Рецензия на статью Ю.М. Лужкова

Стабилизационный фонд – «лекарство от развития»

Государственное образовательное учреждение Высшего профессионального образования
Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов
                                Кафедра Экономической истории.
Выполнила: студентка группы № В372
Крылова Ольга
Проверил: Кандидат экономических наук

Санкт-Петербург 2008 год

Радушинский Д.А.

3 декабря 2004 года Юрий Михайлович Лужков представил в газете «Труд» резко критическую в адрес  Правительства статью под названием  СТАБИЛИЗАЦИОННЫЙ ФОНД - "ЛЕКАРСТВО ОТ РАЗВИТИЯ". Ни привычные для московского мэра «Известия», ни «Комсомольская правда» по всей видимости не решились опубликовать этот материал. Скорее всего, издания, подконтрольные олигарху Потанину, просто не захотели участвовать в не очень удобной для себя теме. В итоге «программный текст» Юрия Михайловича смогла приютить на своих страницах только газета «Труд», абсолютно не популярная в столице - но очень хорошо известная в российских регионах. Эта работа стала первой из ряда последующих публикаций мэра Москвы, в том числе его книги «Развитие капитализма в России. 100 лет спустя», в которой он весьма жестко и убедительно высказался относительно серьезных пороков “бережливой” политики в отношении Стабфонда, призывая таким образом Правительство к открытому обсуждению стратегических параметров экономической политики и финансово-экономического курса.
Для того чтобы получить необходимую информацию о сущности предмета, обратимся к официальному сайту Минфина РФ в интернете. Вот что официально заявлено Министерством финансов Российской Федерации о предназначении Стабилизационного фонда, а также формировании и использовании его средств:
Стабилизационный фонд Российской Федерации (далее - «Фонд»), основанный 1 января 2004 года, является частью федерального бюджета. Фонд призван обеспечивать сбалансированность федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой (установлена с 1 января 2006 года на уровне 27 долларов США за баррель сорта Юралс).
 Фонд способствует стабильности экономического развития страны, является одним из основных инструментов связывания излишней ликвидности, уменьшает инфляционное давление, снижает зависимость национальной экономики от неблагоприятных колебаний поступлений от экспорта сырьевых товаров.
Фонд аккумулирует поступления средств вывозной таможенной пошлины на нефть и налога на добычу полезных ископаемых (нефть), при цене на нефть сорта Юралс, превышающей базовую цену.
Средства Фонда могут быть использованы на покрытие дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой цены. Если накопленный объем средств Фонда превышает 500 млрд. рублей, сумма превышения может быть использована на иные цели. Объем использования средств Фонда определяется федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.
Средствами Фонда управляет Министерство финансов Российской Федерации. Порядок управление определяется Правительством Российской Федерации. Отдельные полномочия по управлению средствами Фонда могут осуществляться Центральным банком Российской Федерации по договору с Правительством Российской Федерации.
Согласно предназначению Фонда  - служить стратегическим финансовым резервом государства, его средства могут размещаться в долговые обязательства иностранных государств, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации наделило Министерство финансов Российской Федерации полномочиями по распределению активов Фонда в разрезе валют, весов и сроков и утвердило порядок управления средствами Фонда.
В соответствии с утвержденным порядком управление средствами Фонда может осуществляться следующими способами (как каждым по отдельности, так и  одновременно):
путем приобретения за счет средств Фонда долговых обязательств иностранных государств;
путем приобретения за счет средств Фонда иностранной валюты и ее размещения на счетах по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте в Банке России. За пользование денежными средствами на указанных счетах Банк России уплачивает проценты. Порядок расчета и зачисления указанных процентов утверждается Министерством финансов Российской Федерации.
В настоящее время Министерство финансов Российской Федерации управляет средствами Фонда согласно второму методу (путем размещения средств на валютных счетах в Банке России). При этом согласно утвержденному Министерством финансов Российской Федерации порядку расчета и зачисления процентов, начисляемых на счета по учету средств Стабилизационного фонда в иностранной валюте, Банк России уплачивает на остатки на указанных счетах проценты, эквивалентные доходности портфелей, сформированных из долговых обязательств иностранных государств, требования к которым утверждены Правительством Российской Федерации.
Свою статью Ю.М. Лужков начинает с приведения статистики, существовавшей на тот момент: «Более 349 млрд. рублей по состоянию на 1 октября 2004 года. Почти 575 млрд. рублей по состоянию на 1 января 2005 года. 720 млрд. рублей к началу 2006 года. Вот такими умопомрачительными темпами растет объем финансовой "подушки" российского бюджета - Стабилизационного фонда». Но эти цифры отнюдь не приносят автору удовлетворения, а напротив, ставят перед ним проблему, заставляют задуматься о целях подобного накопления и пригласить общественность и правительство к открытой дискуссии касательно сложившейся ситуации.
Лужков выступает с критикой упаднической, замкнутой на кризис идеологии и изначально неверно заданной стратегии создания Стабфонда, говоря об опасности «накопительства ради накопительства», о возможности «превращения процесса «припрятывания заначки» в самоцель».
Основной проблемой, которая возникает при подобном бездумном и безудержном накоплении денег, мертвым грузом лежащих на счетах Стабилизационного фонда, является попросту исчезновение этих самых денег вследствие их обесценивания. И этот процесс не прекращается даже при переводе средств в иностранные ценные бумаги, не способные компенсировать потери, вызванные инфляцией. Более того, правительство фактически потворствует  перетеканию денег из России в экономики других стран, поддерживает иностранного производителя вместо отечественного, укрепляет иностранную валюту вместо родного рубля.
Истоком указанных проблем Лужкову видится неправильно проанализированная кризисная ситуация при падении мировых цен на нефть, которую так опасается Минфин. «Случись подобный кризис, никакая финансовая "подушка" не спасет».
Накопленные активы смогут лишь сыграть роль «болеутоляющего», на первое время помочь правительству исполнять свои обязательства перед населением. Но попытка поддержать потребительский спрос, никак не подкрепленная развитием промышленности, приведет в итоге к новому витку инфляции и ослаблению рубля. При затяжном кризисе годами столь ревностно копившийся Фонд будет быстро потрачен, не покрыв инфраструктурных расходов государства, необходимых для выведения страны из кризиса. И тогда круг замкнется. Деньги закончатся, а проблемы никуда не исчезнут, только еще больше усугубятся.
Идеология бесконечного накопления не опирается на долгосрочное экономическое и бюджетное планирование, зато успешно решает задачу вымывания из страны денежных средств. Правительство и Центробанк с гордостью заявляют, что страна буквально «пухнет от денег», подтверждая это выборочными макроэкономическими показателями. На деле же все складывается далеко не так радужно, как в докладах высших чиновников. Инвестиций в основные фонды и научные разработки не хватает. Разрушается потенциал высокотехнологичных отраслей. Затягиваются такие необходимые обществу структурные реформы - энергетическая, жилищно-коммунальная и другие. Деградируют образование, культура, здравоохранение. Деньги замораживаются вместе с надеждой на социально-экономическое развитие страны.
Резервные фонды существуют и в других государствах, бюджет которых сильно зависит от конъюнктуры мирового рынка, как правило, товарно-сырьевого (нефть, газ, металлы). Некоторые страны накапливают средства в таких фондах “на будущее”, когда недра будут истощены. Но в отличие от России, где Фонд выполняет исключительно стабилизационные, а точнее консервационные цели, за рубежом денежные средства не лежат без движения, а активно используются для инвестиционных потребностей реального сектора экономики (Норвегия), или же вкладываются в высокодоходные финансовые институты (Кувейт, Аляска), или финансируют инфраструктурные проекты (Чили). А если подобный положительный опыт имеется в других странах, то почему бы и нам не перенять его, превратив Стабилизационный фонд в Фонд будущего страны?
Но для того чтобы Россия сохранила пока еще имеющийся «потенциал в ряде ключевых "зон технологического прорыва", благодаря которым будет развиваться мир - нано- и биотехнологии, технологии безопасности и термоядерные, необходимо обозначить национальные приоритеты в развитии "новой экономики"». И прежде всего, необходимы инвестиции в самосохранение, в воспроизводство человеческого потенциала, плачевное состояние которого очевидно на сегодняшний день.
Если структура экономических отношений и институтов уже практически сформировалась, то социальная структура все еще переживает стадию трансформации. Поэтому в отношениях с различными поколениями нужно делать ставку на разные приоритеты.
По отношению к среднему, «трудовому», «предприимчивому» поколению требуются государственные инвестиции в инфраструктуру и новые производства, обеспечение доступного жилья и качественного здравоохранения, развитие фондового рынка и банковского сектора, борьба с коррупцией. «В достижении этих целей Стабилизационный фонд может сыграть роль фонда развития».
 Что касается молодежи, залога будущего процветания России, ей необходимы условия для самореализации в конкурентной среде современной экономики. А значит, в первую очередь государство должно вкладывать в образование и науку, в социальные гарантии для них и для их будущих детей. То есть создавать фонд будущих поколений.
И наконец, нельзя забывать о старшем поколении, вложившим все свои силы в поднятие и сохранение страны, а теперь столкнувшихся с проблемой выживания в ней. «И потому Стабилизационный фонд России может и должен быть использован еще и как фонд поддержки старших поколений».
Подводя итог своей статьи, Юрий Михайлович подчеркивает, что «фонд - не кубышка, а инструмент развития». А чтобы это осознать, требуется всестороннее, гласное и компетентное обсуждение вопросов управления Стабилизационным фондом. И прежде всего государству, правительству с помощью общественности надо ответить на главный вопрос: "Для чего и для кого в России создан Стабилизационный фонд?"
Опубликованная Лужковым статья вызвала широкий резонанс в СМИ, среди населения, и живую реакцию Минфина,  положив начало открытой дискуссии.
В своих последующих публикациях мэр Москвы предлагал, например, использовать распространенную в мире практику, когда создается не один, а два бюджетных фонда. Один играет роль антикризисной финансовой “подушки” бюджета, другой предназначен для целей развития. При этом если “накопительный” Стабфонд может оставаться в ведении правительства, то определение приоритетов и направлений использования Фонда развития следует передать специальному совету при президенте России.
Несоответствие взглядов Министерства финансов и Счетной  палаты РФ на расходование средств Стабилизационного фонда вызвало их противостояние между собой. В феврале 2005 года Счетная палата РФ опубликовала свои выводы по отчету о ходе исполнения федерального бюджета за январь-декабрь 2004 года. Представители Счетной палаты сообщили о потерях Стабфонда из-за инфляции, составивших довольно приличную сумму - 23 млрд. рублей. По мнению контролеров, в течение 2004 г. размещение средств не осуществлялось в связи с тем, что не были разработаны необходимые нормативные акты, что и послужило причиной потерь.
Минфин в свою очередь обвинил Счетную палату в некомпетенции, заявив, что Выводы Счетной палаты (СП) РФ о потерях стабилизационного фонда от инфляции «свидетельствуют о недостаточном знании законодательства о Стабфонде и макроэкономической ситуации", считают в Министерстве финансов РФ». Перед журналистами выступил министр финансов Алексей Кудрин и заявил: "Стабфонд используется строго в соответствии с законом. Никаких нарушений, даже минимальных, нет". "Минфин, занимаясь управлением средствами стабилизационного фонда, исходит из максимальной выгоды. Это мы сможем доказать всем. В том числе и проверяющим", - подчеркнул А.Кудрин.
Кроме того в 2005 году средства Фонда превысили уровень в 500 млрд. рублей, и их часть была направлена на выплату внешнего долга Российской Федерации и покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации в следующих объемах:
93,5 млрд. рублей (эквивалент 3,3 млрд. долларов США) было направлено на погашение долга перед Международным валютным фондом;
430,1 млрд. рублей (эквивалент 15 млрд. долларов США) - на погашение долга перед странами-членами Парижского клуба;
123,8 млрд. рублей (эквивалент 4,3 млрд. долларов США) - на погашение долга перед Внешэкономбанком по кредитам, предоставленным Министерству финансов Российской Федерации в 1998-1999 годах для погашения и обслуживания государственного внешнего долга Российской Федерации;
30 млрд. рублей (эквивалент  1,04 млрд. долларов США) направлено на покрытие дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации.
В мае 2005 представители Счетной палаты вновь поспешили заявить о том, что средства Стабфонда расходуются нецелесообразно. "Деньги там лежат без движения, и при этом государство еще и заимствует средства", - приводит слова заместителя председателя Счетной палаты Александра Семиколенных радиостанция "Эхо Москвы". На прошедшей вчера встрече в Совете Федерации сенаторы попытались выяснить, почему, располагая огромными средствами Стабфонда, Россия проводит внутренние займы под достаточно высокие проценты. В связи с этим г-н Семиколенных поспешил заявить, что проверка расходования средств Стабилизационного фонда уже включена в план работы на текущий год. По мнению чиновника, необходимо. чтобы средства, накопленные в Стабилизационном фонде, инвестировались. Более того, Счетная палата готова выступить со своими предложениями по инвестированию накопленных в Фонде средств, оживив подостывшее было противостояние с Минфином.
В этом нет ничего удивительного, т. к. огромный денежный мешок, каким многим представляется Стабилизационный фонд, не может не пробуждать аппетитов заинтересованных сторон.
Ю.М. Лужков в 2006 году отметил, что существующая финансовая политика никак не может его устроить. “Такой бешеный Стабилизационный фонд – это омертвление средств, которые не направляются на развитие”, – заявил мэр столицы. И его позиция была созвучна мнению большинства россиян. Согласно опросу ВЦИОМ, проведенному в 46 регионах страны, только 5 процентов наших сограждан считали, что средства Стабфонда трогать нельзя, что их следует сохранить как неприкосновенный запас на случай резкого падения цен на энергоносители. Люди не видели смысла в накоплении денег ради денег. Важнее, полагали они, вкладывать нефтедоллары в поддержку социальной сферы, в развитие экономики. Лишь 23 процента опрошенных поддержали стремление правительства досрочно выплатить внешний долг за счет средств Стабфонда. Около 61 процента респондентов выступили за то, чтобы деньги фонда приносили пользу внутри страны.
Сколько раз мэр Москвы со свойственной ему эмоциональностью призывал правительство вкладывать “лишние деньги” в сельское хозяйство, науку, образование. Иначе, считает Лужков, Россия “сначала превратится в сырьевой придаток Запада, а потом они нас прихлопнут”. “Мы не допустим, – горячо говорил градоначальник, – чтобы Россия превратилась в страну, качающую нефть и газ. Мы будем бороться за то, чтобы наша страна была страной высочайшего уровня производства и высоких технологий”.

25 апреля 2007 года президент РФ Владимир Путин выступил с обращением к обеим палатам российского парламента, и ключевой темой его послания стала концепция Стабфонда. С одной стороны, президент подтвердил разделение сверхприбылей от экспорта углеводородов на три части, как предлагал изначально Кудрин:
на резервный фонд, призванный минимизировать риски экономики в случае резкого падения мировых цен на энергоносители и направленный на поддержание макроэкономической стабильности и борьбу с инфляцией;
трансферт (выплата) федеральному бюджету для выполнения крупномасштабных социальных программ;
фонд будущих поколений, или фонд сбережений, в который будут зачисляться все нефтегазовые доходы.
Однако третью часть - Фонд будущих поколений - президент изменил. Причем, он не ограничился переименованием его в «Фонд национального благосостояния». Глава государства вложил новый смысл в концепцию: согласно его посланию, средства Фонда должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики, их необходимо направлять на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений.
Таким образом, был не только снят запрет на расходование накоплений внутри страны, но и предложены идеи использования ресурсов:
Капитализация институтов развития (Банк развития, Инвестиционный фонд, Российская венчурная компания, Корпорация нанотехнологий), призванных устранять инфраструктурные ограничения роста, повышать эффективность расходования природных ресурсов, а также модернизировать и развивать высокотехнологичные промышленные производства.
Решение проблемы пенсионной системы, то есть софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан и формирование пенсионного капитала. Кроме того, в дальнейшем средства Фонда национального благосостояния могут расходоваться в случае возникновения необходимости, а также на покрытие дефицита Пенсионного фонда.
По состоянию на 30 января 2008 года Стабфонд РФ составлял 3 трлн 851,8 млрд рублей ($157,38 млрд). В этот же день он был разделен на две части и прекратил свое существование. В результате разделения сверхприбылей от экспорта углеводородов были образованы Резервный фонд в объеме 3 трлн 069 млрд рублей ($125,4 млрд) и Фонд национального благосостояния в объеме 783 млрд рублей ($32 млрд).
Резервный фонд призван минимизировать риски экономики в случае резкого падения мировых цен на энергоносители и, согласно плану, должен быть направлен на поддержание макроэкономической стабильности и борьбу с инфляцией.
Он формируется за счет нефтегазовых доходов, включающих в себя НДПИ на нефть, газ, а также экспортные пошлины на нефть, газ и нефтепродукты. В случае возникновения необходимости средства Резервного фонда могут быть использованы для финансирования расходов бюджета и досрочного погашения внешнего долга.
Средства Фонда национального благосостояния должны идти на повышение качества жизни людей и развитие экономики. По мнению президента Владимира Путина, их необходимо направлять на улучшение благосостояния как будущих, так и нынешних поколений.
В данный фонд будут поступать остатки нефтегазовых доходов, не попавшие в Резервный фонд при его достижении нормативной величины, которая составляет 10% ВВП. Предполагается, что средства Фонда благосостояния могут быть использованы, в частности, для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан.
Управление средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния будет осуществляться путем приобретения долларов США, евро и фунтов стерлингов и их размещения на счетах в Центральном банке РФ, а также путем размещения средств фонда в ряд финансовых активов, номинированных в указанных валютах.
Многие эксперты весьма положительно оценивают разделение Стабфонда, отмечая, что это оправданный шаг правительства. Главный экономист УК «Тройка Диалог» Евгений Гавриленков считает, что теперь появилась возможность вложения части средств в более рискованные активы (а, значит, и более доходные), чем государственные бумаги ведущих иностранных государств. По словам Аркадия Дворковича, руководителя экспертного управления президента, деньги из Резервного фонда будут вкладываться, скорее всего, в иностранные «голубые фишки». Формирование двух фондов, по его мнению, снимет Россию с нефтяной зависимости.
Подводя итоги относительно статьи Ю.М. Лужкова «Стабилизационный фонд – «лекарство от развития»,  можно сказать, что его идеи, выдвинутые им практически в самом начале общественно-политической дискуссии о сущности и особенностях функционирования  Стабилизационного фонда РФ, вызвавшие такой широкий и неоднозначный отклик среди различных общественных и политических групп российского народа, оказались пусть и не во всем, но все-таки значимыми и проницательными. В этой рецензии я намерено проследила за всем путем развития и преобразования Стабфонда, потому что большое видится на расстоянии, а лучшим судьей во всех спорах: экономических, политических, социальных – выступает история.
К сожалению, в отличие от многих других стран, в России Стабфонд не стал действенным инструментом защиты и развития экономики. Он до последнего момента больше напоминал огромную "заначку", лежащую мертвым грузом. Досадность ситуации состояла в том, что, как все же справедливо сочли в Минфине, все это богатство практически невозможно вовлечь в реальную экономику – массированный вброс средств Стабфонда в обращение в виде государственных инвестиций практически в любую сферу хозяйственной деятельности приведет скорей к банальному "распилу", но ни как не к экономическому прорыву. Совмещение методов планово-централизованной и рыночной экономик в России с ее слабой государственной властью и повальной коррупцией вряд ли привело бы к чему-то хорошему. Частичная же раздача средств Фонда населению в виде пенсий, зарплат и т.п. (один из вариантов расходования Стабфонда) неизбежно подстегнула бы инфляцию. Определенным выходом из положения могло бы стать инвестирование в инфраструктурные проекты – дороги, порты и т.п., однако и здесь существуют опасности, присущие любому инвестированию государственных средств в странах со смешанным типом экономики. Сегодня, после разделения Стабилизационного фонда на две части, форма преобразилась, но содержание проблемы осталось по существу все то же.  Если зайти на официальный сайт Минфина и нажать на ссылку о предназначении Резервного фонда или Фонда национального благосостояния, ситуация будет очень показательной. Пустота. Отсутствие всякого предназначения. И это несмотря на то, что столько лет прошло с момента образования их предшественника, Стабфонда РФ, столько мнений было высказано, столько ошибок было допущено, но результат остался неизменным. А все потому что до сих пор так и не был найден ответ на главный, стратегический вопрос, заданный еще 4 года назад Юрием Михайловичем Лужковым: для чего же и для кого создавался Стабилизационный фонд?