Курсовая Бюджетная система государства
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Министерство образования Российской Федерации
Институт Экономики и Права
Кафедра "Экономика и организация производства "
Курсовая работа
По курсу: "Финансы и денежное обращение"
На тему: "Бюджетная система государства"
Выполнил: студентка гр. 517-2
Будникова О.П.
Проверил: Хунгуреева И.П.
Улан-Удэ, 2001 г.
Содержание
Стр.
Введение…………………………………………………………………………3
Глава I. Бюджетная система как основное звено финансовой системы России……………………………………………………………………………...5 - 28
1.1. Понятие бюджета, развитие и принципы построения бюджетной системы России…………………………………………………………………………5
1.2. Бюджетное устройство Российской Федерации………………………..17
1.3. Характеристика отдельных статей бюджета……………………………23
Глава II. Экономический анализ бюджетных показателей…………….29 - 59
2.1. Анализ структуры и динамика доходов и расходов бюджета…………29
2.2. Анализ исполнения федерального бюджета России…………………...37
2.3. Анализ и характеристика межбюджетных отношений…………………51
Глава III. Мероприятия по совершенствованию и укреплению бюджетной системы…………………………………………………………………………...60 - 66
3.1. Пути реконструкции расходов и оптимизации доходной части
бюджета………………………………………………………………………..60
3.2. Возможные меры по совершенствованию межбюджетных отношений……………………………………………………………………………63
Заключение……………………………………………………………………67
Список используемых источников…………………………………………..71
Введение
В современных условиях большое значение имеет бюджетная система государства. Она становится мощным регулятором экономических и социальных процессов. Однако в существующих условиях эта функция бюджетной системы выполняется не в полной мере в силу того, что заметно снизились ресурсные возможности государства, оказывающие влияние на развитие экономики и социальной сферы.
Бюджет – это центральное звено системы финансов, он необходим каждому государству для удовлетворения его объективных потребностей в денежном фонде, служащем выполнению экономической, социальной и политической функций. Бюджет любого государства включает одни и те же категории: налоги, займы, расходы и прочее, содержание которых не меняется при переходе от одной общественно-экономической формации к другой.
Бюджетные доходы, включают налоги с доходов хозяйствующих субъектов, займы, доходы от государственной собственности (предприятий), доходы от эмиссии бумажных денег. Структура бюджетных доходов непостоянна, она зависит от конкретных экономических условий развития данной страны. Изменение структуры бюджетных доходов отражает изменения, связанные с экономическими процессами. Так, например, изменение соотношения между налогами и займами в сторону увеличения доли последних отражает явный спад производства, изменение соотношения между потреблением и накоплением.
Государство учитывает экономические интересы всех участников воспроизводственного процесса, в связи с чем бюджетные расходы охватывают всю экономику, так как отдельные отрасли хозяйства, учреждения непроизводственной сферы, экономические регионы (административных территориальных образований), отдельные хозяйствующие субъекты нуждаются в бюджетном финансировании.
Структура бюджетных расходов подвержена еще более частым изменениям, чем структура бюджетных доходов. Изменение соотношения между расходами на военные и социальные нужды в пользу первых отчетливо свидетельствует о тенденции спада экономического производства.
Таким образом, структура бюджетных доходов и расходов, в которой проявляется сущность бюджета любого государства, находит свое отражение в бюджетном плане.
Бюджет играет важную экономическую, социальную и политическую роль в воспроизводственном процессе. Используя средства бюджетного фонда на финансирование наиболее прогрессивных, приоритетных отраслей народного хозяйства, бюджет играет большую роль в перераспределении национального дохода между отраслями. Через бюджет доходы более рентабельных отраслей перераспределяются в отрасли с низкой рентабельностью (например, из промышленности в сельское хозяйство).
Таким образом, цель данной курсовой работы состоит в том, чтобы рассмотреть, в чем заключается сущность бюджетной системы России, как перераспределяются бюджетные средства между федеральным бюджетом, региональными бюджетами субъектов РФ, местными бюджетами. Для этого вкратце рассмотрим историю развития бюджетной системы, проанализируем структуру и динамику доходной и расходной части бюджета, проанализируем исполнение федерального бюджета за три года (1997 – 1999 гг.) и рассмотрим, как строятся межбюджетные отношения. Попробуем определить основные недостатки и наиболее острые проблемы бюджетной системы, и попробуем предложить мероприятия по совершенствованию и укреплению бюджетной системы и межбюджетных отношений.
I. Бюджетная система как основное звено финансовой системы России
1.1. Понятие бюджета, принципы построения и развитие бюджетной системы России
Бюджетная система Российской Федерации - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов1.
На разных этапах исторического развития бюджетная система России претерпевала ряд изменений, поэтому рассмотрим вкратце развитие бюджетной системы, начиная с 1930 года.
После установления Советской власти в России первые бюджеты составлялись как единые, порядок составления которых сохранился и после объединения республик.
Образование СССР в 1922 г. послужило основаниям для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошла широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов, которая была наделена собственными источниками доходов, получала надбавки, дотации на покрытие разницы в доходах и расходах.
Бюджетное устройство, состоящее из союзного бюджета, финансирующего общегосударственные потребности, бюджетов союзных республик и местных бюджетов было изменено только в 1991 г. Особое значение в тот период имели взаимоотношения между союзным бюджетом и бюджетами союзных республик.
Положением о бюджетных правах СССР и союзных республик, утвержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 г. для придания устойчивости бюджетам союзных республик за ними закреплялось 99 % доходов от
__________________________________
1 «Бюджетный кодекс РФ» от 31.01. 98. № 145-ФЗ (ред. От 05.08. 2000 г.)
сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, поступивших на территории данной республики. За союзными республиками были также закреплены: доходы от недр; 50% доходов от прибылей предприятий общесоюзного значения, находящихся в ведении республиканских органов; доходы от реализации всех государственных фондов, как общесоюзных, так и республиканских; доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных источников.
Такое распределение доходных источников повысило заинтересованность республик в поступлении общесоюзных доходов и способствовало росту их собственных доходов. Союзные республики имели право устанавливать минимальный перечень доходов и расходов, включаемых в местные бюджеты, а также порядок их составления, рассмотрения и утверждения.
Основными доходными источниками государственного бюджета того периода были поступления от общественного хозяйства и привлеченные средства населения, которые поступали через систему налогообложения и покупку займов. По итогам выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР 74,9% всех доходов единого финансового плана составили средства общественного хозяйства, привлеченные средства населения - 17,9% и прочие доходы - 7,2%2.
Основными статьями расходов бюджета были расходы на народное хозяйство и социально-культурные мероприятия. Всего за первую пятилетку через бюджетную систему СССР было мобилизовано и перераспределено 82,8 млрд. руб. или 69% всех ресурсов единого финансового плана3. Остальная часть ресурсов частично перераспределена через кредитную систему, но в основной массе непосредственно распределялась между отдельными отраслями народного хозяйства.
___________________________________
2 Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. - М., 1933., С. 205. 3 Там же С. 207.
Крупным мероприятием в перестройке финансовой работы была налоговая реформа 1930 г., которая привела к изменению системы платежей предприятий в бюджет и введению двухканальной системы изъятия: отчислений от прибыли и налога с оборота, в котором было объединено множество налогов и сборов. Некоторые прежние платежи сохранились. Платежи, объединенные в налог с оборота, давали бюджету к 1930 г. 61,6% всех доходов, в том числе акцизы — 29,0% и промысловый налог — 21,5%4.
Одновременно с налоговой проводились кредитная реформа и перестройка управления промышленностью, которые сопровождались максимальной концентрацией прибыли в бюджете. В 1930 г. норма отчислений от прибыли в бюджет была определена в 81%, а для отдельных отраслей и предприятий ВСНХ и Наркомфин имели право эту норму увеличить. В связи с обострением проблемы устойчивости доходов государственного бюджета в 1931 г. было принято положение о ежемесячном перечислении в бюджет установленной доли плановой прибыли вместо существовавшего ежеквартального перечисления доли от реально полученной прибыли. Эта система перечислений в бюджет сохранилась в основном до конца 80-х годов.
В 1932 г. общие нормы распределения прибыли были устранены: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли. Материальное поощрение работников стало возможным за счет экономии расходов и не могло превышать 1% фонда заработной платы, прибыль в основной своей массе перестала быть источником материального стимулирования, социального и технического развития предприятия.
В годы третьей пятилетки было сокращено количество ставок налога с оборота, отменены бюджетные наценки и бюджетные разницы по некоторым промышленным товарам, но, несмотря на это, поступления от налога с оборота на долгие годы стали основным доходным источником государственного бюджета.
Основная доля государственных расходов того периода приходилась на
_________________________________
4 Финансы СССР. – М., 1947., С. 168.
союзный бюджет, второе место занимали расходы местного бюджета, третье — расходы республиканских бюджетов. Была произведена перегруппировка доходов между государственным и местным бюджетами с целью обеспечения более равномерного распределения поступающих доходов местных бюджетов. В местные бюджеты полностью был передан культжилсбор на селе, до 50% были повышены отчисления в местные бюджеты от государственных займов, реализуемых среди колхозников и единоличных хозяйств.
Формирование бюджетной системы СССР завершилось в 1938 г., когда местные бюджеты и бюджет социального страхования были официально включены в состав единого государственного бюджета. Государственные расходы увеличились в 3,7 раза: с 8,3 млрд. руб. в 1932 г. до 30,8 млрд. руб. в 1937г5.
Основная доля расходной части государственного бюджета направлялась на финансирование народного хозяйства, главным образом на капитальные вложения в новые основные фонды; финансовую помощь колхозам; социально-культурные мероприятия; оборону. Доля расходов на управление несколько сократилась, а расходы на военные нужды устойчиво росли и составили в 1940 г. 56,8 млрд. руб., или 32,6% всех расходов госбюджета СССР6. Через государственный бюджет перераспределялось свыше 60% всех финансовых ресурсов государства. Правительство последовательно проводило политику централизованного управления и планирования народного хозяйства, что отрицательно сказалось на формировании хозяйственного механизма и развитии товарно-денежных отношений. Некоторые негативные черты финансовой системы, сложившейся в 30-х годах, сохранились до начала 90-х годов, мешая развитию самостоятельности и инициативы предприятий.
В годы Великой Отечественной через финансово-кредитную систему производилось перераспределение национального дохода в пользу военных расходов. На нужды войны были мобилизованы свободные финансовые ресурсы промышленности, торговли, банков, долгосрочных вложений.
______________________________
5 Итоги выполнения второго пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. – М., 1939., с. 62.
6 Финансы СССР. – М., 1947., с. 180.
По мере восстановления и развития производства доходы бюджета от народного хозяйства стали постепенно возрастать. Рост налоговых поступлений в начале войны был обеспечен за счет введенной в 1941 г. 100% -ной надбавки к сельскохозяйственному и подоходному налогам. С введением в 1942 г. военного налога эта надбавка была отменена. В основу военного налога был положен принцип подушного обложения, что позволило увеличить контингент плательщиков за счет лиц, ранее не являвшихся плательщиками налогов. Был также введен налог на холостяков, одиноких и малосемейных граждан. Этот налог, введенный в конце 1941 г., был предназначен для покрытия государственных расходов на оказание помощи одиноким и многодетным матерям, а также на содержание и воспитание детей, родители которых погибли во время войны. С 1944 г. этот налог стали уплачивать граждане, имевшие одного или двоих детей. Были пересмотрены ставки сельскохозяйственного налога, усилена дифференциация ставок подоходного налога, изменен порядок его взимания, отменен культсбор.
Для увеличения доходов местных бюджетов в качестве обязательных платежей были введены налог со строений, земельная рента, разовый сбор на колхозных рынках. Местным Советам на своей территории в городах разрешалось вводить сбор с владельцев скота.
Часть средств для ведения войны была получена в виде добровольных взносов населения, государственных внутренних займов, доходов от денежно-вещевых лотерей. За годы войны эти поступления составили около одной четверти всех бюджетных ресурсов. С первых дней войны создан Фонд обороны страны, в котором концентрировались добровольные денежные и материальные взносы населения для нужд фронта.
В послевоенные годы государственный бюджет был подчинен решению важнейшей задачи — ликвидации последствий войны и восстановлению разрушенного хозяйства страны. Наибольшая доля государственных расходов направлялась на капитальные вложения в промышленность и жилищный фонд и на увеличение оборотных средств предприятий. Кроме того, средства направлялись на дальнейшее укрепление оборонной мощи страны, на увеличение государственных резервов и запасов, на социально-культурные мероприятия.
Рост поступлений в бюджет в виде налога с оборота и отчислений от прибыли восстановленных промышленных предприятий позволил несколько снизить поступления, от налогов с населения. С 1946 г. был отменен военный и повышен необлагаемый минимум для рабочих и служащих. В последующие годы были внесены существенные изменения в сельскохозяйственный и подоходный налоги.
Расширялись бюджетные права союзных республик. С 1955 г. распределение доходов и расходов между республиканским и местным бюджетами осуществлялось самой республикой. Союзным республикам было предоставлено право распоряжаться дополнительно выявленными и полученными в течение года доходами для финансирования потребностей сверх общих ассигнований. С введением в 1957 г. централизованного порядка взимания отчислений от прибыли значительно выросли закрепленные доходы бюджетов республик. Темпы роста отчислений от прибыли значительно превышали темпы поступлений от налога с оборота, хотя на протяжении всего рассматриваемого периода он оставался основным регулирующим доходом республиканских бюджетов.
Хозяйственная реформа 1965 г. была направлена на усиление стимулирующего воздействия прибыли на развитие производства, для чего вводился новый порядок, распределения прибыли, который предусматривал организацию новой системы экономического стимулирования. На каждом предприятии за счет прибыли образовывались три фонда: фонд материального поощрения, фонд социально-культурных мероприятий и жилищного строительства и фонд развития производства. Прибыль должна была стать основным источником финансирования капитальных вложений и прироста оборотных средств и других плановых затрат. Предусматривалась существенная перестройка системы взаимоотношений предприятия с бюджетом по отчислениям от прибыли путем введения новых видов платежей: платы за производственные фонды, фиксированных платежей, а также взносов свободного остатка прибыли в бюджет. Вместе с преобразованием системы мобилизации доходов в бюджет изменялся подход к предоставлению бюджетных ассигнований с учетом наличия собственных средств. На передовых предприятиях наблюдались невиданные темпы роста объемов производства, но ресурсы предприятий постепенно истощались, интенсивное их использование не подкреплялось накоплением, и результатом этого стало крайне тяжелое положение таких предприятий. Стимулирование деятельности предприятий по их развитию путем реализации финансовых ресурсов через фонд развития производства натолкнулось на дефицит материальных ресурсов. В итоге даже ограниченные права предприятий были изъяты.
Предпринятые государством попытки совершенствования финансовых отношений в целом не были доведены до конца и не дали ожидаемых результатов, так как реформирование хозяйственных отношений не поднялось выше первичного звена, не затронуло основ сложившейся системы управления и сущностных взаимосвязей предприятий и государства в процессе воспроизводства. Не были созданы стабильные экономические отношения в хозяйстве. Вся система показателей, нормативов, стимулов, фондов базировалась на показателях годового плана, что подрывало хозрасчетные интересы коллектива. Несмотря на то, что реформа 1965 г. предусматривала широкую реализацию всей совокупности товарно-стоимостных форм, на практике сфера использования товарных отношений была сведена к минимуму. Длительное сосуществование старых и новых форм и методов хозяйствования отрицательно сказалось на проведение реформы.
На развитии Государственного бюджета СССР в 70-е годы отразилось нараставшее общее расстройство финансового хозяйства страны. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход. Заметно снизились темпы роста промышленности и сельского хозяйства, одновременно существенно возросли объемы незавершенного строительства. Все это свидетельствовало о том, что большая часть средств производства шла на «самовоспроизводство», а не на достижение конечных результатов. Доля государственного бюджета в финансовых ресурсах страны заметно снизилась. С 1966 по 1970 гг. в бюджете аккумулировалось 71,3% всех финансовых ресурсов страны, с 1971 по 1975 гг. — 65%, а с 1976 по 1980 гг. — 65,9%7.
Главной причиной такого положения было изменение состава финансовых ресурсов. В них несколько снизилась доля средств, частично или полностью поступающих в бюджет (прибыль, налог с оборота, отчисления на социальное страхование), возрос удельный вес ресурсов, не связанных прямо с бюджетом (прежде всего амортизации). Рост доли амортизационных отчислений в составе финансовых ресурсов объяснялся не только быстрым ростом основных фондов народного хозяйства, их переоценкой, изменением норм амортизационных отчислений, но и негативными факторами — уменьшением фондоотдачи и снижением уровня рентабельности в народном хозяйстве.
Для того чтобы изменить сложившееся в экономике страны положение, в конце 70-х годов была разработана экономическая модель отраслевого хозрасчета и самоокупаемости. В соответствии с Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12 июля 1979 г. «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы» вводился нормативный метод распределения прибыли. Министерствам на основе утвержденных в пятилетнем финансовом плане показателей устанавливались стабильные, дифференцированные по годам нормативы отчислений от балансовой прибыли, поступающие в их распоряжение. При этом нормативы определялись с таким расчетом, чтобы обеспечить финансирование капитальных вложений, погашение банковских кредитов и уплату процентов за них, прирост оборотных средств, образование единого фонда развития науки и техники и фондов экономического стимулирования, а также других затрат по развитию отрасли.
Постановлением вносились изменения и в финансовое планирование. Было, в частности, установлено, что сводный финансовый баланс государства должен составляться на пять лет с распределением доходов и расходов по годам, обеспечивать финансовыми ресурсами все мероприятия, установленные в государственных планах, а также образование финансовых резервов. Все эти
______________________________
7 Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В.К.Сенчагова.–М., 1982., с.121
меры были направлены на повышение стабильности экономического развития страны, увеличение поступлений в доходы государственного бюджета, изменение структуры бюджетных расходов.
К важным тенденциям развития Государственного бюджета СССР относится соотношение союзного бюджета и бюджетов союзных республик. Закон от 25 июня 1980 г. «Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов» предусматривал передачу в бюджеты краев, областей, автономных областей и автономных округов части прибыли предприятий и хозяйственных организаций республиканского подчинения, расположенных на территории краевых, областных, окружных Советов.
Этим же законом определяйтесь, что в формировании доходов бюджетов краев, областей, автономных областей и автономных округов участвуют также предприятия и хозяйственные организации союзного подчинения.
В целях совершенствования хозяйственного механизма в первой половине 80-х годов проводился эксперимент по распространению на предприятиях новых методов хозяйствования, несколько позже стали внедрять полный хозрасчет и самофинансирование. Производственные объединения (предприятия) вносили в бюджет плату за производственные фонды с широкой дифференциацией ставок, делали отчисления от прибыли или дохода за трудовые и природные ресурсы на основе стабильных долговременных нормативов. Принцип самофинансирования предполагал также ограничение или полный отказ от бюджетных ассигнований. На практике не всегда удавалось учесть одновременно как интересы предприятия, так и интересы государства. Большое количество предприятий специально занижали плановые обязательства.
Все эти явления отразились на государственном бюджете. Высокая степень бюджетного перераспределения ресурсов ослабляла хозрасчетные стимулы повышения эффективности производства, порождала стремление жить за государственный счет, подрывала стабильность и сбалансированность бюджета.
Мероприятия по реформированию хозяйственных отношений в промышленности, в сельском хозяйстве и других отраслях, сопровождавшиеся значительным увеличением затрат из общегосударственного денежного фонда, не привели к соответствующему росту финансовых ресурсов страны. Доходы росли медленнее расходов, возник дефицит государственного бюджета. В покрытие затрат вовлекались средства, не являющиеся по своей сущности доходами (часть ресурсов Сберегательного банка, резервы Госстраха и др.). Бюджетный дефицит негативно воздействовал на экономику, подрывал устойчивость денежного обращения, порождал инфляционные процессы.
В ситуации, сложившейся к середине 90-х гг., государственные финансы оказались наиболее слабым звеном национального хозяйства. Суть их кризиса состоит в том, что доходная база бюджета оказалась уже, чем минимальный объем критически необходимых расходов государства. Именно затяжной бюджетный кризис послужил причиной событий августа 1998 г., и именно бюджет понес серьезные потери от их последствий.
В результате, если налоговые поступления сократились с 1990 по 1998 г. втрое (на 64 %), то реальный объем услуг, финансируемых из бюджета, сократился за этот же период «лишь» на 38 % (а объем услуг социально-культурного характера даже возрос на 13%) (рис. 2.1.).
130
110
90
70
50
30
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 год
Рис. 2.1. Объем налоговых поступлений и нерыночных услуг (в сопоставимых ценах, % к 90 г.):
Вплоть до лета 1998 г. существовал ряд механизмов, позволявших бюджету в той или иной степени адаптироваться к условиям дефицита ресурсов. Это прежде всего, платежи со стороны бюджета в первую очередь организациям социальной сферы; свертывание «низкоприоритетных» направлений расходов, привлечение займов по внешним и внутреннем рынкам. В результате бюджетного кризиса 1998 г. потенциал соответствующих форм стабилизации государственных финансов оказался исчерпанным, а переход к новой модели бюджета – неизбежным.
До кризиса немонетарные формы расчетов – неплатежи и зачеты – были широко используемым инструментом увязки доходов и расходов бюджетных организаций. Доля неплатежей из бюджета в объеме нерыночных услуг государственных учреждений быстро нарастала: если в 1996 г. она составляла лишь 6 %, то в 1998 г. – уже 11 %. Одновременно рост задолженности со стороны предприятий – налогоплательщиков привел к широкому использованию в практике исполнения бюджета зачетных схем (зачеты задолженности в 1996 и 1997 гг. привели к росту поступлений в бюджет на 10 – 20 %) и использованию других немонетарных форм. По итогам 1996 г. 15 % налоговых и 11 % общих доходов федерального бюджета представляли собой налоговые освобождения и другие виды немонетарных форм расчета.
В результате кризиса задолженность бюджетных организаций на 1 сентября 1998 г. превысила 98 млрд. руб., что соответствовало двухмесячному объему всех не процентных расходов государства (за июль – август они составили 88,4 млрд. руб.). Как показало обследование Госкомстата России, сметные расходы бюджетных организаций в 1998 г. были недофинансированы на 21 % (в том числе по выплатам населению – на 18 %), а государственные инвестиции – на 25 %. По отношению к объему конечного потребления государственных учреждений задолженность бюджета возросла с 1996 по 1998 г. вдвое – с 5,9 до 11,38.
Теперь, когда мы рассмотрели развитие бюджетной системы, определим
________________________________________
8 Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.
принципы ее построения в настоящее время.
Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующий перечень принципов построения и функционирования бюджетной системы РФ:
- принцип единства бюджетной системы РФ, который означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней;
- принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, означающий закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;
- принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
- принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
- принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств;
- принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, который означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита;
- принцип гласности означает обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов;
- принцип достоверности бюджета;
- принцип адресности и целевого характера бюджетных средств.
- принцип самостоятельности бюджетов, он означает: 1) право законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс; 2) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной, определяемых в соответствии с законодательством РФ; 3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным Кодексом и налоговым законодательством РФ; 4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с настоящим Кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов и др.
Таким образом, бюджетная система России на протяжении всего исторического развития по возможности отвечала требованиям и условиям, сложившимся на определенный момент времени. Бюджетная система строится на ряде принципов, которые определяют ее организацию и функционирование, и хотя в процессе исторического развития общества бюджетная система, (а именно бюджет) претерпевала те или иные изменения, сущность и значение ее остались прежними.
1.2. Бюджетное устройство Российской Федерации
Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней: первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; второй уровень - бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; третий уровень - местные бюджеты.
Федеральный бюджет играет определяющую роль в реализации социально-экономической политики, проводимой Правительством РФ. Через параметры федерального бюджета государство регулирует темпы экономического развития, а также взаимоотношения с территориями.
Консолидированный бюджет РФ состоит из Федерального бюджета РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ. В консолидированном бюджете субъекта РФ находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации.
Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными и местными органами власти и управления являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России.
Система межбюджетных отношений призвана содействовать созданию надежных механизмов финансово-экономического обеспечения деятельности органов власти РФ, субъектов РФ, местного самоуправления.
Эффективная система межбюджетных отношений должна быть направлена на достижение трех целей: 1) повышение уровня жизни, обеспечение социальной защищенности и равного доступа населения к общественным (бюджетным) услугам и социальным гарантиям на всей территории страны; 2) обеспечение устойчивого экономического развития при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала отдельных территорий и страны в целом; 3) упрочнение государственного устройства и территориальной целостности страны, предотвращение появления конфликтов между властями разных уровней по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системы, создание предпосылок для становления гражданского общества.
Конкретные задачи межбюджетных отношений модифицируются при изменении экономической ситуации в стране. В периоды экономического кризиса, когда нарастают межрегиональные различия показателей социально-экономического состояния, увеличивается число депрессивных регионов. Поэтому основная задача межбюджетных отношений — обеспечить нормальную жизнедеятельность в регионах с низким экономических потенциалом, сдержать рост территориальной дифференциации социально-экономического развития, не допустить приближения степени этой дифференциации к порогу, за которым можно ожидать распада единого экономического, а затем и политического пространства страны, создать условия для вывода из кризиса, преодоления депрессии и сокращения региональной асимметрии.
В периоды экономического роста основной целью межбюджетных отношений является сокращение межрегиональных различий и максимальное приближение степени этих различий к порогу саморегуляции, после преодоления которого включаются рыночные механизмы выравнивания уровней социально-экономического развития регионов.
Несмотря на определенный прогресс, достигнутый в первой половине 90-х годов, система межбюджетных отношений сложившаяся, во многом стихийно, к 1997-1998 гг. не обеспечивала решение этих задач. Необходимость ее конкретного реформирования и создание в России реального бюджетного федерализма неоднократно подчеркивалась на самом высоком политическом уровне, в решениях органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации, программах экономического развития.
В 1996 – 1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер неденежное исполнение бюджетов, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.
Например, в 1998 г. в значительной части регионов зафиксировано не выполнение плановых заданий по сбору доходов в территориальные бюджеты. В частности объем доходных поступлений в бюджет Новосибирской области составил 75 % от бюджетного задания, Воронежской области – 79 %, Башкирии 82 %.
Нехватка денежных средств в бюджетах территорий привело к вынужденному отказу от финансирования большинства бюджетных расходов, не относящихся к сфере жизнеобеспечения. Промышленная, инвестиционная, инфраструктурная политика регионов осуществляется на базе неденежных расчетов, в форме предоставления налоговых кредитов, частичного списания бюджетной задолженности или проведения зачетов по взаимным финансовым обязательствам.
Для решения этой проблемы правительством РФ была разработана и после согласования в рамках трехсторонней Рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений. Основная ее задача – создание нового механизма финансовой поддержки субъектов РФ. В 1999 г. была принята новая методика распределения трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР), значительно усовершенствованная на 2000 бюджетный год. В 2001 г. планируется завершить реформирование ФФПР с закреплением на федеральном уровне методики и процедуры распределения основной части финансовой помощи субъектам РФ.
В основе образования и распределения этого фонда положен нормативно – долевой метод. Особенность его состоит в том, что на очередной финансовый год определяются и утверждаются в законе о федеральном бюджете доли субъектов Федерации в ФФПР.
Исходя из возможностей федерального бюджета на 1999 г., фонд определен в объеме 33,7 млрд. руб. В качестве базового года для расходов и доходов принят 1997 г., но фактические его данные пересчитаны на условия 1999 г.
Не менее значимое направление – разграничение расходных полномочий властей разных уровней. Вступивший в силу бюджетный кодекс внес ясность в вопросы закрепления расходных полномочий и ответственности властей разных уровней. В 1999 г. Минфин РФ впервые провело полную инвентаризацию нормативно-правовых актов, регламентирующих расходные обязательства и полномочия властей разных уровней, а также разработало базовую схему закрепления расходных полномочий за федеральными, региональными и местными бюджетами с использованием четких принципов (территориального масштаба, приближения расходов к населению, эффективности).
Возложенные на региональные и местные бюджеты федеральным законодательством обязательства, не обеспеченные источниками финансирования («нефинансируемые федеральные мандаты»), остаются основной причиной несбалансированности бюджетов субфедерального уровня и одновременно главным препятствием на пути реформирования межбюджетных отношений. Проведенная в 1999 г. инвентаризация «федеральных мандатов» показала, что только наиболее крупные из них оцениваются в 8 % ВВП, то есть 60 % собственных доходов регионов (при этом за средним по стране уровнем их 30 – процентного финансирования стоит почти 100-процентное финансирование в немногочисленных относительно обеспеченных регионах при менее чем 10 % в большинстве дотационных регионов)9. Завершающим этапом этой работы должны стать законодательные инициативы по более четкому определению сферы ответственности субъектов Федерации за их финансирование.
Взаимоотношения между региональными и местными бюджетами остаются
неупорядоченными и «непрозрачными» при весьма низкой степени реальной финансовой самостоятельности и ответственности органов местного самоуправления. В связи с этим Минфином РФ были разработаны и направлены в регионы для практического использования Временные методические рекомендации субъектам РФ по регулированию межбюджетных отношений.
В условиях незавершенности формирования новой системы межбюджетных отношений особое значение имело создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровнях. Действенным инструментом решения данной задачи явились подписанные в 1998 г. и продленные в 2000 г. соглашения с субъектами РФ об оздоровлении государственных финансов.
Одним из основных результатов реформы стало создание постоянно действующего координационного органа – трехсторонней рабочей группы по совершенствованию межбюджетных отношений.
В настоящее время на уровне субнациональных (региональных и местных) бюджетов сосредоточено около половины налоговых доходов консолидированного бюджета Российской Федерации, примерно 60 % непроцентных расходов10.
______________________________________
9 Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. // Вопросы экономики. – 2000. - № 8. – с. 5.
10 Там же. с. 6.
Однако при детальном анализе оказывается, что расходы субнациональных бюджетов перегружены «федеральными мандатами» (заработная плата, социальные пособия и льготы, различные нормативы), а основная часть их доходов формируется за счет отчислений от федеральных налогов и финансовой помощи, наблюдается резкая несбалансированность предписанных сверху расходных обязательств и возможностей их финансирования за счет переданных же сверху доходных источников. В целом кризис межбюджетных отношений и региональных финансов вызван незавершенностью процесса реальной децентрализации бюджетной системы.
К настоящему времени переданные на субнациональный уровень финансовые ресурсы не подкреплены ответственностью за их использование. Официальная система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной, заведомая невыполнимость ее требований позволяет субнациональным властям переложить основную политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохранив при этом за собой не ограниченные «теневые» полномочия. В свою очередь, неполнота легальных полномочий по управлению общественными финансами означает и неполноту ответственности за его результаты. Невыполнимость устанавливаемых требований, отсутствие четкой сферы ответственности и достаточных легальных полномочий побуждают региональные и местные власти прибегать к различным формам «теневой» бюджетной политики: исполнение бюджетов в режиме «выборочного» секвестра, использование денежных суррогатов и зачетов, увод ресурсов во внебюджетные фонды и счета, индивидуальные налоговые льготы, скрытое субсидирование, безответственные заимствования, сознательное накопление кредиторской задолженности и т.д.
Таким образом, проблема совершенствования межбюджетных отношений является одной из наиболее актуальных для развития федерализма в Российской Федерации. Положение дел таково, что неурегулированность сферы межбюджетных отношений часто служит источником конфликтов между субъектами Федерации, а также между ними и федеральным центром. Их дальнейшее обострение помимо чисто финансово-экономических, может иметь и политические последствия.
1.3. Характеристика отдельных статей бюджета
Рассмотрим основные статьи бюджета, имеющие большой удельный вес.
В доходной части бюджета большой удельный вес имеют налоговые поступления, которые например в 1997 г. составили 75,4 %, в 1998 г. – 78,04 %, а в 1999 г. – 83,29 %, такой удельный вес объясняется тем, что налоговые поступления являются основным источником доходов бюджета. К налоговым поступлениям, имеющим большую долю как в общем объеме доходов, так и в сумме налоговых доходов относятся следующие статьи: налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль предприятий, таможенные пошлины и иные таможенные сборы.
Сравнивая статьи бюджетов разных лет можно сказать, что налог на добавленную стоимость имеет всегда самый большой удельный вес в общем объеме доходной части бюджета. Налог на добавленную стоимость для российского бюджета является главным источником его доходов. В 1999 г. доля НДС в доходах федерального бюджета составляла 44,6 %. При сохранении существующей ставки (20 %) бремя НДС для товаропроизводителей сопровождалась отменой налогов с оборота
В законе РФ «О налоге на добавленную стоимость» этот налог определен как форма изъятия в бюджет части добавленной стоимости. Добавленная стоимость создается на всех стадиях производства и обращения и определяется в виде разницы между стоимостью реализованных товаров (работ, услуг) и стоимостью материальных затрат, относимых на издержки производства и обращения. В то же время методические положения относительно базы налогообложения НДС не совпадают с понятием «добавленная стоимость», что приводит к значительному расширению объекта налогообложения. Объектом обложения являются: обороты по реализации на территории РФ товаров, выполненных работ, оказанных услуг; товары, ввозимые на территорию РФ в соответствии с таможенным режимом.
Ставки налога на добавленную стоимость составляют 20 и 10 %: 20 % - для промышленных товаров, а 10 % - для продовольственных товаров и товаров на детей.
В соответствии с Законом «О федеральном бюджете на 2000 г.» в федеральный бюджет поступает 85 % налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), производимые (выполняемые, оказываемые) на территории Российской Федерации, 100 % налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, а также на драгоценные металлы и драгоценные камни, отпускаемые из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ. Остальная часть НДС перераспределяется между бюджетами нижестоящих уровней.
Акцизы, как и налог на добавленную стоимость, играют существенную роль в формировании доходов бюджета. Доля акцизов в 1997, 1998, 1999 и в 2000 гг. в общем объеме доходов утвержденного бюджета составила 17,46 %, 21,41 %, 18,4 % и 11,92 % соответственно. В отличие от НДС, объектом обложения акцизами является оборот по реализации только товаров, причем перечень подакцизных товаров ограничен всего несколькими наименованиями. Акцизы формируются только в производственной сфере, исключение составляют акцизы по товарам, импортируемым на территорию РФ.
В настоящее время акцизами облагаются следующие товары: спирт этиловый, спиртосодержащие растворы, алкогольная продукция, пиво, табачные изделия, ювелирные изделия, нефть, бензин автомобильный, легковые автомобили, а также отдельные виды минерального сырья.
Ставки акцизов подразделяются на следующие виды: в процентах к стоимости товаров; твердые ставки в рублях за единицу измерения; ставки авансового платежа в форме приобретения марок акцизного сбора по отдельным видам подакцизных товаров.
Акцизы зачисляются в бюджеты соответствующих уровней в порядке и на условиях, устанавливаемых федеральным законом о федеральном бюджете. Так в соответствии с законом «О федеральном бюджете на 2000 г.», в доход федерального бюджета поступают:
100 процентов доходов от акцизов на нефть (включая стабилизированный газовый конденсат), природный газ, легковые автомобили, бензин автомобильный, спирт этиловый из всех видов сырья (за исключением пищевого);
50 процентов доходов от акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории РФ;
100 процентов доходов от акцизов на товары, ввозимые на территорию РФ.
И последним налогом, который мы рассмотрим, будет налог на прибыль, занимающий одно из ведущих мест в составе источников формирования бюджетов всех уровней. Так, доля прямых налогов на прибыль (доход) в структуре доходов утвержденного федерального бюджета в 1997, 1998, 1999 и гг. составляет 17,61 %, 13,1 % и 7,62 % соответственно. По данным цифрам также можно увидеть, что при утверждении бюджета учитывалось влияние и последствия кризиса 1998 г., так как самую низкую долю этот налог имеет в 1999г.
Экономическая сущность налога на прибыль заключается в том, что он является прямым налогом, то есть его величина находится в прямой зависимости от получаемой прибыли (дохода), так как объектом налогообложения является валовая прибыль. С помощью налога на прибыль в большей степени происходит регулирование доходной базы бюджетов субъектов РФ.
В 1999 г. Правительство предприняло шаги по снижению фискальной нагрузки на прибыль: с 1 апреля 1999 г. ставка налога на прибыль сократилась с 35 – 30 %, по высокорентабельным видам деятельности (банковская, биржевая, страховая, посредническая деятельность) предельная ставка налога на прибыль также снижена с 43 % до 38 %. Последующий рост производства в 1999 г. и в 1 квартале 2000 г. увеличил в 1999 г. рост прибыли по сравнению с предыдущим годом в 2,2 раза. Надо подчеркнуть высокую эластичность налога на прибыль: за снижением ставки незамедлительно последовало развитие производства и увеличение налоговых доходов от прибыли. В этом состоит эффективность налогообложения при условии установления оптимального уровня налоговых ставок. По расчетам Минфина России в 2000 г. объем налога на прибыль превысил НДС и стал самым собираемым налогом.
Говоря о доходной части бюджета вообще, можно сказать, что для реального исполнения бюджета по доходам необходима не только обоснованная, максимально учитывающая все факторы методика расчета каждого налога, каждого доходного источника, но и огромная работа по контролю за собираемостью платежей. Этот вопрос в последнее время приобретает особое значение и постепенно решается. Так, например, по данным 1998 г. фактические налоговые поступления в федеральный бюджет составили 235983,910 млн. руб. При этом общий недобор налоговых доходов против бюджетных назначений на год составил 70991,79 руб. или 23,13 % . Поэтому главная причина бюджетного кризиса - недостаточность доходов и ежегодные ошибки в оценке собираемости налогов. Однако уже в 1999 г. утвержденные законом налоговые поступления составили 399499,7, а фактические налоговые поступления – 509507,234 млн. руб. При этом наблюдается превышение фактических налоговых доходов на 110007,53 руб., или 27,54 %. Можно сделать вывод о том, что страна понемногу выходит из кризисного состояния.
Говоря о расходной части бюджета, то здесь нужно отметить, что расходы бюджета могут классифицироваться по разным признакам. Один из важнейших – финансирование выполняемых государством функций: экономической, социальной, оборонной и др. Из федерального бюджета финансируются следующие виды обязательных расходов:
- содержание органов государственной власти РФ;
- осуществление экономической деятельности РФ;
- оборона и обеспечение безопасности;
- финансирование фундаментальной науки;
- регулирование финансового потенциала субъектов РФ;
- погашение и обслуживание государственного долга РФ;
- другие расходы, предусматриваемые в федеральном бюджете на соответствующий год.
Если рассмотреть расходы на национальную оборону, то они составляют большой удельный вес в общем объеме расходов. Например, в 1998 г. эти расходы составили 81765 млн. руб., а их удельный вес равнялся 16,35 %.
За счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ финансируются расходы на:
- социально-культурные мероприятия и науку;
- развитие экономики;
- правоохранительную деятельность;
- другие мероприятия.
Например, одним из главных направлений расходов государственного бюджета является финансирование социальной политики. В 1998 г. расходы на финансирование в этой сфере составляли 35066,0112 млн. руб. или 7,01 % в общем объеме расходов.
Расходы бюджета подразделяются также на собственно расходы и на предоставление ссуд. Последние из которых могут быть внутренними и внешними. Внутренние ссуды предоставляются бюджетам нижестоящего уровня и предприятиям отдельных отраслей; инвестиционные кредиты; зарубежные кредиты, предоставляемые хозяйствующим структурам под гарантии федерального правительства. Внешние ссуды относятся к компетенции федерального уровня, то есть предоставляются странам СНГ и зарубежным государствам.
Так в 1998 г. планировалось установить предельный размер государственных кредитов, предоставляемых Российской Федерацией иностранным государствам в сумме 400,0 млн. доллар в США, предельный размер государственных кредитов, предоставляемых государствам - участникам Содружества Независимых Государств, в сумме 750,0 млн. руб., в том числе 400,0 млн. рублей Республике Белоруссии.
Следующий признак экономической классификации расходов – их роль в процессе общественного воспроизводства. Это текущие расходы и расходы капитального характера, обеспечивающие развитие отраслей, хозяйства и социальной сферы.
Текущие затраты могут включать в себя: затраты на содержание органов государственной власти и управления; текущие расходы на оборону, науку, социальную сферу, проценты по внутреннему и внешнему долгу и др.
Расходы капитального характера предназначены на: новое строительство, развитие объектов государственной собственности; реконструкцию и др.
Средства бюджетов могут направляться на финансирование долгосрочных целевых программ, выходящих за пределы одного финансового года и включаемых в бюджеты последующих лет.
Расходная часть бюджета также как и доходная тщательно планируется и важным является учет всех необходимых расходов в бюджете и в нужных суммах, чтобы полностью обеспечить потребности того или иного направления расходной части бюджета.
Таким образом, задачей является исполнение в полной мере запланированного бюджета, особенно доходной части, для обеспечения финансирования всех направлений расходов. Однако имеют место постоянные недоимки в федеральный бюджет. Одна из главных причин сохранения высокой задолженности по платежам в федеральный бюджет – сложное финансовое состояние многих предприятий, а так же многочисленные нарушения расчетно-платежной дисциплины, что не позволяет в полном объеме выполнить задание по сбору налоговых доходов по большинству субъектов РФ.
Глава II. Экономический анализ бюджетных показателей
2.1.
Анализ структуры и динамика доходов и расходов бюджета
Как уже было сказано выше государственные финансы в 90-х гг. оказались наиболее слабым звеном национального хозяйства. Это связано с тем, что доходная база бюджета оказалась уже, чем минимальный объем критически необходимых расходов государства. Причиной событий августа 1998 г. был бюджетный кризис, и именно бюджет понес серьезные потери от их последствий.
Рассмотрим в общем как изменялись бюджетные показатели в 1997 – 1999 гг., используя данные таблицы 2.1.
Таблица 2.1.
Федеральный бюджет за 1997 –1999 гг.
| Бюджетные показатели | Года | Темп роста, % | |||||
| 1997 г.11 | 1998 г. | 1999 г. | Базовый | Цепной | |||
| 1998 г. | 1999 г. | 1998 г. | 1999 г. | ||||
| Доходы, млн. руб. | 434365,1 | 367548,0 | 473676,1 | 84,62 | 109,05 | 84,62 | 128,87 |
| Расходы, млн. руб. | 529765,2 | 499945,2 | 575046,6 | 94,37 | 108,55 | 94,37 | 115,02 |
| Дефицит, млн. руб. | 95400,1 | 132397,2 | 101 370,5 | 138,78 | 106,26 | 138,78 | 76,57 |
Из таблицы 2.1. видно, что в 1997 г. утвержденный бюджет по доходам составил 434365,1 млрд. руб., в 1998 г. – 367548,0 млн. руб., или 84,62 %. Такое уменьшение доходов связано, во-первых, с низким исполнением бюджета 1997 г., которое составило 74,32 %; во-вторых, зависело от планируемого уровня инфляции 5,7 % (декабрь 1998 года к декабрю 1997 года) и валового внутреннего
продукта в размере 2840 млрд. руб., в-третьих, в связи с тем, что многие предприятия становились банкротами, а также в связи с сокрытием налогов и
__________________________________
11 В млрд. руб.
уходом большой их части в теневую экономику.
В 1999 г. наблюдалось увеличение доходной части бюджета на 28,87 % по сравнению с 1998 г. и на 9,05 % по сравнению с 1997 г. Такое увеличение произошло за счет прогноза валового внутреннего продукта, составляющего 4000 млрд. руб.(который увеличился на 40,85 % по отношению к 1998 г.) Также на это изменение повлиял кризис 1998 г., который кроме отрицательных моментов имел и положительные стороны, например, такие как уменьшение доли импорта в составе продукции, реализуемой на российском рынке; увеличение объемов производства отечественной продукции и как следствие - увеличение налогов, поступающих в бюджет.
Говоря о расходах бюджета, то в 1997 г. они составляли 529765,2 млрд. руб., а в 1998 г. их сумма уменьшилась незначительно на 5,63 % и составила 499945,2 млн. руб. На такое изменение повлияло: прогнозируемые величины ВВП и уровня инфляции, исполнение бюджета 1997 г. по доходам. В 1999 г. расходы утвержденного федерального бюджета увеличились на 15,02 % по сравнению с 1998 г. и на 8,55 % по сравнению с 1997 г. Увеличение расходной части бюджета 1999 г. произошло в основном в связи с событиями 17 августа 1998 г., а именно в связи с повышением курса доллара произошло большое увеличение уровня инфляции (30,0%) и цен на товары и услуги, с одной стороны, с увеличением расходов на международную деятельность и национальную оборону с другой стороны.
Сравнивая доходы и расходы бюджетов 1997 – 1999 гг., нужно отметить, что дефицит бюджета в 1997 г. составил 95400,1 млрд. руб., а в 1998 г. - увеличился на 38,78 %, на что повлияло увеличение расходов бюджета. В 1999 г. дефицит уменьшился на 23,43 % по сравнению с 1998 г. и увеличился на 6,26 % по сравнению с 1997 г. На снижение дефицита в 1999 г. по сравнению с 1998 г. повлияло увеличение доходов, увеличение которых превзошло увеличение расходов на 13,85 %.
Рассмотрим структуру доходов федерального бюджета 1997 - 1998 гг., представленную в таблице 2.1.
Таблица 2.2.
Структура доходов федерального бюджета в 1997 – 1999 гг.
Доходы | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | ||||||
| Сумма, млрд. руб. (в ценах 1997 г.) | В % к общей сумме доходов | В % в разделе | Сумма, млн. руб. | В % к общей сумме доходов | В % в разделе | Сумма, млн. руб. | В % к общей сумме доходов | В % в разделе | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
Доходы, всегоВ том числе: | 434365,1 | 100 | ___ | 367 548,0 | 100 | ___ | 473 676,1 | 100 | ___ |
Налоговые доходы | 374649,5 | 86,25 | 100 | 306 975,7 | 83,52 | 100 | 399 499,7 | 84,34 | 100 |
| Прямые налоги на прибыль (доход) предприятий | 76504,1 | 17,61 | 20,42 | 48 140,6 | 13,1 | 15,68 | 36033,4 | 7,62 | 9,02 |
| Подоходный налог с физических лиц | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | 25230,8 | 5,33 | 6,32 |
| Налог на игорный бизнес | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | 189,5 | 0,04 | 0,05 |
| Налог на добавленную стоимость | 171936,6 | 39,58 | 45,89 | 141 270,2 | 38,44 | 46,02 | 143 722,8 | 30,34 | 35,99 |
| Акцизы | 75858,8 | 17,46 | 20,25 | 78 700,4 | 21,41 | 25,64 | 87 141,1 | 18,4 | 20,83 |
| Налог на покупку иностранных де-нежных знаков и платежных доку-ментов, выражен-ных в иностранной валюте | 2300,0 | 0,53 | 0,61 | 1 924,6 | 0,52 | 0,63 | 1896,3 | 0,40 | 0,48 |
| Лицензионные сборы | 3548,2 | 0,82 | 0,95 | 400,0 | 0,11 | 0,13 | 440 | 0,09 | 0,12 |
| Налоги на совокупный доход | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | 2 809,4 | 0,59 | 0,71 |
| Налог на операции с ценными бумагами | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | 296,0 | 0,06 | 0,08 |
| Платежи за использование природных ресурсов | 11953,6 | 2,75 | 3,19 | 8 448,4 | 2,3 | 2,75 | 9 489,2 | 2,00 | 2,38 |
| Таможенные пошлины и иные таможенные сборы и платежи | 21792,6 | 5,02 | 5,82 | 27091,5 | 7,37 | 8,83 | 91 251,2 | 19,26 | 22,85 |
| Государственная пошлина | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | 600 | 0,13 | 0,16 |
| Прочие налоги, сборы, пошлины | 10755,7 | 2,48 | 2,87 | 1000,0 | 0,27 | 0,33 | 400 | 0,08 | 0,11 |
| Передача налоговых доходов в целевые бюджетные фонды | - 1500,0 | - 0,35 | 100 | ___ | ___ | ___ | - 400 | - 0,08 | 100 |
| Неналоговые доходы В том числе: | 25236,3 | 5,81 | 100 | 28 493,3 | 7,75 | 100 | 33012,9 | 6,97 | 100 |
| Доходы от государственной собственности или от деятельности | 3796,4 | 0,87 | 15,04 | 5 334,7 | 1,45 | 18,72 | 7 908,4 | 1,67 | 23,96 |
| Доходы от продажи принадлежащего государству имущества | 4179,1 | 0,96 | 16,56 | 8 125,5 | 2,21 | 28,52 | ___ | ___ | ___ |
| Доходы от реализации государственных запасов | ___ | ___ | ___ | 5 430,5 | 1,48 | 19,06 | ___ | ___ | ___ |
| Доходы от внешне-экономической деятельности | 7714,8 | 1,78 | 30,57 | 6 883,5 | 1,87 | 24,16 | 23300,1 | 4,92 | 70,57 |
Продолжение таблицы 2.2.
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| Прочие неналоговые доходы | 9546,0 | 2,2 | 37,83 | 2719,1 | 0,74 | 9,54 | 1 804,4 | 0,38 | 5,47 |
| Безвозмездные перечисления | 296,5 | 0,07 | 100 | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ |
| Доходы от государственных целевых фондов | 35682,8 | 8,21 | 100 | 32079,0 | 8,73 | 100 | 41 563,5 | 8,77 | 100 |
По данным таблицы 2.2. видно, что наибольший удельный вес имеют налоговые доходы, которые составили: 86,25 % в 1997 г., 83,52 % в 1998 г. и 84,34 % в 1999 г. В 1998 г. такой уровень налоговых доходов был запланирован с учетом того, что наблюдался рост обанкротившихся предприятий и снижение объемов промышленного производства. В 1999 г. удельный вес этого вида доходов увеличился по сравнению с 1998 г. в связи с учетом влияния роста ВВП, а следовательно и с увеличением налоговых поступлений. На изменение удельного веса этой группы доходов повлияло изменение соотношения состава.
Рассмотрим подробнее налоговые доходы, в составе которых определяющее место занимает налог на добавленную стоимость: 45,89 % в 1997 г., а 46,02 % в 1998 г. и 35,99 % - в 1999 г. Большой удельный вес свидетельствует о большой собираемости этого налога. В 1998 г. планировалось увеличение НДС, в связи с тем что увеличивалась доля завозимой продукции и уменьшалась доля производимой отечественной продукции. В 1999 г. произошло резкое уменьшение данного налога в общем объеме налоговых доходов за счет изменения структуры, однако если сравнивать сумму НДС с прошлым годом, то произошло увеличение на 1, 74 %, за счет небольшой экономической стабилизации.
В 1997г. налог на прибыль составлял 20,42 % в общем объеме налоговых доходов, в 1998 г. – 15,68 % и в 1999 г. – 9,02 %. Снижение этого налога произошло за счет трудного положения предприятий различных отраслей промышленности.
Также на размер налоговых доходов повлияла сумма акцизов, которая в 1997 г. составила 20,25 %, в 1998 г. – 25,64 % и в 1999 г. – 20,83 % от общего объема налоговых доходов. Хотя сравнивая размер сумм по годам, то можно сказать, что в 1998 г. произошло увеличение поступлений акцизов на 3,75 % по
сравнению с 1997 г., а в 1999 г. по сравнению с 1998 г. увеличение составило 10,73 %. Такая динамика произошла из-за увеличения доли подакцизных товаров в их общем объеме.
Ко второй группе относятся неналоговые доходы, которые в общем объеме доходов бюджета составляют: 5,81 % в 1997 г., 7,75 % в 1998 г. и 6,97 % в 1999 г. В 1998 г. сумма утвержденных неналоговых доходов увеличилась на 12,91 % по сравнению с 1997 г. в основном за счет увеличения планируемых доходов от продажи принадлежащего государству имущества и доходов от реализации государственных запасов. В 1999 г. планировалось увеличение неналоговых доходов по сравнению с предыдущим годом на 15,86 % за счет увеличения доходов от внешнеэкономической деятельности.
К третьей группе относятся доходы государственных целевых фондов: 8,21 % к общему объему доходов в 1997 г., 8,73 % - в 1998 г. и 8,77 % - в 1999 г. При этом утвержденная сумма этих доходов в 1998 г. уменьшилась на 10,1 % по сравнению с 1997 г. за счет снижения поступлений в эти фонды, а это в свою очередь вызвано снижением доходов населения и прибыли предприятий. Однако в 1999 г. было запланировано увеличение поступлений на 29,57 % за счет включения в целевые фонды Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы; Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов и Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов.
Структура доходов федерального бюджета определяется не только на стадии его оформления, также она зависит от фактического поступления доходов, прежде всего налогов.
Теперь рассмотрим структуру расходов федерального бюджета в 1997 – 1999 гг., представленную в таблице 2.3.
Таблица 2.3.
Структура расходов федерального бюджета в 1997 – 1999 гг.
| Расходы | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | |||
| Сумма в млрд. руб. (в ценах 1997 г.) | В % к итогу | Сумма в млн. руб. | В % к итогу | Сумма в млн. руб. | В % к итогу | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 |
| Расходы, всего В том числе: | 529765,2 | 100 | 499945,2 | 100 | 575 046,6 | 100 |
| Государственное управление | 11592,990 | 2,19 | 12055,6884 | 2,41 | 15201,518 | 2,64 |
| Международная деятельность | 10232,8546 | 1,93 | 14496,9839 | 2,9 | 58741,6 | 10,22 |
| Национальная оборона | 104317,5265 | 19,69 | 81765,000 | 16,35 | 117576,52 | 20,45 |
| Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства | 46735,2135 | 8,82 | 41616,6151 | 8,32 | 55994,862 | 9,74 |
| Федеральная судебная система | 2975,9101 | 0,56 | 4453,9498 | 0,89 | 5740,206 | 1 |
| Фундаментальные исследования и содействие НТП | 15257,5012 | 2,88 | 11157,881 | 2,23 | 16983,722 | 2,95 |
| Промышленность энергетика и строительство | 49636,6937 | 9,37 | 27438,3272 | 5,49 | 17582,848 | 3,06 |
| Сельское хозяйство и рыболовство | 16100,3825 | 3,04 | 12017,7856 | 2,4 | 9283,600 | 1,61 |
| Охрана окружающей среды и природных ресурсов | 2710,561 | 0,51 | 2929,8358 | 0,6 | 3903,9849 | 0,68 |
| Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика | 3123,052 | 0,59 | 1521,357 | 0,3 | 902,096 | 0,16 |
| Развитие рыночной инфраструктуры | 1084,600 | 0,20 | 100,000 | ___ | ___ | ___ |
| Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий | 8490,0275 | 1,6 | 8 474,2175 | 1,8 | 7165,7741 | 1,25 |
| Образование | 18470,9218 | 3,49 | 17253,1527 | 3,45 | 20744,701 | 3,61 |
| Культура и искусство | 3323,6566 | 0,63 | 3567,8182 | 0,71 | 3061,696 | 0,53 |
| Средства массовой информации | 2993,7281 | 0,57 | 2011,9979 | 0,4 | 2086,577 | 0,36 |
| Здравоохранение и физическая культура | 11420,2592 | 2,16 | 9424,7318 | 1,89 | 10235,788 | 1,78 |
| Социальная политика | 18068,5457 | 3,41 | 35066,0112 | 7,01 | 50506,443 | 8,78 |
| Обслуживание государственного долга | 78323,436 | 14,78 | 124135,443 | 24,83 | 122230,2 | 21,26 |
| Пополнение государственных запасов и резервов | 10746,4154 | 2,03 | 6732,765 | 1,35 | 90,720 | 0,02 |
| Финансовая помощь бюджетам других уровней | ___ | ___ | 51703,792 | 10,34 | 3700 | 0,64 |
| Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров | ___ | ___ | 1921,700 | 0,38 | 3740,482 | 0,65 |
| Мобилизационная подготовка экономики | 888,0519 | 0,17 | 771,538 | 0,15 | 423,42 | 0,07 |
| Исследование и использование космического пространства | ___ | ___ | 3670,358 | 0,73 | 2976,276 | 0,52 |
| Прочие расходы | 72080,3727 | 13,61 | - 6420,6965 | - 1,28 | - 4607,01 | - 0,8 |
| Расходы целевых бюджетных фондов | 41192,500 | 7,78 | 32078,9999 | 6,42 | 50780,576 | 8,82 |
Используя данные таблицы 2.3., можно сделать вывод о том, что в 1997 г. большой удельный вес в общем объеме расходной части бюджета занимали расходы на оборону – 19,69 %, которые в 1998 г. составили 16,35 %, причем снижение этих расходов в общем объеме связано с тем, что приоритет целей экономической политики изменился и в основном это связано с увеличением расходов на обслуживание государственного долга. В 1999 г. расходы на оборону увеличились и составили 20,45 % в общем объеме расходной части бюджета, что связано с обострением обстановки в Чечне.
Расходы на обслуживание государственного долга в общем объеме расходной части бюджета составили: в 1997 г. – 14,78 %, в 1998 г. – 24,83 % и в 1999 г. – 21,26 %. Увеличение удельного веса этих расходов в 1998 г. связано с необходимостью обслуживания как внешнего, так и внутреннего долга страны, последний из которых связан с выплатой задолженности по заработной плате. В 1999 г. уровень расходов на эти цели снизился, в основном за счет увеличения расходов на национальную оборону и международную деятельность.
Расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в среднем занимают также большой удельный вес в структуре расходов и составляют: в 1997 г. – 8,82 %, в 1998 г. – 8,32 %, в 1999 г. – 9,74. Увеличение уровня планируемых расходов в 1999 г. по сравнению с предыдущими годами связано в основном с ростом преступности, а именно с обострением криминогенной обстановки в Чечне.
Расходы целевых бюджетных фондов в 1997 г. составили 7,78 %, в 1998 г. - 6,42 %, 1999 г. – 8,82 %, такое уменьшение связано со структурными изменениями расходной части бюджета.
Объем расходов по разделу федерального бюджета «Социальная политика» в 1997 г. составлял 3,41 %, в 1998 г. – 7,01 % и в 1999 г. – 8,78 %. Такая динамика расходов связана с усилением социальной политики. Основные направления финансирования связаны с компенсацией расходов Пенсионному фонду РФ на выплату пенсий и пособий, расходами на молодежную политику и с мероприятиями по выполнению различных социальных программ.
На финансирование системы образования в 1997 г. было предусмотрено направить 3,49 %, в 1998 г. – 3,45 % и в 1999 г. – 3,61 % от расходов федерального бюджета. С каждым годом наблюдается небольшое увеличение доли этих расходов, за счет создания новых программ, требующих дополнительного финансирования.
Расходы бюджета на промышленность, энергетику и строительство за рассматриваемый период уменьшались с каждым годом. В 1997 г. они составили 9,37 %, в 1998 г. – 5,49 % и в 1999 г. 3,06 %. Такая же динамика прослеживается в отношении финансирования сельского хозяйства и рыболовства, которые в 1997 г. занимали 3,04 % в общем объеме расходной части бюджета, в 1998 г. – 2,4 % и в 1999 г. – 1,61 %. Такое снижение объемов финансирования связано с усилением национальной обороны.
Объем расходов на здравоохранение и физическую культуру в 1997 г. составлял 2,16 %, 1998 г. – 1,89 % и в 1999 г. – 1,78 %. В соответствии с этими данными нужно сказать, что удельный вес этих расходов остается не только низким, но и с каждым годом уменьшается.
В федеральном бюджете на 1998 г. впервые выделен раздел «Финансовая помощь бюджетам других уровней». Общий объем расходов на эти цели предполагается в сумме 51703,792 млн. руб., или 10,34 % к объему расходов федерального бюджета. В 1999 г. общий объем этих расходов значительно уменьшился и составил 3700 млн. руб., или 0,64 %, в связи с нехваткой денежных ресурсов.
В 1997 и 1998 гг. расходы на международную деятельность были очень низкими, удельный вес которых в общем объеме расходов составил: 1,93 и 2,9 % соответственно. В бюджете 1999 г. эти расходы занимали значительный удельный вес - 10,22 %. Это связано с тем, что усилилось сотрудничество с Белоруссией и со странами СНГ, а также в связи с миротворческой деятельностью в Югославии.
Остальные статьи расходной части бюджета занимают сравнительно не большую долю в общем объеме.
Таким образом, подводя итог анализа структуры доходов и расходов федерального бюджета, можно сказать, что параметры федерального бюджета и их фактическое исполнение во многом определяют финансовое и бюджетное состояние страны.
2.2.
Анализ исполнения федерального бюджета России
Ключевым моментом, определившим важнейшие особенности российского бюджета в 90-е гг., стала постоянная нехватка ресурсов для устойчивого выполнения государством своих обязательств по финансированию социальных институтов, обороны и т.п. Это связано со следующим противоречием. С одной стороны, доходы государства, ориентированные на налоги, выплачиваемые главным образом предприятиями, испытывали последствия масштабного финансового кризиса в реальном секторе и в силу этого сжимались в реальном выражении. С другой – расходы бюджета были ориентированны на поддержание потребления населения в условиях кризиса благосостояния и тем самым оказались не эластичными к налоговой базе.
Проанализируем динамику исполнения федерального бюджета за 1997 – 1999 гг., используя данные таблицы 2.4.
Таблица 2.4.
Динамика исполнения федерального бюджета за 1997 –1999 гг.
| Бюджетные показатели | Года | Темп роста, % | |||||
| 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | Базовый | Цепной | |||
| 1998 г. | 1999 г. | 1998 г. | 1999 г. | ||||
| Доходы, млн. руб.(цены в 1997 г. в млрд. руб.) | 322834,212 | 302386,477 | 611709,566 | 93,67 | 189,48 | 93,67 | 202,29 |
| Расходы, млн. руб. | 409284,969 | 388926,591 | 664673,784 | 95,03 | 162,4 | 95,03 | 170,9 |
| Дефицит, млн. руб. | -86450,757 | -86540,114 | -52964,218 | 100,1 | 61,27 | 100,1 | 61,20 |
По данным таблицы 2.4. видно, что в 1997 г. фактические доходы составили 322834,212 млрд. руб., а в 1998 г. доходы бюджета по сравнению с 1997 г. снизились на 6,33 % за счет снижения поступлений налогов в государственный бюджет. В 1999 г. по сравнению с 1997 произошло увеличение на 89,48 %, а по сравнению с 1998 г. – на 102,29 %. Такое увеличение доходной части бюджета произошло за счет того, что экономический кризис, как уже было сказано выше, способствовал развитию отечественного производства, что в свою очередь способствовало увеличению налоговых поступлений в федеральный бюджет.
В 1997 г. общая сумма расходов бюджета составила 409284,969 млрд. руб., в 1998 г. наблюдается снижение расходов по сравнению с 1997 г. на 4,97 % за счет нехватки бюджетных средств, что повлекло недофинансирование важнейших направлений расходов федерального бюджета. В 1999 г. фактические расходы бюджета составили 664673,784 млн. руб., что на 62,4 % больше уровня 1997 г. и на 70,9 % больше уровня 1998 г. Увеличение фактических расходов в 1999 г. по сравнению с предыдущим произошло за счет увеличения доходов бюджета, а именно налоговых поступлений.
Таким образом, в 1997 г. дефицит бюджета составил - 86450,757 млрд. руб., в 1998 г. произошло увеличение на 0,1 % за счет увеличения фактических расходов по сравнению с доходами. В 1999 г. наблюдалось уменьшение дефицита на 38,73 % по сравнению с 1997 г., и на 38,8 % по сравнению с 1998 г. за счет опережения темпов роста доходов над расходами.
Проанализируем исполнение бюджета в 1997 – 1999 гг. и проследим, какие изменения произошли в бюджетной политике России. Вначале проанализируем исполнение доходной части бюджета. При анализе исполнения бюджета в 1997-1999 гг. используем данные таблицы 2.5.
Таблица 2.5.
Исполнение федерального бюджета по доходам в 1997 – 1999 гг.
Доходы | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | |||||||||||
| | Утвержденный бюджет, млрд. руб. (в ценах 1997 г.) | Исполне-ние бюджета млрд. руб. (в ценах 1997 г.) | % выполнения от утвержденного бюджета | Утвержденный бюджет, млн. руб. | Исполне-ние бюджета млн. руб. | % выполне-ния от утвержденного бюджета | Утвержденный бюджет, млн. руб. | Исполне-ние бюджета млн. руб. | % выполне-ния от утвержден-ного бюджета | |||||
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | |||||
Доходы, всегоВ том числе: | 434365,1 | 322834,212 | 74,32 | 367548,0 | 302386,477 | 82,27 | 473 676,1 | 611709,566 | 129,14 | |||||
Налоговые доходы | 374649,5 | 243547,784 | 65,01 | 306975,7 | 235983,910 | 76,87 | 399 499,7 | 509507,234 | 127,54 | |||||
| Прямые налоги на прибыль предприятий, доход, прирост капитала | 76504,1 | 33903,423 | 44,32 | 48 140,6 | 34883,907 | 72,46 | 61453,7 | 101129,233 | 164,56 | |||||
| Налоги на товары и услуги | 251343,6 | 170535,647 | 67,85 | 220370,6 | 158455,412 | 71,90 | 231303,9 | 307383,522 | 132,89 | |||||
| Налоги на совокупный доход | ___ | ___ | ___ | ___ | 1259,128 | ___ | 2 809,4 | 313,023 | 11,14 | |||||
Продолжение таблицы 2.5.
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 | |||||||||||
| Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции | 24092,6 | 27815,115 | 115,45 | 29016,1 | 36544,360 | 125,95 | 94147,5 | 86261,849 | 91,62 | |||||||||||
| Платежи за использование природных ресурсов | 11953,6 | 6999,681 | 58,56 | 8448,4 | 3230,516 | 38,24 | 9 489,2 | 10495,984 | 110,61 | |||||||||||
| Прочие налоги, сборы, пошлины | 10755,7 | 4293,918 | 39,92 | 1000,0 | 2977,518 | 297,75 | 696 | 2556,692 | 367,34 | |||||||||||
| Передача налоговых до-ходов в целевые бюджетные фонды | - 1500,0 | - 859,580 | 57,31 | ___ | ___ | ___ | - 400 | ___ | ___ | |||||||||||
| Неналоговые доходы В том числе: | 25236,3 | 41580,178 | 164,76 | 28 493,3 | 36676,345 | 128,72 | 33012,9 | 43105,270 | 130,57 | |||||||||||
| Доходы от государствен-ной собствен-ности или от деятельности | 3796,4 | 6746,068 | 117,7 | 5 334,7 | 4065,007 | 76,2 | 7 908,4 | 6772,982 | 85,64 | |||||||||||
| Доходы от продажи принадлежа-щего государ-ству имущества | 4179,1 | 18767,687 | 449,08 | 8 125,5 | 15239,520 | 187,55 | ___ | 20,161 | ___ | |||||||||||
| Доходы от реализации государствен-ных запасов | ___ | 5341,259 | ___ | 5 430,5 | 3537,839 | 65,15 | ___ | ___ | ___ | |||||||||||
| Доходы от внешнеэконо-мической деятельности | 7714,8 | 8406,310 | 108,96 | 6 883,5 | 12452,116 | 181,89 | 23300,1 | 31047,071 | 133,25 | |||||||||||
| Прочие неналоговые доходы | 9546,0 | 2318,854 | 24,29 | 2719,1 | 1369,347 | 50,36 | 1 804,4 | 5265,056 | 291,79 | |||||||||||
| Безвозмездные перечисления | 296,5 | 105,459 | 35,57 | ___ | 3000,193 | ___ | ___ | 9,381 | ___ | |||||||||||
| Доходы от государствен-ных целевых фондов | 35682,8 | 38322,029 | 107,4 | 32079,0 | 23734,946 | 73,99 | 41 563,5 | 55183,426 | 132,77 | |||||||||||
| Невыясненные поступления | ___ | - 2,672 | ___ | ___ | 7,972 | ___ | ___ | 228,973 | ___ | |||||||||||
| Прочие | ___ | 141,014 | ___ | ___ | 2983,111 | ___ | ___ | 3675,282 | ___ | |||||||||||
По данным таблицы 2.5. видно, что в 1997 г. фактические доходы бюджета составили 74,32 % от утвержденного бюджета и, следовательно, общий недобор доходов бюджета составил 25,68 %, что произошло за счет низкой собираемости фактических налогов (65,01 %). В 1998 г. основой формирования доходной базы федерального бюджета продолжают оставаться налоговые доходы. Недобор бюджетных средств наблюдался за счет уменьшения фактических налоговых доходов на 23,13 %. Такое уменьшение фактических поступлений как в 1997, так и в 1998 гг. связано с негативными тенденциями в формировании доходов бюджета, которые явились следствием более общих закономерностей, определявших финансовое положение реального сектора экономики, так например, в 1998 г. ВВП России сократился на 4,6 %, объем промышленного производства – на 5,2 %. Спад был зафиксирован во всех отраслях российской промышленности, а также произошло снижение финансовой обеспеченности реального сектора, падение платежеспособного спроса на внутреннем рынке и ухудшением внешнеэкономической конъюнктуры. Поэтому в 1997 и 1998 гг. также наблюдался недобор по налогу на прибыль, который соответственно составил 55,68 % и 27,54 %.
Фактические налоги на внешнюю торговлю и на внешнеэкономические операции в 1997 г. превысили бюджетные назначения и составили 115,45 %, так как возросла активность операций, осуществляемых Российской Федерацией на международных рынках ценных бумаг, осуществлено привлечение кредитных ресурсов международных финансовых организаций. В 1998 г. по-прежнему наблюдается увеличение собираемости этих налогов, которое составило 25,95 %. Это связано с тем, что увеличилось количество международных сделок.
В 1997 г. недополучение доходов от налогов на товары и услуги составило 67,85 %, которое произошло в основном за счет снижения поступлений от НДС. Это связано с тем, что высокая инфляция способствовала вымыванию оборотных средств предприятий и еще большими затруднениями в процессе уплаты налогов с оборота, а в первую очередь, НДС. Фактическое поступление налогов на товары и услуги в 1998 г. составило 71,90 %, где также как и в 1997 г. уменьшилось поступление НДС за счет высокой степени бартеризации хозяйственного оборота (по состоянию на август 1998 г., в неденежной форме было оплачено две трети объема продукции, поставлявшейся крупнейшими налогоплательщиками). Другим фактором, повлиявшим на уменьшение бюджетных поступлений, явился рост количества убыточных предприятий, сопряженный с общим падением объема прибыли по результатам экономической деятельности.
Фактические неналоговые доходы в 1997 г. составили 164,76 % по сравнению с бюджетными назначениями, где рост неналоговых доходов связано с увеличением доходов от государственной собственности, с доходов от продажи принадлежащего государству имущества и доходов от внешнеэкономической деятельности. В 1998 г. неналоговые доходы также увеличились и составили 128,72 % по сравнению с утвержденным значением в бюджете 1998 г., где увеличение поступлений произошло только за счет доходов от внешнеэкономической деятельности и от доходов от продажи государственного имущества.
Фактические доходы от государственных целевых фондов в 1997 г. увеличились на 7,4 % за счет повышения собираемости таких налогов как: налог на реализацию горюче-смазочных материалов, налог на использование автомобильных дорог, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы и др. Зато в 1998 г. эти поступления уменьшились на 26,01 % от бюджетных назначений, на что повлияло упразднение некоторых фондов, например такого как Межведомственный фонд развития налоговой системы и налоговой службы РФ.
Рассмотрев исполнение бюджета по доходам в 1997-1998 гг., мы увидели, что в среднем происходили взаимосвязанные изменения в экономике, которые сопровождались ухудшением экономической ситуации и в конце концов закончились кризисом в августе 1998 г.
Развитие российской экономики в 1999 г. опрокинуло мрачные прогнозы о сохранении высоких темпов инфляции, которая в феврале 1999 г. составила 4,1 % против 8,5 % в январе и 11,6 % в декабре 1998 г., и дальнейшим падением промышленного производства. В 1999г. общая сумма доходов бюджета составила 611709,566 млн. руб. или 129,14 % и превысила бюджетные назначения на 29,14 %, что свидетельствует о снижении экономического кризиса и возобновлении роста экономики.
Налоговые доходы в 1999 г. увеличились по сравнению с утвержденным значением на 27,54 %, при этом перевыполнение доходной части бюджета произошло за счет таких поступлений, как налогов на прибыль, налогов на товары и услуги, платежей за пользование природными ресурсами и прочих налогов, выполнение которых составило 164,56 %, 132,89 %, 110,61 % и 367,34 % соответственно. Это связано с тем, что для российских товаропроизводителей
сложилась благоприятная конъюнктура на внешнем и внутреннем рынке. Удалось использовать возможности, обусловленные ростом экспортных и ориентированных на российский потребительский рынок отраслей для заметного улучшения макроситуации, что было связано с проводимой согласованной бюджетной, денежно-кредитной и бюджетной политики.
Однако наблюдается недобор таких налогов, как налога на совокупный доход и налога на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции, недобор составил 88,86 % и 8,38 % соответственно. Уменьшение доходов от налога на внешнюю торговлю связано в основном со снижением количества завозимой импортной продукции, которое в свою очередь было связано с большими затратами, в связи с повышением курса доллара.
Поступление неналоговых доходов составило 130,57 %, на что повлияло: увеличение фактических поступлений доходов от внешнеэкономической деятельности и прочих неналоговых поступлений, которые соответственно составили 133,25 % и 291,79 % от бюджетных назначений.
На увеличение доходной части бюджета повлияло увеличение доходов целевых бюджетных фондов, которые составили 32,77 % от бюджетных назначений; а также наличие безвозмездных перечислений, невыясненных и прочих поступлений которые составили 9,381, 228,973 и 3675,282 млн. руб. соответственно.
Таким образом, только в 1999 г. наблюдалось превышение поступления фактических доходов от бюджетных назначений, что характеризует улучшение экономической ситуации в стране.
Проанализируем исполнение федерального бюджета по расходам в 1997 –1999 гг., используя данные таблицы 2.5.
Нужно отметить, что ограниченность ресурсов, которыми реально располагал федеральный бюджет в 1997 - 1999 гг., предопределила жесткость подходов к исполнению расходной части бюджета.
Таблица 2.5.
Исполнение федерального бюджета по расходам в 1997 – 1999 гг.
| Расходы | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. | ||||||
| Утвержденный бюджет, млрд. руб. (в ценах 1997 г.) | Исполне-ние бюджета млрд. руб. (в ценах 1997 г.) | % выполнения от утвержденного бюджета | Утвержденный бюджет, млн. руб. | Исполне-ние бюджета млн. руб. | % выполнения от утвержденного бюджета | Утвержденный бюджет, млн. руб. | Исполне-ние бюджета млн. руб. | % выполнения от утвержденного бюджета | |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| Расходы, всего В том числе: | 529765,2 | 361916,408 | 68,32 | 499945,2 | 355818,203 | 71,17 | 575 046,6 | 609398,458 | 105,97 |
| Государ-ственное управление | 11592,990 | 9669,347 | 83,41 | 12055,6884 | 9703,513 | 80,49 | 15201,518 | 14832,396 | 97,57 |
| Междуна-родная деятельность | 10232,8546 | 8177,023 | 79,91 | 14496,9839 | 8533,775 | 58,87 | 58741,6 | 58080,308 | 98,87 |
| Националь-ная оборона | 104317,5265 | 79692,134 | 76,39 | 81765,000 | 56704,073 | 69,35 | 117576,52 | 116127,458 | 98,77 |
| Правоохра-нительная деятельность и обеспечение безопасности государства | 46735,2135 | 40455,935 | 86,56 | 41616,6151 | 30701,927 | 73,77 | 55994,862 | 55445,490 | 99,02 |
| Федеральная судебная система | 2975,9101 | 3196,325 | 107,41 | 4453,9498 | 3291,805 | 73,91 | 5740,206 | 4987,328 | 86,88 |
| Фундамен-тальные исследова-ния и содействие НТП | 15257,5012 | 9548,899 | 62,58 | 11157,881 | 5172,420 | 46,36 | 16983,722 | 11196,840 | 65,93 |
| Промышленность энергетика и строитель-ство | 49636,6937 | 26563,168 | 53,52 | 27438,3272 | 11328,196 | 41,29 | 17582,848 | 16921,259 | 96,24 |
| Сельское хозяйство и рыболовство | 16100,3825 | 12134,029 | 75,36 | 12017,7856 | 3256,324 | 27,1 | 9283,600 | 9067,991 | 97,68 |
| Охрана окружающей среды и природных ресурсов | 2710,561 | 2500,203 | 92,24 | 2929,8358 | 2052,5131 | 70,06 | 3903,9849 | 2894,881 | 74,15 |
| Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика | 3123,052 | 3811,883 | 122,06 | 1521,357 | 1005,745 | 66,11 | 902,096 | 941,624 | 104,38 |
| Развитие рыночной инфраструк-туры | 1084,600 | 678,068 | 62,52 | 100,000 | ___ | ___ | ___ | ___ | ___ |
| Предупреж-дение и ликвидация чрезвычай-ных ситуаций и последствий стихийных бедствий | 8490,0275 | 6654,628 | 78,38 | 8 474,2175 | 6300,955 | 74,35 | 7165,7741 | 7374,170 | 102,91 |
| Образование | 18470,9218 | 14385,420 | 77,88 | 17253,1527 | 12928,062 | 74,93 | 20744,701 | 20945,368 | 100,97 |
| Культура и искусство | 3323,6566 | 1186,278 | 35,69 | 3567,8182 | 1035,052 | 29,01 | 3061,696 | 2876,639 | 93,96 |
| Средства массовой информации | 2993,7281 | 1331,238 | 44,47 | 2011,9979 | 1087,883 | 54,07 | 2086,577 | 2000,414 | 95,87 |
Продолжение таблицы 2.5.
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 | 7 | 8 | 9 | 10 |
| Здравоохра-нение и физическая культура | 11420,2592 | 8831,723 | 77,33 | 9424,7318 | 5660,097 | 60,06 | 10235,788 | 10140,971 | 99,07 |
| Социальная политика | 18068,5457 | 22749,791 | 125,91 | 35066,0112 | 36450,015 | 103,95 | 50506,443 | 49095,997 | 97,21 |
| Обслужива-ние государственного долга | 78323,436 | 41464,363 | 52,94 | 124135,443 | 106571,355 | 85,85 | 122230,2 | 162582,728 | 133,01 |
| Пополнение государственных запасов и резервов | 10746,4154 | 9169,434 | 85,33 | 6732,765 | 3633,292 | 53,96 | 90,720 | 93,296 | 102,84 |
| Финансовая помощь бюджетам других уровней | ___ | ___ | ___ | 51703,792 | 45226,423 | 87,47 | 3700 | 2145,031 | 57,97 |
| Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров | ___ | ___ | ___ | 1921,700 | 1370,501 | 71,32 | 3740,482 | 3565,820 | 95,33 |
| Мобилизационная подготовка экономики | 888,0519 | 564,143 | 63,53 | 771,538 | 179,253 | 23,23 | 423,42 | 554,876 | 131,05 |
| Исследова-ние и ис-пользование космичес-кого пространства | ___ | ___ | ___ | 3670,358 | 1685,333 | 45,92 | 2976,276 | 3214,629 | 108,01 |
| Прочие расходы | 72080,3727 | 59152,376 | 82,06 | - 6420,6965 | 1939,691 | - 31,21 | - 4607,01 | - 5687,056 | 123,44 |
| Расходы целевых бюджетных фондов | 41192,500 | 29113,395 | 70,68 | 32078,9999 | 23617,711 | 73,62 | 50780,576 | 55275,326 | 108,85 |
По данным таблицы 2.5. видно, что в 1997 г. выполнение федерального бюджета по расходам от утвержденного бюджета составило 68,32 %, в 1998 г. – 71,17 % и в 1999 г. – 105,97 %. Рассмотрим подробнее причины такой динамики.
В 1997 г. в приоритетном порядке средства из федерального бюджета направлялись на финансирование защищенных статей расходов федерального бюджета; обязательств по обеспечению социальных гарантий населения; выделение средств субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки; финансирование других социально значимых расходов. Так финансирование социальной политики в 1997 г. увеличилось на 25,91 %. В 1998 г. среди основных направлений непроцентных расходов бюджета наибольший удельный вес перед кризисом приобрела поддержка социальной инфраструктуры. Фактическое финансирование социальной политики составило 103,95 %. Но если сравнивать фактическое финансирование, то в 1998 г. оно возросло на 60,22 %, что было связано с острой необходимостью, а именно с выплатой зарплаты и пособий.
Недополучение запланированных доходов бюджета повлекло за собой недофинансирование важнейших направлений расходов федерального бюджета.
В 1997 г. низкий уровень исполнения утвержденного бюджета по расходам наблюдался по таким направлениям, как финансирование культуры и искусства (35,69 %), средств массовой информации (44,47 %), обслуживания государственного долга (52,94 %), промышленности и энергетики (53,52 %), причиной этому может служить то, что наиболее острой была социальная проблема, на которую шла большая доля финансирования. В 1998 финансирование социально-культурных мероприятий и жилищно-коммунального хозяйства превысило половину непроцентных расходов консолидированного бюджета. Это стало возможным за счет «экономии» на оборонных расходах и субсидиях реальному сектору экономики. Так, расходы на оборону за 1996-1998 гг. снизились с 3,6 до 2,5 % ВВП. Одновременно изменялись основные формы расходов: возросла доля прямых выплат населению (оплаты труда, трансфертов и т.п.). Это потребовало сокращения бюджетных инвестиций. В итоге в 1998 г. выплаты населению достигли 54 % непроцентных расходов федерального бюджета (без учета трансфертов регионам), в то время как в 1997 г. они составили 48 %12
В 1997 г. произошло превышение расходов: на финансирование Федеральной судебной системы на 7,41 %; на финансирование транспорта, дорожного хозяйства, связи и информатики на 22,06 %.
В 1998 г. исполнение финансирования сельского хозяйства, мобилизации экономики, исследования космического пространства, культуры и искусства, фундаментальных исследований составляло самый низкий уровень.
____________________________________
12 Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 125.
В целом можно сказать, что в результате кризиса адаптация бюджета к нехватке ресурсов за счет структурных сдвигов в расходах также практически исчерпала себя в силу ограниченности возможностей для дальнейшего сокращения расходов на другие цели.
Необходимым средством покрытия разрыва между ресурсами и текущими обязательствами бюджета в новых условиях стали мобилизация сбережений населения и привлечение внешних займов. Масштабы размещения внутренних и внешних обязательств в 1996 – 1997 гг. составляли соответственно 5-6 и примерно 2 % ВВП. Это в известной мере позволило компенсировать последствия сокращения инфляционного дохода. В то же время активная политика заимствования усиливала давление на бюджет со стороны расходов по обслуживанию государственного долга. За 1995 – 1998 гг. их доля в расходах федерального бюджета возросла почти вдвое – с 18 до 32 %.13
Итогом кризиса 1998 г. стало исчерпывание и этого источника ресурсов. Вслед за дефолтом по внутренним обязательствам государства наступил кризис доверия к нему со стороны кредиторов и резко сократился чистый приток не только внутренних, но и внешних займов. В 1999 г. их чистое привлечение составило соответственно 0,7 и 1,1 % ВВП.
События августа 1998 г. (девальвация рубля, дефолт по внутренним долговым обязательствам государства, скачок цен и т.п.) оказали противоречивое влияние на государственные финансы. В связи с этим начался процесс формирования качественно новой модели государственных финансов.
Поэтому в 1999 г. произошло снижение финансирования социальной политики на 2,79 %., так как в 1999 г. произошло масштабное сокращение объема перераспределения ресурсов через бюджет расширенного правительства, в результате российские государственные финансы переходят с уровня перераспределения добавленной стоимости, характерного для европейских стран (доходы – 40 % ВВП и более, конечное потребление государственных учреждений – около 20 % ВВП), на уровень, характерный для США и Японии
____________________________________
13 Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 125.
(соответственно 30 –35 % ВВП и 10 – 15 % ВВП). Новая модель бюджета объективно требует резкого сокращения обязательств государства, прежде всего социальных.14
В 1999 г. был отмечен более высокий уровень реальных доходов бюджета по сравнению с предыдущим годом.
Поэтому увеличилось финансирование на обслуживание государственного долга на 33,01 % от бюджетных назначений, что позволило обеспечить финансовыми ресурсами текущие обязательства федерального бюджета и приступить к погашению ранее объявленных, но не профинансированных обязательств.
В 1999 г. почти по всем статьям расходов было достигнуто в среднем 80 % выполнение расходной части бюджета. Например, на охрану окружающей среды было направлено 2894,881млн. руб. или 74,15 %.
Дополнительные доходы, полученные федеральным бюджетом, позволили систематически позволили вести работу по сокращению задолженности по социальным выплатам населению, оказывать дополнительную поддержку проблемным регионам.
Важнейшим успехом бюджетно-налоговой политики является существенно возросший масштаб опосредованного «живыми деньгами» перераспределения ресурсов через бюджет. Так, по данным МНС, в январе – сентябре 1999 г. такие поступления в федеральный бюджет составили 7,4 % ВВП ( за те же периоды 1997 и 1998 гг. соответственно 5,4 и 5,8 % ВВП). При этом уже в первом полугодии 1999 г. удалось сократить задолженность бюджетных организаций.
Основным фактором стабилизации ситуации в бюджетной сфере стало смягчение денежной политики, приведшее к монетизации финансовых потоков. Наметилось снижение неденежных форм расчетов между предприятиями, что благотворно сказалось на поступлении налогов. Так достигшая в августе 1998 г.
________________________________________
14 Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.
доля бартера в выпуске продукции сократилась к октябрю 1999 г. до 34 %.
В таблице 2.6. рассмотрим данные об исполнении бюджета за январь – октябрь 1999 и другие годы в % к ВВП.
Таблица 2.6.
Исполнение федерального бюджета, январь-октябрь соответствующего года, % к ВВП
| Показатель | 1996 г. | 1997 г. | 1998 г. | 1999 г. |
| Налоги и целевые бюджетные фонды Налоговые доходы Доходы целевых бюджетных фондов Непроцентные расходы Без учета ссуд бюджета | 9,5 8,6 0,9 12,4 11,3 | 9,6 8,4 1,2 12,9 12,3 | 9,1 8,2 0,9 9,0 8,3 | 11,7 10,6 1,1 10,3 10,3 |
По данным таблицы 2.6. видно, что общие итоги исполнения бюджета за 1996-1997 гг. деформировались результатами проводимых в конце года зачетов неплатежей, в следствие которых итоги года оказались существенно более высокими, чем текущее исполнение бюджета. С учетом этого фактора поступление налогов в федеральный бюджет в 1999 г. превысило на 2,2 % ВВП их уровень в докризисные 1996-1997 гг. Что касается непроцентных расходов, то их сокращение связано с двумя факторами: во-первых, их вытеснением возросшими расходами по обслуживанию государственного долга, во-вторых, сокращением бюджетных ссуд. Без их учета непроцентные расходы федерального бюджета в 1999 г. приблизились к уровню 1996 г. (10,3 в 1999г. и 11,3 % ВВП в 1996 г.).
Качественно новой чертой стал переход к первичному профициту бюджета расширенного правительства, составившему в 1999 г. 2,4 % ВВП. Эти изменения в значительной степени были вынужденными вследствие резкого увеличения расходов на обслуживание внешнего долга (с 1,5 % ВВП в 1998 г. до 2,2 % ВВП в 1999 г.) при одновременном сокращении внешних заимствований. Такая ситуация означает обслуживание государственного долга за счет налоговых доходов и соответственно сжатие непроцентных расходов бюджета. По итогам 1999 г. непроцентные расходы консолидированного бюджета составили 24,3 % ВВП по сравнению с 25,0 % ВВП в 1998 г. и 30,8 % в 1997 г.
Слом прежнего механизма финансирования бюджетного дефицита наступил сразу после августа 1998 г. Уже сентябрь – декабрь чистые внешние займы составили менее 2 % ВВП, в то время как перед кризисом, в январе-августе, привлечение внешних ресурсов (без учета вложений нерезидентов в ГКО) составило 4,4 % ВВП. Согласно имеющимся оценкам, в 1999 г. чистые внешние займы составили (с учетом амортизации долга) лишь 1,1 % ВВП. В результате приток внешних займов перестал покрывать выплаты по внешнему долгу.
Рост расходов предприятий позволил относительно безболезненно сократить расходы консолидированного бюджета на поддержку экономики в 1998 – 1999 гг. до 7,1 % ВВП, в то время как еще в 1997 г. они составляли 9,7 % ВВП.
Усилились противоречия между федеральным и региональным бюджетами. Фактическая сбалансированность федерального бюджета в новых условиях в значительной степени обеспечивалась за счет бюджетов регионов, доходы которых в новых условиях сократились по сравнению с 1998 г. на 0,6 % ВВП. Перераспределение финансовых ресурсов с регионального на федеральный уровень происходило в двух формах. Во-первых, прямого изъятия – в федеральный бюджет было передано 24 % подоходного налога; одновременно трансферты субъектам Федерации сократились на 0,8 % ВВП. Во-вторых, - косвенного перераспределения налоговых ресурсов – увеличения доли центрального правительства в основных видах налоговых поступлений в консолидированный бюджет. В итоге в бюджеты субъектов Федерации в 1999 г. налогов поступило на 1,4 % ВВП меньше, чем в 1998 г.
Вместе с тем проявились и негативные факторы, воздействовавшие на бюджет. Так в результате девальвации рубля бремя обслуживания государственного долга осталось значительным, несмотря на дефолт по внутренним долговым обязательствам государства. Бюджетные расходы на эти цели составили в 1999 г. 3,6 % ВВП по сравнению с 5,5 % ВВП в 1998 г. Это обусловлено тем, что девальвация рубля автоматически увеличила расходы на обслуживание внешнего долга. Если в 1997 г. они составляли лишь 0,9 % ВВП, то в 1999 г. – 2,0 %, а в 2000 г. – 2,6 – 2,9 %, т. е. Почти в 3 раза больше, чем до кризиса15.
Ключевая характеристика сформировавшейся модели государственных финансов – ее переходный, кратковременный характер. Если предыдущая модель, основанная на внешних и внутренних займах, просуществовала 4 года (с 1995 по 1998), то время жизни новой, вероятно будет существенно короче. Это связанно со следующими факторами:
- девальвацией рубля и всплеском инфляции в конце 1998 г. Вместе с замедлением динамики обесценения рубля и темпов инфляции сократился и потенциал соответствующих факторов увеличения налоговых поступлений. Новая модель характеризуется однобокой экспортно-сырьевой ориентацией: налоги с экспортно-ориентированного сектора и внешней торговли составляют около 45 % всех налоговых поступлений консолидированного бюджета. При приросте суммарных налоговых доходов консолидированного бюджета в 1999 г. по сравнению с 1998 г. на 1,6 % ВВП, поступление налога на прибыль возросло на 1,2 % ВВП (что в значительной степени связано с мобилизацией в бюджет инфляционной прибыли предприятий), таможенных пошлин – на 1,0 % ВВП. Вместе с тем поступление ряда других видов налогов по доле в ВВП даже сократилось. Такая ситуация основана в значительной степени на исключительно выгодной конъюнктуре мирового рынка для отечественной продукции;
- резко возросшей нагрузкой на финансы регионов. В то же время на них лежит основная тяжесть поддержания социальной сферы, на которую объективно возрастает нагрузка в связи с наметившимся сокращением реальных доходов населения. Новая модель государственных финансов более чем когда-либо провоцирует возникновение конфликта между центром и субъектами Федерации.
Таким образом, уровень исполнения доходов и расходов свидетельствует о пересмотре подходов к формированию бюджетных показателей, чему способствует новая модель государственных финансов России. Нужно сказать, что реальная стабилизация положения в бюджетной сфере может быть связана
________________________________________
15 Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.
лишь с качественным расширением доходов государства, основанном на повышении эффективности в реальном секторе, сокращении не монетарных расчетов, улучшении финансово - экономического положения товаропроизводителей, повышения уровня жизни населения, усилении контроля за финансовыми потоками во внешнеэкономической сфере.
2.3. Анализ и характеристика межбюджетных отношений
1997 – 1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений, который требовал реформирования. С одной стороны производилось реформирование местных финансов, а с другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов, обозначилась тенденция к индивидуализации распределения финансовых ресурсов.
Любая система межбюджетных отношений должна ориентироваться на достижение экономической эффективности, социальной справедливости и политической стабильности. Основной недостаток системы межбюджетных отношений состоит в том, что не достигается ни одна из этих целей.
В настоящее время на бюджеты территорий возложено финансирование более 80 % всех затрат страны на острую социальную сферу (на среднее образование, здравоохранение, культуру, выплату пособий детям и инвалидам), а на федеральный бюджет – 20 % (на высшее и специальное среднее образование, на учреждения здравоохранения федерального значения, на пенсии военнослужащим, проходящим по разделу «социальная политика»).
На региональные бюджеты также возложено полностью финансирование всех затрат страны на жилищно-коммунальные нужды (100 %). Практически это означает, что основная масса населения зависит от региональных бюджетов.
При этом наиболее устойчивые доходы закреплены за федеральным бюджетом: НДС –85 % всех поступлений, акцизы на нефтепродукты – 100 %, таможенные пошлины – 100 %. В тоже время за региональными бюджетами закреплены трудно образуемые и трудно собираемые доходы: подоходный налог с физических лиц – 85 % налога по стране и налог на прибыль – две трети от всего налога (сейчас более половины всех предприятий и организаций являются убыточными).
При последующем распределении расходов между областными и местными бюджетами, расходы на социальную сферу и жилищно-коммунальные нужды в основном перекладываются дальше, вниз – на районные и сельские бюджеты, а их доходовая часть формируется в значительной части за счет подоходного налога с физических лиц и налога на прибыль.
Следует отметить, что совершенно не спасает положение относительно не большая финансовая помощь регионам со стороны федеральных органов, которая из года в год сокращается. Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 1997 году формировался за счет 15 %, а в 1998 и 1999 гг. – 14 % от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от ввозных таможенных пошлин. Доля каждого из субъектов РФ в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов Российской Федерации утверждена в определенных размерах.
Распределение финансовой помощи регионам, а внутри регионов – муниципальным образованиям остается субъективным. Значительная часть финансовой помощи распределяется без утверждения в соответствующем бюджете. «Формализованная» же часть финансовой поддержки фактически ориентируется на восполнение превышения расходов над доходами, причем те и другие оцениваются на основе скорректированных отчетных данных. Ряд регионов добились и добиваются особого положения в бюджетной системе, выторговывая себе за счет федерального бюджета самые различные льготы и привилегии.
Наиболее тяжелой проблемой являлась ситуация с выплатой заработной платы из региональных и местных бюджетов.
Впервые эта проблема возникла в 1996 г. К середине 1997 г. она приобрела одновременно острый и массовый характер. По состоянию на 1 июля 1997 г. задержки по выплате зарплаты из бюджетов регионов в среднем достигли 2,5 месяцев. На федеральном уровне были приняты решения по погашению этой задолженности. Регионы получили ссуды на общую сумму 15 трлн. руб. ли почти 40 % годового объема фонда трансфертов. В результате к началу 1998 г. во всех регионах долги по зарплате были выплачены.
Однако в 1998 г. они начали расти снова, достигнув к декабрю почти 16 млрд. руб. (здесь и далее в новом масштабе цен). В среднем зарплата задерживается на 2,6 месяца, а в 21 регионе – более чем на 4 месяца. В Республике Алтай задержки составляют 7,8 месяца, в Кировской области – 5 месяцев, не имели же долгов по зарплате только три субъекта Федерации – Москва, Санкт-Петербург и Самарская область.
Причины, которые на протяжении последних лет воспроизводят этот кризис, носят системный характер. Без их устранения никакие вливания из федерального бюджета в бюджеты регионов ситуацию принципиально не изменят.
Первая причина – нереальные бюджеты. По итогам 10 месяцев 1998 г. доходная часть бюджетов субъектов Федерации в среднем была исполнена на 64 %, и только 6 территорий вышли на запланированные показатели. Соответственно исполнение региональных и местных бюджетов идет в режиме хронического секвестра и дефолта. Безусловно, здесь сказалась и лбщеэкономическая ситуация, но задолго до ее ухудшения во многих регионах бюджеты были утверждены со значительным дефицитом, причем без определения источников его покрытия.
При этом социальные платежи далеко не всегда получают приоритет. По расчетам Минфина, практически все субъекты Федерации имеют реальную возможность направлять на выплату зарплаты и погашение задолженности 40 % своих текущих доходов, включая федеральные трансферты. Фактически же на эти цели направлялись лишь 25 %. Даже получаемая из центра помощь далеко не всегда идет на выплату зарплаты (например, в Бурятии на выплату зарплаты было направлено лишь 63 % полученных трансфертов, в Алтайском крае – 75 % и т.д.).
Значительную часть расходов региональных и местных бюджетов вряд ли можно назвать оправданной.
За 10 месяцев 1998 г. субсидии жилищно-коммунальному хозяйству составили 15 % расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации – почти столько же, сколько расходы на зарплату. Согласно федеральному стандарту, в 1998 г. население должно было оплачивать не менее 50 % расходов на жилищно-коммунальные услуги. Вышли же на этот уровень только 33 региона. В Саратовской, Камчатской, Тульской, Воронежской, Тульской областях население оплачивало менее 35 % жилищно-коммунальных услуг. По некоторым оценкам, годовой резерв экономии бюджетных расходов по этой статье достигает 15 млрд. руб., то есть равен объему накопленной за 1998 г. долгов по зарплате. Для его использования необязательно повышать уровень коммунальных платежей – нужно работать с ценами и тарифами коммунальных предприятий, и ряд регионов это успешно делают (напримкр, Вологодская и Смоленская области).
Большинство регионов на фоне растущей задолженности по зарплате продолжают финансировать капитальные вложения. В ряде регионов их удельный вес в расходах превышает 10 %.
Еще труднее понять, почему регионы выдали (по состоянию на 1 ноября 1998 г.) из своих бюджетов ссуды предприятиям на общую сумму 12 млрд. руб., причем возврат составил лишь 7 млрд. руб.
Есть резервы в самой социальной сфере. Многие регионы, не выплачивая текущую зарплату, ввели разного рода доплаты и надбавки. Например, в Ивановской, Камчатской, Калужской, Магаданской и ряде других областей ставки предусмотренные Единой тарифной сеткой, повышены от 16 до 80 %. Конечно это можно было бы приветствовать, если бы такие шаги не были бы заведомо невыполнимыми.
Что касается бюджетных доходов, то в среднем половина налоговых доходов регионов собирается зачетами и различными суррогатами, которыми нельзя платить зарплату. При этом в отдельных регионах удельный вес неденежных поступлений превышает 70 %.
Частично эту проблему решил налог с продаж, который ввелся с 1 июля 1998 г. Те регионы, которые пошли на этот шаг уже ощутили весомую прибавку денежных поступлений.
В таких условиях в 1998 г. Правительством РФ была одобрена Концепция реформирования межбюджетных отношений в 1999-2001 гг. Кроме этого было принято соглашение «О дополнительных мерах по обеспечению выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы и оздоровлению государственных финансов».
Результатом принятия этих мер большинство субъектов Федерации сумело в 1999 г. повысить денежную составляющую доходной части бюджета. В целом по регионам, подписавшим соглашения, удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил на коней отчетного года 61,4 %, против 47,6 % сложившихся на коней 1998 г. В суммарном выражении в прошлом году общая сумма полученных доходов возросла по сравнению с предыдущим годом на 118,9 млрд. руб., в денежном выражении - на 104,9 млрд. руб.
В 38 субъектах Федерации удельный вес доходов в денежной форме превысил средний уровень по стране. Особо следует отметить работу, проделанную в этом направлении, в Астраханской, Калининградской, Владимирской и Волгоградской областях, где удельный вес доходов, поступивших в денежной форме, составил от 80 до 85,3 %.
Как уже было сказано выше, на рост доходов в немалой степени повлияло введение налога с продаж, сумма которого на 1 января 2000 г. составила по субъектам РФ, подписавшим соглашения, 13,3 млрд. руб. против 0,7 млрд. руб., полученных за 1998 г.
Наряду с ростом собственных доходов субъектов РФ в 1999 г. значительная помощь им была оказана и из федерального бюджета. Минфин России по поручению Правительства РФ обеспечивал перечисление средств из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ своевременно и в полном объеме. За 1999 г. бюджетам субъектов РФ перечислено 44,8 млрд. руб., в том числе 11,1 млрд. руб. сверх суммы, предусмотренной федеральным законом «О федеральном бюджете на 1999 г.».
Кроме того субъектам РФ за 1999 г. была оказана своевременная финансовая помощь в виде бюджетных ссуд на общую сумму 7,2 млрд. руб. Одновременно обеспечивался возврат ранее выданных ссуд. За 1999 г. сумма возвращенных ссуд в федеральный бюджет составила 12,1 млрд. руб.
За два месяца 2000 г. трансферты были перечислены в соответствии с лимитами бюджетных обязательств на общую сумму 7,2 млрд. руб. и выданы бюджетные ссуды на кассовый разрыв при исполнении бюджетов субъектов РФ на 2,2 млрд. руб.
В целях усиления контроля за целевым использованием средств федерального бюджета, своевременного и в полном объеме перечисления доходов во все уровни бюджетной системы осуществляется перевод на кассовое обслуживание органами Федерального казначейства исполнения бюджетов РФ, в первую очередь – высокодотационных.
Совместные усилия органов исполнительной власти субъектов РФ и Правительства РФ позволили в 1999 г. сократить кредиторскую задолженность по заработной плате работникам бюджетной сферы в целом по стране на 7,6 млрд. руб., или на 1,2 месяца, и довести ее уровень на 1 января 2000 г. до 5,1 млрд. руб., или 0,8 месяцев.
Если на 1 января 1999 г. лишь Таймырский автономный округ не имел задолженности по заработной плате работникам бюджетной сферы, то на 1 января 2000 г. эту задолженность погасили еще 19 субъектов РФ. Кроме того, в 2000 г. 10 субъектов РФ имели задолженность по заработной плате на уровне нескольких дней, а в 16 субъектах РФ эта задолженность составляла менее месяца и на данный момент времени эта задолженность погашена.
Необходимо отметить, что в 1999 г. субъекты РФ принимали меры к своевременным расчетам с государственными внебюджетными фондами. Задолженность по начислениям на заработную плату снизили 54 субъекта РФ, подписавших соглашения по оздоровлению государственных финансов, на сумму 4,1 млрд. руб.
Была проведена работа по экономии государственных расходов в бюджетах субъектов РФ. В результате реорганизации бюджетных организаций, оптимизации численности работников бюджетной сферы были сокращены бюджетные расходы на 4,2 млрд. руб. проведено сокращение работников бюджетной сферы на 51557,3 человек, уменьшилось количество юридических лиц на 1614,5 единиц.
Однако в работе федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ по оздоровлению государственных финансов имели место существенные недостатки.
Поступление доходов в денежной форме осталось на низком уровне (ниже 50 %) у 31,7 % субъектов РФ, работающих в рамках соглашений. Очень низкий уровень поступления налогов в денежной форме сложился в Курской области (31,2 %), Кабардино- Балкарии (24,25 %), Эвенкийском автономном округе (13,8 %).
Не все субъекты выполняют предусмотренное соглашениями условие об обеспечении направления на выплату заработной платы с начислениями не менее 40 % собственных средств с учетом получаемых трансфертов. Это условие было выполнено лишь в 13 субъектах Федерации из 36, где указанных сумм едва хватает на выплаты текущей заработной платы. А в целом по России данный показатель на 1 января 2000 г. составил 31 %.
Самая высокая задолженность по заработной плате сохраняется в республике Алтай – 9,1 месяца, республике Калмыкия – 6,4 месяца, Республике Тыва - 6 месяцев.
Медленно сокращается задолженность по начислениям на заработную плату, которая составила на 1 января 2000 г. 18,2 млрд. руб., против 19,9 млрд. руб. на 1 января предыдущего года.
В 50 субъектах РФ по сравнению с федеральным уровнем превышен размер ежемесячной надбавки за выслугу лет, а в 33 субъектах РФ – за особые условия службы.
При формировании годовых фондов оплаты труда органов исполнительной власти субъектов РФ в 26-ти из них имеет место превышение средств, предусмотренных на выплату премий и материальной помощи, по сравнению с аналогичными средствами, учитываемыми в фонде оплаты труда федеральных органов исполнительной власти.
Не во всех субъектах выполняется положение Указа о приведении уровня тарифов на услуги жилищно-коммунального хозяйства и оплаты этих услуг населением в соответствии с федеральными стандартами. 40 регионов утвердили стандарт ниже федерального (от 10 до 50 %), в том числе в Эвенкийском автономном округе – 15 %, республике Саха (Якутия) – 20 %, Камчатской области – 25 %, Ненецком автономном округе и республики Алтай – 35 %, в Саратовской, Омской, Липетской, Ульяновских областях – 40 %.
Органы исполнительной власти Субъектов РФ на принимают эффективных мер для обеспечения сбора средств с населения, в связи с чем долги населения за жилищно-коммунальные услуги продолжают расти. В 1999 г. задолженность населения в целом по анализируемому кругу субъектов РФ составила около 9,2 млрд. руб. Основная задолженность приходится на предприятия и организации – потребители жилищно-коммунальных услуг. В 1999 г. она составила около 82 млрд. руб., что превысило долги населения почти в 9 раз.
Не снижается уровень затрат консолидированных бюджетов субъектов РФ на содержание жилищно-коммунального хозяйства, что создает дополнительную бюджетную нагрузку.
В нарушении указов Президента РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющим задолженность. Указанная финансовая поддержка за 1999 г. оказана в 33 субъектах РФ, при этом в 16-ти субъектах помощь была оказана при наличии задолженности предприятий перед бюджетами всех уровней на общую сумму 0,8 млрд. руб.
На март 2000 г. соглашения о мерах по оздоровлению государственных финансов и условиях оказания помощи бюджетам субъектов РФ рассмотрены с 80 регионами.
Поэтому можно сделать вывод о том, что существует реальная возможность оздоровления региональных и местных бюджетов, чему способствует соблюдение соглашений, заключенных между уровнями бюджетной системы.
Таким образом, необходимо принимать меры по совершенствованию межбюджетных отношений, так как не существует экономической эффективности в использовании бюджетных ресурсов, потому что у региональных и особенно у местных властей отсутствуют стабильные доходные источники, а распределение финансовой помощи наказывает регионы, повышающие собственные доходы и сокращающие нерациональные расходы; социальная справедливость не достигается, поскольку финансовая поддержка регионов не имеет четкой стратегии и критериев выравнивания межрегиональных различий; нет политической стабильности в силу того, что распределение расходных полномочий, доходных источников и финансовой помощи недостаточно «прозрачно», не имеет четкой законодательной базы, подвержено лоббированию и неформальным согласованиям; нет четкого разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы, к тому же региональные и местные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без определения источников финансирования. Поэтому необходимо стремится к устранению этих отрицательных моментов.
Глава III. Мероприятия по совершенствованию и укреплению бюджетной системы
3.1. Пути реконструкции расходов и оптимизации доходной части бюджета
Бюджетный кризис развившийся в течении последних лет, достиг своей вершины в 1998 г., и только принятие решительных мер позволило частично устранить его негативное влияние на экономику. Важнейшая задача в ближайшей перспективе – обеспечить устойчивый экономический рост. Для этого необходимо ориентировать государственную политику на поддержку и стимулирование инвестиционной деятельности; создать обстановку максимального благоприятствования для частных капиталовложений; надежно гарантировать права собственника; добиться строжайшей экономии расходов на всех уровнях управления.
Необходимо также достичь существенного снижения уровня материального неравенства, вывода из глубокого кризиса отраслей социального комплекса путем упрощения всей системы социальной поддержки, увязки предоставляемой государством помощи с реальным уровнем нуждаемости, перехода к адресной системе социальной защиты.
Основные причины бюджетного кризиса заключаются в значительном снижении доли доходов бюджета из-за сокращения ВВП и сохранения неэффективной структуры расходов бюджета, их частого не целевого использования.
Оздоровление государственного бюджета необходимо осуществлять по трем основным направлениям:
- увеличение его доходной базы
- реструктуризация расходной части бюджета
- упорядочение бюджетных процедур.
Налоговая система страны находится в состоянии реформирования, а уровень налогов чрезмерен. В то же время значительное число налогоплательщиков имеют льготы или противозаконно уклоняются от налогов, при этом возможности наращивания доходов бюджета за счет увеличения налогового бремени исчерпаны. Поэтому основной прирост доходов бюджета предполагается получить за счет значительного сокращения налоговых льгот и совершенствования бюджетных процедур, а также за счет повышения собираемости таможенных платежей и доходов от производства и продажи алкоголя, усиления значимости в доходах бюджета налогов с физических лиц. Основным направлением налоговой политики должно стать обеспечение приемлемых, как для государства, так и для участников рынка, фискальных условий деятельности. При этом основным приоритетом налоговой реформы становится на только увеличение доходов бюджета, но и обеспечение предпринимательской и деловой активности для оживления производства.
Также необходимо установление налогов по различным уровням финансовой системы, прежде всего введение и строгий контроль закрытого перечня региональных и местных налогов.
Бюджетная политика в области расходов должна реализоваться исходя из объемов имеющихся ресурсов, определенных в рамках прогноза доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.
Процедура составления проекта бюджета должна позволять федеральным органам власти самостоятельно определять наиболее важные направления расходования средств внутри отрасли, исходя из возможностей бюджета по финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального бюджета.
В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделять приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди расходов приоритетного характера следует выделить следующие:
- социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем объеме бюджета; в структуре социальных расходов можно выделить такие приоритеты как расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;
- военные расходы, финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую очередь приоритетное финансирование на оборонные научно - исследовательские разработки. Необходимо осуществить реструктуризацию военно-промышленного потенциала при сохранении финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки новейших образцов оружия. Значительных денежных средств требует финансирование затрат на обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых военнослужащих;
- расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти, чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти, возможно полное и своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу для борьбы с преступностью и коррупцией и др.
С развитием инструмента государственных ценных бумаг дефицит федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем увеличения денежной массы. Это позволило обеспечить независимость политики Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором снижения инфляции и стабилизации рубля. Однако масштабы заимствований, осуществленных в 1995 – 1996 гг. привели к быстрому росту внутреннего долга и затрат на его обслуживание, итогом которых стал финансовый кризис 1998 г.
Необходимо проводить изменения политики государства на рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, необходимо учитывать не потребности бюджета, а ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства. Во-вторых, должны быть изменены некоторые принципы работы государства на финансовом рынке. Например, можно создать финансовый резерв, предназначенный для активных операций на рынке ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления направленной политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг, принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.
3.2. Возможные меры по совершенствованию межбюджетных отношений
Выделим основные недостатки в сфере межбюджетных отношений. К ним относятся в первую очередь следующее:
- у региональных и особенно у местных властей отсутствуют стабильные доходные источники;
- финансовая поддержка регионов не имеет четкой стратегии и критериев выравнивания межрегиональных различий;
- дефицит региональных и местных бюджетов;
- нет четкого разграничения полномочий и ответственности за финансирование расходов между всеми тремя уровнями бюджетной системы;
- региональные и местные бюджеты перегружены финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без определения источников финансирования и др.
В связи с этими отрицательными моментами, имеющимися в сфере межбюджетных отношений, существует необходимость совершенствовать эти отношения.
В качестве возможных мер по устранению вышеперечисленных недостатков можно предложить следующие мероприятия.
Необходимо все субъекты Федерации были поставлены в одинаковые условия изначально, то есть в момент составления каждого регионального бюджета. Для этого необходимо применять систему регулирующих налогов.
Например, в пределах общих пропорций расщепления отдельных видов налогов между федеральными и региональными бюджетами, точнее - в пределах доли налога, направляемой в региональные бюджеты, направлять депрессивным регионам до 93 - 95 % собираемого на их территории конкретного регулирующего налога (НДС, акцизы на алкоголь, табачные изделия и другие товары) и лишь 5-7 % направлять в федеральный бюджет. Другим «богатым» по концентрации налоговых поступлений регионам оставлять 3 - 5 % определенного налога, а 95 – 97 % направлять в федеральный бюджет. Однако общие пропорции расщепления налогов между федеральными и региональными бюджетами в целом должны быть выдержаны. После этого, особенно депрессивным регионам, из федерального бюджета могут быть выделены средства из фонда финансовой поддержки. В то же время наряду с категорией регулирующих доходов, параметры определения которых меняются от года к году, следует ввести понятие закрепленных доходов. Параметры этой категории доходов должны утверждаться конкретным регионам на 3-5 лет. К этим параметрам относятся, прежде всего, дополнительные доли регулирующих налогов.
Применение регулирующих налогов позволит выровнять межрегиональные различия, подтянуть депрессивные регионы к уровню регионов, имеющих относительно стабильное экономическое положение.
Так же можно изначально при формировании консолидированного бюджета определить жизненно необходимые расходы по стране в целом на предстоящий год, с выделением федеральных и региональных расходов по каждой территории. После этого определить общую сумму всех доходов, которые могут быть получены в планируемом году. Сравнивая доходы и расходы можно будет определить, какая доля расходов может быть покрыта этими доходами. При выявлении больших несоответствий между общими доходами и общими расходами возможно применение таких непопулярных мер, как расширение круга товаров, облагаемых акцизами, повышению ставок налога с продаж; сокращение размера льгот и числа лиц, пользующихся возможными льготами (например, на 1999 г. из 146 млн. человек пользуются льготами 100 млн. человек) и прочее.
Только после составления сбалансированного консолидированного бюджета в целом по стране, можно определить какую долю и какого налога оставить в федеральном бюджете и в бюджете конкретного региона и какому депрессивному региону оказать финансовую помощь из федерального бюджета. Тогда возможно и бюджеты всех регионов будут сбалансированы изначально.
Следующей мерой можно назвать ограничение льготных режимов, которые используются при образовании доходов для некоторых субъектов бюджетных отношений. Низкая доля собственных доходов, отсутствие явной тенденции к ее увеличению должны служить основанием для введения элементов прямого федерального (регионального) управления, проведения процедуры "санации" соответствующего субъекта бюджетных отношений.
Одновременно, необходимо осуществить последовательные действия по ликвидации необоснованных налоговых льгот и привилегий, имеющих место в результате заключения двусторонних соглашений и договоров федерального центра с субъектами Федерации.
Для уменьшения дефицита региональных и местных бюджетов необходимо распределение дефицита консолидированного бюджета. Основной вопрос заключается в оптимальном распределении этого дефицита между бюджетами разного уровня. Наиболее низка стоимость обслуживания государственного долга на федеральном уровне. Пониженный риск инвестора при покупке федеральных долговых обязательств (внутренних и внешних) дает возможность повышать их котировки. Поэтому, дефицит внешнего долга целесообразно концентрировать лишь на федеральном уровне. Дефицит бюджетов более низких уровней должен иметь место только в тех случаях, когда в эти бюджеты включены (по решению соответствующих уровней государственной власти) расходы, превышающие принятые в законе о государственном бюджете, и носят внутренний инвестиционный характер.
Возможно также применение расчетов стандартизированных бюджетов. Полностью обеспечить сформировавшуюся расходную часть бюджетов регионов федеральный бюджет в настоящее время не в состоянии, поскольку в каждом субъекте Федерации накопилась большая задолженность бюджетам нижнего уровня. Кроме того, структура расходов в разных регионах разная и не оптимальна. Поэтому, прежде чем перейти к формированию бездефицитных региональных бюджетов, необходимо ввести стандарты региональных бюджетов и стандарты минимальных социальных гарантий проживающему в регионах населению. Это позволит рассчитать для каждого субъекта Федерации расходную часть бюджета, гарантирующую обеспечение минимальных социальных благ с учетом демографических, национальных и природно-климатических его особенностей. По объектам совместного ведения предварительным соглашением необходимо распределить финансовую ответственность по их содержанию.
Одновременно необходимо определять налоговый потенциал субъекта Федерации с учетом законодательно закрепленных на 3-5 лет нормативов отчисления от федеральных регулирующих налогов. При определении налогового потенциала важно учесть все поступающие извне источники внешнего финансирования предприятий региона, поскольку от этого зависит степень достоверности прогнозируемой доходной части бюджетов. Привлечение на территорию капиталовложений через их освоение увеличивает налогооблагаемую базу.
Сумма разниц между доходами и расходами региональных бюджетов, определенных нормативным методом, даст объем Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР). Этот объем должен быть увеличен на норматив резерва и законодательно закреплен.
Для повышения ответственности федерального бюджета за своевременные перечисления средств, важно, путем подписания межбюджетного соглашения, закрепить за ним финансирование конкретных мероприятий регионального уровня через федеральное казначейство. Это, одновременно, позволит резко усилить контроль за целевым использованием трансфертов.
При разработке процедур расчета объемов трансфертов из ФФПР основное внимание должно быть сосредоточено на правильном определении по регионам (субъектам Федерации) налогового потенциала, который, судя по опыту других стран, является основой для формирования политики перераспределения межбюджетной помощи. Именно это звено сегодня является наиболее слабо проработанным в действующей методике межбюджетных отношений. Опираться в этом вопросе только на отчетные данные бюджетов, как это до сих пор делалось, нельзя, так как такая практика приводит к искажению реальной картины возможностей субъектов Федерации, слабо стимулирует их деятельность органов управления по повышению собираемости налогов и улучшению экономической ситуации в целом.
Таким образом, бюджетная политика государства должна быть направлена на совершенствование межбюджетных отношений, что позволит повысить эффективность бюджетной системы в целом.
Заключение
В заключении хотелось бы еще раз отметить, что в современных условиях большое значение для государства имеет бюджетная система. Она становится мощным регулятором экономических и социальных процессов. Однако в существующих условиях эта функция бюджетной системы выполняется не в полной мере в силу того, что заметно снизились ресурсные возможности государства, оказывающие влияние на развитие экономики и социальной сферы.
На разных этапах исторического развития бюджетная система России претерпевала ряд изменений.
В ситуации, сложившейся к середине 90-х гг., государственные финансы оказались наиболее слабым звеном национального хозяйства. Суть их кризиса состоит в том, что доходная база бюджета оказалась уже, чем минимальный объем критически необходимых расходов государства. Именно затяжной бюджетный кризис послужил причиной событий августа 1998 г., и именно бюджет понес серьезные потери от их последствий.
Рассматривая и анализируя бюджет за период с 1997 по 1999 гг. было выявлено, что в бюджете 1997, 1998 и 1999 гг. изначально был заложен дефицит, который составил соответственно 3,5 %, 4,7 % и 2,54 % от валового внутреннего продукта.
Нужно отметить, что основной удельный вес в доходной части бюджета имеют налоговые доходы: 86,25 % в 1997 г., 83,52 % в 1998 г. и 84,34 % в 1999 г. В составе определяющее место занимает налог на добавленную стоимость, налог на прибыль, акцизы и таможенные пошлины и иные таможенные сборы.
Все выше перечисленные налоги являются основными источниками налоговых поступлений. Размеры этих налогов устанавливались исходя из прогнозов уровня инфляции и размера валового внутреннего продукта. Например при планировании бюджетных показателей на 1999 г. учитывался кризис 1998 г. и его последствия для экономики страны.
Неналоговые доходы в общем объеме доходов бюджета составляют: 5,81 % в 1997 г., 7,75 % в 1998 г. и 6,97 % в 1999 г. В их структуре находятся доходы от продажи, принадлежащего государству имущества, доходы от внешнеэкономической деятельности составили соответственно, доходы от продажи, принадлежащего государству имущества, доходы от имущества, находящегося в федеральной собственности и составляют соответственно.
Последней составляющей являются доходы государственных целевых фондов: 8,21 % к общему объему доходов в 1997 г., 8,73 % - в 1998 г. и 8,77 % - в 1999 г.
Структура доходов федерального бюджета определяется не только на стадии его оформления, также она зависит от фактического поступления доходов, прежде всего налогов.
Рассматривая структуру расходов, было выявлено, что большой приоритет в финансировании в 1997 – 1999 гг. отдавался таким расходам как расходы на оборону, расходы на обслуживание государственного долга, расходы на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства, расходы целевых бюджетных фондов.
Следующими приоритетными направлениями расходов являются финансирование социальной политики, системы образования, сельского хозяйства, промышленности. Относительно небольшая доля средств бюджета отводится на финансирование культуры и искусства, здравоохранение и физической культуры и пр. В соответствии с этими данными нужно сказать, что удельный вес этих расходов остается не только низким, но и с каждым годом уменьшается.
Таким образом, подводя итог анализа структуры доходов и расходов федерального бюджета, можно сказать, что параметры федерального бюджета и их фактическое исполнение во многом определяют финансовое и бюджетное состояние страны.
При анализе исполнения бюджета в 1997 г. было выявлено, что фактические доходы бюджета составили 74,32 % от утвержденного бюджета и следовательно общий недобор доходов бюджета 25,68 %. Такое положение сложилось за счет низкой собираемости фактических налогов.
Такой недобор доходов бюджета можно связать со снижением объемов промышленного производства, уменьшение прибыльности хозяйственных операций, и всеобщим упадком экономики страны.
В 1998 г. основой формирования доходной базы федерального бюджета продолжают оставаться налоговые доходы. Недобор бюджетных средств наблюдался за счет уменьшения фактических налоговых доходов на 70991,79 млн. руб., или на 23,13 %.
Такое уменьшение фактических поступлений связано с негативными тенденциями в формировании доходов бюджета, которые явились следствием более общих закономерностей, определявших финансовое положение реального сектора экономики. В течении года ВВП России сократился на 4,6 %, объем промышленного производства – на 5,2 %. Спад был зафиксирован во всех отраслях российской промышленности, причем наивысшие темпы сокращения производства пришлись на вторую половину года, что сопряжено со снижением финансовой обеспеченности реального сектора, падением платежеспособного спроса на внутреннем рынке и ухудшением внешнеэкономической конъюнктуры.
Развитие российской экономики в 1999 г. опрокинуло мрачные прогнозы о сохранении высоких темпов инфляции и дальнейшим падением промышленного производства. В 1999г. общая сумма доходов бюджета составила 611709,566 млн. руб. или 129,14 % и превысила бюджетные назначения на 29,14 %. Это может свидетельствовать о снижении экономического кризиса и возобновлении роста экономики.
Говоря о расходах федерального бюджета, нужно отметить, что в 1997 г. выполнение федерального бюджета по расходам от утвержденного бюджета составило 68,32 %, в 1998 г. – 71,17 % и в 1999 г. – 105,97 %. Причинами такой ситуации являлась ограниченность ресурсов, которыми реально располагал федеральный бюджет в 1997 - 1999 гг., что предопределило жесткость подходов к исполнению расходной части бюджета. В приоритетном порядке средства из федерального бюджета направлялись на финансирование защищенных статей расходов федерального бюджета; обязательств по обеспечению социальных гарантий населения; выделение средств субъектам РФ из Федерального фонда финансовой поддержки; финансирование других социально значимых расходов. Так, например, финансирование социальной политики в 1997 г. увеличилось на 25,91 %.
Также нужно отметить, что 1997 – 1998 гг. стали периодом углубления кризиса межбюджетных отношений, который требовал реформирования. С одной стороны производилось реформирование местных финансов, а с другой стороны, межбюджетные отношения стали источником постоянной напряженности во взаимоотношении властей разных уровней, возросла несбалансированность региональных и местных бюджетов, обозначилась тенденция к индивидуализации распределения финансовых ресурсов.
Для совершенствования межбюджетных отношений возможны следующие мероприятия:
- применение системы регулирующих доходов;
- ограничение льготных режимов, которые используются при образовании доходов для некоторых субъектов бюджетных отношений и ликвидация необоснованных льгот и привилегий;
- распределение дефицита консолидированного бюджета между уровнями бюджетной системы;
- применение расчетов стандартизированных бюджетов.
Таким образом, бюджетная политика государства должна быть направлена на совершенствование межбюджетных отношений, что позволит повысить эффективность бюджетной системы в целом.
Таким образом, подводя итог всему вышесказанному следует отметить, что оздоровление государственного бюджета необходимо осуществлять путем увеличением его доходной базы и реструктуризации расходной части бюджета.
Список используемых источников
Закон «О федеральном бюджете на 1997 г.» от 12 февраля 1997 г.
Закон «О федеральном бюджете на 1998 г.» от 4 марта 1998 г.
Закон «О федеральном бюджете на 1999 г.» от 22 декабря 1999 г.
«Бюджетный кодекс РФ» от 31.01. 98. № 145-ФЗ (ред. От 05.08. 2000 г.)
Отчет об исполнении бюджета на 1 января 1998 г.
Отчет об исполнении бюджета на 1 января 1999 г.
Отчет об исполнении бюджета на 1 января 2000 г.
Методология и методологические положения совершенствования межбюджетных отношений. / А.М. Поздняков и др. – М., 1998, - 32 с.
Федеральный бюджет и регионы : опыт анализа финансовых потоков. – М., 1998. – 221 с.
Финансы СССР. – М., 1947., с. 180.
Шохин С.О. Бюджетно-финансовый контроль. – М., 1997.
Белоусов Д.Р. Новая модель государственных финансов России перспективы и ограничения // Проблемы прогнозирования. – 2000. - № 6. – с. 124.
Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы.// Финансы. – 1999. - № 7. – с. 19 – 20.
Бумшин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу.// Финансы. – 2000. - № 6. – с. 4 - 8.
Городецкий Д. Концепция бюджетной сбалансированности //Экономист. – 2000. - № 4. – с. 17 - 27.
Гудыма Н.И. О методике распределения и использования средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ // Финансы. – 1999. - № 6. – с. 14 – 15.
Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. - М., 1933., С. 205. Финансы СССР. – М., 1947., С. 168.
Итоги выполнения второго пятилетнего плана развития народного хозяйства СССР. – М., 1939., с. 62.
Кураков Л.П. Российская экономика: состояние и перспективы. – М., 1998. – 576 с.
Ляско А.К. Перспективы формирования региональных бюджетных доходов в 1999 году // Финансы.- 1999. - № 6. – с. 16 - 15
Максимова Н.С. О некоторых итогах работы по оздоровлению государственных финансов в 1999 году. // Финансы. - 2000 .- № 3 – с.3-6.
Павлова Л. Бабин А. Реальный бюджет и экономика страны.// Экономист. – 1999. - № 5. – с.39 – 43.
Пронина Л.И. Федеральный бюджет и местные финансы. // Финансы. - № 1. – с. 14 – 17.
Финансовые ресурсы народного хозяйства / Под ред. В.К.Сенчагова.–М., 1982., с.121
Христенко В. Реформа межбюджетных отношений: новые задачи. // Вопросы экономики. – 2000. - № 8. – с. 5.
Христенко В.Б. Лавров А.М. новый этап реформы межбюджетных отношений // Финансы. – 1999. - № 2. – с. 3 – 9.
Чичелев М.Е. О реструктуризации бюджетной системы // Финансы. – 1999. - № 5. – с. 21 – 23.
