Государственной медицинской комиссии должно направляется в Конституционный Суд Российской Федерации, который выносит окончательное решение по вопросу досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации в связи со стойкой неспособностью по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, с учетом соблюдения всех конституционных требований, установленных законом для данного основания досрочной президентской вакансии. Участие Конституционного Суда в рассматриваемой процедуре будет обеспечивать соблюдение установленного порядка признания Президента РФ недееспособным, гарантировать объективность и законность процесса.
В 1996-1998 гг. депутатами Государственной думы было разработано несколько проектов федеральных законов о порядке досрочного прекращения полномочий Президента в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Некоторые из них предлагали, что устанавливать «стойкую неспособность» должен Верховный Суд Российской Федерации, предусматривалось в том числе право этого органа назначать медицинскую экспертизу по рассматриваемому вопросу.
Такой подход, как представляется, не соответствует правовой природе данного полномочия, которое должно осуществляться посредством конституционного, а не гражданского судопроизводства, ибо юридически значимые последствия соответствующего судебного решения лежат в плоскости именно конституционных правоотношений. В конечном итоге ни один из упомянутых законопроектов так и не был принят[74].
4 Конституционно-правовая процедура отрешения Президента Российской Федерации от должности
Третьим конституционным основанием досрочного прекращения полномочий Президента Российской Федерации является отрешение его от должности, т.е. применение к нему специфической конституционной санкции на основании обвинения в совершении уголовно наказуемых деяний – государственной измене или иного тяжкого преступления. Порядок отрешения от должности Президента регламентирован ст. 93 Конституции Российской Федерации, главой XV (ст. 107 – 110) Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», положениями регламентов палат Федерального Собрания[75].
Отрешение Президента от должности – высшая форма ответственности Президента. Правовой институт отрешения Президента РФ от должности в конституционном праве России имеет важное значение, т.к. он призван синтезировать содержащиеся в нем два противостоящих друг другу начала: с одной стороны, большие властные полномочия, которыми по Конституции наделен Президент РФ, обладающий к тому же правом на неприкосновенность, с другой стороны, закрепленный в ст. 19 Конституции РФ принцип «все равны перед законом и судом». Решить эту задачу очень важно потому, что закрепление в Конституции РФ правил, регулирующих ответственность Президента РФ за допущение им нарушения, – залог соблюдения законности во всех других эшелонах государственной власти[76].
Согласно Конституции РФ (ст. 93) Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или в совершении иного тяжкого преступления. Решение Государственной Думы о выдвижении такого обвинения должно быть принято двумя третями голосов от их общего числа в палате при наличии заключения образованной Государственной Думой Специальной комиссии. В соответствии со ст. 176 Регламента Государственной Думы такое предложение может быть внесено по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной думы и содержать конкретные указания на признаки преступления, предусмотренного ст. 93 Конституции РФ, которое вменяется в вину Президенту РФ. Выдвижение обвинения затем должно быть подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается тайным голосованием и считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа членов Совета Федерации. При этом оно должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента.
Анализ правовых норм, регламентирующих порядок отрешения от должности Президента Российской Федерации, показывает, что ряд элементов этой сложной процедуры остаются неурегулированными, а между положениями, содержащимися в различных правовых актах, касающихся данной процедуры, встречаются отдельные противоречия.
Например, ч. 10 ст. 180 Регламента Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации предусматривает, что постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления в пятидневный срок направляется определенным субъектам, в том числе для дачи заключения в Конституционный Суд. Однако, как уже отмечалось, заявителем по делу о даче вышеуказанного заключения выступает не Государственная Дума, а Совет Федерации. В соответствии с ч.1 ст. 109 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» официально текст решения Государственной думы о выдвижении обвинения должен направляться в Конституционный Суд Советом Федерации в качестве приложения к запросу о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации[77].
Получается, что статья 180 Регламента Государственной Думы, содержащая положение о даче заключения Конституционного Суда по постановлению Государственной Думы, не повлечет рассмотрение им дела о даче заключения, поскольку соответствующий запрос может направить только Совет Федерации. В то же время она является частью порядка выдвижения обвинения и может быть использована Конституционным судом в качестве основания для признания его несоблюдения, поскольку установление Государственной Думой обязанности Конституционного Суда дать указанное заключение не предусмотрено определенным Конституцией и Законом порядком выдвижения обвинения.
Фактически несоблюдение порядка выдвижения обвинения Президента установлено самой же Государственной Думой, может быть оспорено в Конституционном Суде и истолковано как не соответствующее статье 93 Конституции. Без изменения положений статьи 180 Регламента Государственной Думы попытка отрешения Президента от должности будет «неконституционной»[78].
Вернемся к анализу правовых норм, регламентирующих порядок отрешения от должности Президента Российской Федерации.
Согласно ч. 1 ст. 177 и ч. 1 ст. 178 Регламента Государственной Думы к полномочиям специальной комиссии, образуемой этой палатой в соответствии с ч. 2 ст. 93 Конституции, относится не только проверка обоснованности самого обвинения Президента, но и оценка соблюдения процедурных правил, связанных с его выдвижением (соблюдением кворума, правильность подсчета голосов и др.), до принятия Государственной Думой решения о выдвижении обвинения. Иными словами, Специальная комиссия осуществляет проверку в том числе и тех обстоятельств, которые в дальнейшем подлежат установлению и оценке в порядке конституционного судопроизводства. Это требует дополнительной регламентации юридического значения заключения специальной комиссии по этим вопросам, ибо Конституционный Суд, разумеется, не связан выводами, содержащимися в данном заключении, при реализации своего полномочия по проверке соблюдения установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации[79].
Одним из недостатков Регламента Государственной Думы является то, что Государственная Дума принимает постановление о выдвижении обвинения против Президента, не имея заключения Верховного суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления (ст. 180).
А.Е. Якубов считает целесообразным внести соответствующие изменения в Регламент Государственной Думы. По его мнению, последовательность должна быть следующая:
1. предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной Думой на заключение Специальной комиссии (ст. 177 Регламента);
2. заключение Специальной комиссии направляется в Верховный Суд РФ на заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления;
3. заключение Верховного Суда РФ должно направляться в Государственную Думу РФ;
4. это заключение должно заслушиваться на заседании Государственной думы РФ при рассмотрении предложения об обвинении Президента РФ после доклада депутата Государственной Думы, уполномоченного депутатами палаты, внесшими предложение о выдвижении обвинения;
5. постановление Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления вместе с заключением Специальной комиссии, заключением Верховного Суда РФ и стенограммой заседания Государственной Думы РФ, на котором рассматривался вопрос о выдвижении обвинения против Президента РФ (ст. 168 Регламента Совета Федерации ФС РФ), направляется в Совет Федерации РФ.[80]
Отметим, что до сих пор законодательно не урегулировано полномочие Верховного Суда Российской Федерации, связанное с дачей заключения о наличии в действиях Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления. Данное полномочие должно осуществляться в порядке уголовного судопроизводства, однако до сих пор не получило отражения в уголовно-процессуальном законодательстве. Неоправданно затянулось и принятие федеральных конституционных законов «О Верховном Суде Российской Федерации» и «О Федеральных судах общей юрисдикции в Российской Федерации», в которых также могли бы содержаться нормы, касающиеся рассматриваемого полномочия Верховного Суда. Исходя из этого, остаются неясными некоторые аспекты взаимодействия Конституционного Суда и Верховного Суда при реализации процедуры отрешения от должности Президента Российской Федерации, что, в свою очередь, существенно затрудняет возможность ее практического осуществления[81].
Кроме того, чтобы Верховный Суд мог дать заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления, соответствующая процедура должна быть регламентирована Уголовным Процессуальным Кодексом[82] (УПК). Но УПК такой регламентации не содержит. Следовательно, установленный порядок выдвижения обвинения Президента отсутствует и применительно к участию в нем Верховного Суда. Получив соответствующие материалы из Государственной думы, Верховный Суд не сможет их рассмотреть и дать заключение, если в УПК предварительно не будут введены положения о порядке дачи Верховным Судом заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления[83].
Недостатком правовых норм, закрепленных в ст. 93 Конституции, являются также предусмотренные ими требование считать выдвижение обвинения против Президента состоявшимся лишь при условии. Что за него будет подано не менее двух третей голосов от их общего числа в палате, и закрепленное в них предписание, ограничивающее срок рассмотрения обвинения, выдвинутого Государственной думой, в Верховном Суде, Конституционном Суде и в Совете Федерации всего тремя месяцами.
Первое требование не может быть признано обоснованным потому, что по действующей Конституции Государственная дума решает вопрос не об отрешении Президента от должности, а лишь о выдвижении против него обвинения. Если за выдвижение обвинения проголосовали более половины депутатов палаты, то есть большинство, то ни государство, ни общество не вправе его игнорировать.
Очевидной представляется необоснованность и предусмотренного в ст. 93 Конституции ограничения тремя месяцами срока рассмотрения выдвинутого Государственной Думой обвинения. Нельзя согласиться с тем, чтобы Президент, обвиненный, например, в государственной измене в форме шпионажа, имел возможность и дальше заниматься своей деятельностью, если рассмотрение обвинения вышло за пределы установленного законом срока[84].
Конституция РФ не предоставляет Государственной Думе права осуществлять выемку необходимых документов, вызывать свидетелей, в том числе должностных лиц, проводить иные следственные действия, без чего невозможно сформулировать сколько-нибудь обоснованное обвинение Президента РФ в государственной измене или ином тяжком преступлении. Конституция РФ имеет пробелы и по вопросам, связанным с формулированием обвинения.
Таким образом, вопросы конституционной ответственности Президента РФ решаются неполно и противоречиво, что, в свою очередь, затрудняет перевод этой ответственности из формально-юридической сферы в сферу практическую.
Отметим и еще один вопрос: в процедуре отрешения от должности главы государства участвуют обе палаты парламента и два высших судебных органа, в формировании которых Президент принимает самое непосредственное участие. Так, согласно ст. 83 Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации. «Вряд ли такие суды, по мнению А.В. Мазурова[85], позволят отрешить Президента от должности». Возможно, доля истины в этом есть, но если принять такую позицию, то надо лишать Президента права представления кандидатур на должности судей высших федеральных органов судебной власти, с чем нельзя согласиться, если иметь в виду правовой статус главы государства, его функции по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также полномочия в сфере кадровой политики.
В
Совершенно очевидно, что уличить Президента в совершении государственной измены или другого тяжкого преступления, да еще силами Государственной Думы, не обладающей никакими процессуальными полномочиями, - дело безнадежное и бессмысленное[87].
В целях установления реальной конституционной ответственности Президента РФ представляется необходимым, в первую очередь, устранить пробелы в действующем конституционном законодательстве, в частности расширить перечень оснований привлечения к ответственности, во-вторых, упростить процедуру отрешения от должности главы государства.
Вероятно, это приведет к внесению изменений в текст Конституции. Очевидно, что вопросы конституционной ответственности должностных лиц (и в первую очередь Президента РФ) могут быть выделены в самостоятельную главу Конституции РФ, в которой будет закреплен порядок и условия применения данного вида ответственности.
Необходимо так же учесть опыт работы Специальной комиссии, работавшей в
Все эти моменты требуют дополнительного правового регулирования. В связи с этим видится необходимость принятия специального федерального закона, который бы определил суть, рамки и процедуру отрешения Президента РФ от должности, регулировал бы практику его применения.
Заключение
В Конституции РФ четко прописана процедура вступления президента в должность, но существует правовой пробел относительно процедуры досрочного прекращения полномочий главы государства. Не вызывает сомнения необходимость регулирования процедур отставки Президента, прекращения исполнения им полномочий в случае стойкой неспособности осуществлять их по состоянию здоровья, а также уточнение регламентных норм отрешения его от должности.
С учетом природы Конституции РФ, основным свойством которой выступает ее стабильность, усложненного порядка изменения Основного закона, первичного, учредительного характера конституционных положений, поддерживаю точку зрения о необходимости принятия специального закона, регламентирующего институт конституционно-правовой ответственности Президента РФ, в котором наряду с общими вопросами института ответственности в конституционном праве четко должны быть определены основания и механизм привлечения к ответственности Президента РФ как высшего должностного лица государства. С целью повышения легитимности данного закона целесообразным будет его внесение на рассмотрение в Конституционный Суд РФ, которым должен быть осуществлен анализ его положений на предмет соответствия Основному Закону РФ.
Можно спорить об основаниях отрешения президента от должности, можно вносить изменения в его процедуру, но любое решение этих вопросов должно быть подчинено основной и неизменной идее этого института: в государстве, где действительно правит народ, каким бы влиянием ни пользовался человек и на каком бы высоком посту ни находился, он должен подчиняться законам, обязательным для всех других граждан[89].
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля
3. Федеральный конституционный закон от 17 декабря
4. Федеральный закон от 12 февраля
5. Федеральный закон от 10 января
6. Федеральный закон от 8 мая 1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3466; 2001. № 7. Ст. 614; № 32. Ст. 3317; 2002. № 28. Ст. 2785; № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160; № 27. Ст. 2700; 2004. № 17. Ст. 1588; № 25. Ст. 2484; № 35. Ст. 3607; № 51. Ст. 5128; 2005. № 19. Ст. 1749; № 30. Ст. 3104; 2006 № 29. Ст. 3123, 3124; № 31. Ст. 3427; 2007. № 1. Ст. 40; № 6. Ст. 683; № 10. Ст. 1151; № 16. Ст. 1828; 2008. № 13. Ст. 1186; № 44. Ст. 4996; № 52. Ст. 6229; 2009. № 7. Ст. 772, 789; № 20. Ст. 2391
7. ФЗ от 5 августа
8. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря
9. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря
10. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Государственной думы от 22 января
11. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Совета Федерации от 30 января
12. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июля
13. Конституция (Основной Закон) Российской Федерации – России. Принята Верховным Советом РСФСР 12 апреля
14. Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября
15. Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября
16. Указ Президента Российской Федерации от 6 ноября
17. Уголовный кодекс Российской Федерации: текст с изм. и доп. на 1 октября
18. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учеб. – 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. – 608 с.
19. Конституционное право государств Европы: Учеб. Пособие для студентов юрид. вузов и фак. // Отв. Ред. Д.А. Ковачев. – М.: Волтерс Клувер, 2005. – 320с.
20. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: учеб. пособие // [сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков]. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: Волтерс Клувер, 2009. – 624 с.
21. Конституции зарубежных стран. Сборник. М.: ООО Издательство К 65 «Юрлитинформ», 2000 – 366с.
22. Новые конституции стран СНГ и Балтии. Сборник документов. Вып. 2 – М.: Манускрипт, Юрайт, 1998. – 672 с.
23. 20 европейских конституций: Сборник неофициальных тестов конституций и конституционных актов // Сост. и авт. вступ. статьи Лупарев Г.П. – Алматы: Академия юриспруденции – Высшая школа права «Əдiлет», 2003. – 762 с.
24. Конституции государств Европы: В 3 т. Т 1 // Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 824 с.
25. Конституции государств Европы: В 3 т. Т 2 // Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 840 с.
26. Конституции государств Европы: В 3 т. Т 3 // Под общей редакцией и со вступительной статьей директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Л.А. Окунькова. – М.: Издательство НОРМА, 2001. – 792 с.
27. Комментарий к Конституции Российской Федерации // под общ. ред. Л.В. Лазарева. 3-е изд., доп. и перераб. – М.: Новая правовая культура, Проспект, 2009. – 816 с.
28. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. – М.: Эксмо, 2009. – 1056 с
29. А.В. Мазуров Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации» - М.: Частное право, 2006. – 392 с.
30. Баглай М.В. Президенты российской Федерации и Соединенных Штатов Америки. Роль, порядок выборов, полномочия / М.: Норма, 2008 – 144 с.
31. Колбая С.Г. Отрешение президента от должности: мировой опыт и проблемы российского законодательства // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 98 – 106
32. Колбая С.Г. Отставка президента // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 5. С. 27 - 30
33. Зыкова Н.С. Отрешение от должности Президента РФ и участие в этой процедуре Конституционного Суда РФ // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 11. C. 29 – 32
34. Коровникова К.А. Отрешение Президента от должности как форма парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17. С. 18 - 22
35. Якубов А.Е. Еще раз об отрешении Президента РФ от должности и уголовном праве // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 7. С. 20 – 24
36. Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при досрочном прекращении полномочий Президента Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 19
