Курсовая Федерализм как основа конституционного строя
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ
ГОУ ВПО «Московская государственная юридическая академия имени
О.Е. Кутафина»
Кафедра конституционного и муниципального права России
Тема: «Федерализм как основа конституционного строя»
Курсовая работа
Студента
Институт правоведения
Очной формы обучения
Научный руководитель
______________________________
Дата сдачи:
Дата рецензирования:
Дата защиты:
Оценка:
Москва 2011 год
Содержание
Введение
Понятие и признаки федеративного государства
Понятие и признаки федеративного государства. Виды федераций.
Становление и развитие России как федеративного государства
2.1. Конституционно-правовой статус РФ
2.2. Административно-территориальное устройство вРФ
3. Правовой статус субъектов РФ
3.1.Компетенция Российской Федерации
4. Некоторые проблемы федеративного устройства.
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Рассматривая вопрос федерализма, необходимо сначала прояснить суть самого понятия государственного устройства.
Государственное устройство – это политико-территориальная организация власти, которое определяет правовое положение региональных частей государства и центральной власти, а также их взаимоотношение. Исходя из этого определения, можно говорить о том, что государственное устройство является основополагающим фактором, определяющим степень централизации и децентрализации власти в государстве. В территориально небольших государствах этот вопрос решается сравнительно легко. Но в крупных государствах он становится достаточно серьзной проблемой, приобретает политическую окраску.
Российская Федерация как суверенная союзная республика долгое время находилась в составе другого федеративного государства – Союза ССР, объединявшего 15 союзных республик. Исторически первой федерацией была образована Российская Федерация (РСФСР), которая в 1992 объединилась с тремя другими республиками (Белоруссией, Украиной, Закавказской Федерацией), они и положили начало Союзу ССР. Но советский федерализм возник не как модель демократизации страны, а исключительно как как способ решения национального вопроса. Горбачевская перестройка явилась серьезной угрозой для целостности государства. Рост национального самосознания, националистические организации, право на самоопределение – показали события в Татарстане и в Чечне. Процесс реформирования федеративных отношений, подписание Федеративного Договора сдержали негативные последствия распада Союза ССР, если бы это произошло своевременно, то возможно удалось бы избежать кровавых событий в Чечне. Так, национальный вопрос во всей своей сложности достался современной России.
В настоящее время федеративная система существует в более чем двух десятках стран мира. Это самая сложная организация территориального устройства, требующая пристального внимания для
решения проблем, существующих в федеративных государствах. Очень важно установить правовые гарантии сохранения и свободного развития языка, культуры, обычаев национальных групп, входящих в федерацию. Статус и объем полномочий субьектов федерации формировались в разных условиях и с разными целями, следовательно, во многом неодинаковы.
Федеративные государства юридически закрепляют добровольность объединения, но, часто не предусматривают права выхода субьекта из федерации. И, если обратиться к истории, увидим, что распад федераций обычно происходил в ходе революционных восстаний. В правовой обстановке субьекты федерации добровольно ограничивают свою компетенцию в пользу государства, признавая высшую силу юридическую силу федеральной конституции и законов.
Существует важная проблема федеративного устройства в области разделении компетенции между федеральной властью и властью субьектов федерации. Это обусловлено тем, что субъекты федерации зачастую претендуют на чрезмерную самостоятельность. Известны случаи, когда субьекты стремились получить статус государственных образований с суверенитетом. В любом случае они обычно обладают своей конституцией, органами государственной власти, гражданством, федеральная власть совместно с властями субъектов федерации определяет (часто в обстановке острых разногласий) федеральную компетенцию, компетенцию субъектов федерации и совместную компетенцию. Осуществление последней носит сложный характер, нередко порождая противоречия между властями федерации и ее субъектов.
Исторический опыт показывает, что федеративное устройство более прочно в тех государствах, где удалось ликвидировать дискриминацию по национальному признаку, укоренилась политическая культура. Мощным фактором единого правового регулирования и равенства граждан является экономическое развитие, общий рынок. Федеративное государство не может исключить всех кризисов и разногласий при решении
общегосударственных проблем, но такое государство создает демократическую основу этих решений, способных удовлетворить интересы всех политических, экономических и националистических сил.
В курсовой работе я выделил следующие задачи: рассмотреть развитие и становления Российской Федерации, принципы и административно-территориальное устройство Российской Федерации, определить статус субъектов и предметы ведения РФ и субъектов. И в завершении своей работы я раскрою некоторые проблемы, вызванные федеративным устройством государства.
Понятие и признаки федеративного государства. Виды федераций.
Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национальном и территориальном аспектах). Федерация - одна из разновидностей государственного устройства, другой его вид унитарное государство. В настоящее время насчитывается 25 федеративных государств, в которых проживает одна треть населения планеты.
Федерация представляет собой добровольное объединение двух или более государственных образований в одно союзное государство, в основе которого лежит и государственно-правовой акт – федеральная Конституция, закрепляющая правовой статус субьектов Федерации, определяющая их компетенцию, а также разделение полномочий между Федерацией и ее субъектами.
Специфическими задачами федеративного государства являются:
Создание условий для участия населения в политических процессах на нескольких уровнях власти (на федеральном и региональном);
Всестороннее обеспечение свободного развития различных наций и народностей, проживающих на территории государства;
Реализация принципов плюрализма и демократизма;
Обеспечение основных прав и свобод граждан независимо от места их проживания.
В различных странах федеративное устройство неоднородно, его особенности определяются историческими условиями, и прежде всего национальным составом населения страны, своеобразием культуры и быта народов, входящих в состав союзного государства. Современные федерации от унитарных государств отличаются гораздо более высоким уровнем социальной и национальной напряженности, связанным в немалой степени с несовершенством федеративной структуры и неразвитостью политико-правовых связей внутри федерации.
Можно выделить признаки и федеративного государства как абсолютного, так и факультативного характера. К первым признакам,
которые являются обязательными и едиными для всех федеративных государств:
Добровольность объединения государственных образований в единое государство;
Вхождения в состав территории Федерации территорий субьектов Федерации;
Симметричный конституционный статус субъектов Федерации и их равноправие;
Разграничение компетенции между Федерацией и ее субьектами;
Наличие двух уровневой системы законодательства (собственно Федерации и ее субъектов);
Существование самостоятельной системы органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации;
Наличие единого федеративного гражданства.
К признакам факультативного характера, встречающимся на практике в ряде государств, относятся:
Наличие собственной Конституции субъекта Федерации;
Функционирование самостоятельной судебной системы в субъекте Федерации;
Возможность установления гражданства субъекта Федерации;
Асимметричный конституционный статус субъектов Федерации.
Позитивной стороной подлинно федеративного государства является реализация народовластия на региональном уровне с учетом местных особенностей в рамках компетенции, установленной Основным Законом.
Классифицировать же Федерации можно по следующим признакам:
По способу образования:
Договорные- возникают на основе соглашения, договора, учредительного пакта. Такие Федерации создаются, как правило, «снизу».(СССР, США, Российская Федерация).
Конституционные – учреждаются путем принятия конституции (реформирование федерации в Пакистане в 1973г.), поправок к ней (в Бельгии в 1993г.) или закона парламента (реформирование федераций в Индии 1956г.). Создаются главным оьразом «сверху».
Договорно-конституционные – сочетают договорные и конституционные основания возникновения, их большинство.
По способу распределения осуществления властных полномочий:
Централизованные- Индия, Пакистан, Венесуэла, Мексика, Аргентина, Бразилия.
Относительно централизованные – США, Австралия, ФРГ.
По преобладанию территориального и национального принциов образования. Данный критерий классификации я считаю наиболее важным при рассмотрении федерализма, так как в значительной мере определяют характер, содержание, структуру государственного устройства. Данный критерий рассмотрю более подробно.
Федерации, основанные на территориальном принципе, оказались более прочными и устойчивыми (США, ФРГ), чем образованные на национально-территориальной основе,которые распались (СССР, Чехословакия, Югославия) или, испытывают большие сложности.
Территориальная федерация характеризуется тем, что:
Государственные образования, составляющие территорию федерации, не являются суверенными государствами, поскольку их деятельность в сфере внутренних и внешних отношений зависит от властных полномочий общефедеральных полномочий государственных органов. Юридически и фактически разграничение компетенции между федерацией и ее субъктами устанавливается конституционными нормами: они устанавливают перечь вопросов, по которым только федерации можно издавать нормативно-правовые акты. Все остальные вопросы, не оговоренные конституцией, находятся в ведении законотворческих органов субьектов федерации. В США в исключительной компетенции союза находятся вопросы
регулирования между штатной и внешней торговли, чеканки монеты, установление стандартов и весов, объявление войны, набор и содержание армии, созыв милицию Все остальные вопросы относятся к компетенции штатов. В частности это проведение выборов, регулирование внутриштатной торговли, формирование органов местного самоуправления и др.
Субъекты территориальной федерации конституционно лишены права прямого представительства в международных отношениях. В случае нарушения Федеративной Конституции в этой сфере центральные власти имеют прао применения принудительных мер к субъекту федерации (Индия). В ФРГ ведение внешних сношений с иностранными государствами принадлежит федерации, однако земли с согласия федеральных властей иногда могут заключать международные договоры.
В территориальных федерациях Конституция не предусматривает, а в некоторых случаях запрещает односторонний выход из состава федерации. Такое положение вытекает из смысла конституций США, ФРГ и многих других стран.
Управление вооруженными силами в территориальных федерациях непосредственно осуществляется федеративными государственными органами. Глава федерального государства является также главнокомандующим вооруженными силами. Субъектам федераций запрещено содержать вооруженные образования.
Теперь рассмотрим национальные федерации. Они характеризуются более сложным государственным устройством. Наряду с общими признаками, они имеют ряд особенностей. Эти особенности обусловлены многонациональным составом населения, которое проживает на территории субъектов(отдельных государств), образующих федерацию. Национальная федерация характеризуется следующими признаками:
Субъектами такой федерации являются национальные государства и национальные государственные образования, которые отличаются
национальным составом, культурой, бытом, традициями и обычаем. И самое важное отличие между субъектами – это религия.
Строится на основе добровольного объединения субъектов. Независимо от размера территории, численности, экономическое потенциала все субъекты пользуются одинаковыми правами и обладают одинаковой возможностью влиять на решение задач государства.
Федерация обеспечивает государственный суверенитет больших и малых наций, свободное и самостоятельное развитие.
Высшие государственные органы национальной федерации формируются из представителей субъектов федерации. Государство отображает интересы всех наций и народностей. Депутаты от субъектов представляют в парламенте интересы населения субьектов. Это позволяет учитывать особенности развития каждой нации и национальности, входящих в федерацию.
Право наций на самоопределение, то есть право любой нации самостоятельно решать вопрос о своей государственности. Каждый субъект национальной федерации имеет право отделиться, и образовать свое самостоятельное государство.
Также выделяют симметричные и ассиметричные. Такое деление появилось уже в последнее время, и довольно часто используется.
Симметричная федерация - в идеале для юридически симметричной федерации все образующие ее составные части одинаковы и равноправны. Такая федерация состоит только из субъектов федерации, имеющих один и тот же правовой статус. Только субъекты являются частями федерации в Германии (земли), в ОАЭ (эмираты), Аргентине (провинции), России (применяются разные названия субъектов). Однако абсолютно симметричных федераций нет, т.к. какие-то элементы различий между
субъектами существуют. В Германии земли имеют неодинаковое число голосов в верхней палате парламента -- бундесрате (от трех до шести голосов независимо от численности представителей земли), в однопалатном совещательном Национальном собрании ОАЭ эмираты имеют от 8 до 4 представителей, в России одни субъекты имеют свои конституции и называются в федеральной Конституции государствами (хотя и в скобках), другие -- нет, и т.д. На данный момент только в Австрии, Мексике, Бразилии и Аргентине структура федераций с точки зрения правового положения ее составных частей, близка к идеалу симметричной федерации.
Асимметричная федерация - асимметричная федерация состоит из различных частей, неодинаковых по своему правовому положению (субъектов и не субъектов), да и статус субъектов в свою очередь может быть неодинаков. В США помимо штатов (субъектов) существуют небольшие территории (владения)-- Виргинские Острова, Восточное Самоа, федеральный округ Колумбия, Пуэрто-Рико, которые не пользуются правами штатов (их население, в частности, не участвует в выборах парламента США). В Индии есть шесть “союзных территорий”, статус которых ниже статуса штатов: штаты имеют местные парламенты, правительства, а территории управляются федеральными властями. Аналогичная ситуация существует в Австралии, некоторых других государствах.
В Малайзии главы четырех из 13 штатов не участвуют в выборах главы государства. В России, как отмечалось, в составе федерации есть только субъекты (с разными названиями). Хотя Конституция говорит, что все они равноправны (ст. 5), по той же Конституции их правовой статус не совсем одинаков. Республики считаются государствами, имеют свою конституцию, могут иметь свое гражданство и государственный язык. Другие пять видов субъектов (области, края, города федерального значения, автономная область и автономные округа) такими правами не обладают.
Вместе с тем следует отметить, что деление федераций на различные виды весьма условно. В чистом виде не существует ни территориальной, ни
этнонациональной, ни языковой модели федерации. Нет и федераций вообще в «чистом виде». Любая федерация имеет черты унитаризма. И, наоборот, унитарное государство в определенной степени является носителем элементов федерализма. (К примеру, Испания является унитарным государством. Однако ее законодательная власть, широкие полномочия 17 автономных областей приближают Испанию к федеративной форме устройства.)
Становление и развитие России как федеративного государства.
В развитии российского федерализма можно условно выделить три
основных этапа:
Создание основ социалистического федерализма (1918-1936);
Утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985);
Реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года.
Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». Российская федерация была провозглашена на Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. На российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно связано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в
этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И.В. Сталина.
Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идея преодоления «национального гнета» и утверждение «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства.
Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России
провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть. Однако это не решило всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привело к полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было.
Принятие Конституции РФ 12 декабря 1993 г., безусловно, способствовало укреплению российской государственности. Современное состояние федеративных отношений в России характеризуется углублением и повышением статуса межрегиональных ассоциаций в стране; возвращением в российское политико-правовое пространство Республики Татарстан; начавшимся процессом «десуверенизации» (приведение Калмыкией своего Основного Закона в соответствие с Конституцией РФ и др.); подписанием Договора об общественном согласии (апрель 1994г.), договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий федеральных органов власти с органами государственной власти более чем 40 субъектов Федерации, в том числе краями и областями; постепенным наведением конституционного порядка в Чеченской Республике.
Конституционно-правовой статус РФ
Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа. Ее конституционно-правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., Федеративным договором от 31 марта 1992г.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется прежде всего тем, что, как уже отмечалось, она является суверенным государством, обладающим всей полнотой государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти на своей территории, кроме тех полномочий, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации находятся в ведении органов власти субъектов РФ.
Российская Федерация имеет свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер взаимоотношений федерации с субъектами, форму правления, характер взаимоотношений с другими суверенными государствами. Возможность самостоятельно решать все эти вопросы свидетельствует об учредительном характере федеральной государственной власти.
Вместе в тем, она свидетельствует также о том, что Российская Федерация носит конституционно-правовой характер и не может рассматриваться в качестве договорно-конституционной модели федерации.
Неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса РФ являются принципы федеративного устройства, закрепленные в Конституции РФ. Важным элементом конституционно-правового статуса РФ является единое гражданство Российской Федерации.
Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием собственности, наличии единой денежной и кредитной систем.
Согласно Закону Российской Федерации «О денежной системе Российской Федерации» от 25 сентября 1992г. Денежная система Российской Федерации включает в себя официальную денежную единицу, порядок эмиссии наличных денег, организацию и регулирование денежного обращения.
Официальной денежной единицей (валютой) Российской Федерации является рубль. Введение на территории Российской Федерации других денежных единиц и выпуск денежных суррогатов запрещается. Эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения на территории Российской Федерации осуществляется исключительно Банком России.
На территории всей Российской Федерации государственным язык является русский язык. Республики в праве устанавливать свои государственные языки наряду с русским языком. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации. Российская Федерация гарантирует всем ее народам право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития. Эти положения сначала были закреплены в законе ном РСФСР "О языках народов РСФСР" от 25 октября 1991, а принятая Конституция в 1993 году закрепила это в 68 статье.
РФ представляет и защищает как интересы федерации в целом, так и интересы каждого субъекта. РФ заключает международные договоры и соглашения, участвует в работе международных организаций. РФ обладает исключ. правом объявлять войну и заключать мир.
В соответсвии со ст.70 Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются федеральным конституционным законом.
Государственный флаг Российской Федерации является официальным государственным символом Российской Федерации. Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. Это закреплено в ст.1 N1-ФКЗ «О государственном флаге Российской Федерации».
Государственный герб Российской Федерации является официальным государственным символом Российской Федерации. Государственный герб Российской Федерации представляет собой четырехугольный, с закругленными нижними углами, заостренный в оконечности красный геральдический щит с золотым двуглавым орлом, поднявшим вверх распущенные крылья. Орел увенчан двумя малыми коронами и - над ними - одной большой короной, соединенными лентой. В правой лапе орла - скипетр, в левой - держава. На груди орла, в красном щите, - серебряный всадник в синем плаще на серебряном коне, поражающий серебряным копьем черного опрокинутого навзничь и попранного конем дракона. Ст.1 N2-ФКЗ «о государственном Гербе Российской Федерации».
Государственный гимн Российской Федерации является официальным государственным символом Российской Федерации. Государственный гимн Российской Федерации представляет собой музыкально - поэтическое произведение, исполняемое в случаях, предусмотренных Федеральным конституционным законом. Государственный гимн Российской Федерации может исполняться в оркестровом, хоровом, оркестрово - хоровом либо ином вокальном и инструментальном варианте. При этом могут использоваться средства звуко- и видеозаписи, а также средства теле- и радиотрансляции. N3-ФКЗ «О государственном Гимне Российской Федерации».
Российская Федерация имеет столицу, и в соответствии со статьей 70 столицей является город Москва.
Также к числу наиболее важных элементов конституционно-правового статуса РФ относятся: существование Вооруженных сил РФ, которые осуществляют защиту суверенитета и территориальной целостности страны; право на международные отношения с иностранными государствами; государственные символы РФ, а также статус находит свое выражение в предметах ведения.
Административно-территориальное устройство в РФ
Административно-территориальное устройство — это важный институт федеративного устройства, носящий вместе с тем комплексный характер и тесно связанный с системой органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Административно-территориальное устройство - это внутренне согласованное объёдинение административно-территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое организационное единство и упорядоченность административно-территориальной структуры федерального государства и его субъектов. 1
Административно-территориальное устройство российского государства представляет собой деление территории России и субъектов федерации на структурные единицы —территориальные образования, которые являются необходимой организационной основой функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, участия граждан в управлении государственными и общественными делами, эффективного использования природных и материальных ресурсов, создания необходимых условий для удовлетворения социально-экономических, политических и духовных потребностей населения.
Как целостную систему административно-территориальное устройство характеризуют следующие признаки:
- единство основ конституционного строя российского государства, задачи и цели многонационального народа, проживающего различных субъектах федерации и административно-территориальных единицах;
- тесная связь административно -территориального устройства с основными функциями российского государства, с задачами государственного, экономического, политического и социально-культурного развития;
- единство территории Российской Федерации (ст. 5, 65, 67 Конституции РФ);
- равноправие субъектов федерации (ст. 5 Конституции РФ);
- единая сеть административно-территориальных единиц в субъектах федерации (город субъектного подчинения, район, города, город);
- единые принципы, лежащие в основе всего административно -территориального устройства Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Конституции РФ);
- единство системы органов государственной власти в субъекте федерации в соответствии с административно-территориальным устройством;
- автономность одних административно-территориальных образований по отношению к другим.2
Безусловно, перечисленные признаки являются далеко не исчерпывающими, однако даже их достаточно для того, чтобы рассматривать территориальное устройство российского государства как целостную структуру.
В основе административно - территориального устройства Российского государства лежит закрепленный в Конституции России принцип федерализма, сочетающий в себе два начала: централизм, требующий соответствующих органов государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм, выражающийся в местном самоуправлении, самоорганизации территорий. Централизм в РФ направлен на установление цивилизованных отношений между центром и субъектом.
Такая организация взаимоотношений позволяет исключить территориальную раздробленность и построить согласованные межтерриториальные связи, обеспечивающие автономность каждой административно-территориальной единицы в тесном сочетании с взаимодействием субъектов федерации.
Анализируя их юридическую природу, можно прийти к выводу, что все они наделяются Конституцией статусом государственных территориальных образований, о чем свидетельствует наличие у них элементов учредительной власти, собственного законодательства, территориального верховенства, предметов ведения, особого характера взаимоотношений с федеральной властью и другими субъектами. По сравнению с обычными административно -территориальными единицами субъекты федерации наделяются природой государственно-территориальных образований.
Под административно-территориальной единицей понимают часть территории государства, которая служит пространственной сферой деятельности соответствующих органов.
Всякая часть территории, будучи признана самостоятельной административно-территориальной единицей, неизбежно получает и организационное оформление. Последнее проявляется в ряде обязательных признаков. К их числу относится наличие ограниченной определенными пределами территории, что находит свое выражение в соответствующих правовых актах, которыми либо устанавливаются границы (районов, городов, поселков), либо перечисляются населенные пункты, находящихся на территориях местного самоуправления. Территория служит экономической и финансовой основой осуществления власти создаваемых на ней представительных и исполнительных органов, органов местного самоуправления.
Признавая ту или иную территорию самостоятельной административно-территориальной единицей, соответствующие государственные органы или органы местного самоуправления тем самым признают право населения данной территории на управление государственными и общественными делами.
Таким образом, административно-территориальная единица — компактная часть территории субъекта РФ, ограниченная и объединенная пределами распространения власти функционирующих на ней органов
государства или органов местного самоуправления и максимально обеспечивающая реализацию задач и функцию государства. С учетом приведенного понимания административно-территориальной единицы к различным видам их могут быть отнесены сельсоветы, поселки, города районного, областного, краевого, республиканского (не РФ) значения, а также районы. Вышеперечисленные административно-территориальные единицы являются субъектами соответствующих государственно-правовых отношений.3
Повышение статуса краев, областей, придание им качества субъектов федерации стало во многом решающим фактором подлинной «федерализации» России, перехода ее от по сути унитарного государства к федеративному.
Административно-территориальное устройство РФ функционирует как система, включающая в себя в качестве ее элементов и составных частей административно-территориальные единицы. В свою очередь административно-территориальное устройство каждого субъекта РФ же функционирует как система в рамках общефедеральной территориальной системы.
Как сложная система административно-территориальное устройство включает в качестве составных частей административно-территориальное деление (членение государственной территории по политическому признаку), ведомственно - территориальное деление (разделение государственной территории на зоны действия или влияния по производственному признаку), национально-территориальное деление (разделение административно-территориальных единиц по национальному признаку) и отношения административно-территориальной подчиненности (социальные связи между отдельными типовыми частями государственной территории).
Системообразующими факторами, объединяющими отдельные элементы территориальной организации в целостный организм, являются такие свойства территории, как ее политическая однородность исключающая существование внутри суверенного государства участков территорий, подчиненных юрисдикции другого государства; принадлежность государственной территории народу; способность территории к функциональному делению на типовые части произвольных форм и любых размеров, позволяющая отыскивать оптимальные структуры пространственной сферы политической и экономической организации общества.
Содержание административно - территориального устройства не исчерпывается разделением территории на районы, населенные пункты и т. д., а включает в себя целый ряд аспектов, предполагающих наличие различных по своему значению территориальных единиц, между которыми существуют определенные отношения. Именно этим определяются основания для территориального построения всей системы государственной власти в субъектах федерации.
В федеративном российском государстве территориальная организация приобретает качественно новый характер, который предопределяется, прежде всего, активной и самостоятельной, ролью субъектов федерации в развитии экономики, социальной и культурной жизни. Организация территории в России и субъектах федерации при этих условиях включает несколько уровней, каждый из которых предстает и качестве самостоятельной территориальной системы.
Одна из них определяет территориальный принцип построения Российской Федерации, другая - олицетворяет административно-территориальное устройство ее субъектов. Тесная связь и взаимодействие этих систем обусловливает неизбежную сложность территориальной организации российского государства. Такого рода сложность вполне естественна и может быть с успехом преодолена на основе
последовательного осуществления конституционного принципа федеративного построения государства, обеспечивающего комплексного научного подхода к экономическому районированию сочетание социально-экономических административно-территориальных границ на основе создания в рамках любого звена административно - территориального устройства экономических комплексов, построенных с учетом перспектив развития и т.д.
Территориальная организация России включает в себя, прежде всего экономическую организацию государственной территории представляющую собой совокупность крупных экономических районов, которые складывались объективно как результат территориального размещения производительных сил. Эти районы служат для осуществления территориального управления, координации хозяйственной деятельности входящих в их состав республик, краев, областей.
Построение территориальной организации Российской Федерации предполагает обязательный учет федеративного устройства и роль в этом субъектов федерации. В едином российском государстве должно обеспечиваться гармоничное сочетание территориального верховенства России с территориальным верховенством субъектов федерации. С учетом федеративного характера его федеральные органы (Совет Федерации Федерального Собрания) осуществляют также регулирование важнейших территориальных вопросов (изменение территориального состава России, изменение границ субъектов федерации, установление порядка входа и выхода из России и т. д.).
Территориальная организация государства наиболее четко выражена в системе административно - территориального устройства. В Конституции РФ система административно -территориального устройства специально не закреплена. Однако она связана не только с организацией и деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, но и с системой институтов, регулирующих всю совокупность территориальных отношений.
При этом следует обратить внимание на тесную взаимосвязь между экономическим районированием, федеративным и административно-территориальным устройством, а также на то обстоятельство что административно-территориальные единицы служат основой для построения и функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, рыночных институтов общественных объединений.
Составной частью административно – территориального устройства являются административно-территориальное деление, которое представляет собой систему объективно связанных друг с другом элементов - административно-территориальных единиц и субъектов административно-территориальных правоотношений в их организационном единстве.
В связи с этим в системе административно - территориального устройства необходимо выделять:
а) городские и сельские поселения;
б) административно-территориальные единицы, в границах которых действуют органы государственной власти или органы местного самоуправления;
в) виды административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Правовой статус субъектов Рф
В соответствии с принципом конституционности федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, договоры, соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения.
Субъекты РФ сами устанавливают свое наименование, а в случае изменения новое наименование подлежит включению в ст.65 Конституции РФ. Исчерпывающим и точным перечислением наименований всех субъектов Федерации в Конституции РФ подчеркивается добровольность вхождения каждого субъекта в Российскую Федерацию и распространение всех норм Конституции в равной степени на все субъекты Федерации.
Равноправие субъектов РФ находит свое выражение в равном представительстве всех субъектов РФ (независимо от размера территории и численности населения) в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта РФ), а также в порядке формирования Государственного совета Российской Федерации, который состоит из высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) всех субъектов РФ.
Равноправие субъектов Федерации проявляется в общем для всех них определении предметов ведения, которое вытекает из ст.71, 72 и 73 Конституции РФ. Субъекты РФ не вправе вмешиваться в компетенцию федеральных органов государственной власти, которые создаются в соответствии с волеизъявлением всего многонационального народа России, в том числе — всех субъектов Федерации. Последние представлены в Федеральном Собрании, а, следовательно, участвуют в решении вопросов, относящихся к предметам ведения Федерации. Вместе с органами государственной власти Федерации они осуществляют правовое регулирование и управление по предметам совместного ведения. При этом до
принятия федеральных законов субъекты РФ вправе осуществлять по таким вопросам собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ приводятся в соответствие с принятым федеральным законом. Вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.
Субъекты Федерации имеют свою правовую систему, в которую входят конституция (в республиках), уставы (в других субъектах РФ), законы, подзаконные акты. Правовая система субъектов РФ как бы образует собственное конституционное право, которое, однако, не разрывает единого поля конституционного права Российской Федерации, составляя его федеративный аспект. Свои правовые акты субъекты принимают самостоятельно. Однако требуется, чтобы конституции, уставы и другие правовые акты соответствовали Конституции РФ и федеральным законам, находились в пределах совместного ведения Федерации и ее субъектов, ведения субъектов Федерации.
Правовой статус субъекта РФ может быть расширен путем создания в пределах его территории особой экономической зоны.
По своей юридической силе конституции республик и уставы других субъектов Федерации равнозначны, различия только в терминах, присущих государствам и государственным образованиям. К тому же бывшие автономные республики, из которых образовалось большинство нынешних республик, прежде имели свои конституции, что повлияло на их желание сохранить эту традицию в условиях расширения самостоятельности республик. Республики вправе иметь государственный язык, в то время как другие субъекты РФ —- нет. Конституции и уставы субъектов РФ должны строиться на общих с Конституцией РФ принципах (разделения властей, правового социального государства и др.).
Субъекты Федерации обладают своей территорией, которая является частью территории Российской Федерации. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены только с их взаимного согласия.
Система органов государственной власти устанавливается субъектами Федерации самостоятельно. Есть, однако, конституционные требования, которые они при этом должны соблюдать. Во-первых, чтобы эта система соответствовала основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, исполнительной и судебной. Во-вторых, система органов власти должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такие требования Конституции РФ, весьма характерные для всех федеративных государств, призваны обеспечить принципиальное единообразие организации государственной власти в Федерации на всех уровнях.
Конституционно-правовой статус субъектов РФ обеспечивает им широкие возможности по регулированию деятельности граждан на своей территории. В законодательных органах субъектов принимается большое число законов в области государственного строительства, защиты прав и свобод человека и гражданина, развития экономики и предпринимательства, социальной поддержки населения, культуры.
Особенности правового статуса республик
В отличие от других субъектов Федерации республики признаются государствами. Однако власть в этих государствах не является суверенной, республики самостоятельны только в рамках, установленных федеральной Конституцией. Республики не вправе нарушать государственную целостность России единство системы государственной власти. Их народы свободно реализовали свое право на самоопределение, создав сначала автономию, а затем преобразовав ее в государство, являющееся частью Российской Федерации. Изменить этот статус, вернуть назад переданные
Федерации суверенные права можно только с согласия Российской Федерации, путем изменения Конституции РФ или в соответствии с федеральным конституционным законом.
С пониманием государственной природы республик тесно связан вопрос о правовом статусе их территорий. Каждая республика обеспечивает свою территориальную целостность, а границы республики, находящиеся в режиме не государственных, а административных границ, не могут быть изменены без ее согласия. Гарантией территориального статус-кво является сама Российская Федерация, что, однако, не всегда обеспечивает быстрое и эффективное разрешение территориальных споров.
Неправомерны претензии многих республик на приоритет (верховенство) своих законов над федеральными. Закрепление в конституционных актах республик такого рода положений противоречит основам конституционного строя Российской Федерации и ведет к ослаблению конституционной законности и охраны прав человека.
Республики самостоятельны в определении своих государственных языков. В органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик эти языки употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации, т.е. русским языком. В республиках, в которых титульная нация составляет большинство населения (таковых 6 из 21), законодательно закреплено двуязычие. Многоязычие закреплено в многонациональном Дагестане. Практически все республики признают и гарантируют права всех наций на пользование своим языком и на его развитие.
Республики самостоятельно утверждают свою государственную символику — герб, флаг, гимн, определяют столицу. Государственная символика отражает национально-историческую символику народа. Республики вправе учреждать свои почетные звания и государственные награды.
Особенности правового статуса автономий
В Российскую Федерацию входят одна автономная область (Еврейская автономная область) и десять автономных округов. Что касается автономной области, то ее сохранение является скорее данью традиции, поскольку еврейского населения в ней почти нет. По численности и структуре населения все округа невелики и многонациональны. Наибольший удельный вес кореннной национальности в Ненецком автономном округе (16,5%), наименьший — в Ханты-Мансийском (1,4%).
Правовое положение автономных округов в известной мере противоречиво. С одной стороны, автономный округ, как вытекает из Конституции РФ, может входить "в состав края или области" (и 9 из 10 являются как раз такими). С другой, округ, как и край, и область, рассматривается Конституцией как равноправный субъект Российской Федерации. Конституция РФ предусматривает, что отношения таких округов могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Договорная форма отношений "вхождения" не устраняет в полной мере разногласий в отношении того, является ли территория округа частью территории области (края) или нет, из чего следует решение вопроса о пределах властвования органов государственной власти области (края).
Автономная область и автономные округа в равной мере со всеми субъектами Федерации представлены в Совете Федерации Федерального Собрания (по два представителя от каждого субъекта Федерации), а также избирают депутатов в Государственную Думу. Это обеспечивает им представительство в законодательном органе Федерации.
Компетенция РФ
Проблема определения компетенции федеральных органов власти является главной и наиболее сложной в любом федеративном государстве. Федерация не может обладать неограниченными полномочиями по управлению страной, она обязана делиться этими полномочиями с субъектами Федера
ции, без чего государственная власть не может носить де
мократический характер. Субъекты Федерации заинтересо
ваны в существовании сильной федеральной власти, наде
ленной широкими полномочиями для защиты и обеспечения общих интересов. Но в то же время они не хотят утратить своей самостоятельности и обладать правом решать лишь вто
ростепенные вопросы жизни своего населения. Это — объ
ективное противоречие любой федерации, заставляющее вла
сти тщательно и оптимально проводить разграничение ком
петенции государственных органов федерации и ее субъектов.
Мировая практика выработала формулу решения этой проблемы, которая состоит в установлении: а) исключитель
ной компетенции федеральных органов власти, б) совмест
ной компетенции органов власти федерации и ее субъектов, в) исключительной компетенции субъектов федерации.
Российская Федерация следует по этому испытанному пути: статья 71 Конституции содержит перечень воп
росов, находящихся в ведении Российской Федерации, статья 72 — пере
чень вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федера
ции и ее субъектов, а в статье 73 закреплена (без перечня воп
росов) вся остаточная (т. е. за пределами ведения первых двух) компетенция субъектов Российской Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта
ми возможно
только на основе Конституции, Федеративно
го договора и иных договоров по этим вопросам. Это поло
жение включено в число основ конституционного строя (пункт 3 статьи 11 Конституции), оно призвано воспрепятствовать реше
нию проблемы разграничения в неправовых формах или путем произвольного принятия законов, а также постановле
ний исполнительной власти.
Отнесение Конституцией тех или иных вопросов к числу предметов ведения Федерации означает установление исключительной компетенции федеральных органов (Прези
дента России, Федерального Собрания, Правительства России). Эти и только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам присущие им правовые акты (законы, указы, по
становления), осуществляя нормативное регулирование и текущее управление. Предметы ведения, таким образом, это сферы полномочий федеральных органов государственной власти, в которые не вправе вмешиваться органы государ
ственной власти субъектов Российской Федерации. Предметы ведения и полномочия органов Российской Федерации, закрепленные в 18 пунктах статьи 71 Конституции России, можно условно разделить на несколько групп.
1) Вопросы государственного строительства:
- принятие и изменение Конституции России и федераль
ных законов, контроль за их соблюдением;
- федеративное устройство и территория Федерации;
- регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирова
ние и защита прав национальных меньшинств;
- установление системы федеральных органов законода
тельной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
- федеральная государственная служба.
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:
- федеральная государственная собственность и управление ею;
- установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
- установление правовых основ единого рынка; финансо
вое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, де
нежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
- федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
- федеральные энергетические системы, ядерная энер
гетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транс
порт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе.
3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономичес
кой деятельности:
- внешняя политика и международные отношения Рос
сийской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
- внешнеэкономические отношения Российской Федерации.
4) Вопросы обороны и охраны границы:
- оборона и безопасность; оборонное производство; оп
ределение порядка продажи и покупки оружия, боеприпа
сов, военной техники и другого военного имущества; про
изводство ядовитых веществ, наркотических средств и по
рядок их использования;
- определение статуса и защита государственной грани
цы, территориального моря, воздушного пространства, ис
ключительной экономической зоны и континентального шель
фа Российской Федерации.
5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы:
- судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование;
гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
- федеральное коллизионное право.
6) Вопросы метеорологии, статистической отчетнос
ти и др.:
- метеорологическая служба, стандарты, эталоны, мет
рическая система и исчисление времени, геодезия и картог
рафия, наименование географических объектов; официаль
ный статистический и бухгалтерский учет.
7) Государственные награды и почетные звания Рос
сийской Федерации.
Из этого перечня вопросов, составляющих предметы ведения Российской Федерации, можно сделать ряд важ
ных выводов в отношении конституционных прерогатив Фе
дерации, в частности:
а) только на федеральном уровне можно изменять Кон
ституцию, принимать законы о гражданстве и др.;
б) на территории субъектов Федерации могут распола
гаться объекты федеральной собственности;
в) только на федеральном уровне решаются вопросы ядерной энергетики, развития путей сообщения и деятель
ности в космосе;
г) только федеральные органы власти вправе осуществ
лять внешнюю политику, объявлять войну и заключать мир;
д) Вооруженные Силы являются едиными для всей стра
ны, ни один субъект Федерации не вправе создавать соб
ственные вооруженные формирования;
е) судоустройство и прокуратура являются едиными для всей страны, только на федеральном уровне можно объяв
лять об амнистии и помиловании
и др.
Исключительные полномочия федеральных органов зат
рагивают далеко не все сферы деятельности граждан и об
щественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны.
Предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов
Под совместным ведением понимается отнесение оп
ределенных вопросов к компетенции в равной степени, как Российской Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следо
вательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента России и акты пре
зидентов и глав администраций субъектов Российской Федерации, по
становления Правительства России и акты исполнительной вла
сти субъектов Российской Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов госу
дарственной власти. Но на практике это достаточно сложный вопрос.
Предметы совместного ведения и полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, закрепленные в 14 пунктах статьи 72 Конституции, условно делятся на следующие группы.
1) Вопросы государственного строительства и защи
ты прав и свобод:
- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим погранич
ных зон;
- защита исконной среды обитания и традиционного об
раза жизни малочисленных этнических общностей;
- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.
2) Вопросы регулирования экономики и социального развития:
- разграничение государственной собственности;
- вопро
сы владения, пользования и распоряжения землей, недра
ми, водными и другими природными ресурсами;
- природопользование; охрана окружающей среды и обес
печение экологической безопасности; особо охраняемые при
родные территории; охрана памятников истории и культуры;
- общие вопросы воспитания, образования, науки, куль
туры, физической культуры и спорта;
- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, вклю
чая социальное обеспечение;
- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихий
ными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
- установление общих принципов налогообложения и сбо
ров в Российской Федерации.
3) Вопросы деятельности правоохранительных орга
нов и правовой системы:
- кадры судебных и правоохранительных органов; адво
катура, нотариат;
- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
4) Координация международных и внешнеэкономичес
ких связей субъектов Российской Федерации, выполнение международ
ных договоров Российской Федерации.
Из этого перечня вопросов следует, что определенная часть отраслей права (административное, трудовое и др.) регулируется Российской Федерацией и ее субъектами совместно, в то время как другие (гражданское, уголовное и др.) — только Российской Федера
цией. Федерация совместно с ее субъектами регулирует та
кую огромную сферу общественной жизни, как социальная сфера. В отношении создания системы органов государственной власти и местного самоуправления Российская Федерация претендует только на совместное установление общих принципов.
Малочисленные народы Российской Федерации
Большое количество коренных малочисленных народов, населяющих территорию России не позволяет предоставить каждому из них статус субъекта Федерации. Это привело бы к еще большей дробности Федерации, и без того весьма значительной. Однако эти народы нуждаются в признании своих особых прав, которые гарантируются им статьей 69 Конституции России в соответствии с общепризнанными принципами международного права и международными договорами Российской Федерации. Статус коренных малочисленных народов закреплен в ряде федеральных законов. Так, Лесной кодекс устанав
ливает режим землепользования и ведения лесного хозяй
ства в местах проживания этих народов. Закон о недрах предусматривает отчисления на нужды их социально-экономического развития при пользовании недрами в райо
нах их проживания. Определенные льготы введены зако
нами о налогообложении, о приватизации государствен
ных и муниципальных предприятий и др. Основы законо
дательства о культуре гарантируют поддержку в отноше
нии сохранения культурно-национальной стабильности ма
лочисленных народов. В защиту прав и интересов народов Севера принят ряд актов Президента, Правительства Рос
сии, законов субъектов Федерации. Особенно подробно эти вопросы регламентированы в Конституции Республики Саха (Якутия). Федеральным законом от 18.06.1998 рати
фицирована Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств 1995 г. В то же время весьма важная Конвен
ция МОТ о коренных народах и народах, ведущих пле
менной образ жизни, 1989 г. Россией пока не ратифициро
вана.
Некоторые проблемы федеративного устройства
С современной России существует большое количество проблем, вызванных федеративным устройством государства. Эти проблемы обусловлены достаточно разнообразными факторами. Это политическое, экономическое равноправие субъектов, проблема суверинитетов республик и многие другие.
Все существующие проблемы невозможно объять, поэтому я рассмотрю самые общие и важные
Политическое неравноправие субъектов Российской Федерации
Можно ли говорить о политическом равноправии субъектов Федерации, когда республики, например, наделены правом иметь свои конституции, а другие субъекты -лишь уставы?
О политическом неравноправии свидетельствуют и претензии республик на верховенство своих законов по отношению к федеральным. Например, в ст. 59 Конституции Республики Татарстан зафиксировано: «Законы Республики Татарстан обладают верховенством на всей ее территории, если они не противоречат международным обязательствам Республики Татарстан».
Политическое неравноправие граждан проявилось в момент самоопределения республик и при решении вопроса об их названии.
Проблема названия республик (умышленно или неумышленно) была поглощена проблемой провозглашения суверенитета.
Существующее неравноправие субъектов Федерации Р.Абдулатипов пытался оправдать, теоретически и политически. В одном из телевизионных интервью он сказал, что республики самоопределяются на основе волеизъявления народа, к которому относятся только лица коренной национальности, а все другие люди, про
живающие на территории республики, - это население, а не народ, и воля населения не имеет никакого значения и не принимается в расчет.
Хотя это - нонсенс, рекомендациями Р.Абдулатипова воспользовались руководители некоторых республик. Так, в ст. 69 Конституции Республики Башкортостан говорится: «Республика Башкортостан образована в результате реализации права башкирской нации на самоопределение...».
Здесь надо напомнить, что башкиры состав
ляют менее 22% населения республики.
Статья 1 Конституции Тывы закрепляет за республикой право свободного выхода из состава Российской Федерации, а п. 11 ст. 62 предоставляла этой республике право решать вопросы воины и мира. Невольно возникает вопрос: с кем и зачем собиралась воевать Тыва?!
Стоит процитировать ряд положений Конституции Республики Татарстан, с которыми принципиально невозможно согласиться, так как они явно противоречат принципу равноправия субъектов Федерации и самому федерализму. Так, в ст. 61 записано: «Республика Татарстан -суверенное государство, субъект международного права, ассоциированное с Российский Федерацией - Россией на основе Договора о взаимном делегировании полномочий и предметов ведения», а ст. 62 идет еще дальше: «Республика Татарстан вступает в отношения с другими государствами, заключает международные договоры, обменивается дипломатическими, консульскими, торговыми и иными представительствами, участвует в деятельности междуна
родных организаций, руководствуясь принципами между
народного права...». По Конституции Татарстана все органы государственной власти этой республики не имеют никакого отношения к органам государственной власти России.
Экономическое неравноправие субъектов РФ.
В соответствии с п. «в» ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся «вопросы владения, использования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ре
сурсами», а по п. 6 ст. 11 Договора Российский Федерации с Татарстаном от 15 февраля 1994 г. эти вопросы уже отнесены к исключительному ведению Татарстана!
Нельзя не заметить весьма опасных тенденций поэтапного наращивания договорного неравноправия субъектов Федерации.
Так, например, Республика САХА- Якутия в 1993 г. подписала с Россией соглашение, в соответствии с которым в ее исключительную собственность передается 11 % добываемого золота, 20% алмазов.
Однако при этом было забыто о том, что именно Россия открыла богатые сибирские месторождения и вложила огромные людские н материально-финансовые средства в их освоение.
В 1993 г. Татарстан навязал России подписание трех межправительственных соглашений. Одно из них предоставляет Татарстану право экспортировать продукцию военных заводов, которые никогда ему не принадлежали; другое - дифференцирует собственность, расположенную в Татарстане, на три категории:
- на принадлежащую Татарстану полностью;
- на подлежащую совместному ис
пользованию;
- на находящуюся в ведении России, как правило данные предприятия, являются убыточными.
По Договору от 15 февраля 1994 г. Татарстану предоставлено право распоряжаться добычей нефти и газа, определять перечисления в федеральный бюджет, которые не превышают 1-2% от налога на прибыль, тогда как другие республики перечисляют в настоящее время 10%, а края и области - 50%.
Неравноправие субъектов неизбежно будет сказываться и уже сказывается на неравноправии граждан. И это логично, так как если кому-то выделено больше нефти, газа,
Многие договоры, которые подписаны субъектами федерации с Россией, не отличаются принципиальностью и идентичностью.
Так, например, в одних договорах акцент делается на то,
что республики являются государствами в составе Российской Федерации или являются субъектами Федерации (см. договоры с Кабардино-Балкарской Республикой от 1 июля 1994 г.; с Республикой Бурятия от 29 августа 1995 г.);
в других этот вопрос обходится молчанием (см. Договор с Республикой Коми от 22 марта 1996 г.);
в третьих виден недвусмысленный вывод о том, что республика не является субъектом Федерации (см. Договор с Республикой Татарстан).
По-разному в договорах Федерации с республиками решаются вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, лесными и другими природными ресурсами.
В ряде договоров все это отнесено безо всяких оговорок к исключительному ведению республик (см. Договор с Республикой Татарстан), в других - содержатся самые различные оговорки (см. Договор с Республикой Башкортостан).
Привилегии и льготы, выторгованные некоторыми субъектами Федерации, позволяют им не участвовать в равной мере с другими субъектами в решении общероссийских дел.
Независимо от желания или нежелания федеральных властей созданный прецедент неизбежно будет распространяться и на другие субъекты.
Обострение межнациональных отношений в России.
Проблемы межнациональных отношений приобрели весьма острое политическое значение. Это объясняется не только и даже не столько ростом национального самосознания, сколько проявлением национализма, искусственным раздуванием национальных особенностей и беспочвенным противопоставлением интересов одних наций интересам других.
Наблюдается и явная растерянность некоторых лидеров России, их неспособность взять на себя ответственность за конструктивное, принципиальное и ос
нованное на законе решение межнациональных
коллизий.
Вместо этого широкое распространение получила политика нескончаемых неоправданных уступок.
Создавшейся ситуацией не преминули воспользоваться политические авантюристы н националисты -всех мастей, которые любой ценой под флагом демократии и суверенитета уже добиваются желанной власти, права распоряжаться огромными богатствами, и, прежде всего в личных интересах, ради которых творится произвол, гибнут люди, появляются сотни тысяч беженцев.
Проблемы межнациональных отношений следует рассматривать на фоне глубокого общего кризиса, переживаемого страной, который стал мощным, очень опасным катализатором обострения социальных отношений.
В период культа личности и застоя межнациональные отношения строились под вывеской федерации, а на самом деле Россия была унитарным государством с автономными образованиями.
Для развития национального самосознания не было свободы и должного простора, а межнациональные коллизии не имели возможности открытого выражения из-за страха жестокого пресечения.
Территориальные споры являются серьезным источником обострения межнациональных отношений. В свое время границы между национально-государственными об
разованиями устанавливались произвольно, одним росчерком пера «вождя и друга всех народов СССР». Даже вошло в практику делать территориальные подарки без согласия и вопреки воле народов, проживающих на даримых территориях.
В ряде республик принимаются дискриминационные законы, открыто закрепляющие преимущества коренной национальности.
Это - откровенный национализм, классический пример того, когда теория и политика без учета реалий ведут к абсурду.
На такую ситуацию в стране негативно влияет бездействие
Уголовного кодекса РФ, предусматривающего уголовную ответственность за действия, направленные на возбуждение национальной вражды, унижение национального достоинства (ранее - ст. 74, с 1997 г. - ст. 282 УК РФ). Несомненно, в случае эффективного применения УК РФ и соответствующих профилактических мер можно было упредить многие межнациональные конфликты, по
добно тому, как пожар легче погасить в начале возгорания, чем тогда, когда огонь охватил весь дом.
Проблема суверенитета республик входящих в состав Р.Ф.
Каждая нация имеет право на сохранение самое себя, своих национальных особенностей: языка, национальной культуры, традиций, быта и т. д.
Без этого невозможно свободное развитие наций и трудно рассчитывать на достижение и укрепление межнационального согласия, доверия и взаимопонимания, на межнациональный мир.
Вместе с тем это право не может и не должно осуществляться за счет прав и интересов других наций. В Российской Федерации понятие «суверенитет» стало настолько «модным», что о нем заговорили во всех национально-государственных образованиях, многие из которых не прочь «приобрести» его в свою «собственность». Проблемы суверенитета из теории перекочевали в практику, что довело до предела их остроту и политическую значимость.
Некоторые современные политические лидеры переооценивают проблемы суверенитета. Чего стоит один только часто повторяемый призыв: «Берите столько суверенитета, сколько освоите!»
С точки зрения теории суверенитета такой призыв является несостоятельным, так как суверенитет -един и неделим, а с точки зрения политики и практики - вреден и опасен. Неужели не ясно, что «парад суверенитетов» в России осложнил и обострил межнациональные
отношения, усилил опасность распада Российский Федерации.
Для Российский Федерации острый характер приобрела проблема «трансформации» национального суверенитета в государственный, которая стала решаться произвольно, вопреки науке, без учета многих объективных факторов, не терпящих национального эгоцентризма и волюнтаризма.
Например, Татарстан в одностороннем порядке, игнорируя Конституцию РФ и мнение федеральных властей, возвел свой суверенитет в абсолют и в одностороннем порядке провозгласил себя государством, ассоциированным с Российской Федерацией. Заметим, что Конституция России не знает таких государств.
Предметом «социологии суверенитета», являются не столько признаки суверенитета, сколько формы и направленность его взаимодействия в системе интересов и потребностей различных социальных групп, их отношения к социальному равенству, справедли
вости, патриотизму, национальной гордости и т. д.
Теории и практике известны три разновидности понятий суверенитета: народный, национальный и государственный. Что следует понимать под народным суверенитетом?
Народный суверенитет - верховное, неотчуждаемое право народа определять свою судьбу, быть единственным, ни от кого и ни от чего не зависимым носителем и выразителем верховной власти в государстве и обществе.
Применительно к народному суверенитету верховенство означает, что выше народной власти нет никакой иной власти, что это - власть, в последней высшей инстанции. Верховенство проявляется в полноте народной власти, регулирующей самый широкий круг общественных отношений, которые занимают определяющее положение ко всем иным властным отношениям.
Все другие властные регуляторы общественных отношений в конечном итоге являются производными от власти народа, под
отчетными и
подконтрольными ей. От практической реальности этого положения зависят стабильность, законность и правопорядок в государстве и обществе
Под национальным суверенитетом мы понимаем верховное, неотчуждаемое право нации на самоопределение, т. е. право определять свою судьбу, самостоятельно избирать ту или иную форму национально-государственного устройства, решать вопросы политического, экономического, со
циально-культурного, национального и иного характера с учетом объективных исторических условий, прав и интересов совместно проживающих наций и народностей, а также мнения других субъектов Федерации.
Верховенство национального суверенитета означает, что никто, кроме самой нации, не может определять ее судьбу как внутри, так и вне себя. Наиболее четко и полно верховенство проявляется в праве наций на самоопределение, признаваемое и отстаиваемое в мировом сообществе и в России. Но из этого не следует вывода о том, что нация может не считаться с объективными историческими, поли
тическими, экономическими, военными и иными реалиями.
Государственный суверенитет - это главный атрибут государства, верховное, неотчуждаемое право государства самостоятельно решать свои вопросы внутреннего и внешнего характера, соблюдая за
конность и общепризнанные принципы и нормы междуна
родного права.
Суть верховенства государственного суверенитета заключается в том, что только государству принадлежит верхов
ное право решать свои внутренние и внешние дела; никакая иная государственная власть не может их решать, за исключением тех случаев, когда на это есть ее добровольное согласие. Вместе с тем в цивилизованном мировом сообще
стве ни одно государство под флагом суверенитета не может и не имеет права нарушать общепризнанные принципы и нормы международного права и творить произвол
Неотчуждаемость суверенитета — наиважнейший элемент его
содержания. Суверенитет существует реально или потенциально до тех пор, пока есть народ, нация, государство.
Однако неотчуждаемость суверенитета не следует смешивать с полномочиями, которые могут передаваться для реализации соответствующим политическим институтам, а полномочия не являются ограничением суверенитета.
Таким образом, необходимо рассматривать провозглашение суверенитетов республик, с точки зрения единства суверенитета Р.Ф.
Единство суверенитета означает, что его субъектом, носителем являются народ, нация, государство. Суверенитет един и неделим.
Важным элементом содержания суверенитета является независимость Суверенитет - категория недробная:
либо он есть в полном объеме, либо его нет совсем. Дозировка суверенитета исключена. Всякое дозирование суверенитета есть свидетельство его отсутствия у дозируемой стороны. Именно поэтому трудно согласиться с выдвигаемой некоторыми политиками и учеными «теорией ограниченного суверенитета».
Единство суверенитета не сеть тождество народного, национального и государственного суверенитетов, так как: во-первых, они отличаются субъектами; во-вторых, внутреннее их содержание и объем - не одинаковы; в-третьих, имеются различия в формах их реализации
Таким образом, развитие « парада суверенитетов» в субъектах Р.Ф. ведет к выходу из страны, в связи с чем необходимо выяснить каким образом такой переход может быть осуществлен, особенно с учетом событий на с. Кавказе.
«Трансформация» национального суверенитета в государственный
При исследовании данной проблемы не стоит игнорировать принципиальные положения прежде всего ст. 4 Конституции РФ:
1. Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее
территорию.
2. Конституция Российской Федера
ции и федеративные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.
3. Российская Феде
рация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории».
Совершенно очевидно, что статья призвана предупредить, предотвратить распад Российской Федерации.
Именно поэтому, по Конституции РФ, республики в ее составе не провозглашаются суверенными и им не предоставляется право свободного выхода из состава РФ
Бесспорно, «трансформация» национального суверенитета в государственный должна зависеть от многих объективных исторических, политических, оборонных, социально-культурных факторов, от прав и интересов, совместно проживающих нации и народностей, а также от мнения других субъектов федерации.
Назовем тот минимум условий, при соблюдении которых возможна «трансформация» национального суверенитета в государственный, т. е. когда национально-государственное образование может стать действительно суверенным государством:
1. Прежде всего, нация, претендующая на государственный суверенитет, должна составлять абсолютное большинство населения, проживающего на данной территории.
2. Должен быть достигнут разумный консенсус с «Федерацией и ее субъектами, получено их согласие на такую «трансформацию» после удовлетворения их взаимных претензий. Опыт развала Союза ССР - яркий пример «нецивилизованного развода», от которого в основном пострадали территориальные, материальные, финансовые и многие другие интересы России.
3. Максимально должны учитываться воля, права и интересы совместно проживающих наций и народностей, права человека и гражданина
независимо от национальной принадлежности, иначе трудно рассчитывать на национальный мир в создаваемом суверенном государстве.
4. Образуемое суверенное государство должно быть политически и экономически жизнеспособным. Политическая стабильность, отсутствие серьезных национальных и социальных конфликтов, прочный национальный и социальный мир - важные гарантии жизнеспособности республики.
5. Кроме того, образуемая суверенная республика не может быть дестабилизирующим фактором как внутри, так и за ее пределами. Эта проблема приобрела в России исключительно важное значение.
Необходимый экономический потенциал республики призван обеспечить ее самостоятельное существование и создать достойные материальные условия жизни для своих граждан. Здесь нельзя не заметить, что даже бывшие союзные республики, став самостоятельными, оказались неспособными создать нормальные условия для своих граждан.
