Министерство образования и науки Российской Федерации ГОУ ВПО «Юго-Западный государственный университет»

Кафедра мировой национальной экономики
КУРСОВАЯ РАБОТА

по дисциплине «Государственное и муниципальное управление» на тему: «Модели организации самоуправления за рубежом»
Специальность 040201 Социология

Автор работы: С. М. Белогривцева_______________

(подпись, дата)

Группа: СЛ-71

Руководитель: М. В. Шатохин__________________

(подпись, дата)

Работа защищена_________

(дата)

Оценка __________________

Председатель комиссии __________________ _________________

(подпись, дата) (инициалы, фамилия)

Члены комиссии: __________________ _________________

(подпись, дата) (инициалы, фамилия)

__________________ _________________

(подпись, дата) (инициалы, фамилия)

__________________ _________________

(подпись, дата) (инициалы, фамилия)

Курск 2010

Содержание

ВВЕДЕНИЕ

Конституционное право является определяющим для других отраслей права, поскольку национальная конституция занимает особое место в иерархии законодательных актов любого государства.

Это обусловлено, прежде всего, его особым предметом регулирования - конституционное право выступает в качестве регулятора тех общественных отношений, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением государственной власти. Конституционное право находится в центре взаимодействия всех отраслей права. В конституционном праве провозглашаются такие положения, которые служат исходными принципами, основами других отраслей права.

В настоящее время в мире более 200 государств, каждое из которых имеет свою национальную правовую систему, отражающую социально-экономические, политические, культурные особенности данной страны. По уровню социально-экономического развития принято различать:

— высокоразвитые страны Запада (к этой же группе относится и Япония);

— государства среднеразвитого капитализма (Португалия, Греция, Турция, Мальта, Израиль и др.);

— бывшие социалистические страны (Албания, Венгрия, Чехия, Словакия, Польша, Болгария, Румыния, Хорватия, Македония и др.);

— развивающиеся страны, большинство из которых были колониями или зависимыми территориями европейских колониальных держав (Алжир, Египет, Кения, Индия, Пакистан, Конго и др.);

— государства, продолжающие идти по социалистическому пути развития (Китай (КНР), Вьетнам, Лаос, Корейская Народно-Демократическая Республика (КНДР), Куба).

В то же время конституциям присущи некоторые общие, совпадающие черты:

1) провозглашают лозунг народного суверенитета (в этом отношении едины как старые так и новые конституции);

2) закрепляют институт частной собственности;

3) воспроизводят и закрепляют основные принципы разделения властей;

4) устанавливают и закрепляют форму правления - республику или монархию;

5) устанавливают и закрепляют форму государственного устройства - унитаризм или федерацию (в самом тексте конституции могут отсутствовать прямые предписания об этом);

6) провозглашают и устанавливают демократические свободы граждан и подданных;

7) определяют принципы организации системы высших органов государственной власти и порядок деятельности составляющих ее подсистем (в их число входят глава государства, правительство, парламент, а в некоторых странах и высший орган конституционного надзора).

Значение конституционного права характеризуется тем, что в нем выражаются институты демократии (равноправие, всеобщее избирательное право, многопартийность, профсоюзные права и т.д.). С помощью конституционного права демократия становится официальным, всеобщим принципом общества и государства.

Тема данной курсовой работы «Модели организации самоуправления за рубежом», на примере Италии, Великобритании, Японии. В данной работе будет проведен анализ конституций высокоразвитых стран Запада – Италии, Великобритании, - и Японии. Как уже говорилось выше, Конституции различных государств имеют как общие признаки, так и индивидуальные черты, присущие тому, или иному государству.

В моей работе будут рассмотрены следующие вопросы:

1. 
   Основные принципы организации власти на местах в зарубежных странах.
   
2. 
   Сравнительный анализ организации власти на местах в Италии, Великобритании, Японии.
   

В выполнении данной работы мною были использованы Конституции Италии, Японии, учебная, методическая и аналитическая литература¹.

1. ОРГАНИЗАЦИЯ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ

1.1. Понятие и сущность местного самоуправления

Управление на местах осуществляется двумя видами органов: органами государственной администрации и муниципальными органами, олицетворяющими муниципальное управление.

Органы государственной администрации (центральные, федеральные, субъектов федерации и др.) назначаются сверху и полностью подчинены центральному правительству. Они действуют в качестве агентов государственной администрации, представляют правительство, министерства, департаменты и т.п. Бюрократический централизм служит определяющей чертой их построения и деятельности. Будучи инструментом центральной власти, они играют важную роль в осуществлении на местах функций государства.

Управление государственными делами в административно-территориальных единицах, осуществляемое представителями центральной администрации, обычно именуется местным управлением. Во всех странах в административно-территориальных единицах действуют периферийные органы центральных министерств и ведомств — департаменты, отделы, управления. В странах континентальной правовой семьи, как правило, на места назначаются также представители правительства (префекты, супрефекты, бургомистры), призванные обеспечивать выполнение государственных функций и надзирать за законностью в деятельности органов местной власти¹.

Муниципальным управлением именуется управление делами преимущественно местного значения, осуществляемое выборными органами, которые уполномочены представлять население той или иной административно-территориальной единицы, и их административным аппаратом.

Муниципальное управление — это относительно децентрализованная форма управления на местах. Главными признаками муниципальных органов являются их выборность и сравнительная самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

В научной литературе и законодательстве западных стран муниципальное управление именуется также местным самоуправлением, хотя следует признать, что слово «самоуправление» неточно передает действительную природу и положение муниципалитетов в современном государстве. До 80-х гг. XX в. понятие местного самоуправления было связано, прежде всего, с децентрализованным управлением на местах, сложившимся в странах англосаксонской правовой семьи и в первую очередь в Великобритании и США¹. Но в последние десятилетия XX в. во всех развитых западных странах выборные местные органы получили определенную самостоятельность при решении вопросов местного значения. В 1985 г. понятие местного самоуправления было определено в ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления как «право и способность местных властей в рамках закона регулировать и управлять значительной частью публичных дел, действуя под свою собственную ответственность и в интересах местного населения»².

Таким образом, в настоящее время понятия «муниципальное управление» и «местное самоуправление» используются как синонимы.

Органы местного самоуправления составляют элемент государственной организации. Однако среди местных органов они не занимают верховного положения, поскольку многие функции управления территориями изъяты из их ведения, поручены агентам правительства, различных министерств и пр. Местное самоуправление является особым звеном в государственном механизме, примыкающим в функциональном отношении к аппарату государственной администрации.

Органы муниципального управления с их аппаратом стали к настоящему времени одним из крупнейших звеньев государственной организации развитых стран.

Органы местного самоуправления в силу их выборности и официальной роли представителей местного населения составляют часть представительной системы. Их деятельность в экономической и социальной сферах имеет немалое значение для населения. В организации муниципальных органов бюрократические начала проявляются не столь резко, как в других звеньях государственного аппарата. Все эти качества делают выборное местное управление одним из устоев демократии.

Теоретические основы местного управления впервые были разработаны идеологами буржуазной революции, связывавшими его природу и роль с идеями выборности местных властей и самоуправления общин. Принцип выборности местных властей соответствовал идее представительного правления, выдвинутой в противовес феодальному абсолютизму.

Концепция самостоятельности выборных муниципальных органов, их независимости от центра в руководстве делами городских и сельских общин отражала функции раннебуржуазного местного самоуправления и соответственно признание этих органов предметом самоуправления мест, находящимся вне сферы государственных интересов.

Теория местного самоуправления, обосновавшая «естественное право» общин на самоуправление, исторически отражала опыт городского самоуправления феодальной Европы. В условиях феодальной раздробленности города, где шло формирование класса буржуазии, покупали и отвоевывали у феодальных властителей экономические и политические привилегии, вольности, закреплявшиеся королевскими хартиями, договорами с феодалами.

Развитие местного самоуправления при классическом капитализме (XIX — начало XX вв.) началось под знаком отступления от провозглашенных демократических лозунгов свободы и равенства. Во-первых, при формировании муниципальных органов избирательный корпус был ограничен лишь имущей частью населения, владельцами недвижимости. Во-вторых, муниципальные органы в целях подчинения местных и групповых интересов общегосударственным ставились под правительственный надзор. Централистские тенденции постепенно получали преобладающее влияние в муниципальной политике партий и правительств. Вмешательство центра в местные дела усиливалось, по мере того как расширялись функции органов местного самоуправления в сфере просвещения, коммунального хозяйства и в других областях. В XX в. под давлением государства муниципальное управление частично утрачивало черты действительно местного самоуправления, свободного от вмешательства бюрократического аппарата центральной власти. При фашистском режиме в Германии и Италии выборное местное самоуправление, разделив судьбу других демократических институтов, вообще было ликвидировано¹.

Общей тенденцией стало стремление центральной власти сокращать полномочия муниципального управления, усиливать его зависимость от бюрократического аппарата.

Вместе с тем усиление требований демократизации местного управления, подчинения деятельности муниципальных органов интересам населения явилось обратной реакцией на чрезмерную роль централизованного бюрократического аппарата, ограничение прав и свобод граждан. Соотношение централизма и децентрализации в управлении на местах, степень демократизма в устройстве местных учреждений все в большей степени определялись способностью граждан принудить центральную власть к уступкам.

Разгром фашизма, вызвавший огромный рост авторитета и влияния демократических сил, повлек за собой в ряде стран прогрессивные изменения в положении муниципальных органов. Так, некоторые демократические принципы местного самоуправления были закреплены в послевоенных конституциях Франции, Италии, Японии.

В 70—80-х гг. в ряде стран были предприняты реформы местного управления (Великобритания, Франция, ФРГ и др.). Они отразили общий курс на модернизацию государственного аппарата в целях приспособления к научно-технической революции. Эти реформы устранили, хотя и не полностью, архаизмы в организации местного управления. Вместе с тем они в целом укрепили позиции чиновничьего аппарата муниципальных органов, сократили функции выборных органов местного управления. Произошло сокращение ассигнований центральной власти на нужды местных органов, связанные с содержанием различных социальных служб, снижение активности местных властей в сфере здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п.

Эволюция местного управления, муниципальная политика государств находят отражение в теориях местного управления, получивших распространение в современном государствоведении.

Существуют различные теории, отражающие подчинение муниципалитетов государственной администрации, что означает отказ от идеи местного самоуправления. Для этого направления весьма характерна концепция дуализма местного управления. Вторжение центральной администрации в местную жизнь, данная концепция объясняет тем, что ряд местных дел (например, просвещение, дорожное строительство) приобрел общегосударственное значение. Согласно этой теории, муниципалитет, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходит за рамки местных интересов и, следовательно, должен действовать как инструмент государственной администрации. Вместе с тем муниципалитеты сохраняют самостоятельность в чисто местных делах.

Теория дуализма муниципального управления не раскрывает социальных причин, породивших наступление центральной власти на самостоятельность и права муниципалитетов. Так, причиной вмешательства центра в муниципальные дела объявляется необходимость обеспечить единообразные высокие стандарты в управлении отраслями, получившими общегосударственное значение. На деле контроль центральной власти над муниципалитетами служит прежде всего обеспечению ее интересов в области просвещения, коммунального хозяйства и в других отраслях местной жизни.

Лишен достаточных оснований и взгляд, согласно которому самостоятельность муниципалитетов ограничивается лишь в отраслях, имеющих общегосударственное значение, и сохраняется в чисто местных делах. В современных условиях не только контроль, но и прямое распорядительство центральных органов распространяется на всю сферу муниципального управления.

Как отмечают некоторые авторы, все большее число существенных решений принимается центром, который оставляет на долю местных представительных органов обязанность безоговорочно выполнять их. Это означает, что местные представительные органы превращаются в механизм выполнения директив центрального правительства, в придаток общегосударственной администрации.

Появились муниципальные концепции, связанные с теорией государства всеобщего благоденствия. Муниципалитеты объявляются инструментом социального обслуживания, обеспечивающим и охраняющим в равной мере интересы всех классов и слоев общества.

Теория социального обслуживания трактует функции муниципалитетов как одно из проявлений сущности «государства всеобщего благоденствия». Однако государственная власть ведет линию на поддержание и развитие главным образом тех муниципальных служб, которые отвечают интересам крупного предпринимателя. Усиливается противоречие между потребностями граждан в жилье, образовании, социальном обеспечении и стремлением власти лимитировать сферу муниципальной активности преимущественно тем, что выгодно частному предпринимательству. За счет расширения частного предпринимательства свертываются муниципальные социальные программы — жилищные, здравоохранения и др. Соответственно сокращается материальная база социальных функций органов местного управления.

Во многих странах имеет хождение концепция внеполитического местного управления, которая провозглашает, что муниципалитеты должны стоять в стороне от политики, быть служебным аппаратом, специализированным на оказании обществу определенных услуг. Иногда концепция «муниципалитеты — вне политики» служит обоснованию запрещения забастовок муниципальных служащих. Доказывается необходимость насаждения в муниципалитетах форм и методов деятельности, присущих частным корпорациям. Поскольку муниципальные советники испытывают определенное влияние избирателей, они объявляются плохими администраторами. Смысл призыва держать муниципалитеты вне политики состоит не в изоляции этих органов от политической жизни (это и невозможно), а в том, чтобы сделать местное управление послушным инструментом проведения правительственной политики.

Таким образом, муниципальные органы современного государства не могут трактоваться как действительное местное самоуправление. В социально-политическом плане они никогда не были самоуправлением всего населения. С другой стороны, местное самоуправление как определяющее политико-правовое качество этих учреждений — уже пройденный этап муниципализма. Если выборность местных чиновников, отсутствие сверху назначаемых властей были достаточными критериями местного самоуправления в XIX в., когда местные органы решали узкий круг второстепенных дел при минимальном вмешательстве центра, то к середине XX в. положение круто изменилось.

Выборность и отсутствие на местах агентов центральной власти, хотя и сохраняют свое значение как элементы муниципальной демократии, уже не препятствуют всестороннему регулированию муниципальной деятельности со стороны центра.

1.2. Модели организации власти на местах в зарубежных странах

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

В настоящее время в научной литературе наиболее часто встречается классификация известных в мировой практике моделей организации власти на местах, в основе которой лежат отношения между органами местного самоуправления (управления) и органами центральной власти.

В соответствии с данным подходом можно выделить четыре базовые модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и советскую¹.

Англосаксонская (классическая) модель получила распространение преимущественно в странах с одноименной правовой системой: Великобритании, США, Канаде, Индии, Австралии, Новой Зеландии и др.

Основными чертами этой модели являются: а) формальная автономия и самостоятельность местного самоуправления; б) отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, опекающих органы местного самоуправления.

Отношения между центральной властью и местным самоуправлением в странах, ориентированных на данную модель, определяются принципом “действовать в пределах предоставленных полномочий”, т.е. органы местного самоуправления могут совершать лишь те действия, которые прямо предписаны законом. Все иные действия считаются совершенными с превышением полномочий и могут быть признаны судом неправомерными.

В Великобритании - родине классических муниципальных форм - бесспорным считается факт, что компетенция органов местного самоуправления производна от парламента и что они являются креатурами (ставленниками, послушными исполнителями воли) парламента¹.

В США при определении конституционного статуса органов местного самоуправления учитываются особенности американской правовой доктрины, В качестве исходного положения в данном случае применяется формула "муниципалитеты - креатуры штатов"². Вместе с тем принцип самоуправления, закрепленный в конституциях большинства американских штатов, подразумевает право муниципальных органов решать вопросы местного значения в рамках предоставленных им полномочий самостоятельно, без вмешательства штата.

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления, Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие: а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости; б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим; в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления.

Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления.

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты организации власти на местах, в той или иной степени вобравшие в себя черты каждой их них и обладающие собственными специфическими признаками. Эти модели получили название смешанных. К таким моделям можно отнести местное самоуправление в Германии, Австрии, Японии, в некоторых постсоциалистических и развивающихся странах.

Характерным признаком смешанной модели можно считать сочетание достаточно автономного местного самоуправления на низовом территориальном уровне с государственным управлением на более высоком.

Принципиальное отличие от рассмотренных выше моделей имеет так называемая советская модель организации власти на местах.

Эта модель была еще недавно широко распространена в странах "мировой системы социализма", а также в ряде развивающихся государств просоциалистического образца. Сейчас в той или иной форме она имеет место лишь в немногих странах, все еще сохранивших социалистическую ориентацию (Китай, Куба, КНДР), а также в некоторых государствах, образованных из бывших республик Советского Союза (например: Беларусь, Узбекистан).

Основными признаками данной модели являются следующее: единовластие представительных органов снизу доверху, жесткая централизация системы представительных и исполнительных органов, иерархическая соподчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низового звена, - сельского, поселкового совета - является органом государственной власти на соответствующей территории (даже если формально и считается органом местного самоуправления). Фактически самоуправленческие начала ограничиваются правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов. Реальной властью при советской модели управления обладает, как правило, партийно-номенклатурная элита разных уровней.

Перечень названных моделей организации власти на местах не является исчерпывающим: рассмотрены наиболее типичные и часто встречающиеся модели. Существуют также и весьма специфичные варианты. В таких своеобразных административно-территориальных единицах, как кочевое племя или род, вожди единолично и в составе советов старейшин, советов вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди оседлого населения стран Африки и Океании, несмотря на повсеместную ликвидацию административных полномочий вождей, их влияние на решение вопросов местного значения остается достаточно большим. В ряде стран вожди входят в состав органов местного самоуправления, особенно на низовом уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и др.)¹.

Уникальной самоуправляемой общностью является киббуц в Израиле².

Киббуц - трудовая коммуна преимущественно сельскохозяйственного профиля, построенная на принципах добровольности членства, совместного владения имуществом и средствами производства, относительного равенства в труде и потреблении.

Высшим органом власти в киббуце является общее собрание его членов, на котором решаются важнейшие вопросы жизни коммуны, принимаются законодательные нормы, утверждается бюджет. Собрание выступает в качестве арбитра в спорах частного и коллективного характера, Каждый совершеннолетний член киббуца имеет право голоса на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для решения повседневных проблем решением общего собрания избираются секретариат и различные комиссии по отдельным социально- экономическим вопросам (по организации труда, образованию, здравоохранению и т.п.).

Рассматривая различные модели организации власти и управления на местах, необходимо отметить огромное количество вариантов построения систем органов местного самоуправления. Многообразие форм организации местного самоуправления может наблюдаться и в масштабах одного государства. В США подобные различия существуют даже в пределах одного штата.

На построение муниципальной системы влияют административно- территориальное деление государства, исторические, географические, демографические особенности, политический режим и реализуемая правовая система.

Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, коммуны, общины, муниципалитеты, образуемые на территориях отдельных населенных пунктов (города, деревни, поселка). Кроме того, самоуправляемыми территориями могут быть несколько сел или деревень, районы в крупных городах и даже городские кварталы. Зарубежная практика не исключает возможности объединения коммун и общин, создания межмуниципальных союзов (например, синдикаты коммун в Испании). В некоторых странах могут создаваться небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки (хутора, приходы, посады и т.п.), необладающие статусом муниципалитетов и предназначенные для оказания мелких услуг на местном уровне.

Еще более широкой палитрой представлены виды органов местного - самоуправления. На низовом уровне - это прежде всего старосты сел, деревень и городских кварталов. Обычно они избираются на сходах жителей открытым голосованием. Обязанность старосты может выполнять уполномоченный, назначаемый из числа депутатов общинного совета, проживающих в данной деревне (Болгария). В некоторых странах старосты деревень (Тайланд) и старосты городских кварталов (Индонезия) утверждаются районными, а во втором случае - городскими администраторами, назначаемыми в центре.

Органы непосредственной демократии - сельский сход и собрание деревни. Могут созываться по мере надобности или с определенной степенью регулярности (например, в Индии собрания деревень созываются дважды в год). На сходах и собраниях решаются принципиальные вопросы местной жизни: использование сельскохозяйственных угодий, строительство и ремонт дорог, открытие школ, медицинское обслуживание, сбор средств для решения социальных проблем и др.

Представительными органами местного самоуправления в большинстве случаев являются советы. Их названия весьма разнообразны: в Македонии, Чешской республике и некоторых других странах - муниципальные ассамблеи, в Бразилии - муниципальные палаты, в Киргизии - кенеши, в Туркмении - генгеши и т.п. Представительные органы, как правило, избираются населением более крупных административно-территориальных единиц (поселков, городов, районов, провинций) сроком на 2-4 года, выполняют законодательные функции и являются важнейшей составной частью местного самоуправления. Основная форма их работы - очередные (регулярно проводимые) и внеочередные сессии. В пределах своей компетенции местные представительные органы образуют постоянные и временные комиссии (комитеты) выполняющие, чаще всего, подготовительные и контролирующие функции в отдельных отраслях муниципальной деятельности. В ряде стран (Великобритания, США, Германия) комиссии могут наделяться и некоторыми распорядительными функциями.

Не менее важную роль в муниципальных системах зарубежных стран играют исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами, реализацию решений представительных органов. В качестве местной администрации выступают должностные лица (мэры, бургомистры и т.п.), исполнительные советы, комитеты, управления, департаменты и пр. В ряде случаев мэры, бургомистры являются председателями коммун, главами муниципалитетов. Они могут также быть руководителями аппарата исполнительного органа - мэрии, правления, администрации. Есть и коллегиальные исполнительные органы: джунта в Италии, магистрат в некоторых землях Германии.

Объем полномочий исполнительного органа во многом определяется способом его формирования. Среди них наибольшее распространение получили: избрание непосредственно населением, избрание депутатами представительного органа из своего числа, назначение главой государства, назначение исполнительного директора (управляющего), нанятого муниципалитетом по контракту. Наиболее весомое положение в системе местного самоуправления обычно имеет исполнительный орган, сформированный по первому варианту.

Нередко исполнительный орган играет двойственную роль, являясь одновременно органом местного самоуправления и представителем правительства, наделенным некоторыми функциями государственного управления. В таком двойном качестве выступает, например, мэр во Франции, Италии, Японии и ряде других стран. Практика работы зарубежных органов муниципальной власти постоянно совершенствуется, вырабатывая новые модели, формы, типы организации местного самоуправления. Изменения в экономике, политике и идеологии современных государств вызывают необходимость приспосабливать существующие системы местного самоуправления к новым реалиям. Начавшийся в 60-х годах нашего столетия и не закончившийся до сих пор процесс реформирования власти на местах - одно из наиболее заметных явлений в государственном устройстве стран мирового сообщества. Общая тенденция этого процесса - развитие самоуправленческих начал и децентрализация власти¹.

2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ОРГАНИЗАЦИИ ВЛАСТИ НА МЕСТАХ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ, ИТАЛИИ, ЯПОНИИ

2.1. Принципы организации власти на местах

Организация власти на местах в различных странах строится по определенным моделям. Например, в Италии и Японии присутствует Континентальная или романно-германская (смешанная) модель, в Великобритании – англосаксонская¹.

Для решения местных вопросов жителями избираются совет и некоторые должностные лица: начальник муниципальной структуры охраны правопорядка, представитель муниципального образования в суде, казначей. Англосаксонская модель не предусматривает назначения надзорных чиновников из центра. Контроль осуществляется посредством финансовых ревизий, инспекций различных государственных структур, судебного контроля. Обширного государственного контроля над деятельностью исполнительных органов муниципальных образований нет.

Местное самоуправление как форма реализации прав граждан на активное участие в решении вопросов местного значения, базируется на трех составляющих: юридической, экономической и политической.

Юридическая составляющая местного самоуправления - это право населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Решать эти вопросы население может либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления, имеющие статус юридического лица и наделенные законом соответствующими правами и обязанностями.

Экономическая составляющая местного самоуправления - это возможность, опираясь на собственные финансовые ресурсы и имущество, достаточное для удовлетворения коллективных потребностей жителей, решать определенные задачи и строить свою жизнь по собственному усмотрению и для собственного блага.

Политическая составляющая местного самоуправления заключается в том, что местное самоуправление является властью особого рода - публичной властью.

Местное самоуправление - это разновидность власти, которая формируется выборным путем и осуществляется в компактных (с точки зрения территории и численности населения) сообществах, с целью активизации их внутреннего потенциала, обеспечения экономического развития муниципальных образований, оказания их населению коммунальных и социальных услуг, а также частично осуществляемая самим населением; минимально отчуждённая от населения, независимая от бюрократической иерархии государства и максимально ответственная перед населением, использующая его инициативу в качестве управленческого ресурса.

Являясь катализатором демократизации общества, институт местного самоуправления напрямую связан с линией гражданин - государство и отражает степень реального участия граждан в функционировании государственных и общественных институтов.

Система местных органов самоуправления в Великобритании, Италии и Японии, как и в других странах, странах строится в основном в соответствии с административно - территориальным делением, основываясь на принципах целесообразности и удобства выполнения органами местной власти своих обязанностей.

Так, критерием формирования системы органов местного самоуправления являются: в Италии и Японии - территория; в Великобритании - численность населения.

Перечисленные типы устройства самоуправления обладают сходными чертами, такими как: самостоятельное формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, местное планирование, организация и регулирование хозяйственной деятельности, коммунальное обслуживание населения, охрана окружающей среды, установление правил поведения в общественных местах, местная полиция, санитарный контроль и т.д.

Помимо сходства выделенные типы устройства местного самоуправления каждой из стран имеют характерные отличительные особенности.

К примеру, в Великобритании население само, согласно обычаю к (неписаной традиции) свойственному данной местности, определяет структуру и состав органов местного самоуправления. Само же местное самоуправление осуществляется на основе корпоративного управления.

В Италии и Японии организацией местного самоуправления является: двойственность статуса административно-территориальных единиц, совмещение государственного управления и местного самоуправления в пределах одних и тех же административно - территориальных единиц, жесткий государственный контроль и опека за деятельностью местного самоуправления.

Конституционное регулирование местного самоуправления в унитарных государствах по объему тоже неодинаково.

Конституция Японии посвящает местному самоуправлению целую главу¹.

Конституционные положения о местном самоуправлении конкретизируются и детализируются в текущем законодательстве. Причём могут приниматься как единые, общие законы, так и законы, регулирующие деятельность местных органов в отдельных административно-территориальных единицах. Примером общих законов могут служить Закон о местном самоуправлении 1947 года в Японии, различные законы о местном управлении в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран. Так, в Великобритании наряду с общими законами принимаются и так называемые "местные" или "частные" парламентские акты, каждый из которых адресован какому-либо конкретному муниципалитету. Подобные акты обычно принимаются по инициативе самого муниципалитета.

Деятельность местных органов в Великобритании и ряде других англосаксонских стран может регулироваться и "адаптивными" законами. Такой закон или его отдельные нормы вводятся в действие в отношении местных органов не автоматически, а лишь по просьбе соответствующих муниципальных советов путем принятия специальной резолюции.

Страны современного мира могут иметь двухзвённую (Япония), трехзвенную (Италия) систему управления. Низовое звено образуют, как правило, отдельные населенные пункты (город, деревня, поселок). Низовыми единицами могут быть также группа деревень, городские районы (во многих крупных городах мира), даже кварталы. Среднее звено административно-территориального деления составляют вышестоящие единицы (например, области и провинции в Италии, префектуры в Японии).

На низовом уровне управление осуществляется чаще всего посредством муниципалитетов. Под муниципалитетом обычно понимают общину, управление которой построено на началах местного самоуправления и которая обладает статусом юридического лица. В Италии, например, правами муниципалитетов пользуются и городские, и сельские общины (независимо от размеров территории и численности населения). При дифференцированной же системе, характерной для англосаксонских стран (Великобритания), муниципалитеты создаются, как правило, только в городах, т.е. система местных органов здесь состоит из организационных ячеек различных типов.

Основными методами муниципальной деятельности являются регулирование, контроль и непосредственное управление муниципальным имуществом, предприятиями и учреждениями. Регулирующая и контрольная деятельность муниципальных властей в области местного хозяйства и обслуживания населения в основном состоит в выдаче лицензий на право открытия и содержания магазинов, бытовых и зрелищных предприятий, торговлю спиртными напитками, занятия различными промыслами и т.п., в установлении правил торговли, застройки, благоустройства, в планировке застройки населенных пунктов (выделение участков под жилищное, промышленное строительство, зеленых зон), в наблюдении за соблюдением природоохранительного законодательства. В Великобритании муниципальное хозяйство более развито. Однако в той же Великобритании далеко не каждый муниципалитет владеет коммунальными службами.

Значительным своеобразием отличается компетенция областных советов в Италии. Эти советы обладают правом законодательствовать в вопросах, определяемых Конституцией¹. К их числу относятся сельское хозяйство, использование природных ресурсов, общественные работы областного значения, дороги и транспорт, градостроительство, ярмарки и рынки, здравоохранение, работа социально-культурных учреждений, городская и сельская полиция, границы общин и др. Областные советы могут делегировать ряд своих управленческих полномочий провинциям и общинам, а также оказывают финансовое содействие провинциальным и общинным советам в их осуществлении.

Финансовая база органов управления складывается из их собственных доходов и дотаций из государственного бюджета.

2.2. Порядок формирования, структура и организация работы органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления состоят из выборных муниципальных советов (или собраний) и исполнительного аппарата. Порядок выборов в муниципальные советы регулируется специальными избирательными законами. В федеративных государствах их издание, как правило, относится к ведению законодательных органов субъектов федерации.

В странах с давними демократическими традициями при выборах в муниципальные советы установлен принцип всеобщего избирательного права. Однако этот принцип нередко нарушается сохранением различных избирательных цензов (особенно ценза оседлости). Пассивным избирательным правом обычно пользуются лица, достигшие 21—25 лет. Как правило, не допускается избрание в муниципальный совет его служащих, а также лиц, объявленных несостоятельными должниками. В составе муниципальных советов низок процент рабочих, женщин, молодежи. Так, в Великобритании доля квалифицированных рабочих в муниципальных советах в 2 раза меньше, а неквалифицированных — в 20 раз меньше, чем их удельный вес в составе взрослого населения; 54% советников старше 55 лет, женщины составляют лишь одну восьмую часть от общей численности советников. Кандидат в советники должен прожить на территории муниципалитета не менее 12 месяцев до дня выборов или иметь на этой территории постоянную работу либо быть владельцем или арендатором недвижимого имущества, находящегося на территории муниципалитета.

Порядок выдвижения кандидатов, формирования избирательных округов и определения результатов голосования в различных странах и даже в пределах одной страны отличается большим разнообразием. Распространенным способом выдвижения кандидатов является представление петиции, подписанной определенным числом избирателей. В Великобритании, например, члены советов графств избираются по одномандатным избирательным округам, а округов — по одномандатным или многомандатным избирательным округам. Кандидаты в муниципальные советы выступают на выборах как представители политических партий и других организаций или как независимые.

Муниципальные советы избираются на различные сроки. Так, в Великобритании период их полномочий составляет 4 года, причем в зависимости от вида совета ежегодно переизбирается одна треть советников или же раз в 4 года проводится переизбрание всего состава муниципалитета. Муниципальные советы Лондона избираются на 3 года. В Италии срок полномочий муниципальных советов — 5 лет, собраний в Японии — 4 года.

Для местного управления указанных стран в целом характерен небольшой численный состав муниципальных советов. Так, в Италии в эти советы избирается от 15 до 80 человек; в Великобритании — до 70—75; в Японии — от 12 до 100, а в муниципальные советы Токио и префектур — до 120 советников¹. Характерно, что в результате муниципальной реформы в Великобритании в 1972—1974 гг. число советников в графствах и округах уменьшилось примерно на 11,6 тыс., т.е. примерно на одну треть (в Англии и Уэльсе).

Законодательство зачастую не устанавливает принципа сохранения заработной платы за членами муниципальных органов на время исполнения ими своих функций. Лица, избранные в состав муниципальных советов, ведут работу бесплатно (например, в ФРГ) или получают вознаграждение от муниципальных советов. Оплата муниципальных советников в виде ежегодных выплат определенной суммы или платы за посещение заседаний совета предусмотрена в Японии и Великобритании.

Основной формой работы муниципальных советов являются заседания, проводимые в сессионном порядке. В Японии муниципалитеты собираются на очередные сессии 4 раза в год, а продолжительность сессий - не более недели. В Италии муниципальные советы должны собираться не реже двух раз в год. В Великобритании муниципальные советы графств собираются на очередные заседания ежеквартально, а другие советы — ежемесячно.

Специфической особенностью местного управления в Италии является наличие у муниципальных советов коллегиальных административных органов общей компетенции — исполнительных джунт. Джунты избираются советами коммун, провинций и областей из числа советников. Они являются руководящими звеньями местной администрации. О своей деятельности джунта обязана сообщать на каждом заседании совета. Областные советы на своем первом заседании избирают председателя джунты, который координирует деятельность местных исполнительных органов, присутствует на заседаниях джунты, представляет область вовне. В соответствии с законом 1993 г. «О прямых выборах синдика, председателя провинции, провинциальных и коммунальных советов» председатели провинций и синдики коммун избираются непосредственно населением и самостоятельно формируют состав джунт, лишь ставя об этом в известность соответствующий совет. В провинциях и коммунах с населением свыше 15 тыс. человек областные советники не могут быть членами джунты. Синдик является высшим должностным лицом коммуны, а также представляет общегосударственную администрацию. В коммунах с населением до 15 тыс. жителей синдик одновременно выполняет и функции председателя совета.

В Японии муниципалитеты не имеют коллегиальных исполнительных органов общей компетенции. Глава местной администрации (в префектуре — губернатор, в общине — мэр) обладает значительной властью, ставящей его над муниципальным советом, и рассматривается как представитель правительства. Губернаторы и мэры, избираемые населением на четырехлетний срок, назначают и смещают руководящих чиновников муниципального аппарата, ведают составлением и исполнением бюджета, самостоятельно принимают решения по текущим вопросам управления, вправе налагать вето на решения собрания, для преодоления которого необходимо большинство в две трети голосов членов собрания. Глава местной администрации, если сочтет необходимым, вправе взять на себя функции собрания. В случае возникновения разногласий он может распустить собрание. Отстранить губернатора или мэра собрание может лишь большинством в три четверти голосов. Споры между местными собраниями и их исполнительными органами могут разрешаться как в административном, так и в судебном порядке. Для постановки вопроса об отзыве губернатора или мэра требуется петиция, подписанная одной третью избирателей¹.

2.3. Отношения органов местного самоуправления с центральной властью

Общими юридическими принципами взаимоотношений муниципальных органов с центральной властью является законодательное регулирование организации и деятельности муниципалитетов в сочетании с судебным и административным контролем за законностью их действий. Однако централистские тенденции в государственной жизни обусловили сильную зависимость муниципалитетов от правительства и всего бюрократического аппарата исполнительной власти.

Механизм правительственного надзора за муниципалитетами различен. В унитарных государствах - Великобритания, Италия, Япония - этот надзор осуществляется центральным правительством. Так, в Англии муниципальными органами ведает министерство охраны окружающей среды, в Италии — министерство внутренних дел, в Японии — министерство по делам местного самоуправления. Определенные надзорные функции в отношении муниципалитетов выполняют и другие министерства и центральные ведомства, в первую очередь министерства финансов.

В Италии, Японии надзор за муниципальными органами в пределах крупных административно-территориальных единиц возлагается на специальных агентов центрального правительства, которые занимают ключевые позиции в местном управлении. Они наблюдают за всей деятельностью муниципальных органов, нередко подменяют их, могут применять к муниципалитетам карательные санкции, ведают вопросами местного управления, изъятыми из компетенции муниципальных органов.

В Великобритании контроль за законностью финансовой и иной деятельности органов местного управления осуществляют специальные относительно независимые контролеры-омбудсмены, возбуждающие вопрос об ответственности должностных лиц муниципалитетов за неправильное осуществление финансово-бюджетных и иных полномочий.

Основными направлениями вмешательства правительства в дела муниципалитета являются:

1) прямое регулирование муниципальной деятельности;

2) контроль за работой муниципальных органов;

3) обеспечение финансовой зависимости муниципального управления от правительства.

Административное регулирование деятельности муниципальных органов проявляется в двух формах. Во-первых, оно состоит в издании правительством и отдельными министерствами нормативных актов по вопросам организации и компетенции муниципалитетов. Таким образом, нарушается принцип подчинения муниципалитетов исключительно законодательной власти парламента. Для обхода этого принципа используется, в частности, институт делегированного законодательства. Нарушением указанного принципа является и практика издания правительственными органами таких инструкций по применению законодательства о муниципалитетах, которые далеко выходят за рамки законов, подвергают мелочной регламентации различные отрасли муниципального управления.

Другая форма административного регулирования заключается в том, что определенные акты и мероприятия муниципальных властей могут иметь место лишь с утверждения, одобрения либо предварительного разрешения правительственных органов или их полномочных агентов на местах. К числу таких вопросов относятся главным образом финансовые и общенормативные акты муниципалитетов, сделки с муниципальным имуществом, важнейшие организационные дела. Так, в Великобритании утверждению министров подлежат акты муниципалитетов, содержащие общеобязательные предписания, акты о местных налогах и о получении займов, о застройке населенных пунктов. В Японии одобрению министерства по делам местного самоуправления совместно с финансовыми органами подлежат муниципальные акты о местных налогах и по некоторым другим финансовым вопросам, а создание ряда административных органов и назначение на руководящие муниципальные должности в префектурах (например, в области образования, социального обеспечения) производится с одобрения или при прямом участии соответствующих министерств¹.

Любые указания правительственных органов по вопросам, которые рассматриваются как делегированные муниципалитетам дела общегосударственного значения, для муниципальных властей обязательны. Однако вмешательство центра распространяется и на чисто местные дела. Одним из способов такого вмешательства служит дача муниципалитетам рекомендаций, которые обычно принимаются муниципальными властями без возражений.

Правительства государств держат муниципальное управление под неослабным контролем. Формами контроля являются доклады муниципальных властей, ревизии отраслей муниципального управления, проводимые специальными инспекторами министерств и других административных органов, представление муниципалитетами статистической информации.

Подчинение муниципальных органов правительству и его агентам на местах обеспечивается угрозой применения против муниципальных советов, их членов и служащих административных санкций. Такими санкциями являются роспуск муниципалитетов, принудительная отставка муниципальных советников, передача тех или иных полномочий муниципалитета правительственным агентам, отстранение мэров и муниципальных служащих от должности, наложение на них различных взысканий, отмена актов муниципальных органов. Так, возможность роспуска муниципальных советов предусмотрена в законодательстве Италии, Японии. В Великобритании и Японии центральное правительство могут изъять из ведения муниципалитетов и поручить своим чиновникам руководство делами местного управления, с которыми муниципалитет, по мнению вышестоящих властей, не справляется.

В ряде государств, в первую очередь в Великобритании, существенным дополнением к административному надзору служит судебный контроль за соответствием решений муниципальных властей актам центральных органов. Обычно он осуществляется различными судебными инстанциями, например, в Англии — мировыми судьями, судами графств, Высоким судом, Палатой лордов, причем муниципальные акты могут быть оспорены в судебном порядке по инициативе не только частных лиц, но и государственных органов.

Наиболее жесткий административный надзор над местным управлением существует в тех странах, где муниципальными органами ведают правительственные агенты на местах — префекты, губернаторы. В Японии функции губернаторов были расширены в 1956 г. поправками к закону о местном самоуправлении 1947 г¹. В Италии институт префектов был сохранен вопреки Конституции 1947 г., которая его не предусматривает.

В Италии муниципальные советы и джунты обязаны в восьмидневный срок представить свои решения префекту провинции, который может отменить их в течение 20 дней. Префект может поручать чиновникам выполнение части или всех полномочий муниципального совета, вправе распускать муниципальные советы, отстранять мэров. Если мэр уходит в отставку вследствие выражения ему советом вотума недоверия, префект вправе назначить комиссию, временно выполняющую функции мэра. Контроль над муниципальными органами в провинции префект осуществляет совместно с провинциальной административной комиссией, состоящей из чиновников, назначенных центральным правительством, провинциальных инспекторов и представителей совета провинции. В областях контроль за областными советами возложен на правительственных комиссаров. Принятые областным советом законы в пятидневный срок направляются правительственному комиссару на заключение. Правительство, получив заключение комиссара, сообщает об одобрении закона или отказе в одобрении. При отказе совет может повторно рассмотреть вопрос. Если при повторном рассмотрении закон будет принят абсолютным большинством голосов, правительство может обратиться в конституционный суд, который разрешает вопрос о законности оспоренного акта областного совета. По представлению комиссара Президент Республики может распустить областной совет.

Специфической особенностью замещения должности губернатора в Японии является выборность губернаторов. Губернатор избирается населением сроком на 4 года, причем он может и не быть членом муниципального совета префектуры. В обязанности губернатора входит выполнение функций управления, порученных ему центральным правительством, и надзор за всеми муниципальными органами в префектуре. Губернатор вправе отменять решения совета префектуры, назначать и смещать некоторых чиновников префектуральной администрации, налагать взыскания на мэров и сельских старост. Существенной гарантией повиновения выборных губернаторов центральному правительству является возможность их смещения распоряжением премьер-министра.

Таким образом, местное самоуправление является одной из основ демократического государства и неотъемлемым элементом гражданского общества. Его развитие является одной из важнейших задач, стоящих не только перед Россией, но и перед другими странами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, местное управлений представляет собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует, в конечном счете, под контролем центральных властей и в значительной степени – интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

Признавая, что одним из важнейших направлений развития политических систем в современном мире является децентрализация властных полномочий, хотелось бы предостеречь от ее абсолютизации в качестве возможной панацеи от всех бед, в качестве средства решения всех проблем, связанных с местным самоуправлением. На определенном этапе не меньшее значение может иметь и централизация власти, у которой, хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Излишняя децентрализация и абсолютная самостоятельность местного управления отнюдь не являются благом. Ведь полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на эффективности ее деятельности.

Централизация и децентрализация в конечном счете отнюдь не взаимоисключающие формы политической и административной организации. Во всех системах управления неизбежно имеются элементы как централизации, так и децентрализации власти. Главная проблема при осуществлении реформ местного управления поэтому состоит не в том, чтобы сделать выбор между централизацией и децентрализацией, а в том, чтобы найти надлежащий баланс между ними, адекватный реальным условиям той или иной страны, тем задачам, которые ставятся перед местным управлением.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. 
   Конституция Японии, 1947 г.
   
2. 
   Конституция Итальянской Республики / Пер. с итал. Л. П. Гринберга // Конституции государств Европейского Союза / Под общ. ред. Л А. Окунькова. — М.: Издательская группа ИНФРА-М—НОРМА, 1997. — С. 423—450.
   
3. 
   Агкасов В.А. Опыт местного самоуправления на Западе // Правоведение. – 1998. – № 4. – С.43-48.
   
4. 
   Барабашев Г.В. Местное управление. - М.: МГУ, 1996. – 185с.
   
5. 
   Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания) - М.: МГУ, 1971. – 254 с.
   
6. 
   Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. - М.: УДН, 1969. – 299 с.
   
7. 
   Местное самоуправление в зарубежных странах /Информационный обзор. - М.: Юрид. лит., 1994. – 247 с.
   
8. 
   Местные органы в политической системе капитализма (Монография / Г. В. Барабашев, И. М. Вайль, В. В. Смирнов и др.). Отв. ред. В. А. Туманов, Г. В. Барабашев. - М.: Наука, 1985. – 165 с.
   
9. 
   Органы местного управления в зарубежных странах: сравнительное исследование / Научно-аналитический обзор - М.: ИНИОН РАН, 1994. – 97 с.
   
10. 
    Тонами Кодзи. Местное самоуправление в Японии // Вестн. Моск. Ун-та. Серия 11. Право. - 1998. - № 5. - С.77-84.