Финансово-бюджетная политика - это совокупность действий и мероприятий, проводимых органами власти, по использованию финансовых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой. Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма мобилизации денежных средств в бюджет, выбор направлений использования бюджетных средств, управление финансами и бюджетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов. Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по мобилизации средств в бюджет и их использованию, т.е. в ходе бюджетного процесса. Совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой и есть бюджетный процесс.
Финансово-бюджетная политика государства ежегодно определяется в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты РФ и субъектов РФ) [9. с. 106-114].
В Российской Федерации бюджетный период, т.е. время совершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря и совпадает с календарным годом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий. Органы, наделенные в соответствии с законодательством бюджетными полномочиями, т.е. правами и обязанностями участников бюджетного процесса, осуществляют этот процесс. Такими полномочиями наделены:
- органы представительной и исполнительной власти;
- финансовые и налоговые органы;
- органы денежно-кредитного регулирования и органы государственного финансового контроля;
- главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
- государственные целевые внебюджетные фонды.
Представительные органы власти рассматривают и утверждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении. Исполнительные органы власти осуществляют сводное финансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесение проектов бюджетов на рассмотрение представительных органов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за исполнением бюджетов. Банк РФ совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно-кредитной политики государства, обслуживает денежные счета Казначейства РФ, счета государственных целевых внебюджетных фондов, счета территориальных бюджетов.
Главный распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, первый прямой получатель бюджетных средств имеющий право распределять средства между распорядителями и получателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных расходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости распределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств. Распорядитель бюджетных средств - это орган исполнительной власти, распределяющий средства между бюджетополучателями, он доводит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сметы доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств. Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) — это организация, созданная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов. Контрольно-счетные органы (Счетная Палата РФ, контрольно-счетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований) осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджетных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов [9. с. 106-114].
Все перечисленные выше органы власти и учреждения являются участниками бюджетного процесса. Бюджетный процесс включает:
- сводное финансовое планирование и прогнозирование;
- составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;
- исполнение бюджета в течение бюджетного года;
- анализ и контроль исполнения бюджета.
Сводное финансовое планирование.
Кругооборот ВВП совершается в материально-вещественной и стоимостной форме. В ходе оборота валового продукта в стоимостной форме возникают финансовые отношения по поводу создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов. Управление процессами создания, распределения, перераспределения и потребления финансовых ресурсов осуществляется с помощью финансового планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря финансовому планированию обеспечивается сбалансированность народнохозяйственных, межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов. Финансовое планирование на общегосударственном и территориальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном звене управления. В систему финансовых планов входят: перспективные финансовые планы; сводные финансовые балансы, составляемые на общегосударственном и территориальных уровнях управления. Координация и концентрация средств в регионе, повышение эффективности их использования положительно отражаются на финансовом планировании, содействуют уменьшению потребности в финансовых ресурсах, выделяемых из бюджета.
Бюджетное прогнозирование.
Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей. Цель бюджетного прогнозирования - на основе сложившихся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона. Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета.
Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных. Финансово-бюджетное прогнозирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было связано с необходимостью составления сводных финансовых балансов на перспективу. Бюджетное прогнозирование и в первую очередь прогнозирование территориальных бюджетов связано с распространением в 70-е годы практики разработки перспективных комплексных планов экономического и социального развития территорий, в которых необходимо было производить прогнозные расчеты бюджетных показателей как основы планирования финансового обеспечения мероприятий, предусмотренных этими планами.
При разработке прогноза развития бюджета могут быть использованы различные методы.
1) Метод экстраполяции, т.е. составление перспективы исходя из практики предшествующих периодов. Однако этот метод пригоден для прогнозирования лишь некоторых статей расходов и доходов бюджета, имеющих более или менее стабильный характер.
2) Метод экспертных оценок, т.е. прогноз, строящийся на базе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специалистами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства, также не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъективизма.
3) Применение этих двух методов одновременно; при этом используются как объективные тенденции развития, так и мнения экспертов [9. с. 106-114].
Для расчетов основных показателей федерального бюджета на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом доходов федерального бюджета и двумя переменными: произведенным национальным доходом и валовой продукцией промышленности и сельского хозяйства
1.3 Основные направления развития бюджетных отношений в РФ в современных условиях
Концепции использования бюджета.
Использование государством бюджета в качестве одного из рычагов воздействия на экономику опирается на теоретические концепции. На протяжении многих десятилетий в развитых странах господствовала концепция «нейтрального бюджета», отвечающая интересам экономики только в том случае, если не требовалось коренного изменения сложившегося под воздействием рынка «естественного порядка». Концепция «нейтрального бюджета» привязывала всю бюджетную политику государства к задаче обеспечения сбалансированности бюджета и предусматривала «нейтральное» отношение к ходу воспроизводственного процесса. Считалось, что нормальное функционирование финансов и есть эффективное функционирование экономики. Собственно бюджет решал чисто финансовые задачи (изъятие и распределение денежных средств). Но политика жесткого соизмерения расходов и доходов бюджета имела свои недостатки:
а) ограничивала размах экономических операций, время их проведения (крупномасштабные и долговременные операции);
б) снижала эффективность экономических операций, так как налоговые льготы предприятиям зачастую уравновешивались действенными с финансовой, но не с экономической точки зрения операциями;
в) снижала эластичность государственного бюджета, лишала возможности быстро реагировать на изменение экономической обстановки;
г) сокращение государственных расходов в период спада увеличивало вероятность депрессий, а уменьшение в фазе подъема вело к «перегреву» экономики [7. с. 48-55].
Кейнсианская стратегия бюджетного регулирования, а затем теория «экономики предложения» (80-90-е годы) превратили концепцию «функциональных финансов» в реализуемые на практике модели экономического регулирования в развитых странах. В основе его лежит концепция «функциональных финансов», согласно которой формирование и реализация бюджетной политики включают как финансовую, так и экономическую сторону дела. Причем последней отдается предпочтение. Главное - сбалансированность экономики. При этом достижение макроэкономической стабильности может сопровождаться как положительным сальдо бюджета, так и возрастанием бюджетного дефицита. И хотя дефицит бюджета рассматривается как негативное явление, но не настолько, чтобы проводить финансовое оздоровление экономики в ущерб экономическому, особенно в фазах кризиса и депрессии. Согласно концепции «функциональных финансов» решить проблему дефицита бюджета в долгосрочном периоде невозможно без кардинального решения вопроса экономической стабильности. В этом состоит экономический подход к бюджетной политике государства.
Тенденции и противоречия бюджетной политики.
В рамках задач, которые решает бюджетная политика, можно говорить о ее эффективности. Если бюджетная политика решает финансовые проблемы, показателями оценки ее эффективности являются бюджетный дефицит и государственный долг, отражающие состояние государственных финансов. Если бюджетная политика направлена на решение экономической задачи — макроэкономической сбалансированности, используются такие показатели, как рост ВНП и совокупных частных инвестиций, уровень безработицы и инфляции. Финансовые показатели дополняют характеристику эффективности бюджетной политики.
Но, как отмечает американский экономист А. Лаффер, «дефицит сам по себе не является проблемой. Он барометр того, что происходит». При определенных условиях бюджетный дефицит может превратиться в катализатор ухудшения экономического положения. Не менее важно также, как финансируется дефицит. Существует два способа его финансирования: выпуск и размещение государственных ценных бумаг среди населения и продажа облигаций частным банкам.
В первом случае государство получает заем у населения, что вызывает дополнительный спрос, а следовательно, и стимулирование производства. Во втором случае продаваемые государством облигации на частном рынке скупает центральный банк. Появляется дополнительный стимул для роста государственных расходов. Следовательно, заем государства за счет банковской системы оборачивается дополнительными деньгами - монетизацией части государственного долга. Отсюда инфляция и падение процентных ставок [7. с. 48-55].
Таким образом, эффективная бюджетная политика предполагает регулирование бюджетного дефицита и государственного долга.
Бюджетная политика России.
Начало XXI в. для бюджетной политики России знаменовалось положительными тенденциями: доходы как консолидированного, так и федерального бюджета стабильно превышали расходы, обеспечивая профицит бюджета на уровне 2-3% к ВВП.
При этом, помимо количественных улучшений показателей бюджета, положительным является тот факт, что прирост доходов был достигнут за счет не только налогообложения экспортно-импортных операций, но и увеличения налоговых поступлений от налогоплательщиков, работающих на внутреннем рынке. Большая часть профицита была использована на погашение государственного долга, в основном внешнего.
В начале 2003 г. была разработана правительственная Программа бюджетной политики Российской Федерации на ближайшие годы. Направленность на достижение сбалансированности государственных финансов в среднесрочной перспективе, превышение доходов бюджета над расходами предполагают использовать больше половины ожидаемого профицита на формирование финансового резерва.
Фактически речь идет о резервном бюджетном фонде стабилизационного характера, нормальное функционирование которого повысит устойчивость бюджетной системы в целом, так как зависимость доходной части бюджета от ситуации на мировых рынках не должна кардинально влиять на уровень расходов бюджета.
Резервный бюджетный фонд может выполнять две цели.
1. сбережение для будущих поколений. Оно связано с долгосрочной задачей создания механизма перераспределения существующих ресурсов между текущим моментом и будущим.
2. стабилизация. Она связана с задачей выравнивания в краткосрочном периоде государственных расходов и в целом экономического развития страны при резких колебаниях конъюнктуры на мировых товарных рынках. Сегодня стабилизационная направленность бюджетного резервного фонда является для России наиболее актуальной.
Сберегательная составляющая также может рассматриваться в долгосрочном периоде, но до тех пор, пока Россия вынуждена ежегодно выплачивать значительные суммы в качестве внешнего долга. В целом основные принципы современной бюджетной политики нашего государства:
- недопущение опережающего роста государственных расходов над темпами роста экономики;
- безусловное исполнение принятых сектором государственного и муниципального управления обязательств;
- приоритет среднесрочного бюджетного планирования, отражающего стратегические направления развития экономики;
- конкурсные принципы распределения бюджетных ресурсов:
- открытость и доступность информации по расходам государственного бюджета на всех уровнях.

2. ОСОБЕННОСТИ БЮДЖЕТНОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
2.1 Бюджетное финансирование: понятие и принципы
Основная часть расходов на народное хозяйство направляется на развитие промышленности, ее базовых отраслей.
Центральное место в расходах государства занимают также расходы на финансирование агропромышленного комплекса, мелиорацию земель. Вложения денежных средств (инвестиции) в отрасли и сферы народного хозяйства производятся государственными органами и самими предприятиями.
Инвестиции в создание и воспроизводство основных фондов, осуществляемые в форме государственных централизованных капитальных вложений, финансируются из бюджетов и обеспечивают структурную перестройку народного хозяйства, сохранение и развитие производственного и непроизводственного потенциала России.
Приоритетные направления, для которых необходима государственная поддержка за счет средств федерального бюджета, определяются Министерством экономики РФ, Министерством финансов Российской Федерации с учетом интересов других федеральных органов исполнительной власти.
Бюджетное финансирование - это система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом.
Сущность сметно-бюджетного финансирования состоит в том, что государственные и муниципальные учреждения непроизводственной сферы, не имеющие своих доходов, все свои расходы на текущее содержание и расширение деятельности покрывают за счет бюджета на основе финансовых планов - смет расходов.
Смета - это финансово-плановый акт, определяющий целевое направление и поквартальное распределение ассигнований, предусмотренных на содержание учреждений и организаций.
Объем необходимых затрат согласно сметам закрепляется в бюджетах всех уровней. Предусмотренные сметами расходов конкретных отраслей и учреждений и утвержденные бюджетами суммы денежных средств носят название бюджетных ассигнований.
Таким образом, сметно-бюджетное финансирование - это безвозвратный и безвозмездный отпуск денежных средств на основе общих принципов финансирования.
Однако ему свойственны и специфические принципы, а именно:
- отпуск средств на обеспечение деятельности учреждений и организаций из бюджета, соответствующего их подчиненности;
- отпуск средств в соответствии с программами и планами экономического и социального развития на каждый бюджетный год и в меру их выполнения;
- планирование и финансирование на основе научно обоснованных экономических нормативов с применением технических норм либо на конкурсной основе с выбором приоритетных направлений и контрактного выполнения при соблюдении режима экономии.
На основе натуральных показателей и финансовых норм бюджетные сметы расходов делятся: на индивидуальные, общие, на централизованные мероприятия и сводные [7. с. 48-55].
Индивидуальная смета - это смета, отражающая особенности отдельного учреждения.
Сметы на централизованные мероприятия составляются министерствами, ведомствами, управлениями и отделами органов местного самоуправления на расходы, связанные с проведением централизованных мероприятий. Общие сметы составляются для группы однотипных учреждений или мероприятий. Сводные сметы объединяют все индивидуальные сметы подведомственных министерствам, ведомствам, исполнительным органам на местах учреждений и смету расходов на централизованные мероприятия.
Формы сводных и индивидуальных смет устанавливаются в централизованном порядке Министерством финансов РФ. В практике бюджетного финансирования используются два его способа:
1) по системе «нетто-бюджет» - бюджетные ассигнования выделяются на довольно ограниченный круг затрат, предусмотренных бюджетом;
2) по системе «брутто-бюджет» (для предприятий и организаций, полностью состоящих на бюджетном финансировании) - бюджетные ассигнования выделяются на все виды расходов, связанные и с текущим содержанием, и с расширением деятельности бюджетных учреждений.
В области расходов бюджета выделяются следующие основные задачи:
1) обеспечение приоритетного финансирования социальных расходов, сокращение и полное погашение задолженности по выплатам населению;
2) расширение государственного финансирования инвестиций в приоритетных областях экономики;
3) сокращение расходов на содержание государственного аппарата и расходов по управлению государственным долгом;
4) повышение эффективности использования бюджетных средств на национальную оборону на основе постепенного проведения военной реформы;
5) уменьшение дотации на покрытие убытков отдельных отраслей;
6) сокращение расходов по отдельным целевым статьям расходов и целевым программам;
7) концентрация расходов бюджета на наиболее эффективных затратах;
8) усиление контроля за использованием бюджетных средств;
9) ускоренное завершение перехода к казначейской системе финансирования расходов бюджета.

2.2 Местный бюджет: понятие, структура, принципы формирования
Муниципальные органы власти в целях выполнения ими своих функций наделяются определенными имущественными и финансово-бюджетными правами. Ресурсным обеспечением этих прав являются муниципальные финансы. Муниципальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Таким образом, муниципальные финансы - это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход, фонд денежных средств, используемых для экономического и социального развития территории муниципального образования. Муниципальные финансы состоят из:
1. Муниципальные бюджеты;
2. Средства субъектов хозяйствования: финансовые ресурсы предприятий, находящихся в муниципальной собственности; финансовые ресурсы предприятий, фирм, организаций, используемые ими на финансирование социально-культурных и жилищно-коммунальных объектов.
3. Ценные бумаги, принадлежащие органам МСУ;
4. Территориальные внебюджетные фонды, на основе добровольных взносов физических и юридических лиц, специальных сборов и т.д.
Финансовой базой органов местного самоуправления являются их бюджеты. Конституция РФ определила право муниципалитетов: самостоятельно формировать, утверждать, и исполнять муниципальный бюджет; устанавливать местные налоги и сборы [18. с. 367 - 385].
Составление и исполнение муниципального бюджета - обязанность исполнительного органа местного самоуправления. К ведению представительного органа относятся: рассмотрение проекта муниципального бюджета; утверждение проекта бюджета; утверждение отчета об исполнении бюджета. Важнейшими задачами бюджета являются: обеспечение полного и своевременного поступления доходов по каждому источнику; финансирование мероприятий в пределах утвержденных сумм на текущий финансовый год.
Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, утверждение и исполнение которого осуществляет представительный орган МСУ. Проект бюджета составляется на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Именно в прогнозе должна содержаться исходная информация, необходимая для разработки проекта бюджета и в первую очередь система приоритетов в расходовании средств бюджета. Каждое муниципальное образование имеет свой бюджет. Составление и исполнение местных бюджетов - обязанность органов местного самоуправления. Муниципальные бюджеты состоят из доходной и расходной части [18. с. 367 - 385].
Доходы бюджета – денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законами РФ в распоряжение органов государственной и муниципальной власти. В соответствии с законодательством РФ муниципальные бюджеты состоят из собственных, закрепленных и регулирующих доходов. В соответствии с данной классификацией доходные источники состоят из: собственных доходов; поступлений от регулирующих налогов; средства, выделяемых из фонда финансовой поддержки муниципальных образований; средства, поступающие по взаимным расчетам из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ; финансовая помощь в различной форме дотации, субвенции и т.д.; заемные средства; другие источники.
Собственные доходы - это доходы, закрепленные за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законами и законами субъектов РФ, а также вводимые представительными органами местного самоуправления и уплачиваемые непосредственной в местные бюджеты. К собственным доходам муниципалитетов относятся: местные налоги и сборы, другие собственные доходы; доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ.
Законом об основах налоговой системы определены бюджеты разного уровня, в которые зачисляются уплачиваемые суммы местных налогов и сборов, если иное не предусмотрено законодательными актами. Поэтому не допускается принятие решений, ущемляющих бюджетные права органов местного самоуправления. За нарушение принятых решений о введении местных налогов и сборов к плательщикам применяются санкции в соответствии с Законом «Об основах налоговой системы в РФ».
К другим собственным доходам, согласно ст. 7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», относятся: доходы от приватизации и реализации, сдачи в аренду муниципального имущества; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие зачислению а местные бюджеты; государственная пошлина.
Регулирующие доходы местных бюджетов - это федеральные и региональные налоги по которым устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты в порядке бюджетного регулирования сверх собственных доходов. Средства бюджетного регулирования местных бюджетов:
- часть федеральных и региональных налогов, передаваемых в местные бюджеты по нормативам, утверждаемым органами государственной власти субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования на планируемый год;
- дотации и субвенции из бюджетов субъектов РФ, а по федеральным программам - и из федерального бюджета;
- средства из Фонда Финансовой Поддержки муниципальных образований;
- другие средства, получаемые местными бюджетами по взаимным расчетам за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.
Основная часть налоговых доходов местных бюджетов формируется в настоящее время за счет регулирующих доходов. Поскольку регулирующие доходы в части долей от федеральных и региональных закрепляются за местными бюджетами, как правило на один год, данные налоги по степени воздействия на муниципальные финансы можно приравнять к трансфертам. Таким образом, реальный уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов при существующей налоговой системе определяется уровнем местных налогов. Т.е. основная часть муниципальных образований находится в финансовой зависимости от региональных органов власти, что не позволяет им самостоятельно решать многие вопросы в своих интересах.
Так как темпы роста расходов регионов превышают темпы роста их доходов, то периодически возникает необходимость в пополнении доходной части бюджетов муниципальных образований. Как правило, основными формами финансовой поддержки муниципальных образований являются дотации и субвенции. Порядок их предоставления и объем, в том числе и средств, выделяемых для финансовой поддержки муниципальных образований, устанавливаются органами государственной власти субъектов РФ [19.с.355].
Дотации - это средства, выделяемые местным бюджетам в твердой сумме из бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения и используются для финансирования расходов минимального местного бюджета в случае недостаточности налогового потенциала собственных доходов и регулирующих налогов на территории муниципального образования. Субвенции - суммы, выделяемые на конкретные цели (инвестиционные проекты и программы) и определенный срок местным бюджетам из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ. Слабой стороной этого инструмента пополнения доходной части местных бюджетов является тот факт, что он фигурирует в бюджетах многих субъектов РФ как не защищенная статья. В этом случае местные бюджеты становятся еще более уязвимыми от поступления доходов в региональные бюджеты. Отрицательной стороной дотаций и субвенций, как способа финансовой помощи является тот факт, что данные источники лишены стимулирующих средств, они создают у органов власти иждивенческие настроения. Такая практика передачи средств не способствует развитию их хозяйственной инициативы, а также приводит к ослаблению финансового контроля.
Другой частью местного бюджета является смета расходов. Расходы бюджета включают в себя все невозвратные платежи, независимо от того являются они возмездными или безвозмездными и для каких целей осуществляются – текущих или капитальных. Расходы формируются по следующим направлениям:
- На финансирование отраслей экономики (промышленность, сельское хозяйство, рыболовство, строительство, транспорт, связь и т.д.);
- На финансирование социально-культурного  развития, науки;
- На содержание органов власти и управления;
- Расходы связанные с обслуживанием долга [12. с. 154 - 162].
Исходя из того что бюджет муниципального образования состоит из минимального бюджета и бюджета развития, расходы соответственно различаются на текущие расходы и капитальные расходы, связанные с развитием муниципального образования. Такое деление расходной части бюджетов является традиционным для бюджетов всех уровней. К текущим расходам относятся расходы на содержание и капитальный ремонт ЖКХ, учреждений образования, науки, культуры, спорта, социальную поддержку населения, содержание пассажирского общественного транспорта и другие расходы, не входящие в бюджет развития. Расходная часть бюджета развития, как правило, включает в себя ассигнования на капитальные вложения и развитие социально-экономического потенциала муниципального образования, иные расходы на расширенное воспроизводство. Вместе с тем, расходы муниципалитетов можно классифицировать в зависимости от того, на осуществление каких полномочий органов местного самоуправления они направляются. Среди полномочий местного самоуправления выделяют собственные полномочия, связанные с решением задач местного значения, и полномочия, делегированные органами государственной власти. С учетом этого деления расходная часть местных бюджетов включает в себя: расходы, связанные с выполнением функций органов местного самоуправления; расходы, связанные с выполнением государственный полномочий, делегированных органам местного самоуправления.
Полный перечень расходов местных бюджетов содержится в ст. 12 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Расходная часть местных бюджетов включает расходы: связанные с решением вопросов местного значения, установленные законодательством РФ и законодательством субъекта РФ; связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам МСУ; связанные с обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам и муниципальным займам; ассигнования на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска; иные расходы, предусмотренные уставом муниципального образования.
Как правило, бюджеты и субъектов РФ и муниципальных образований в особенности, социально ориентированы. В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно образование и здравоохранение). Из общих расходов бюджетов всех уровней на местные бюджеты приходится: 42% всех расходов на социальную политику, 57%- на здравоохранение и физкультуру, 42% - на культуру и искусство, 66% - на ЖКХ, 67% - на образование (среднее образование финансируется на местном уровне на 95%) Здесь необходимо отметить, что экономическое положение муниципалитетов в последние годы ухудшилось в связи с тем, что на них сброшены финансово неподкрепленные расходы. Доля затрат М.О. в консолидированном бюджете РФ за последние 3 года с 27 до 32%, а доходная часть, наоборот, сократилась с 29 до 20% [12. с. 154 - 162].
Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации. Наличие бюджета укрепляет экономическую самостоятельность органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих территорий.
2.3 Реализация финансовых основ Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
6 октября 2006 г. завершился третий год реализации ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» За это время органами государственной власти, органами местного самоуправления с привлечением всех заинтересованных сил - общественности, граждан - проделан большой объем работы. Тем не менее, в ряде случаев реально заниматься осуществлением Закона, думать о важнейших вопросах организации местной власти, разделении полномочий, об инвентаризации имущества начали только в этом году.
До проведения реформы в России было 11733 муниципальных образования, сейчас общее количество муниципальных образований составляет 24210, в том числе более 12000 вновь образованных. Во всех субъектах Федерации, за исключением городов федерального значения, организована новая система территориальной организации местного самоуправления. Ее основным звеном являются поселения, большинство из которых, около 20000, сельские. Сформированы органы местного самоуправления, приведена в соответствие с требованиями Закона нормативная база субъектов РФ, государственную регистрацию, по данным Минюста России, прошли уставы 99,8% муниципальных образований. В результате муниципальных выборов были избраны более 15000 глав муниципальных образований, около 9000 глав избраны из числа депутатов. Около 10000 местных администраций возглавляют избранные по конкурсу и назначенные по контракту главы администраций, в остальных случаях администрацией руководит глава муниципального образования. Избрано 252000 депутатов. На 1 января 2005 года в муниципальных образованиях было 301000 работников, занимающих муниципальные должности и должности муниципальной службы. В настоящее время после выборов количество муниципальных служащих составляет 328000, т.е. произошло небольшое увеличение. Расходы на муниципальное управление выросли на 3,8% и составляют около 9% расходной части местных бюджетов [18.с. 8 - 9].
Можно констатировать, что сегодня, несмотря на установление переходного периода, который заканчивается 2009 годом, 72% муниципальных образований, а это 17500, перешли с 1 января 2006 года к реализации закона № 131-ФЗ в полном объеме. С 1 января 2007 года добавилось еще десять субъектов Федерации. Однако пока рано утверждать, что местное самоуправление обрело стабильность и устойчивость, так необходимые для эффективной работы и осуществления поставленных задач. Речь идет, прежде всего, о формировании экономических основ местного самоуправления; о создании эффективной муниципальной службы, о формировании достаточно профессионально подготовленного кадрового потенциала, о развитии межмуниципального сотрудничества. По данным Минфина РФ, Общий объем доходов местных бюджетов в 2006 году составляет 1 трлн. 303 млрд. рублей, что выше уровня 2005 года на 150 млрд., хотя объем полномочий уменьшился более чем на 200 млрд. рублей. Только в 18% муниципальных образований бюджет формально утвержден с дефицитом. На самом деле скрытый дефицит, по оценкам Счетной палаты, имеется почти во всех образованиях и составляет более 300 млрд. руб.
Министерство финансов РФ ведет мониторинг хода исполнения бюджетов муниципальных образований. Рассмотрим данные о достаточности ресурсов для выполнения бюджетных обязательств, которые приняты муниципальными образованиями, о ходе исполнения бюджетов и проектах местных бюджетов на 2007 год.
Можно отметить, что доля местных бюджетов в общем объеме консолидированного бюджета 2006г. составляет порядка 33,8%, это чуть выше, чем в 2005 году. Общий объем бюджетов местного уровня составляет 1 трлн. 303 млрд. рублей. Эта цифра определена с учетом делегированных полномочий. Часть бюджетов - в 36% вновь созданных муниципальных образований исполняются по сметному принципу, т.е. субъект РФ определяет вместе с вновь созданным муниципальным образованием объемы доходов и расходов. Если посмотреть динамику доходов в 2005-2006 годах, то в 2006 году общий объем доходов составил 879,5 млрд. рублей, то есть возрос по сравнению с уровнем 2005 года на 6,9%.
При этом расходы увеличивались более высокими темпами и составили 936,9 млрд. руб., т.е. возросли на 12,5%. Т.о., создается разница между доходами и расходами, которая составляет 57,4 млрд. руб. По сути дела, это тот дефицит, который запланирован на 2006 год в бюджетах муниципальных образований. Можно сказать, что в основном большинство бюджетов муниципальных образований сбалансировано, лишь порядка 15% бюджетов имеют дефицит, тем не менее этот дефицит по плану - 57,4 млрд. руб.
Налоговые доходы составляют порядка 30%, межбюджетные трансферты из субъектов РФ - 26%_; делегированные полномочия - 33%. Из этих делегированных полномочий большая часть, почти 94%, - это те полномочия, которые делегировали субъекты Федерации, а не Российская Федерация. Поэтому 33% на делегированные полномочия в структуре доходов - это действительно много, но это решение субъектов Федерации.
Много или мало у муниципальных образований собственных налоговых доходов и в какой степени они зависят от межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ?
Уровень межбюджетных трансфертов из бюджета вышестоящего уровня в России 59%, в то время как во Франции - 36%, в Финляндии - 30, а в Италии и в Великобритании - 79 и 72%. То есть все зависит от соответствующих решений, от федеративного устройства государства. Поэтому можно считать, что сложившаяся система достаточно оптимальна. Структура налоговых доходов говорит о следующем: основной объем налоговых доходов составляет налог на доходы физических лиц -66,2%, второе место занимает земельный налог и налог на имущество (это местные доходы) - 13%, дальше налог на совокупный доход [10.с. 6 - 7].
Субъекты РФ передали в бюджеты муниципальных образований дополнительно своих налоговых доходов 25,4% от всех налоговых доходов местных бюджетов. Основная часть межбюджетных трансфертов - дотации на выравнивание, т.е. нецелевые дотации, которые могут направляться на цели, определяемые муниципальными образованиями.
Вторая составляющая - субсидии, направляющиеся на реализацию полномочий муниципальных образований. Основная часть бюджетов муниципальных; образований высокодотационна. 63% всех муниципальных образований имеют дотационность от 50 до 100%_; и всего 9% муниципальных образований – от 0 до 10%. Связано это с тем, что различий в уровне экономического развития между муниципалитетами, так же как и между субъектами Российской Федерации, очень сильны, и в муниципальных бюджетах это проявляется еще больше.
Наибольший объем расходов местных бюджетов - на образование 38,7%, причем (эта сфера финансируется) в основном за счет местных бюджетов: 526 млрд., или 68% всех расходов бюджетов субъектов РФ - это расходы на образование. Стоит отметить серьезные расходы на управление - 9,6%, которые выросли по сравнению с 2005 годом на 3,8% в связи с созданием дополнительных управленческих структур. За счет каких источников покрываются расходы бюджетов муниципальных образований?
В первую очередь налоговые и неналоговые доходы - 39,5%. Межбюджетные трансферты из региональных бюджетов - 25%. Затем идет фонд компенсаций, делегированные полномочия. И 4,2% - это запланированный дефицит. О кредиторской задолженности муниципальных образований много говорилось при подготовке проекта федерального бюджета-2007 ко второму чтению. Стоит заметить, что кредиторская задолженность муниципальных образований с начала 2006 года снижается, на 1 сентября она составила 58,3 млрд. рублей, т.е. за восемь месяцев снизилась на 4,7 млрд, рублей, или на 7%.

3. ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ
3.1 Особенности формирования и исполнения местных бюджетов в 2005 – 2009 годах
На переходный период 129-й закон значительно расширил права субъектов Федерации по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципальных образований. В зависимости от установленного в субъекте Федерации порядка решения вопросов местного значения определяется бюджетный статус поселений. Может быть три варианта решения этого вопроса. Первый, когда поселения наделяются вопросами местного значения в полном объеме в соответствии со 131-м законом. Второй - все вопросы местного значения поселения передаются муниципальному району. И третий вариант - частичное закрепление за поселением вопросов местного значения, установленных 131-м законом. В случае установления одного из вышеперечисленных вариантов доходы и расходы, связанные с решением вопросов местного значения, могут входить составной частью в бюджет муниципального района (табл. 1).
Таблица 1. Бюджетный статус вновь образованных поселений
Возникает много вопросов о том, в какой форме и в каком порядке доходы и расходы должны предусматриваться в бюджетах муниципальных районов. Надо отметить, что законодатель на федеральном уровне не установил ни форму, ни порядок включения доходов и расходов поселений в бюджет муниципального района. И в то же время не ограничил субъекты принять решение по этому вопросу. Точнее, в ст. 2 Закона № 129-ФЗ говорится, что вопросы местного значения в переходный период решаются в порядке, установленном субъектом Российской Федерации. В связи с этим форму и порядок включения доходов и расходов поселений в бюджеты муниципальных районов субъекты Федерации определяют самостоятельно.
Таблица 2. Формирование доходной части бюджетов вновь образованных поселений

Таблица 3. Возможность распределения федеральных и региональных налогов по дифференцированным нормативам
В переходный период в 2006 - 2008 годах региональный фонд финансовой поддержки поселений полностью или частично может распределяться между поселениями с учетом расчетной бюджетной обеспеченности. Основная редакция Бюджетного кодекса предусматривает выделение средств из регионального фонда финансовой поддержки поселений только исходя из расчета на 1 жителя муниципального образования, т.е. по подушевому принципу. В переходный период можно распределять средства поселений исходя из бюджетной обеспеченности. Трансферты городским округам в переходный период из регионального фонда финансовой поддержки выделяются только по подушевому принципу.
На переходный период также предусмотрено увеличение доли регионального фонда финансовой поддержки районов, которая может распределяться с использованием фактических и прогнозируемых расходов и доходов. Эти доли могут составлять на 2006-2008 годы соответственно 100, 80 и 50 процентов. Что касается районного фонда финансовой поддержки поселений, то этот фонд переходит в полном объеме и может распределяться с использованием фактических и прогнозируемых расходов и доходов поселений. Начиная с 2009 года при распределении фонда финансовой поддержки поселений не могут применяться методики, которые используют прогнозные и расчетные показатели по доходам и расходам бюджетов.
Большая часть поправок, связанных с бюджетным процессом муниципальных образований, предусмотрена Законом № 198-ФЗ, который был принят 28 декабря 2005 года. В частности, изменен механизм изъятия сверхдоходов муниципальных образований путем снижения уровня верхней границы превышения среднедушевых доходов, сверх которой применяется механизм отрицательного трансферта, с 2 до 1,3 раза. При формировании и утверждении бюджетов на 2006-2008 годы субъектам Федерации предоставляется право зачисления не менее 30% дохода от налога на доходы физических лиц в бюджет поселений муниципальных районов по единым нормативам. Основной текст Бюджетного кодекса предусматривает закрепление за районом 20% подоходного налога и 10% - за поселениями. В соответствии с этим законом полномочия местных администраций поселений по формированию, исполнению и контролю за исполнением бюджета могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района [2. с. 114 - 117].
Таблица 4. Изменения в порядке распределения

Таблица 5. Органы, обладающие контрольными полномочиями в отношении местных бюджетов
31 декабря 2005 года был принят Федеральный закон № 199-ФЗ, в котором были уточнены полномочия органов местного самоуправления. С учетом новых полномочий меняются и расходные обязательства органов местного самоуправления. На органы власти поселений возлагаются полномочия по расчету субсидий на оплату помещений и коммунальных услуг. Также на органы местного самоуправления поселений возложены полномочия по организации и осуществлению мероприятий по работе с детьми и молодежью.
Этим же законом уточнена редакция вопросов местного значения поселений в сфере охраны объектов культурного наследий. В новой редакции на органы местного самоуправления возложены полномочий по сохранению, использованию и популяризации объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений. Также разграничены вопросы местного значения в сфере физической культуры и спорта. Теперь на поселения возложены полномочия обеспечении условий развития на их территории физической культуры, массового спорта, организация проведения официальных культурно-оздоровительных и спортивных мероприятий в масштабах поселений. Соответственно на муниципальные районы возложены полномочия по обеспечению условий для развития физической культуры и массового спорта, организация культурно-оздоровительных мероприятий на территории районов [2. с. 114 - 117].
Внесены изменения и в разграничение вопросов местного значения в сфере организации библиотечного дела между поселениями и муниципальными районами. Кроме того, в перечень вопросов включены: создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав района услугами по организации досуга и культуры учреждениями района, создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, развития сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью. Также из вопросов местного значения муниципального района исключено полномочие по организации и осуществлению экологического контроля объектов производственного и социального назначения на его территории.