2        Антимонопольная деятельность в России

2.1  Модернизация  антимонопольной политики в России

На наш взгляд, нынешняя российская система антимонопольного регулирования была построена без учета мирового исторического опыта и глубокого понимания смысла и специфики этого инструмента реализации государственной власти. Как сама идея, так и ее первоначальная реализация возникли в США в период формирования корпоративного капитализма. В это время шел естественным образом процесс укрупнения американских компаний, и столь же естествен­ными выглядели попытки сохранить старую, классическую систему свободной конкуренции. И разумеется, первые американские монополисты, такие как Дж. Рокфеллер, Дж. П. Морган и Э. Карнеги, не вызывали любви ни населе­ния, ни правительства. Однако сейчас совершенно ясно, что одним из источ­ников экономической мощи США является деятельность этих самых первых американских "королей" деловых кругов. Уже только этот факт заставляет переосмысливать саму необходимость и уж тем более формы антимонопольно­го регулирования в России. Был упущен тот факт, что антимонопольное законодательство, строго говоря, является неэффективным инструментом государственного регулирования. Это связано по крайней мере с четырьмя причинами.

Во-первых, слишком активное применение антимонопольного законода­тельства с соответствующими рестрикциями, запретами и санкциями противо­речит всем основополагающим нормам частного права. Нельзя указывать свободному производителю, что и как ему производить, по каким ценам прода­вать, и навязывать нежелательные для него контракты, сделки и стратегии. Нельзя что-либо сделать с имуществом предприятия, так как оно принадлежит частным лицам. Наконец, нельзя и закрыть предприятие, если оно не наруша­ет какие-то явные нормы хозяйственной жизни (разумеется, не включая антимонопольные).

Во-вторых, практически любая конструкция нормативно-правовых документов системы антимонопольного регулирования допускает неоднознач­ность толкования разных явлений и дает в руки органов государственной власти бесконечные зацепки, которые могут неправомерно, волюнтарно использоваться против успешно действующих предприятий. Подобные размытые хозяйственные рамки очень часто используются как дополнительное средство недобросовестной конкуренции.

В-третьих, исторический опыт недвусмысленно свидетельствует, что все антимонопольные преследования заканчивались провалом, по крайней мере, в том смысле, что к улучшению состояния рынка они не приводили. Об этом свидетельствует случай с Дж. Рокфеллером, нефтяным "королем" США конца XVIII - XIX в., которого хотя и вызывали в суд, но так это дело ничем серьез­ным и не закончилось. Аналогичная история произошла с Дж. П. Морганом, банковским "королем" США того времени. История с Б. Гейцем, точно так же "захлебнулась" на определенном этапе судебного разбирательства. Кстати гово­ря, сейчас уже ни для кого не секрет, что помощь в "закрытии" дела фирмы Microsoft шла, хотя и в очень завуалированной форме, именно от правитель­ства США. Это было сделано по очень простой причине: компания Microsoft является гордостью и силой Америки, и было бы преступлением разрушать с таким трудом созданную империю программного продукта. В данном случае продемонстрирована нежелательность бездумного применения инструментов антимонопольного регулирования.

В-четвертых, даже если используется некий компромиссный вариант действия антимонопольного законодательства, предполагающий дробление исходной компании-монополиста, то и в этом случае контроль за вновь обра­зованными компаниями остается, как правило, в руках прежнего собственни­ка и нет никакой гарантии, что это изменит ситуацию на рынке. Отнять же собственность или передать контроль над ней в другие руки не представляется возможным из-за ограничений норм гражданского права.

Сказанное свидетельствует о том, что антимонопольные преследования всегда носили декларативный характер и истинной целью их являлось офици­альное объявление государством (правительством) своего протеста против излишней власти, сосредоточенной в руках отдельных персоналий. Выбор подобной формы протеста в основном обусловлен историческими особеннос­тями развития экономики США и вряд ли может быть перенесен на российс­кую почву.

Экономическое развитие обусловлено определенной структурой стимулов участников экономического обмена, так же, как и их спо­собностью к адаптации к непредвиденным обстоятельствам. В свою очередь, стимулы и способности к адаптации определяются структу­рой существующих институтов — формальных и неформальных правил, созданных людьми и выполняющих функцию ограничений в ситуациях выбора, а также механизмов, обеспечивающих соблюдение данных правил. Один из важнейших компонентов формализован­ных институциональных рамок обширного множества экономических обменов — антимонопольное законодательство, устанавливающее рамки дозволенной хозяйственной деятельности в сферах, которые принято считать рынками.

В течение почти пятнадцати лет в России действует закон "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках", в который многократно вносились изменения и дополнения. В профессиональном сообществе недостатки этого закона обсуждают­ся вот уже десять лет, и последние пять все чаще звучат мнения о необходимости коренной модернизации конкурентного законодательства. В начале 2005 года был вынесен на обсуждение проект нового федерального закона "О защите конкуренции", дополненный проек­том закона с предложениями об изменениях и дополнениях в Ко­декс об административных правонарушениях.

Цель данного подпункта состоит в критическом анализе предложенного законопроекта. Мы исходим из того, что основные требования, предъяв­ляемые к правовому акту, связаны с адекватным решением следующих вопросов:

§        вычленение сфер и субъектов, на которых распространя­ются правовые нормы,

§        определение прав тех, чьи интересы призван защищать закон,

§        выделение запрещенных действий,

§        фиксация санкций и механизма их применения, способных воспрепятствовать по­тенциальным нарушителям совершать запрещенные действия.
Предлагаемые нововведения

Проекты законов "О защите конкуренции" и "О внесении изме­нений в Кодекс Российской Федерации об административных право­нарушениях" предполагают существенные изменения правовой базы антимонопольной политики, включая понятийный аппарат, определе­ние антиконкурентной практики, инструменты государственной под­держки конкуренции и систему санкций за нарушение законодатель­ства. Наша цель — критический анализ предложенных новшеств, среди которых величина и критерии применения санкций за наруше­ние антимонопольного законодательства, проблемы квалификации группы лиц как объекта антимонопольного регулирования, определе­ние доминирования и вопросы воздействия государства на условия конкуренции на рынках.

Однако в первую очередь следует отметить очевидные достоин­ства разработанных проектов.

Во-первых, принятие закона "О защи­те конкуренции" позволит объединить нормы, посвященные конку­ренции на товарных и на финансовых рынках. Подобное объедине­ние оправдано тем, что принципы конкурентной политики едины вне зависимости от типов рынков ввиду того, что относятся к определен­ным действиям и соглашениям участников экономического обмена и органов власти. Безусловно, есть особенности организации экономи­ческих обменов на товарных и финансовых рынках, так же, как и между различными типами товарных рынков. Однако эти различия должны быть предусмотрены на уровне подзаконных актов (включая методические рекомендации), но не законов.

Во-вторых, существенно расширены нормы, посвященные огра­ничению конкуренции со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления. В принципе включение таких норм в анти­монопольное законодательство представляет собой особенность рос­сийской системы конкурентного права, существенно отличающую его от конкурентного права зарубежных стран с развитой экономикой. В то лее время, согласно результатам многих исследований, именно действия органов власти являются главным источником и ограниче­ния конкуренции, и нарушения прав хозяйствующих субъектов. Давно назрела модернизация законодательства о государственных закупках и государственной помощи" с целью предотвращения их разрушительного воздействия на конкуренцию. Не все нормы зако­нопроекта выглядят в данном контексте безупречными, к этому воп­росу мы вернемся ниже.

В-третьих, законопроект меняет критерии и повышает минималь­ную границу антимонопольного анализа сделок экономической кон­центрации, устраняя значительную часть избыточного предварительно­го контроля. Именно в связи с этим направлением антимонопольного регулирования российский антимонопольный орган выступал объек­том критики. Увеличивается минимальный размер участника сделки, требующий предварительного согласования с антимонопольным органом, а также изменяется сам показатель, используемый для применения этого критерия. Определение сделок, подлежащих антимонопольному регули­рованию, сближается с понятием "перераспределение контроля", напри­мер, устраняются анекдотичные положения о необходимости согласо­вывать приобретение каждого дополнительного пакета акций. Ведь важно не то, какое именно количество акций у того или иного собствен­ника, а то, каким образом меняется набор прав в результате приобретения пакета акций. Более того, законопроект создает основания для выведе­ния из-под антимонопольного контроля перераспределение пакетов акций внутри группы лиц, что в принципе нельзя не поддержать, прав­да, с оговорками в отношении квалификации группы лиц как таковой.

В-четвертых, законопроект более четко разграничивает обстоя­тельства, в которых антимонопольное законодательство, запрещающее определенные действия, применяется "по букве", и где оно применяет­ся на основании "взвешенного подхода". Действующий закон слиш­ком широко трактует область применения "взвешенного подхода", в этом смысле слишком мягко относясь к наиболее опасным антиконку­рентным действиям.

В-пятых, это, конечно, изменение системы санкций.

Санкции

В рамках существующей системы антимонопольного регулирования действенность санкций как компонента механизма, обес­печивающего соблюдение правил конкуренции, в значительной мере ослаблена. Это связано с целым рядом обстоятельств:

§        низкие значения штрафных санкций, максимальная величина которых не превышает 5000 МРОТ;

§        исчисление штрафов в единицах, которые никак не сопряже­ны с масштабами незаконно полученного дохода (неадекватность базы исчисления);

§        отсутствие весомых стимулов у участников хозяйственного оборота участвовать в обеспечении соблюдения установленных пра­вил (в том числе посредством раскрытия информации о фактах/при­знаках нарушения), что снижает вероятность выявления нарушений и соответственно применения санкций;

Экономический анализ правоприменения предполагает понимание того, что один из его ключевых моментов — это ожидания действую­щих на рынке лиц, а также субъектов правоприменения (в число кото­рых не обязательно входят исключительно участники рынка). Настройка ожиданий происходит через формирование достоверных обещаний (до­стоверных угроз) применения санкций в случае нарушения правил. Достоверность может достигаться не только через непосредственное применение санкций (то есть опыт субъектов — как собственный, так и других участников рынка), но и через другие сигналы (разъяснительные компании — в рамках политики по развитию конкуренции, повы­шение общего уровня доверия к системе государственного управления, обеспечивающей правоустановление и правоприменение).

Доминирование на рынке.

Законопроект меняет критерии опре­деления доминирующего положения хозяйствующих субъектов на рынке. Необходимо напомнить, что доминирование само по себе не является нарушением антимонопольного законодательства. Квалифи­кация доминирования служит необходимым условием для оценки кон­кретной хозяйственной практики в качестве злоупотребления доми­нирующим положением, которое, в свою очередь, является нарушени­ем антимонопольного законодательства.

Действующее на настоящий момент законодательство предусмат­ривает, что доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта, занимающего на рынке определенного товара свыше 65% (если субъект не докажет обратное), и может быть признано положе­ние хозяйствующего субъекта, занимающего на рынке определенного товара свыше 35%, если антимонопольный орган сможет это доказать. Иначе говоря, издержки доказательства отсутствия доминирующего положения крупного участника рынка возлагаются на него, а издерж­ки доказательства наличия доминирования хозяйствующего субъекта среднего размера — на антимонопольный орган.

Сравнивая критерии доминирования с принятыми в зарубежном законодательстве, прежде всего европейских стран, необходимо отме­тить, что действующее законодательство на уровне ЕС вообще не при­меняет количественные критерии доминирования. Доминирование связывается исключительно с "возможностью в одностороннем по­рядке влиять на параметры рынка". Однако использование количе­ственных критериев в российском законодательстве нельзя на этом основании оценивать отрицательно, учитывая необходимость эконо­мии на издержках правоприменения.

Законопроект снижает границу, до наступления которой издерж­ки квалификации доминирования возлагаются на антимонопольный орган, — до 50%. Этот шаг выглядит вполне обоснованным. В част­ности, в странах ЕС рыночная доля, превышающая 50%, является до­статочным основанием для возникновения гипотезы о доминирова­нии. Разумным выглядит и отнесение к доминирующим субъектов естественных монополий, что соответствует условиям их функциони­рования и возможностям воздействовать на параметры рынков.

Гораздо более спорным выглядит введение в закон понятия "кол­лективное доминирование"' как рынка, на котором действуют несколь­ко крупных участников (суммарная доля трех участников превышает 50% или доля пяти участников превышает 70%, при том, что доля каж­дого из них составляет более 5%). Конкурентная политика ЕС также использует доктрину коллективного доминирования, однако несколько по-иному, чем предполагает законопроект "О защите конкуренции".

Можно говорить, по крайней мере, о трех группах факторов, наличие которых является основанием для вывода о наличии кол­лективного доминирования,

К первой группе относятся барьеры входа, частота взаимодей­ствий и роль инноваций на рынке. Независимо от всех остальных наборов характеристик невозможно поддерживать соглашение о вы­соких ценах на рынке, где отсутствуют барьеры входа или где продав­цы могут пересматривать условия продаж (в зависимости от решений других компаний) крайне редко, или на инновационном рынке. Если рынок демонстрирует хотя бы одну из названных характеристик, можно делать вывод о том, что соглашения и согласованные действия на рын­ке маловероятны. Совокупность высоких барьеров входа, постоянно­го взаимодействия компаний на рынке, низкой роли инноваций может рассматриваться как необходимое условие заключения и поддержа­ния картельного соглашения.

Ко второй группе относятся число участников рынка, равномер­ность распределения рыночных долей между ними, подобие организа­ционной структуры продавцов (в той степени, в какой оно воздей­ствует на подобие структуры издержек), структурные связи и согла­шения о кооперации. Если анализ первой группы структурных ха­рактеристик привел к выводу о возможности согласованных действий, исследование характеристик второй группы позволяет уточнить силу стимулов к ним. Важно, что структурные характеристики второй груп­пы изменяются в результате слияний.

К третьей группе относятся такие факторы, которые в меньшей степени (или более неоднозначно) влияют на стимулы к соглашениям и согласованным действиям, с одной стороны, и в меньшей степени зависят от сделок экономической концентрации. Это степень про­зрачности рынка, дифференциация продукта, направление измене­ния и масштабы колебаний спроса, эластичность спроса, рыночная власть покупателя, взаимодействия на многих рынках. Характерис­тики третьей группы необходимо учитывать при анализе конкретного рынка в том случае, когда анализ первых двух групп факторов не в состоянии дать точного ответа на вопрос о вероятности согласован­ных действий на данном рынке.

Разработанный законопроект не содержит указаний, обязываю­щих осуществлять подобный комплексный анализ структуры рынка. При этом законопроектом предусмотренны даже более "строгие" ко­личественные критерии квалификации рынка коллективного домини­рования по сравнению с практикой ЕС, где обычно требуется соблю­дение следующих условий:

§        совокупная доля не ниже 50% для двух, а не для трех участников рынка;

§        стабильная рыночная доля участников рынка (что указывает, в том числе на наличие барьеров входа);

§        незначительная рыночная доля крупнейшего из участни­ков, не относимых к кругу "коллективно доминирующих".

В результате данный законопроект был введен в обращение и вскоре обнародован. Впоследствии в него вносились некоторые поправки.
2.2  Министерство антимонопольной политики России (МАП), его функции и задачи

Антимонопольная политика — запрещение действий предприятия (группы предприя­тий), занимающего доминирующее поло­жение, которые имеют либо могут иметь своим результатом ограничение конкурен­ции и (или) ущемление интересов других предприя­тий или граждан, в том числе такие действия, как:

§        изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или под­держание дефицита на рынке либо повышение цен;

§        навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него или не относящихся к предме­ту договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущест­венных прав, рабочей силы контрагента и др.);

§        включение в договор дискриминирующих ус­ловий, которые ставят контрагента в неравное по­ложение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами;

§        согласие заключить договор лишь при усло­вии внесения в него положений, касающихся това­ров, в которых контрагент (потребитель) не заинте­ресован;

§        создание препятствий доступу на рынок (вы­ходу с рынка) другим предприятиям;

§        установление монопольно высоких (низких) цен;

§        иные действия, ущемляющие интересы других предприятий и предпринимателей на рынке.

Все перечисленные действия предприятий частных предпринимателей являются нарушением законодательства Российской Федерации, подлежат выявлению и пресечению органами МАП России.

В своей деятельности МАП России руководствуется следующими нормативными актами:

§        Кодексом об административных правоотношениях, введенным в действие Федеральным ном от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (вступил в о 1 июля 2002 г.);

§        Уголовным кодексом РФ, введенным в действие Федеральным законом от 13.06.96 г. № 63-Ф;

§        Законом РСФСР от 22.03.91 г. № 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках";

§        Федеральным законом от 18.07.95 г. № 108-M "О рекламе";

§        другими актами, не противоречащими федеральному законодательству.

МАП России осуществляет проведение государст­венной политики по содействию развитию рынков и конкуренции, предупреждению, огра­ничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Для осуществления своих полномочий он создает на  территории России свои территориальные органы и назначает соответствующих должностных лиц. В Москве таким органом является Территориальное управление МАП России по Москве и Московской  области.

МАП России выполняет также функции по контролю за соблюдением антимонопольных требований при создании, реорганизации и ликвидации предприятий и по контролю за приобретением акций (долей) с правом голоса в уставном капитале хозяйственных обществ, которое может привести к доминирующему положению на рынках в РФ хозяйствующих субъектов либо к ограничению конкурен­ции.

МАП России вправе:

§        давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и (или) об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения, об их принуди­тельном разделении или о выделении структурных подразделений из их состава, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимо­нопольному законодательству, о заключении дого­вора с другим хозяйствующим субъектом, перечислении в федеральный бюджет прибыли, получен­ной в результате нарушения антимонопольного за­конодательства;

§        принимать решения о наложении штрафов на организации и административных взысканий на их руководителей, граждан, в том числе индивидуаль­ных предпринимателей  за  нарушение  антимонопольного законодательства;

§        обращаться в суд или арбитражный суд с заявлениями о нарушениях антимонопольного законо­дательства, в том числе о признании недействи­тельными полностью или частично договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, обязательном заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, а также участвовать в рассмотрении судом или арбитражным судом дел, связанных с применением и нарушением антимонопольного законодательства;

§        направлять в соответствующие правоохрани­тельные органы материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела по признакам пре­ступлений, связанных с нарушением антимонополь­ного законодательства;

§        осуществлять иные полномочия, предусмот­ренные законодательством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 12.07.99 г. № 793 утверждено Положение о МАП России, в котором перечислены основные принци­пы деятельности, права и обязанности его органов.

Федеральный антимонопольный орган рассмат­ривает факты нарушения антимонопольного зако­нодательства и принимает по ним решения и пред­писания также на основании заявлений организа­ций, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Россий­ской Федерации, органов местного самоуправления и представления прокурора.

Основными задачами Министерства являются:

§        предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

§        содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;

§        осуществление государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, о государственной поддержке предпринимательства, о рекламе, а также в пределах своих полномочий законодательства Российской Федерации о естественных монополиях и о товарных биржах;

§        проведение государственной политики, направленной на поддержку предпринимательства, в том числе малого и среднего, содействие становлению и укреплению предпринимательского сектора экономики Российской Федерации, государственное регулирование, межотраслевая и межрегиональная координация в сфере развития и поддержки малого предпринимательства;

§        государственное регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в области связи (оказание услуг общедоступной электрической и почтовой связи).

В соответствии с основными задачами Министерство выполняет следующие функции:

§        обобщает практику применения антимонопольного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей, о рекламе, о государственной поддержке предпринимательства, о товарных биржах, о естественных монополиях в области связи и вносит в Правительство Российской Федерации предложения о его совершенствовании;

§        дает в установленном порядке заключения на проекты законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области антимонопольной политики, рекламной деятельности, защиты прав потребителей, деятельности субъектов естественных монополий, поддержки предпринимательства, а также принимает участие в их подготовке;

§        дает рекомендации федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления по проведению мероприятий, направленных на содействие развитию конкуренции на товарных рынках; разрабатывает и осуществляет меры по демонополизации производства и обращения товаров (услуг);  осуществляет контроль за соблюдением требований антимонопольного законодательства Российской Федерации при создании, слиянии и присоединении объединений коммерческих организаций (союзов и ассоциаций), ликвидации и разделении (выделении) государственных и муниципальных унитарных предприятий, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций;

§        согласовывает решения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов (в случаях, предусмотренных антимонопольным законодательством Российской Федерации), а также в иных случаях, установленных законодательством Российской Федерации;

§        предупреждает и пресекает факты ненадлежащей рекламы, допущенные юридическими и физическими лицами;

§        принимает участие в разработке государственной политики в области защиты прав потребителей, обеспечивает взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений (их ассоциаций, союзов) в области защиты прав потребителей;

§        подготавливает в пределах своей компетенции предложения по усилению государственной поддержки и развитию предпринимательства, особенно малого и среднего; обеспечивает формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства, оказание консультативной, информационной и финансовой поддержки создания и деятельности субъектов малого предпринимательства;

§        обеспечивает в установленном законодательством Российской Федерации порядке участие Российской Федерации в международном сотрудничестве по вопросам конкурентной, в том числе антимонопольной политики, политики в области защиты прав потребителей, рекламной деятельности, в области поддержки предпринимательства и регулирования естественных монополий, а также участвует в подготовке предложений о взаимодействии Российской Федерации с мировым сообществом по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства;

§        разрабатывает мероприятия, направленные на защиту прав потребителей, предотвращение недобросовестной конкуренции, и организует реализацию этих мероприятий;

§        изучает и анализирует зарубежный опыт в области государственного регулирования и развития конкуренции, ограничения и пресечения монополистической деятельности, защиты прав потребителей, регулирования рекламной деятельности, деятельности товарных бирж, поддержки предпринимательства, а также регулирования деятельности субъектов естественных монополий в области связи;

§        обеспечивает гласность в работе Министерства, постоянно информирует население Российской Федерации через средства массовой информации, в том числе через специализированные периодические издания, о ходе реализации мер по демонополизации экономики, развитию конкуренции, предпринимательства и защите прав потребителей и по другим вопросам, относящимся к компетенции Министерства, ежегодно публикует доклады о регулировании деятельности субъектов естественных монополий в области связи; а также участвует в организации подготовки специалистов по вопросам, относящимся к компетенции Министерства;

§        осуществляет иные предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия.

Государство и конкуренция.

Подход с позиции осознанной госу­дарственной политики в отношении воздействия на конкуренцию мо­жет рассматриваться как важное достоинство подготовленного зако­нопроекта. В большинстве зарубежных стран антимонопольное зако­нодательство не охватывает вопросы антиконкурентных действий государственных органов, что, однако, частично компенсируется разви­тым законодательством по отдельным важным проблемам, включая государственные закупки (в том числе закупки государственных ком­паний), государственную помощь, распределение государством огра­ниченных ресурсов и т.д. В той степени, в которой требования конку­ренции не учитываются соответствующими правовыми актами, дей­ствующими в РФ, введение норм, нацеленных на контроль воздей­ствия органов исполнительной власти и муниципального управления на конкуренцию, может быть обоснованным.

Разным формам и направлениям воздействия исполнительных органов на конкуренцию посвящены разные статьи законопроекта. В части ограничений конкуренции органами исполнительной власти и местного самоуправления и соглашениями, в которых они участвуют, законопроект мало, что добавляет по сравнению с действующим зако­ном. Напротив, новые нормы вводятся в отношении государственной помощи, антимонопольного контроля государственных закупок и анти­монопольного контроля размещения ограниченных ресурсов. Наибо­лее радикальные новации касаются государственной помощи. Законо­проект содержит определение государственной помощи, критерии деле­ния помощи на допустимую и недопустимую, регламентацию предос­тавления государственной помощи. И здесь практически по каждому из пунктов нормы законопроекта вызывают вопросы и сомнения.

Главное — это разумность введения режима ex ante антимоно­польного контроля актов государственной помощи. Десять последних лет антимонопольный орган буквально "тонул" в избыточных проце­дурах предварительного анализа сделок слияний, что было связано с низкими пороговыми значениями и чрезмерно расширенным опреде­лением экономической концентрации в законодательстве. Помимо избыточного бремени на бизнес дополнительно ограничивалась эф­фективность деятельности самого антимонопольного органа: посколь­ку редкий ресурс "распылялся" на контроль множества мелких сде­лок, недостаточное внимание уделялось принципиальным, действительно воздействующим на условия конкуренции соглашениям.

Законопроект поднимает множество более частных вопросов о квалификации действий государства как государственной помощи. Относится ли к государственной помощи, к примеру, налоговое осво­бождение? А государственные инвестиции? Государственное креди­тование? Европейское законодательство предполагает применение в этом и ряде других случаев принципа "частного инвестора": если пе­редача средств осуществлялась на условиях, которые выгодны част­ному инвестору, они не рассматриваются в качестве государственной помощи. Однако такого рода критериев законопроект не вводит.


3        Антимонопольное законодательство России

3.1 Сущность, цели и задачи антимонопольного законодательства России

Антимонопольное регулирование в Российской Федерации ведет свою историю с 1991 г. Тогда был принят Закон РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынка". Закон определяет основные положения государственной антимонопольной политики, направленной на предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением на соответствующих товарных рынках, а также формы недобросовестной конкуренции и способы ее преодоления. Впервые в этом нормативно-правовом акте был законодательно оформлен ведущий антимонопольный орган - Государственный комитет Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур (с 1997 г. — Государственный антимонопольный комитет Российской Федерации - ГАК России, в настоящее время – Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП РФ)).

Закон РСФСР "О конкуренции" создавался на базе обширного законодательства и практического опыта антимонопольного регулирования стран с развитой рыночной экономикой. Основным содержанием новой редакции закона является предупреждение и пресечение злоупотребления хозяйствующим субъектом (группой хозяйствующих субъектов) доминирующим положением на рынке.

 В процессе разгосударствления, приватизации и демонополизации в России на этапе 1992-1994 гг. достаточно конкретно определился круг естественных монополий и был разработан проект - федерального закона "О естественных монополиях". Первоначально в этот законопроект были включены нормы, связанные с государственной монополией на производство и оборот отдельных видов продукции. Однако при работе над законопроектом стало очевидно, что государственные монополии - предмет особого законодательства.

Основой законопроекта о естественных монополиях являлось включение в него монополий, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации. Поэтому принятый федеральный закон распространяется только на субъекты естественных монополий, регулируемые на федеральном уровне: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по магистральным трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов и аэропортов; услуги электрической и почтовой связи. Из этого перечня видно, что круг естественных монополий составляют исключительно отдельные сферы инфраструктурных отраслей.

По вопросам антимонопольной деятельности в России издавались также другие нормативные акты, отражавшие отдельные стороны деятельности антимонопольных органов, в том числе по вопросам антимонопольного контроля деятельности финансово-промышленных групп (ФПГ), субъектов рынка ценных бумаг, товарных бирж и пр.

С введением с 1 января 1997 г. в действие нового Уголовного кодекса Российской Федерации установлена уголовная ответственность (ст. 178) за монополистические действия, совершенные путем установления монопольно высоких или монопольно низких цен, а также за ограничение конкуренции путем раздела рынка, ограничения доступа на него, устранения с него других субъектов экономической деятельности и установления или поддержания единых цен.

Развитие конкурентного права осуществлялось не только за счет совершенствования базового закона, применяемого для товарных рынков. Одновременно развивались другие его направления, достаточно самостоятельные. К ним относится ценовое регулирование деятельности предприятий, занимающих доминирующее положение на рынке.

В соответствии с постановлением правительства Российской Федерации "О государственном регулировании цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий-монополистов в 1992-1993 гг." применялось государственное регулирование и контроль цен, которые осуществлялись следующими способами (5-6% от объема продукции, выпускаемой в России):

·        установление абсолютного верхнего предела (т.н. лимитная цена);

·        определение предельного размера рентабельности (процентный лимит);

·        введение предельных коэффициентов изменения.

Существенным дополнением действующего Закона является введение предварительного государственного контроля со стороны антимонопольных органов за заключением антиконкурентных соглашений между хозяйствующими субъектами, в особенности направленных на проведение антиконкурентной ценовой политики, на создание препятствий для входа на рынок конкурентов. Это позволит повысить эффективность работы антимонопольных органов по недопущению антиконкурентных соглашений.

Как показывает практика государственного контроля экономической концентрации, в ряде случаев не удается в полной мере установить реальные размеры концентрации хозяйствующих субъектов на товарном рынке, их возможность влияния на рынок товаров, работ и услуг и определить их стратегические интересы, которые не всегда направлены только на получение законной прибыли. Имеют попытки ликвидации российских конкурентов зарубежными компаниями, «отмывания» денег российских и зарубежных криминальных структур, подрыва экономических устоев и национальной безопасности Российской Федерации. С целью установления лиц, в чих интересах совершается та или иная сделка, пресечения вывода за рубеж ликвидных активов российских предприятий, в действующий Закон вводится соответствующая поправка, которая направлена на защиту интересов работников предприятий. Она позволит избежать незаконных перепродаж и перепрофилирования предприятий и обеспечит развитие социально-ориентированной рыночной экономики.

Принятие представленного законопроекта укрепит нормативную правовую базу государственного антимонопольного регулирования и развития конкуренции на товарных рынках Российской Федерации, позволит создать необходимые гарантии соблюдения антимонопольного законодательства во взаимоотношениях хозяйствующих субъектов в процессе их деятельности, в том числе создания, преобразования и ликвидации.

Рассмотрим другие нормативные акты, регулирующие антимонопольную деятельности в России.

Федеральный закон «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» вступил в силу в декабре 1999г. В 2000 г. в развитие Закона совместно с Банком России, Минфином России, Минэкономразвития России, Минтрудом России и ФКЦБ России разработан и принят ряд нормативных правовых актов:

·        постановление Правительства Российской Федерации «Об условиях антимонопольного контроля на рынке финансовых услуг и об утверждении методики определения оборота и границ рынка финансовых услуг финансовых организаций»;

·        порядок определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг, негосударственных пенсионных фондов, лизинговых организаций на рынке лизинговых услуг, финансовой организации по управлению ценными бумагами, а также акты, связанные с контролем концентрации на рынках финансовых услуг.

В ходе реализации мероприятий по совершенствованию и развитию нормативной базы рекламного законодательства подготовлены законопроектные предложения по нормативному закреплению процедуры привлечения к административной ответственности за ненадлежащую рекламу в Рамках проекта Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации.

Формируется также более совершенная нормативная база стандартизации как важное условие обеспечения прав потребителей на качественные и безопасные товары. Подготовлены предложения к проектам федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О стандартизации", "О технических мерах в торговле".

Обобщая состояние антимонопольного законодательства в России, можно отметить, по крайней мере, три существенных момента:

·        федеральное антимонопольное законодательство в своей основе на сегодняшний день сформировано преимущественно в части, регулирующей развитие товарных рынков;

·        антимонопольное регулирование рынков банковских, страховых услуг, рынков ценных бумаг и иных сфер, связанных с пользованием денежными средствами юридических и физических лиц, по-прежнему осуществляется весьма ограниченно, на фрагментарной правовой базе;

·        сформировано федеральное законодательство о естественных монополиях, и начала формироваться правовая база регулирования естественных монополий, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации

4 Антимонопольная деятельность на мировых рынках

Различия в антимонопольной политике стран мира заключаются в следую­щем:

§        в США запрещается неконкурентная межфирменная кооперация, в Европе такая кооперация разрешается;

§        в Европе разрешается создание вертикальных неконкурентных связей между поставщиками и изготовителями конечной продукции, в США и России это за­прещено.

В межгосударственных отношениях, деятельности транснациональных кор­пораций требования защиты конкуренции практически отсутствуют.

Антимонопольная деятельность государства является в определенной мере проведением монетаристской политики, предусматривающей движение к сво­бодной конкуренции. Вследствие государственного регулирования националь­ной экономики, применяемого во всех странах, и тяготения крупного произ­водства к сверхприбыли требования свободной конкуренции в полной мере не выполняются, что находит отражение в антимонопольном законодательстве различных стран и практике проведения антимонопольной политики. Так, с 80-х годов правительства практически всех экономически развитых стран под­держивают совместные действия национальных корпораций в области специа­лизации экономики и внешней торговли, что ограничивает международную конкуренцию. Их общая политика заключается в поддержке национальной экономики и ослаблении конкуренции на внутренних рынках. Всеми странами поддерживаются национальные товаропроизводители. В этой сфере правила справедливой торговли не действуют.

В политике ЕЭС используются методы регулирования цен межгосударст­венными соглашениями. На мировом рынке страны Европейского сообщества выступают согласованно. В Европе также проводится политика повышения эффективности экономики в ущерб конкуренции.

Вместе с тем в рамках ЕЭС действуют общие положения защиты конкурен­ции, установленные в Договоре об учреждении ЕЭС, в котором есть раздел, от­ражающий установленные общие правила конкуренции.

В частности, считаются несовместимыми с общим рынком:

§        всякие соглашения между предприятиями, решения об объединении пред­приятий и любая координационная деятельность, если она может нанести ущерб торговле между странами ЕЭС;

§        нарушение конкуренции, заключающееся, в том числе в установлении цен, ограничении производства, сбыта, технического развития или инвестиций;

§        распределение рынков или источников снабжения;

§        применение к торговым партнерам неравного подхода или включение в до­говоры дополнительных условий, не связанных с контрактом, а также любых условий, которые ставят конкурентов в неравные условия.

Вместе с тем, если отмеченные запретительные меры способствуют эконо­мическому или научно-техническому прогрессу, они могут быть признаны правомерными с оставлением предпринимателю соответствующей части полу­чаемой прибыли.

Запрещается злоупотребление доминирующим положением, в частности навязывание цен; ограничение производства, сбыта или технического разви­тия в ущерб потребителям.

Меры по антимонопольному регулированию устанавливаются Европей­ским советом единогласно. В противном случае решение принимается квали­фицированным большинством. Названными выше принципиальными положениями антимонопольной де­ятельности руководствуются все страны ЕЭС.

Большое внимание в ЕЭС уделяется выявлению и недопущению демпинга внутри Общего рынка. Комиссия по торговле контролирует поведение на рын­ках отдельных товаропроизводителей и стран. В случае установления демпин­га Комиссия может вносить предложения по его прекращению. Если демпинг продолжается, Комиссия по торговле уполномочивает по­страдавшие страны принять меры защиты, которые она определяет.

Несовместимой с общим рынком признается всякая деятельность по госу­дарственной поддержке или за счет государственных ресурсов отдельных фирм, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию.

На уровне основных мировых конкурентов — США, ЕЭС, Японии действу­ют меры государственного протекционизма собственных товаропроизводите­лей, регулирование внешней деятельности которых осуществляется с помо­щью внутренних мер и внешних соглашений (таможенных барьеров или льгот, взаимных поставок, эмбарго и т.д.).

Между транснациональными корпорациями правила свободной конкурен­ции не действуют. Поскольку эти корпорации имеют определенную товарную направленность (например, транснациональные нефтяные корпорации), суще­ствует раздел мира по территориальному признаку. Борьба за новые рынки сбыта или изменение квот осуществляется ими самостоятельно.

В мировой практике существует монополизация рынка, сложившаяся в ре­зультате развития международного разделения труда на основе различного уровня технологического развития национальных производств. Так, технологическая монополизация и высокая эффективность нацио­нального производства позволили Японии монополизировать рынки продук­ции электронной промышленности через насыщение их качественными, недо­рогими товарами, которые оказываются вне конкуренции.

Как видно, антимонопольная деятельность обеспечивает развитие основ­ных положений рыночной экономики, служит источником повышения ее эф­фективности и является эффективным механизмом государственного регули­рования. Ее проведение должно опираться не только на законодательно-нор­мативную базу, но и на эффективную систему контроля исполнения и санк­ций. Последнее положение особенно важно для России.
4.1 Американское антимонопольное законодательство

Наиболее разработанным принято считать антимонопольное законодательство США, имеющее к тому же и наиболее давнюю историю. Оно базируется на «трех китах», трех основных законодательных актах:

1.      Закон Шермана (1890 год). Этот закон составляет ядро антитрестовской политики в экономической жизни США. Вне закона объявляется «всякий контракт и всякое объединение в форме треста, либо в иной форме, а также тайное соглашение, направленное на ограничение торговли между штатами или с иностранными государствами». В этом законе также указывается, что «каждое лицо монополизировавшее, либо пытающееся монополизировать какую - либо отрасль торговых операций между несколькими штатами или с иностранными государствами будет считаться правонарушителем». В поправке к этому закону от 1974 года нарушение его статей квалифицируется как «тяжкое преступление». Федеральное правительство США в соответствии с этим законом имеет право привлекать к суду фирмы и деловые предприятия, причем спектр вероятных наказаний достаточно широк: от денежных штрафов до тюремного заключения, причем после введения поправки 1974 года последняя мера получила широкое распространение. На действия провинившейся фирмы может быть наложен судебный запрет, а в экстраординарных случаях суд может вынести предписание о децентрализации и дроблении фирмы на ряд небольших предприятий, как это произошло с огромным концерном «Американ Телефон Энд Телеграф (АТТ)». Кроме того, все частные лица, считающие, что понесли убытки в результате нарушения кем - либо Закона Шермана, имеют право возбудить дело в суде и, в случае признания претензий обоснованными - могут получить компенсацию, втрое превосходящую стоимость нанесенного им ущерба. Такие случаи стали за рубежом в последнее время вполне обычной практикой в деятельности судебных органов.

2.      Закон Клейтона (1914 год) и Закон о Федеральной торговой комиссии. Органы Федерального правительства, контролировавшие исполнение Закона Шермана, в ряде случаев преуспели в реализации антимонопольных программ. Наиболее запомнившиеся вехи на этом пути - демонополизация и разукрупнение «Стандарт Ойл» и «Америкен Тобакко» в 1911 году. Тем не менее, в эту пору целый ряд должностных лиц высказывал сомнения во всеобъемлемости мероприятий, регламентированных Законом Шермана. Дело в том, что в этом законодательном акте ничего не говорилось о статусе монополий, возникших в результате слияний. Кроме того, многие виды деятельности, ограничивавшие конкуренцию на свободном рынке, трактовались здесь расплывчато и двусмысленно. Поэтому в 1914 году был принят Закон Клейтона, основные положения которого гласили:

§        запрещались практически все формы дискриминации в ценовой политике;

§        накладывались ограничения на реализацию и продажу товаров с принудительным ассортиментом;

§        запрещалось слияние фирм за счет приобретения акций конкурентов, если такие действия уменьшали конкурентную борьбу;

§        запрещалось совмещение должностей в советах директоров различных фирм и деловых предприятий.

Одновременно с Законом Клейтона Конгресс США ратифицировал Закон о Федеральной торговой комиссии, который дополнял Закон Клейтона. Этот акт давал Федеральной торговой комиссии США - вновь созданному и независимому органу - полномочия определять в каждом конкретном случае факты наличия нарушений антимонопольного законодательства. Кроме того, ФТК наблюдает за рекламной практикой, защищая потребителей ото лжи и обмана в этой сфере. Значение данного органа лежит, скорее, не в расширенном толковании незаконных средств и методов ведения бизнеса, а именно в создании независимого от влияния монополистических структур института, имеющего право возбуждения судебных разбирательств.

3.      Закон Робинсона - Питмена (1936 год)- запрет на ограничительную деловую практику в области торговли: «ножницы цен», ценовая дискриминация и др. К 1950 г. к закону Клейтона была принята поправка Селлера - Кефовера: уточнялось понятие незаконного слияния. Так, запрещались слияния путем скупки активов. Если законом Клейтона был поставлен заслон горизонтальным слияниям крупных фирм, то поправка Селлера - Кефовера ограничивала вертикальные слияния. Сложнейшая задача, стоящая перед государственными органами, непосредственно проводящими в жизнь антимонопольное законодательство, заключается в следующем: а каковы те экономические критерии, на основании которых устанавливается факт монополизации? Существуют вопросы, которые предстоит каждый раз решать государственным службам: что считать низким (или наоборот, завышенным) уровнем цен? Какой процент (доля) всего отраслевого производства свидетельствует о монополистическом захвате? Какой уровень ограничения выпуска продукции считается искусственным дефицитом? А если крупная корпорация добилась низкого продажного уровня цен путем снижения издержек, с помощью более высокого уровня технологии и вообще хозяйственной эффективности? И вообще, вводя запрет на запрет на продажу «по чрезвычайно низким ценам», кого защищает антитрестовское законодательство- конкуренцию или какие- то группы конкурентов. Все это не просто теоретические вопросы. Например, закон Робинсона - Питмена, запрещавший ценовую дискриминацию, был направлен, по сути, против крупных розничных магазинов и супермаркетов, которые могли себе позволить снижать цены для определенных групп покупателей. Но этого не могли позволить себе мелкие торговые фирмы. Так против кого был направлен этот закон, и чьи интересы он защищал? П. Самуэльсон оценивает его так: «Это (т. е. запрещение ценовой дискриминации) и другие предложения закона способствовали ограничению конкуренции. Вместо того чтобы снизить цену в пользу потребителя, он был направлен на сохранение многих предприятий, несмотря на то, что некоторые из них были малоэффективны». Так что же выиграло общество от того, что антимонопольным законодательством в данном случае были защищены мелкие торговые фирмы, которые продавали свои товары по более высоким ценам, чем крупные торговые предприятия?  Ведь потребители уплачивали более высокую цену, поскольку супермаркетам было запрещено осуществлять политику ценовой дискриминации.

Многие экономисты сомневаются по поводу якобы неизменной эффективности антимонопольной политики государства. Например, П. Хейне настойчиво проводит мысль о том, что антимонопольное регулирование (независимо от его благих намерений) защищает не свободную конкуренцию, а определенные группы конкурентов. «Важно помнить,- подчеркивает Хейне,- что наиболее эффективное давление на государственную политику оказывают не потребители, а производители. И слишком часто эта политика будет формироваться под влиянием стремления производителей защищать себя от суровых законов конкурентной жизни».

Государственные службы, призванные осуществлять реализацию антимонопольного законодательства, могут руководствоваться двумя принципами: во-первых, жестко следуя букве закона и, во-вторых, «принципам разумности». Дело в том, что во многих отношениях юридический язык антитрестовских актов (например, Закон Шермана) настолько декларативен, что федеральный суд США мог бы подвести под сферу его действия «любых двух партнеров, решивших вести совместное дело» (П. Хейне). Поэтому, «принцип разумности» означает, что только неразумное ограничение торговли (соглашения, слияния, разрушение ценностей, т. е. искусственный дефицит)

подпадают под действия акта Шермана. Но что считать неразумным ограничением?

Все эти проблемы показывают, насколько сложным является практическое воплощение в жизнь антитрестовского законодательства. Государство должно балансировать, проходя по узкой тропинке между опасностью разрушительного монополизма и опасностью ограничения конкуренции. Как известно, благими намерениями вымощена дорога в ад. Антимонопольная практика должна действительно поддерживать конкуренцию, а не ограничивать ее, предоставляя наиболее льготный режим одним группам производителей (потребителей) за счет других.

Для того чтобы установить факт монополизации, антимонопольное регулирование предполагает широкое использование математического инструментария и вообще всего теоретического аппарата концепций несовершенной конкуренции Э. Чемберлена, Дж. Робинсон, В. Парето и других экономистов. Исполнительные органы власти ведут не только «карательную», но и профилактическую работу по предотвращению монополистических ограничений. Например, министерством юстиции издаются справочные материалы, содержащие параметры сделок по слиянию и поглощению компаний, которые попадают под действие антитрестовского законодательства. Так, интересен критерий, на основе которого делается заключение о факте установления на рынке монополистического превосходства одного или нескольких предприятий: 33%- для одного предприятия, 50%- для трех, 66,6%- для пяти.

Важно отметить, что антитрестовское законодательство направлено не против крупных корпораций, «большого бизнеса» как такового, так как размер компании еще не дает возможности трактовать ее как монополию. Антимонопольное регулирование направлено против ограничительной деловой практики, подрывающей эффективную конкуренцию. И если использовать принцип сравнения дополнительных издержек и дополнительных выгод, который исповедуется в рыночной экономике, то можно утверждать: неизбежные издержки, которыми сопровождается антимонопольное регулирование, все - таки оказываются ниже тех преимуществ, которые приносит ограничение монополистических тенденций в рыночной экономике.
4.2 Согласованная антимонопольная политика стран содружества

Проведение государственной антимонопольной политики и формиро­вание конкурентной среды относятся к важнейшим факторам перехода к рынку. Для стран Содружества это особенно актуально, так как монополи­зация сегментов народного хозяйства в советское время носила гипертро­фированный характер. В настоящее время взаимодействие стран СНГ в области конкурентной политики является одним из важнейших направлений их интеграционной деятельности.

Многостороннее сотрудничество стран СНГ на пути последовательно­го и поэтапного создания Общего экономического пространства — одно из основных условий достижения главной цели Экономического союза: обеспечить стабильное развитие национальных экономик в интересах по­вышения жизненного уровня населения.

Вопросы, связанные с антимонопольным контролем, пресечением недобросовестной конкуренции, защитой прав потребителей, регулируют­ся в рамках национальных законодательств государств специально создан­ными органами (см. табл.).

К основным задачам государственных антимонопольных органов стран Содружества относятся:

§        государственный контроль за соблюдением антимонопольного за­конодательства;

§        разработка и осуществление мер по предупреждению, ограниче­нию и пресечению монополистической деятельности и недобросовест­ной конкуренции;

§        содействие формированию рыночных отношений на основе разви­тия конкуренции и предпринимательства;

§        защита законных интересов граждан (потребителей) от проявле­ний монополизма и недобросовестной конкуренции.

Антимонопольные органы стран СНГ

Азербайджанская республика	Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке пред­принимательства
Республика Армения	Министерство промышленности и торговли
Республика Беларусь	Министерство предпринимательства и инвестиций
Грузия	Государственная антимонопольная служба при Министерстве экономики
Республика Казахстан	Комитет по регулированию естественных монополий и защите конкуренции
Киргизская Республика	Национальная комиссия по защите и развитию конкуренции при Президенте
Республика Молдова	Министерство экономики и реформ
Российская Федерация	Министерство по антимонопольной политике и поддержке предприниматель­ства
Республика Таджикистан	Министерство экономики и внешних экономических связей
Республика Узбекистан	Комитет по демонополизации и развитию конкуренции при Министерстве финансов
Украина	Антимонопольный комитет

Одним из основных направлений деятельности антимонопольных ор­ганов с момента их образования является дальнейшее совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы. На сегодняшний день практически во всех государствах приняты основные законы в области антимонопольной политики.