Из принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина вытекает принцип недискриминации, требующий установления общих правил, гарантирующих справедливое и беспристрастное отношение администрации к каждому гражданину. Принцип правовой стабильности. Административное право выполняет функцию стабилизации управления, защиты граждан от произвольных действий администрации. В связи с этим в основу административного права положен принцип правовой стабильности.
С одной стороны, он предполагает, что административно-правовое регулирование должно не только основываться на нормах закона, но также и учитывать все действующие нормативно-правовые акты. В связи с этим принцип законности нередко трактуется более широко как принцип правомерности. С другой стороны, продолжением идей законности стал принцип правовой определенности, или принцип правовой безопасности. В соответствии с этим принципом администрация не может спонтанно отказаться от ею же установленной законной правовой практики. Изменения допускаются при наличии веских оснований и должны означать не единичные исключения, а последовательную замену старой практики новой.
Принцип разумности и необходимости. Этот принцип дополняет основной принцип законности. Никакие требования, устанавливаемые в административном праве, не должны противоречить здравому смыслу. Они должны быть разумными и обоснованными.
В связи с этим устанавливаются запреты сверхформализма: не допускаются ограничения прав граждан, предпринимаемые только ради соблюдения формы. Например, если гражданин подает заявление в административный орган, тот не вправе отказать по мотивам несоблюдения установленной формы заявления. Запрещается бессмысленное применение права: правовая норма не должна применяться, если в сложившихся обстоятельствах ее применение не имеет никакого смысла. Таким образом, в административном праве Швеции применяются как всеобщие правовые принципы, так и специальные принципы, характерные только для этой правовой отрасли. В числе специальных разработаны принципы административно-правового регулирования, а также принципы организации и функционирования отдельных административно-правовых институтов.

1.2 Система и источники административного права Швеции

Поскольку административное право в современной Швеции - обширная и разветвленная отрасль правовой системы, то правовая наука сформировала устойчивое представление об основных ее институтах и их упорядоченности.
Выделяются общая и особенная части административного права. Общая часть административного права охватывает нормы, принципы и правовые институты, распространяющиеся на все сферы и все правовые отношения административной деятельности. Особенная часть в таком случае рассматривается как совокупность административно-правовых норм, принципов и институтов, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью публичной администрации в отдельных сферах управления - административно-политической, хозяйственно-экономической или социально-культурной. К особенной части относят обычно такие подотрасли административного права, как полицейское, строительное, дорожное, муниципальное (коммунальное), социальное право.
Источниками административного права Швеции являются: нормативные правовые акт и судебная практика.[3] Рассмотрим иерархию источников права, которая имеет большое значение в административном праве.
Нормативные правовые акты:
Первой среди источников административного права называют конституцию. Будучи актом высшей юридической силы, конституция не регулирует административно-правовые отношения непосредственно, а лишь формулирует основополагающие для административного права принципы, определяет подходы к регулированию важнейших административно-правовых институтов. Конституция Швеции детально регулирует организацию и деятельность исполнительной власти, закрепляет правой статус правительства, непосредственно регулирует вопросы подчинённой правительству централизованной администрации, а также указывает функции децентрализованной публичной администрации. Получают конституционное закрепление принципы судебного контроля за административной деятельностью. В ней показаны особенности правовой регламентации управления в различных областях общественной жизни. Таким образом, обнаруживается тенденция расширения административно-правовых проблем, урегулированных на конституционном уровне и, следовательно, увеличения роли конституции как источника административного права.
Важнейшую роль среди источников административного права играют законы - акты риксдага или акты, принятые на референдуме. В странах континентальной правовой семьи обычно устанавливается иерархия законов, среди которых выделяются законы более высокой юридической силы - конституционные и/или органические, принимаемые в особом порядке. Обычные (текущие) законы в административном праве Швеции регулируют множество проблем. Как правило, именно эти акты определяют правовой статус министерств и ведомств, регулируют управление в отдельных областях общественной жизни.
Поскольку потребности административно-правового регулирования в современном мире увеличиваются, парламенты не успевают разработать и принять все необходимые законодательные акты. В связи с этим законодательные органы делегируют часть своих полномочий другим субъектам публичного права - главе государства, правительству, министрам, руководителям исполнительных органов регионов и т. д. Парламенты оставляют за собой разработку принципиальных положений, указывающих основные направления и методы регулирования. Функции детальной регламентации нередко передаются исполнительным органам. Так возникает делегированное законодательство - нормативные акты, принятые органами исполнительной власти по вопросам, относящимся к компетенции законодательных органов, и имеющие силу закона. Парламент должен издать специальный акт, предоставляющий администрации делегированные полномочия, в котором указываются: субъекты делегирования; конкретные полномочия, которые они обязаны исполнить; цели и принципы, в соответствии с которыми они должны действовать. Делегированные акты имеют силу закона. В странах континентальной Европы органы исполнительной власти Швеции наряду с делегированными полномочиями имеют право принимать нормативные правовые акты во исполнение закона - регламентарные акты. Они считаются подзаконными и рассматриваются в качестве субсидиарных (дополнительных), вторичных источников административного права. Регламентарные акты не должны противоречить законам, но могут их конкретизировать и определять порядок применения законодательных норм. Наделение исполнительных органов регламентарной властью в Швеции рассматривается в качестве неотъемлемого элемента правового статуса административных органов. Следует отметить, что источниками административного права считаются не все акты общерегулятивного характера, а лишь те, действие которых направлено вне административной системы, которые регулируют деятельность частных лиц и потому могут быть оспорены в судебном порядке.[4] Внутри учрежденческие акты считаются актами управления, не имеющими регламентного характера.
Административно-правовые нормы могут содержаться также в нормативных актах органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вправе осуществлять нормотворческие полномочия только в рамках закона. Признаются естественные права местного самоуправления на регулирование вопросов местного значения. Регулирующие полномочия предоставляются прежде всего по вопросам организации местного самоуправления. Органам местного самоуправления делегируются полномочия по изданию нормативных актов в отдельных областях местного хозяйства
Судебные прецеденты и судебная практика:
Судебный прецедент и судебная практика занимают особое место среди источников административного права Швеции.
Правовая наука Швеции в целом отвергает доктрину прецедента и не признает за судебной практикой значения источника права. Но практика судов административной юрисдикции оказала на формирование административно-правовой отрасли столь существенное влияние, что многие исследователи признают: административное право фактически было создано административными судами.
Не наделенные полномочиями формулировать правовые нормы административные суды восполняли пробелы законодательства, формулируя правовые принципы и доктрины, на основе которых решались конкретные дела, а впоследствии принимались законодательные акты. Административные органы, принимая решения, должны учитывать судебную практику; ее игнорирование в ряде случаев может считаться нарушением служебных обязанностей чиновника и даже повлечь за собой применение мер ответственности.
Нормы и принципы международного права:
Наряду с национальными источниками административного права в шведском государстве применяются в качестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательный пример тому - использование норм и принципов европейского права, так как Швеция – член Европейского Союза. Еще в 1972 г. Закон о Европейских сообществах предусмотрел, что все нормативные акты Сообщества являются актами прямого действия: они должны соблюдаться и выполняться без последующего утверждения национальным законодательством.[5] Это было подтверждено и национальным законодательством стран, входящих в Сообщество затем - в Европейский Союз. Обязательному исполнению подлежат регламенты - нормативные акты общего содержания. Многие из них непосредственно касаются вопросов административно-правового регулирования. Например, государства-члены ЕС приняли единые стандарты в конкурентном (картельном, антимонопольном) праве, являющемся подотраслью административного права. Так возникло своеобразное «двухколейное» административное право, которое основано на разграничении между проблемами, решаемыми либо с помощью права ЕС, либо только с помощью национального права. В данном параграфе мы видим, что наряду с национальными источниками административного права в шведском государстве применяются в качестве общеобязательных международно-правовые принципы и нормы. Наиболее показательный пример тому - использование норм и принципов европейского права, так как Швеция – член Европейского Союза.

ГЛАВА II. ОБЬЕКТЫ И СУБЬЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА ШВЕЦИИ

2.1 Понятие, характерные черты и система публичной администрации

Понятие публичной администрации играет ведущую роль в административном праве Швеции. Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации; административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации; закрепляет правовой статус служащих органов публичной администрации; определяет формы контроля за ней. Научный термин «публичная администрация»[6] был разработан в странах континентальной системы административного права. В российской научной литературе сложился устойчивый перевод данного термина как «государственное управление»[7]. Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи с этим представляется, что целесообразно использовать буквальный русский эквивалент западного термина - «публичная администрация». Необходимо отметить, что понятие публичной администрации используется не только административным правом. Являясь общесоциологическим, по своему содержанию оно многозначно, а по объему весьма широко. Прежде чем дать определение публичной администрации, выделим ее характерные черты. Во-первых, сам термин «администрация», происходящий от латинского «administrere», означает «служить для». Терминология подчеркивает подчиненное положение публичной администрации, вторичность этого понятия.
Следует определить, кому подчиняется и кому служит администрация. Общепризнанно, что публичная администрация подчиняется политической власти. Органы публичной администрации подчинены главе государства, главе правительства, правительству. Строго говоря, публичная администрация обслуживает политические органы и непосредственно подчинена правительству.
Во-вторых, публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства. В аппарате как законодательной, так и судебной власти есть органы и учреждения, обеспечивающие деятельность парламентов и судов. Они так же осуществляют административную деятельность, обеспечивая исполнение законов, и потому подпадают под действие норм административного права. Понятия исполнительной и административной власти наукой разграничиваются. Понятие «исполнительная власть» рассматривается как конституционно-правовое, а «административная власть» - как административно-правовое.[8] Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы главы государства или ответственность правительства перед парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Такой подход представляется наиболее корректным; как правило, он отражает более высокий уровень развития административного права по сравнению с тем, когда исполнительная и административная власти считаются синонимами.
Исполнительная власть реализуется в тех случаях, когда исполняются законодательные акты прямого действия. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют подчас определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение.
Однако следует иметь в виду, что одни и те же органы могут осуществлять как исполнительные, политические по своему значению, так и административные, управленческие функции. Так, правительство, разрабатывая программу во исполнение закона, выступает в качестве органа исполнительной власти; организуя реализацию принятой программы, правительство осуществляет административные функции. Так же и министры как члены правительства реализуют политические функции, а как руководители министерства осуществляют наряду с политическими и административные полномочия.
В-третьих, публичная администрация, занимаясь организацией и урегулированием публичных дел, действует в публичных, интересах. Ее основная цель - воплощение политической воли во всеобщее благо.
Концепция публичного интереса является основополагающей для современного административного права подавляющего большинства стран мира
Задача публичной администрации - реализовать публичные интересы во взаимоотношениях с частными лицами. Принимая конкретные меры по конкретному случаю, публичная администрация призвана в каждом правоотношении найти баланс между публичными и частными интересами.
В-четвертых, публичная администрация наделяется прерогативами публичной власти, т. е. властными полномочиями, позволяющими от имени общества давать обязательные указания частным лицам. В связи с этим устанавливается особый порядок предоставления компетенции административным структурам.
Понятие публичной администрации является одним из самых сложных в современном административном праве, поскольку оно обобщает управленческие понятия на высоком уровне абстракции. С одной стороны, понятие публичной администрации акцентирует внимание на структурных моментах - на организации различных звеньев государственного аппарата. В таком случае под публичной администрацией понимается совокупность органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции. Это наиболее часто используемая трактовка данного понятия. С другой стороны, публичной администрацией считается и сама административная деятельность, осуществляемая в общественных интересах.
Кроме того, термином «публичная администрация» обозначают и сферу управления публичным сектором. Такая трактовка данного термина используется в законодательстве и науке несколько реже, чем две указанные выше. Таким образом, публичную администрацию можно определить как организацию и деятельность органов и учреждений, подчиненных политической власти, обеспечивающих исполнение закона, действующих в публичных интересах и наделенных прерогативами публичной власти. Неоднозначность понятия публичной администрации позволяет отразить всю сложность управленческой деятельности, нацеливает на многовариантность решений постоянно возникающих управленческих проблем. Вертикальные взаимоотношения внутри публичной администрации определяют принципы централизации и децентрализации.
Централизация предполагает, что система административных органов строится по иерархическому принципу: нижестоящие органы подчиняются вышестоящим, имеющим право рассматривать и окончательно решать любые вопросы в пределах собственной компетенции и компетенции нижестоящих органов. Вышестоящие органы вправе давать распоряжения нижестоящим органам, осуществлять контроль за исполнением решений, требовать устранения недостатков, отменять решения нижестоящих органов, переносить рассмотрение дела в вышестоящую инстанцию.
На основе централизации строятся взаимоотношения между правительством и министерствами, между министерствами и подчиненными им ведомствами. Децентрализация предполагает передачу части функций публичной администрации на места, закрепление относительной самостоятельности децентрализованных органов, имеющих право окончательного решения вопросов своей компетенции. Децентрализация основывается на том, что децентрализованные органы не должны подчиняться ни друг другу, ни центральным властям. Они действуют от своего имени и сами отвечают за свои действия в суде. Однако их полномочия строго определены Доктриной децентрализованных учреждений, они вправе делать лишь то, что им прямо предписано в законе. На современном этапе большинство государств мира использует оба указанных метода, относясь к ним не как к противоположным, а как к взаимодополняющим: если децентрализуется управление в одних сферах, то этому, как правило, с неизбежностью соответствует более строгая централизация в других областях. Отношения с различными элементами единой административной структуры (горизонтальные взаимоотношения между органами управления одного уровня или между органами, относящимися к одной структуре управления) регулируются в соответствии с принципами концентрации и деконцентрации. Концентрация предполагает, что все властные полномочия сосредоточены у одного органа и другие управленческие структуры не могут принимать решения вопреки его воле.
При деконцентрации властные полномочия рассредоточены между различными органами таким образом, что властный орган передает своим подчиненным часть полномочий, сохраняя за собой всю полноту ответственности. Имеет место делегирование полномочий: вышестоящий орган передает на нижестоящий уровень административные задачи для самостоятельного выполнения, и различные органы одной иерархической системы специализируются на выполнении отдельных функций, действуя от имени вышестоящего органа. В случае конфликтов в суде перед частными лицами отвечает вышестоящий орган, а не административное учреждение, фактически реализовавшее полномочия. Таким образом, деконцентрация обеспечивает специализацию и представляет собой технический прием управления. Рассмотрим централизованную публичную администрацию, её составляют органы, работающие непосредственно под руководством правительства, подотчетные ему и несущие перед ним ответственность за свою деятельность. В конечном итоге работа централизованной администрации нацелена на обеспечение политического единства и стабильности государственного управления. Важнейшими звеньями централизованной администрации являются аппарат правительства, министерства и ведомства. Правительство находится в центре политической жизни страны, решает преимущественно государственно-политические задачи, и вследствие подверженности различным политическим потрясениям – как правило, крайне нестабильно. При этом правительство, помимо государственно-политических, выполняет и административные функции, связанные прежде всего с общим руководством публичной администрацией. Для реализации административных функций правительства и был создан его аппарат. Шведский аппарат правительства претерпел за минувшие несколько десятилетий разительные изменения, превратившись из аморфного, организационно не оформленного административного образования в орган, играющий определяющую роль, как в осуществлении административной власти, так и в механизме принятия важнейших государственно-политических решений. Усиление роли аппарата правительства в механизме принятия политических и административных решений приводит к изменению характера, нормативно-правового регулирования статуса этого важного звена публичной администрации. Обобщая сведения о работе аппарата правительства, можно выделить следующие основные направления его деятельности:
1) сбор и оценка информации, подготовка проектов административных, а в ряде случаев и политических решений и т. д.;
2) оказание широкого спектра экспертно-аналитических услуг. Через создание специальных совещательных органов, проводящих экспертно-аналитическую работу, к принятию административных решений оказывается подключенным широкий спектр заинтересованных социальных слоев: предприниматели, ученые, профсоюзные лидеры и т. д.;
3) осуществление координации деятельности различных органов исполнительной власти и правительственных институтов;
4) контроль за публичной администрацией.
Министерство - орган специализированного управления. Практически во всех зарубежных странах в основании публичной администрации находится министерская система, которая строится, как правило, в соответствии с отраслевым принципом с тем, чтобы охватить важнейшие сферы государственного управления и основные направления общественного развития.
Отраслевой принцип позволяет создать профессиональный специализированный управленческий аппарат в тех сферах общественной жизни, которые правительство считает постоянным объектом правового регулирования: дает возможность «увязать» разрозненные институты в единую систему в рамках одной управленческой области. Министерства планируют и организуют работу соответствующей отрасли управления, руководят подчиненными им предприятиями, учреждениями и организациями, осуществляют контроль за деятельностью всех субъектов права в подведомственной им отрасли. Западная теория управления исходит из того, что задачей каждого министерства является осуществление власти, управление и вмешательство, т. е. изменение организации и направления деятельности объектов управления. Для решения этой задачи министерство должно располагать руководящим центром в лице министра, квалифицированным управленческим персоналом и материальными возможностями, которые предусматриваются в бюджете. Совокупность трех составных частей министерского звена - министр, персонал и бюджет - приводит в движение орган государственного управления, позволяет ему эффективно функционировать, реализовывать закрепленные за ним полномочия. Несмотря на разнообразие сфер деятельности министерств, в их работе можно усмотреть много общего. Основными функциями министерства являются:
1) функция трансформации общенациональной политики в конкретное управленческое действие. Эта функция состоит в выработке форм и методов деятельности по достижению цели, для осуществления которой было создано министерство;
2) функция управления службами министерства (установление бюджета, подбор и перемещение личного состава, а также организация министерства, т. е. определение его структуры и распределение компетенции министерства между его структурными подразделениями);
3) функция координации - это, во-первых, регулирование повседневной управленческой Деятельности; во-вторых, координация деятельности ведомств, не входящих в состав министерств, но обязанных согласовывать с ними по определенным вопросам свою деятельность (например, муниципалитеты, проводящие строительные работы, в случаях, предусмотренных законом, обязаны согласовывать свои проекты с министерством, отвечающим за вопросы строительства); в-третьих, координация в сфере взаимоотношений публичных предприятий и частного сектора;
4) контрольная функция. Она реализуется в трех основных формах:
инспекции - периодически осуществляемой оценки эффективности деятельности администрации и установления ответственности должностных лиц за недостатки в работе;
иерархического контроля - постоянно осуществляемого контроля начальников в отношении подчиненных им по службе чиновников, в ходе которого начальники могут отменять решения своих подчиненных и давать им указания, обязательные для исполнения;
финансового контроля- контроля, который охватывает все служебные отношения, имеющие финансовые последствия.
Министерство включается в механизм государственного управления по вертикали: правительство - министерство - объект управления.
Как составная часть централизованной публичной администрации министерства выступают в правоотношениях не от своего имени, а от имени государства.
Министерства рассматриваются, прежде всего, как органы административной власти, подчиненные органам политического руководства, а потому, имея определенную самостоятельность в рамках четко определенной в законодательстве компетенции, они не обладают административной автономией.
Объектом пристального внимания науки административного права в зарубежных странах становятся административные связи, которые устанавливаются между главой исполнительной власти и правительством, с одной стороны, и министерствами - с другой.
Отметим, что в Швеции центральные органы отраслевого управления именуются департаментами, а министерством официально называется лишь ведомство, занимающееся иностранными делами.
Активизация социальных и экономических функций государства в течение XX в. привела к значительному увеличению его административных задач и, как следствие, росту числа министерств. В министерской системе наряду с «классическими» министерствами иностранных дел, внутренних дел, обороны, юстиции, финансов стали создаваться «новые» министерства,[9] появление которых обусловлено различными обстоятельствами:
- необходимостью решения острых, неотложных государственных задач (министерство по делам беженцев и переселенцев, министерство жилищного строительства, министерство водоснабжения и др.);
- результатами научно-технического прогресса (министерство воздушного транспорта, министерство атомной энергетики и др.);
-                     появлением «новых» функций государства (министерство охраны окружающей среды и др.).
Во главе министерства строит министр, который по общему правилу руководит работой вверенного ему государственного органа в соответствии с принципом единоначалия. Министр выполняет функции как политического, так и административного характера. Такое же объединение политических и административных функций наблюдается и в статусе министра. Как член правительства он наделен политической властью, а в качестве руководителя министерства он обладает полномочиями административного характера.
Должностные лица, как правило, не являющиеся руководителями министерств, но выполняющие отдельные поручения премьер-министра и имеющие право решающего голоса на заседаниях правительства, именуются министрами без портфеля. В связи с расширением сферы полномочий исполнительной власти министрам без портфеля в последнее время все чаще стали давать не временные, как ранее, а постоянные сферы ответственности, при этом министры без портфеля могут подчиняться отраслевым министрам, а могут и осуществлять функции координации деятельности различных министерств, тем самым занимая более высокое положение в правительственной иерархии. Организационными элементами министерств являются: кабинет, внутренние подразделения (департаменты, отделы, секции, бюро), советы и комитеты консультативного характера, органы, инспекции и периферийные (территориальные) службы.
Кабинет представляет собой личный штаб министерства. Он состоит из сотрудников, которых подбирает министр лично: директор кабинета, сотрудник, отвечающий за связи с общественностью, различные технические советники, специальные уполномоченные, атташе и т. д. Функции министерства распределяются между его структурными основными подразделениями. В структуре министерства выделяют вертикальные, горизонтальные и технические службы. Вертикальные службы (их иначе называют производственными или отраслевыми) направлены на реализацию основных функций министерства. Горизонтальные службы (иначе называют функциональными) оказывают опосредованное воздействие на осуществление министерством его основных функций. К ним могут быть отнесены подразделения, занимающиеся вопросами персонала, бюджета, международного сотрудничества, научных исследований. Технические службы министерства в своей деятельности связаны с «управленческой техникой»: архивы, подразделения, занимающиеся систематизацией документации, планированием, отчетностью, статистикой и т. д. При министерствах создаются различного рода вспомогательные органы - советы и комитеты, автономные отделы. Как правило, они выполняют консультативно-техническую функцию (дача заключений, внесение предложений и т. д.). Почти каждое министерство располагает собственными органами инспекции или контроля (финансовые инспекторы, инспекторы национального образования, контролеры вооруженных сил и военно-морского флота и т. д.). В тех сферах общественной жизни, которые не охватываются министерствами, создаются многочисленные и разнообразные ведомства (государственные комитеты, управления, агентства, бюро, государственные комиссии и др.).[10] Как уже отмечалось, министерское звено управления представляет собой остов целостного организма публичной администрации. Все другие центральные управленческие органы специальной компетенции образуются, чтобы восполнить пробелы в единой структуре управления, устранить недостатки в деятельности центральных отраслевых органов, решить проблемы, которые министерства в силу объективных или субъективных причин в данный момент решить не в состоянии. Ведомство возглавляет профессиональный чиновник высшего ранга, который, как правило, не является министром. В отдельных случаях руководителю ведомства может присваиваться ранг министра. Руководители ведомств, не действующие на правах министра, могут присутствовать на заседаниях правительства по приглашению и с правом совещательного голоса.
Применительно к ведомствам, входящим в состав централизованной публичной администрации, может быть применена одна из двух основных моделей административного подчинения:
1) ведомство подчиняется министру, руководящему соответствующей сферой управления; в этом случае руководитель ведомства может иметь ранг заместителя министра;
2) ведомство выводится из административного подчинения министру и напрямую подчиняется правительству; тогда если руководитель ведомства не имеет ранга министра, на одного из членов правительства может быть возложено общее руководство работой данного ведомства.
В первом случае министр осуществляет руководство отраслью в полном объеме, а во втором случае он руководит только министерством, при этом различные ведомства (агентства, бюро, управления и др.) считаются независимыми от министерства и подчинены непосредственно правительству. Публичная администрация в современной Европе представляет собой сложный разветвленный механизм, в котором наряду с правительственными министерствами и ведомствами функционирует множество относительно самостоятельных, пользующихся административной и финансовой автономией государственных учреждений. Эти децентрализованные учреждения приобретают в современном мире все большее распространение и влияние, поскольку они выполняют задачи, которые не способна реализовать централизованная государственная администрация. Основными причинами создания автономных ведомств западные ученые считают необходимость обеспечения социально-культурного обслуживания, свободного от прямого политического воздействия; целесообразность неполитического регулирования хозяйственных отношений; предоставление населению технических услуг; регулирование деятельности лиц свободных профессий - юристов, врачей и др. Правовое положение децентрализованных органов Швеции специфично. Правовой режим каждого конкретного автономного учреждения фиксируется обычно в специальном акте о создании нового децентрализованного учреждения. Вместе с тем можно отметить общие черты, характерные для всех независимых ведомств. Во-первых, децентрализованные учреждения являются автономными структурами публичной администрации. Они не подчиняются ни правительству, ни министерствам, а лишь контролируются ими по стратегическим вопросам управления. В оперативную, текущую деятельность этих учреждений министры вмешиваться не вправе. В основу их работы положены принципы децентрализации, административной и финансовой автономии. Независимые ведомства обладают административной автономией, означающей их самостоятельность в решении вопросов собственной компетенции. Они сами определяют внутреннюю организацию и принимают регламент своей деятельности, сами создают свои службы и другие подведомственные структуры. Руководители децентрализованных органов имеют право самостоятельного подбора кадров. Законодательство определяет методы и формы комплектования служб, но сам набор осуществляется руководителями децентрализованных учреждений на основе дискреционных полномочий (по собственному усмотрению). Независимые ведомства наделяются также и финансовой автономией, ведь они имеют собственное имущество и свой бюджет, отделенные от имущества и бюджетов центральной и местной администрации. При этом степень финансовой самостоятельности децентрализованных учреждений может быть различной. Органы управления национализированной промышленностью обычно находятся на самофинансировании, в то время как другие автономные структуры хотя бы частично получают средства от центральных властей и более жестко контролируются финансовыми органами.