Южно-уральский Государственный Университет

РЕФЕРАТ

Предмет: История государственного управления в России

Тема: Эволюция центральных представительных органов власти в России

Выполнил: Евгений Соколов

Группа: ПМФ — 140

Проверила: Трошкова Елена Анатольевна

Челябинск — 2001

1. Введение

Выборы являются важнейшим элементом современной политической системы. Западная демократия, принятая российским обществом в качестве идеала государственного устройства, именно в выборном процессе видит механизм реализации базовых принципов демократического правления. Большинство западных исследователей признает избирательную систему и избирательный процесс определяющими элементами демократии как политического строя.

Действительно, если исходить из представления о том, что демократия — это система народного правления, то есть буквально — народовластие или народоправство, то выборы представляются наиболее действенным (хотя и не единственно возможным) механизмом реализации народной воли в государственном управлении.

Общества, признанные демократическими, демонстрируют широкое разнообразие форм организации государственной власти. Например, политические системы США и Японии мало похожи друг на друга, хотя обе относятся к эталонным демократиям. Выборы же представляются одним из немногих явлений, которое с необходимостью присутствует в любой демократической организации. С некоторой степенью приближения можно утверждать, что история становления демократии — это история развития выборных институтов.

С начала коренных преобразований в российском обществе политической наукой и общественным мнением активно обсуждается вопрос о соответствии особенностей российской политической жизни базовым характеристикам демократического общественного устройства.

Представляется полезным проследить историю развития выборных институтов в России с точки зрения укорененности в обществе демократических традиций.

2.1 Демократизм древнерусского общественного устройства

Древнерусскому обществу, как и древнейшим сообществам других народов, был присущ строй родовой демократии. Прокопий Кесарийский писал о славянских племенах: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, а издревле живут в народоправстве (демокра­тии), и поэтому у них счастье и несчастье в жизни считается делом общим».

Широко известна версия о призвании варягов на княжение в Новгороде. По данным летописи, прежде сами же новгородцы и изгнали их, отказавшись платить дань, что свидетельствует о наличии уже в то время в Новгороде порядка выборности княжеской власти. Подобные обычаи существовали во всех крупных поселениях Древней Руси, воплотившись в действиях городских вечевых сходов.

В домонгольский период вечевые собрания, как отмечает большинство исследователей, играли огромную роль в жизни русских городов. Во многих из них существовали выборные должности глав городских общин, а иногда глав общего городского управления: так называемые сотские и тысяцкие, старшие люди и «старцы градские». Выборы низших должностных лиц, вероятно, происходили на отдельных собраниях, в то время как кандидатов на общегородские должности выбирали на общих вечевых сходах. Достаточно известны случаи призвания князей на княжение, то есть, фактически ограниченный сословными рамками выбор правителя.

Собрания общинников не были достоянием лишь городской жизни. В сельских общинах существовал институт мирских сходок. «Мир» был самоуправляющейся общиной лично свободных крестьян. Мир выбирал старост, решал вопросы сбора дани или оброка для феодалов, разрешал споры, регулировал хозяйственную деятельность. Трудно переоценить культурное значение русской крестьянской общины и соответствующих ей отношений и психологии. Однако малоизученным оказался вопрос о демо­кратических традициях общины, среди которых — выборность и подотчетность должностных лиц, прямое народное управление мирского схода, принцип большинства в принятии решений.

С укреплением княжеской власти роль городских вечевых собраний снижалась, однако они не исчезли совсем. В период бедствий, нашествий кочевников и других чрезвычайных событий вечевые собрания созывались народом или властью для принятия наиболее трудных решений. Вече созывалось и бунтовщиками в ходе социальных и политических конфликтов

2.2 Новгородское Вече

В таком виде вечевые традиции долго существовали на Руси, являя своеобразие и устойчивость политической организации страны. В ряде городов вече сохранялось в XIV и XV веках. В Пскове вече регулярно собиралось до начала XVI века. Наиболее развитые формы народное правление получило в Новгородской республике.

Новгородская земля стала символом демократических традиций русской государственности, реальным прецедентом республиканского правления, успешно боровшегося с внешней агрессией и внутренним давлением русских феодалов на протяжении столетий. «Господин Великий Новго­род» был богатой и сильной республикой, имевшей городскую казну и вооружение, осуществлявшей экспансию и колонизацию северных земель, призывавшей на княжение русских князей с их дружинами и смещавшей их по своему произволению.

В Новгороде функционировала развитая и хорошо отлаженная система народного правления. Город делился на «концы», состоявшие из «улиц», в которых избирались кончанские и уличные старосты. Общегородское собрание избирало тысяцких и посадников, степенного (главного) и кончанских. Существовала своеобразная канцелярия — Вечевая изба во главе с вечевым дьяком, в которой велись все дела свободного города.

О высоком уровне организации свидетельствует твердая регламентация процедуры вечевого собрания. Его решения считались действительными только при подтверждении их представителями всех «концов» города, посадником, тысяцкими и архиепископом — должностные лица ставили на документе свои печати. Процедура принятия решения предполагала выступления должностных лиц либо заинтересованных сторон, обсуждение и голосование, которое осуществлялось криком — выигрывала та сторона, чей крик был громче. В случае серьезных расхождений или равенства противников окончательный вердикт выносился по результатам поединка — «поля». По древнему обычаю вверять решение божественному провидению на «поле» выходили противники и бились «стенка на стенку» до победы одной из сторон, при этом существовали твердые правила поединка: запрещалось приносить оружие, одевать доспехи и пр.

Серьезные разногласия разрешались также с помощью Владыки — новгородского архиепископа, роль которого в структуре городской власти была достаточно велика. Замечательно, что Владыка так же, как посадник, избирался вечевым собранием.

В отечественной исторической науке существует точка зрения, что Новгородская республика фактически управлялась олигархической верхушкой из глав пятидесяти боярских семей. Видимо, существовали методы воздействия на принятие решений народным собранием, в том числе и прямой подкуп общин. Отдельные боярские семьи покровительствовали «улицам» и «концам», обеспечивая тем самым поддержку своих интересов. Имеются свидетельства и о случаях найма профессиональных бойцов для вечевого поединка. Тем не менее большинство негативных фактов скорее можно отнести к неизбежным издержкам политической игры Как отмечал О. Мартышин, «подчеркивая роль боярского совета, нельзя забывать, что его воля облекалась в форму постановлений народного собрания и избранных им должностных лиц, что на пути к достижению целей в важнейших вопросах стояло завоевание любыми средствами вечевого боль­шинства».

В целом вечевой период в истории русского государства оставил заметный след в политической культуре народа, сформировав устойчивые модели политического взаимодействия, действовавшие длительное время после упразднения самого института. Есть многочисленные примеры прямых обращений к вечевым порядкам в истории русских городов, особенно во время народных волнений или кризисов государственной власти.

Сельская мирская сходка, бывшая прообразом веча, продолжала существовать и после исчезновения шумных городских собраний. Кроме того, имелись посадские общины лично независимого населения в городах. Именно низовая община и являлась на протяжении всей истории России тем звеном, на котором основывалось народное представительство. Таким образом, общинное самоуправление как таковое не исчезло с упразднением веча, хотя и было низведено до уровня низовой общественной организации.

Нельзя не заметить внешнеполитических факторов, предопределивших подавление выборных органов в русских городах. Представляется, что главным здесь стало установление монгольского ига. Симптоматично, что вечевые порядки сразу же оживали во время антимонгольских выступлений, а в северо-западных городах Руси, не испытавших ордынского нашествия, вечевое управление достигло своего расцвета.

Для понимания эволюции российской государственности от вечевых традиций к самодержавию необходимо обратить внимание на борьбу Новгородской республики и московских великих князей. Интересен отмеченный многими исследователямظ сепаратистский характер республиканских образований Северной Руси. Великий Новгород не смог выступить центром объединения русских земель. Борьба с внешней угрозой, прежде всего с Ордой, требовала мобилизации значительных людских и финансовых ресурсов, что было под силу лишь единому русскому государству. В этом аспекте противостояние Новгорода и Москвы выглядело как борьба автономной территории против главного претендента на звание столицы нового государства, а значит и против жизненно важной централизации. Республиканский Новгород был самодостаточен и в значительной степени равнодушен к национальному единству и возрождению. Напротив, московская монархия жила стремлением к объединению всех русских земель под своей властью. В этом споре народное политическое сознание, несмотря на сильные вечевые традиции, однозначно становится на сторону монархического начала. Этот исторический эпизод может стать иллюстрацией известной тенденции развития российского государства: подавление общественной автономии ради целостности и могущества страны.

3. Земские соборы

3.1 Классификация Земских соборов

Формирование сословно-представительной монархии представляет собой формирование и сословий и соответствующего государственного устройства. Составной частью этого процесса были земские соборы.

В различных источниках, посвященных земским соборам, неоднозначно представляется содержание этого понятия по составу его представительства.

Черепнин очень широко трактует это понятие, включая в него церковные соборы, войсковые соборы, соборы-совещания. С ним по этому вопросу практически не полемизируют Зимин, Мордовина, Павленко, хотя в большинстве случаев относят представительство бояр не только к Боярской думе, а в рукоприкладстве находят представителей третьего сословия.

Авторы учебников по вопросу о том, что такое «земский собор» с точки зрения представительства едины с мнением, высказанным С. В. Юшковым в учебнике «История государства и права СССР». Юшков пишет: «Земские соборы состоят из трех частей — боярская дума, которая обычно присутствовала в полном составе, сбора высшего духовенства («освященного собора») и собрания представителей от людей всяких чинов, то есть поместного дворянства и купечества.

Тихомиров и некоторые другие считают, что признаком собора является обязательно наличие «земского элемента», то есть кроме боярской думы — представителей поместного дворянства и посадских людей. На некоторых соборах, хронологически перечисленных Черепниным, «земский элемент» по различным причинам отсутствовал.

Что включает в себя понятие «земский собор»?

В памятниках XVI века термин «земский собор» не встречается, он редко встречается и в документах XVII в. Слово «земский в XVI веке значило «государственный». Отсюда «дела земские» означают в понимании XVI — XVII вв. общегосударственные дела. Иногда термин «земские дела» употребляется для отличия от «ратных дел» — воинских.

Так, в документах о земских соборах XVII в. читаем: выборные приезжают «для нашего (то есть царского) великого и земского дела», для того чтобы «исправить и земля устроить».

Таким образом, для современников земские соборы — это совещание представителей «Земли», посвященное государственному строительству, это совет «о устроении земском», о чинах, «судах и управах земских».

Это о термине «земский».

Что касается термина «собор», то в XVI в. он обычно употреблялся для обозначения корпорации высших духовных иерархов («освященный собор») или совещании духовенства, в которых могли принимать участие царь и его приближенные. Совещания светского характера в источниках XVI в. обычно назывались «советом». Однако сложилась традиция называть светские общегосударственные совещания XVI— XVII вв. светских и духовных лиц не земским совещанием, а земским собором.

Земские соборы общегосударственного характера с участием представителей господствующего класса всей земли, в какой-то мере унаследовали функции и политическую роль прежних форм общения князя с руководящей верхушкой общества. В то же время земские соборы — это орган, пришедший на смену вече, он воспринял от веча традицию участия всех общественных групп в решении общих вопросов, но заменил присущие вече элементы демократизма началами сословного представительства.

Раньше земских соборов происходили церковные соборы, от них к земским соборам перешло наименование «собор», некоторые организационные и процедурные формы.

Некоторые соборы (соборы примирения) прямо были предназначены парализовать классовые и внутриклассовые противоречия

Для понимания роли земских соборов большое значение имеет изучение состава их представителей, изучение тех слоев общества, которые на соборах были представлены. В XVI — XVII вв. на соборы призывали представителей от дворян и детей боярских каждого уезда и от тяглых посадских людей каждого уездного города. Это по нынешним понятиям означает, что каждый уезд, и каждый уездный город представлял собой избирательный округ. Обычно от дворян каждого уезда посылали по два депутата (от некоторых и более — до шести депутатов), а от уездного города по одному депутату. О созыве земского собора посылалась царская грамота, в которой указывался срок вызова собора, количество представителей разных сословий от каждой административной единицы конкретно.

Например, на земский собор 1651 г. есть царская грамота от 31 января 1651 г. в Крапивну воеводе Василию Астафьеву о выборе «для нашего царственного, великого, земского и литовского дела» и присылке в Москву на соборное воскресенье двух «лучших дворян» и двух «лучших посадских людей». Как видим из текста этой царской грамоты, царские чиновники по какой-то причине считали нужным от Крапивны иметь одинаковое число феодалов и торгово-промышленного класса.

Представительство сословий на соборах можно проследить на основании исследований В. О. Ключевского в работе «Состав представительства на земских соборах древней Руси» Ключевский подробно рассматривает состав соборов на основе представительства 1566 г. и 1598 г.

В 1566 г. состоялся второй в истории земской собор. Это было во время войны с Латвией за Ливонию. Царь хотел узнать мнение чинов, мириться ли с Литвой на условиях, предложенных литовским королем. От этого собора сохранилась приговорная грамота, полный протокол с поименным перечнем всех чинов собора. В нем поименовано 374 члена собора. По общественному положению они делились на четыре группы. Первая группа — 32 духовных лица — архиепископ, епископы, архимандриты, игумены и монастырские старцы. В этой группе едва ли были выборные люди, это все были представленные на соборе лица по своему сану, как его непременные члены и приглашенные компетентные люди, уважаемые обществом и могущие подать полезный совет, усилить нравственный авторитет земского собора.

Вторая группа состояла из 29 бояр, окольничьих, государевых дьяков, то есть статс-секретарей и других высших чиновников. В эту же группу входило 33 простых дьяков и приказных людей. Во второй группе не было выборных представителей: это были все сановники и дельцы высшего центрального управления, члены боярской думы, начальники и секретари московских приказов, приглашенные на собор в силу своего служебного положения.

Третью группу составляли 97 дворян первой статьи, 99 дворян и детей боярских второй статьи, 3 торопецких и 6 луцких помещиков. Это группа военно-служивых людей.

Четвертая группа включала 12 гостей, то есть купцов высшего разряда, 41 человека простых московских купцов — «торговых людей москвичей», как они названы в «соборной грамоте», и 22 человека — люди промышленно торгового класса.

Обозначенные в соборном перечне дворяне и дети боярские обеих статей были практически представителями дворянских обществ, которым они предводительствовали в походах.

Представители городского торгово-промышленного класса были выразителями мнений уездных торгово-промышленных миров. От них правительство ожидало советов в улучшении системы сбора налогов, в деле ведения торгово-промышленных дел, где требовалась торговая опытность, некоторые технические знания, которыми не обладали приказные люди, коренные органы управления.

Ключевский настойчиво проводит мысль о том, что соборные представители от сословий были не столько уполномоченными от своего сословия или от своей корпорации, сколько призванными правительством от такой корпорации. По мнению Ключевского , выборный представитель «являлся на соборе не для того, чтобы заявить перед властью о нуждах и желаниях своих избирателей и потребовать их удовлетворения, а для того, чтобы отвечать на запросы, какие ему сделает власть, дать совет, по какому делу она его потребует, и потом воротиться домой ответственным проводником решения, принятого властью на основании наведенных справок и выслушанных советов».

Эта точка зрения, принижающая роль участников земских соборов, аргументировано поправлена Черепниным, Павленко, Тихомировым и другими современными исследователями, показавшими, что выборные представители земских соборов играли куда более самостоятельную роль.

Для более детального изучения характера представительства рассмотрим еще состав собора 1598 г. Это был избирательный собор, возведший на царский престол боярина Бориса Годунова. Сохранился полный акт этого собора с перечислением его членов. По количеству его участников у историков есть разногласия — считают от 456 до 512 человек. Эта некоторая разница может быть объяснена техническими причинами несходства списка земских соборов со списком рукоприкладства по приговору об избрании Бориса Годунова царем — «утвержденной грамоте».

Для данной темы главный интерес представляет социальный состав участников собора. Классификация представительства на этом соборе гораздо сложнее, чем та, что относится к земскому собору 1566г.

И на этом соборе было приглашено высшее духовенство, всех духовных лиц на соборе 1598 г. было 109 человек. В состав собора, разумеется, входила Боярская дума. Вместе бояр, окольничьих, думных дворян и душных дьяков было 52 человека. Были призваны дьяки из московских приказов в составе 30 человек, от дворцовой администрации было призвано на собор 2 бараша, 16 дворцовых ключников. Военно-служивых людей на собор было призвно268 человек, в составе собора они представляли несколько меньший процент, чем в 1566 г., а именно 52% вместо прежних 55%. Зато на этом соборе они представляли более дробную иерархию. Соборный акт 1598 г. делит их на стольников, дворян, стряпчих, голов стрелецких, жильцов и выборных из городов.

Представителями торгово-промышленного класса на соборе являлись 21 человек гостей, 15 старост и сотских московских сотен гостинной, суконной и черных. Эти старосты явились на земской собор 1598 г. вместо представителей столичного купечества, которое ранее, на соборе 1566 г., обозначалось званием торговых людей московских и смолян.

Таким образом, в составе собора 1598 г. практически присутствуют те же четыре группы, которые были на соборе 1566 г.:

• церковное управление

• высшее государственное управление

• военно-служивый класс, представляющий дворян-феодалов

• торгово-промышленный класс.

Это типичный состав полного земского собора, на нем никогда не были представлены крестьяне и городская беднота, городские ремесленники.

На неполных соборах, которые историки иногда называют не соборами, а совещаниями, присутствовали обязательно первая и вторая группы, но третья и четвертая группы могли быть представлены в ослабленном, урезанном виде.

Состав соборов выявляет, с кем царь и правительство имели совет, к кому обращали острые насущные государственные вопросы, чье мнение выслушивали, в опоре на кого нуждались.

Сколько было земских соборов в XVI — XVII в.в.? все ученые первым земским собором называют собор примирения 1549 г. Однако о прекращении влияния земских соборов единого мнения нет. Одни историки считают практически последним земским собором собор 1653 г. о войне с Польшей и присоединении Украины к России, другие последним собором считают созыв и роспуск собора о вечном мире с Польшей в 1683 г.

Интересно отметить, что в полном перечне соборов Черепнина значится и собор, освятивший своим решением двоецарствие Ивана и Петра Алексеевичей и возведение в сан правительницы Софьи. Однако при описании этих событий в учебниках истории нигде не встречается слово «собор» или ссылка на решение земского собора. Интересна позиция по этому вопросу авторитетного современного историка Павленко Н. И. Выше уже было сказано, что он серьезно занимался проблемами земских соборов. Но он, с одной стороны, не опровергал мнение Черепнина о последних соборах, а с другой стороны, во всех своих книгах о Петре I он никогда не упоминает о соборах, освятивших двоецарствие. В лучшем случае речь идет о том, что имя царей выкрикнули из толпы на площади.

Очевидно, наиболее обоснованным является мнение Л. В. Черепнина, на которое мы и будем в основном опираться. Черепнин в своей книге «Земские соборы русского государства XVI — XVII в.в.» перечислил в хронологическом порядке 57 соборов, из них 11 соборов в XVI веке и 46 соборов в XVII веке.

Однако Черепнин, Тихомиров, Павленко, Шмидт и другие историки полагают, что соборов могло быть и больше, сведения о некоторых могли не дойти до нас, возможны еще открытия историков при изучении архивных источников. В число перечисленных 57 соборов Черепнин включает и три церковно-земских собора, в том числе Стоглавый собор. Анализ представительства и решаемых вопросов делают включение Стоглавого собора в общее число земских соборов совершенно обоснованным и закономерным.

Для уяснения роли земских соборов, их существа, их влияния на историю этого периода — периода сословно-представительской монархии и формирования абсолютной монархии, проведем их классификацию по нескольким признакам. Ключевский классифицирует соборы по признакам:

• Избирательные. Они избирали царя, выносили окончательное решение, закрепленное соответствующим документом и подписями участников собора (рукоприкладство).

• Совещательные, все соборы, которые давали совет на запрос царя, правительства, высшей духовной иерархии.

• Полные, когда земские соборы имели полное представительств, подобное тому, которое было рассмотрено на примерах соборов 1566 г. и 1598 г.

• Неполные, когда на земских соборах были представлены Боярская дума, «освященный собор» и лишь частично дворянство и третье сословие, а на некоторых соборах-совещаниях две последних группы в силу соответствующих тому времени обстоятельств могли быть представлены символически.

С точки зрения общественно политической значимости соборы можно разделить на четыре группы:

• созванные царем;

• созванные царем по инициативе сословий;

• созванные сословиями или по инициативе сословий в отсутствие царя;

• избирательные на царство.

К первой группе принадлежит большинство соборов. Ко второй группе относится собор 1648 г., который собрался, как прямо сказано в источнике, по челобитью царю людей «разных чинов», а также ряд соборов времен Михаила Федоровича. К третьей группе относится собор 1565 г., на котором решался вопрос об опричнине и соборы 1611—1613 г.г. о «совете всей земли», о государственном устройстве и политических порядках. Избирательные соборы (четвертая группа) собирались для выбора, утверждения на престоле Бориса Годунова, Василия Шуйского, Михаила Романова, Петра и Иоанна Алексеевичей, а также предположительно Федора Ивановича и Алексея Михайловича.

Созывались воинские соборы, зачастую они были экстренным сбором, представительство на них было неполным, приглашали тех, кто заинтересован в территории, являющейся причиной войны и тех, кого в короткие сроки можно призвать в расчете на поддержку политики царя.

В число соборов включено и три церковных собора в силу следующих обстоятельств:

1. на этих соборах все же присутствовал земской элемент;

2. решаемые религиозные вопросы в те исторические времена и мели и светское «земское значение»

Конечно, эта классификация условна, но она помогает уяснить содержание деятельности соборов.

Для более глубокого понимания роли соборов целесообразно провести еще одну классификацию:

• Соборы, решавшие вопросы реформ;

• Соборы, решавшие внешнеполитические дела Руси, вопросы войны и мира;

• Соборы, решавшие дела внутреннего «устроения государства», в том числе способов усмирения восстаний;

• Соборы смутного времени;

• Избирательные соборы (избрание царей).

3.2 ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ЗЕМСКИХ СОБОРОВ

В учебнике «История государственного управления в России» под редакцией А. Н. Марковой земские соборы XVI — XVII в.в. названы принципиально новым органом государственного управления. Собор действовал в тесной связи с царской властью и Думой. Собор, как представительный орган был двухпалатным. В верхнюю палату входил царь, Боярская дума и освященный собор, которые не избирались, а участвовали в соответствии с занимаемым положением. Члены нижней палаты были выборными. Вопросы обсуждались по сословиям (по палатам). Каждое сословие подавало сове письменное мнение, а потом в результате их обобщения составлялся соборный приговор, принимаемый всем составом собора.

Соборы собирались на красной площади, в Патриарших палатах или в Успенском соборе Кремля, позже — в Золотой палате или Столовой избе.

Земские соборы возглавлял царь и митрополит. Роль царя на соборе была активной, он ставил перед собором вопросы, принимал челобитные, выслушивал челобитчиков, практически осуществлял все руководство соборного действия.

В источниках того времени есть сведения, что на некоторых соборах царь обращался и к челобитчикам за пределами палат, в которых проводилось совещание по сословиям, то есть не к членам собора. Есть также сведения, что на некоторых соборах царь в ходе очень острых ситуаций обращался к мнению людей на площади, примыкающей к дворцовым палатам.

Открывался собор традиционным молебном, возможно, в некоторых случаях крестным ходом. Это было традиционное церковное торжество, сопровождавшее важнейшие политические события. Заседания собора продолжались от одного дня и до нескольких месяцев в зависимости от обстоятельств. Так. Стоглавый собор проходил с 23 февраля по 11 мая 1551 г., Собор примирения проходил 27-28 февраля 1549 г., земский собор о походе в Серпухов для отпора войскам крымского хана Казы-Гирея проходил 20 апреля 1598 г. в течение одного дня.

Не существовала никакого закона и никаких традиций о периодичности созыва соборов. Их созывали в зависимости от обстоятельств внутри государства и внешнеполитических условий. В соответствии с источниками в некоторые периоды соборы собирались ежегодно, а подчас бывали перерывы в несколько лет.

Приведем для примера вопросы внутренних дел, рассматривавшиеся на соборах:

• 1580 г. — О церковном и монастырском землевладении;

• 1607 г. — Об освобождении населения от присяги Лжедмитрию 1, о прощении клятвопреступлений в отношении Бориса Годунова;

• 1611 г. — Приговор (учредительный акт) «всей земли» о государственном устройстве и политических порядках;

• 1613 г. — О посылке по городам сборщиков денег и запасов;

• 1614, 1615, 1616, 1617, 1618 г.г. и др. — О взыскании пятинных денег, то есть о сборе средств на содержание войска и общегосударственные расходы.

Примером того, как царю и правительству пришлось прибегнуть к помощи земского собора в результате тяжелой внутренней смуты, является период 1648 — 1650 г.г., когда вспыхнули восстания в Москве и Пскове. Эти факты проливают свет на влияние волнений в деле созыва земских соборов.

Московское народное восстание началось 1 июня 1648 г. с попыток подачи челобитной царю, возвращавшемуся богомолья из Троицко-Сергиевского монастыря. Суть жалоб состояла в изобличении «неправды и насилия, какие над ними (челобитчиками) учиняются». Но надежды на мирный разбор и удовлетворение жалоб не оправдались. 2 июня, после новых бесплодных попыток вручить челобитную царю во время крестного хода народ прорвался в Кремль, громили дворцы бояр. Для данной темы интересно содержание одной из челобитных, от 2 июня 1648 г. царю Алексею Михайловичу, дошедшей до нас в шведском переводе. Челобитная составлена «от всяких чинов людей и всего простого народа». В тексте есть обращение к царю «выслушать нашу и московского простого дворянства, городовых служивых людей, больших и меньших чинов в Москве жалобу». Этот перечень чинов воспроизводит обычный состав земского собора. По содержанию — это петиция, главным образом, служилых людей, говорящих от имени всего населения Московского государства, проникнутая идеями возмущения 1648г. В ней подданные взывают в последний раз к чувству чести и страха молодого царя, угрожая ему за допускаемые в стране насилия и грабежи божьей карой и карой народного возмущения.

Для данной темы представляют интерес позитивные предложения челобитной, касающиеся реорганизации государственного аппарата. Особое внимание челобитная уделяет обоснованию судебной реформы. К царю обращаются следующие слова: «Ты должен … повелеть всех неправедных судей искоренить, неразумных сместить и на их место выбрать справедливых людей, которые бы за свой суд и за службу перед богом и перед твоим царским величеством отвечать могли». Если царь не выполнит этот наказ, то он «должен указать всяким людям самим всех служащих и судей назначить своими собственными средствами, и для того людей выбирать, которые бы их по старине и по правде ведать могли и от сильных (людей) насилия оберегать».

Для понимания характера деятельности соборов можно привести краткую характеристику войскового собора января 1550 г. Иван Грозный собрал войско во Владимире, направлявшееся в поход под Казань.

По данным документа, называющегося Хронографом, Иван IV прослушав молебен и обедню в Успенском соборе, обратился в присутствии митрополита Макария с речью к боярам, воеводам, княжатам, детям боярским, дворовым и городовым Московской и Нижегородской земель с призывом отказаться от местнических счетов на царской службе во время похода. Речь имела успех и воины заявили «Твое царское наказание и повеление службе восприемлем; как ты государь повелишь, так и делаем».

С речью выступил и митрополит Макарий. Этот собор освятил готовность земли идти на Казань.

Большой исторический интерес представляет собор 1653 г., на котором обсуждался вопрос о принятии Украины в русское подданство по просьбе украинских представителей. Источники свидетельствуют, что обсуждение этого вопроса было долгое, опросили людей «всех чинов». Приняли во внимание и мнение «площадных людей» (очевидно, не участников собора, а тех, кто был на площади, пока шли заседания собора).

В результате была высказано единодушное положительное мнение в присоединении Украины к России. В Грамоте о присоединении выражено удовлетворение добровольным характером этого присоединения со стороны украинцев.

Некоторые историки собор 1653 г. о принятии Украины в русское государство считают практически последним собором, дальше соборная деятельность была уже не так актуальна и переживала процесс отмирания.

Для полной характеристики содержания деятельности соборов и их влияния на общественно-политическую жизнь страны, на историю России, рассмотрим для примера деятельность трех соборов: Стоглавого собора, Собора, принявшего решение об опричнине и Уложенного собора.

Большинство специалистов считает, что Стоглавый собор нельзя исключать из соборной системы XVI — XVII в.в., хотя и подчеркивают, что это был церковный собор. Однако в общую соборную систему он должен быть включен по трем причинам: 1) он был созван по инициативе царя; 2) на нем присутствовали светские представители от Боярской думы; 3)принятый на соборе сборник решений в определенной мере касался и мирян. Собор заседал в Москве в январе-феврале 1551 г., окончательное завершение работ относится к маю 1551 г. Свое название он получил от сборника соборных решений, поделенного на сто глав — «Стоглав». Инициатива правительства в созыве собора была обусловлена стремлением поддержать церковь в борьбе с антифеодальными еретическим движениями и одновременно подчинить церковь светской власти.

Стоглавый собор провозгласил неприкосновенность церковных имуществ и исключительную подсудность духовных лиц церковному суду. По требованию церковных иерархов правительство отменило подсудность духовных лиц царю. В обмен на это члены Стоглавого собора пошли на уступки правительству в ряде других вопросов. В частности, монастырям запрещалось основывать новые слободы в городах.

Решениями собора были унифицированы церковные обряды и пошлины по всей территории России, регламентированы нормы внутрицерковной жизни с целью повышения морального и образовательного уровня духовенства и правильного исполнения им своих обязанностей. Предусматривалось создание училищ для подготовки священников. Был установлен контроль церковных властей над деятельностью книжных писцов и иконописцев и др. На протяжении второй половины XVI и в XVII в.в. вплоть до Соборного Уложения «Стоглав был не только кодексом правовых норм внутренней жизни духовного сословия, но и его взаимоотношений с обществом и государством.

Значительную роль в укреплении абсолютной монархии сыграл собор 1565 г. В начале 60-х годов XVI в. Иван IV стремился к активному продолжению Ливонской войны, но натолкнулся на оппозицию некоторых лиц из своего окружения. Разрыв с Избранной Радой и опалы на княжат и бояр 1560—1564 г.г. вызвали недовольство феодальной знати, руководителей приказов и высшей феодальной знати, руководителей приказов и высшего духовенства. Некоторые феодалы, не соглашаясь с политикой царя, изменили ему и бежали за границу (А. М. Курбский и др.). В декабре 1564 г. Иван IV уехал в Александровскую слободу под Москвой и 3 января 1565 г. объявил об отречении от престола из-за «гнева» на духовенство, бояр, детей боярских и приказных людей. По инициативе сословий в этих условиях собрался земский собор в Александровской слободе. сословия были обеспокоены судьбой трона. Представители собора заявили о своей приверженности монархии. что же касается гостей, купцов и «всех граждан Москвы», то они, помимо заявлений монархического характера, проявили антибоярские настроения. Они били челом, чтобы царь «их на расхищение волкам не давал, наипаче же от рук сильных избавлял; а хто будет государьских лиходеев и изменников, и они за тех не стоят и сами тех потребляет».

Земский собор согласился на предоставление царю чрезвычайных полномочий, утвердил опричнину.

Уложенный собор — собор, принявший Соборное Уложение 1649 г. — кодекс законов Русского государства. Он проходил под непосредственным влиянием московского восстания 1648 г. Заседал он долго.

Составлением проекта занималась специальная комиссия во главе с боярином князем Н. И. Одоевским. Проект Уложения целиком и по частям обсуждали члены Земского собора посословно («по палатам»). Напечатанный текст был разослан в приказы и на места.

Источниками Соборного Уложения были:

• Судебник 1550 г. (Стоглав)

• Указные книги Поместного, Земского, Разбойного и других приказов

• Коллективные челобитные московских и провинциальных дворян, посадских людей

• Кормчая книга (византийское право)

• Литовский статус 1588 г. и др.

Была сделана попытка впервые создать свод всех действующих правовых норм, включая судебники и Новоуказанные статьи. Материал был сведен в 25 глав и 967 статей. В Уложении намечается разделение норм по отраслям и институтам. Уже после 1649 г. в корпус правовых норм уложения вошли новоуказанные статьи о «разбоях и душегубстве» (1669 г.) о поместьях и вотчинах (1677 г.), о торговле (1653 г. и 1677 г.).

В Соборном Уложении определялся статус главы государства — царя, самодержавного и наследственного монарха. Утверждение (избрание) его на Земском Соборе не колебало установленных принципов, напротив — обосновывало, легитировало их. Даже преступный умысел (не говоря о действиях), направленный против персоны монарха жестоко наказывался.

Уложение содержало комплекс норм, регулировавших важнейшие отрасли государственного управления.

Система преступлений по Соборному Уложению выглядела следующим образом:

1. Преступления против церкви: богохульство, совращение православного в иную веру, прерывание хода литургии в храме.

2. Государственные преступления: любые действия (и даже умысел), направленные против личности государя, его семьи, бунт, заговор, измена. По этим преступлениям ответственность несли не только лица, их совершившие, но и их родственники и близкие.

3. Преступления против порядка управления: злостная неявка ответчика в суд и сопротивление приставу, изготовление фальшивых грамот, актов и печатей, самовольный выезд за границу, фальшивомонетничество, содержание без разрешения питейных заведений и самогоноварение, принесение в суде ложной присяги, дача ложных свидетельских показаний, «ябедничество» или ложное обвинение.

4. Преступления против благочиния: содержание притонов, укрывательство беглых, незаконная продажа имущества (краденного, чужого), недозволенная запись в заклад (к боярину, в монастырь, к помещику), обложение пошлинами освобожденных от них лиц.

5. Должностные преступления: лихоимство (взяточничество), неправомерные поборы, неправосудие (заведомо несправедливое решение дела из корысти или неприязни), подлоги по службе, воинские преступления (нанесение ущерба частным лицам, мародерство, побег из части).

6. Преступления против личности: убийство, разделявшееся на простое и квалифицированное, нанесение увечья, побои, оскорбление чети. Вовсе не наказывалось убийство изменника или вора на месте преступления.

7. Имущественные преступления: татьба простая и квалифицированная (церковная, на службе, конокрадство, кража овощей из огорода, рыбы из садков), разбой и грабеж, мошенничество, поджог, насильственное завладение чужим имуществом, порча чужого имущества.

8. Преступления против нравственности: непочитание детьми родителей, отказ содержать престарелых родителей, сводничество, половая связь господина с рабой.

В главе Уложения «Суд о крестьянах» собраны статьи, которыми окончательно оформлялось крепостное право — устанавливалась вечная потомственная зависимость крестьян, отменялись «Урочные лета» для сыска беглых крестьян, за укрывательство беглых устанавливался высокий штраф.

Принятие Соборного Уложения 1649 г. явилось важной вехой в развитии абсолютной монархии и крепостного строя. Соборное Уложение 1649 г. — это свод феодального права.

В Соборном Уложении впервые в светской кодификации предусмотрена ответственность за церковные преступления. Принятие на себя государством дел, ранее относившихся к церковной юрисдикции, означало ограничение власти церкви.

Всеобъемлющий характер и соответствие историческим условиям обеспечивало Соборному Уложению долговечность, оно сохранило свое значение закона России вплоть до первой половины XIX в.

Таким образом, деятельность земских соборов была важной составной частью функционирования государственной власти, опорой власти на господствующие социальные силы в период становления абсолютной монархии.

Представляет интерес статья профессора С.Ф.Платонова «К истории московских Земских соборов», которую он опубликовал в период создания Государственной Думы. Историк дал не только оценку старых Соборов времен первых Романовых, подчеркивая, что Собор тогда не был совещательным органом и поэтому нельзя современные идеи о представительном органе, вроде законосовещательной Думы, отождествлять с Земскими соборами, которые были по сути Советами всей Русской Земли с довольно широкими полномочиями как в сфере законодательной, так и повседневного управления Державой.

Во всеоружии фактов С.Ф.Платонов подчеркнул огромную позитивную роль Соборов. «Московский государственный порядок, из которого ведет свое начало новая Россия, — писал он, — был создан и укреплен после ужасающей Смуты, более всего авторитетом Земского собора». Совет всея Русской Земли явился, по словам Платонова, движущим началом русской истории. Это не «любопытный архаизм», а ценнейший вековой опыт. Наши предки, отмечает историк, умели находить отвечавшие их времени формы «общего совета», использовать и соединять их сообразно успехам своего общественного развития, с уровнем национального самосознания».

В деятельности Земских соборов были важные черты, как правило, упускаемые из виду. При первом Романове они имели характер Постоянного Совета всея земли из трех составляющих — Государя с Думой, освященного собора с патриархом, а также выборных от всех чинов и земель. Только сочетание этих трех частей давало полноценный совет. Эти части, работающие как единое целое, позволяли снимать разногласия и споры, возникающие в раз­личных ветвях и сочленениях власти. Это по сути важнейшая, умиряю­щая страсти сторона Соборов, чего не скажешь о структурах, созданных по принципу «разделяя, властвуй».

Земские соборы сыграли решающую роль и в области законотворчества. Земский собор 1649 г., принявший Уложение Алексея Михайловича («Соборное уложение»), не только произвел кодификацию всех законодательных актов, нормативных документов, но по инициативе «лучших людей», выборных от всех земель и чинов, по их приговору ввел в «Соборное уложение» около сотни новых статей. И сделано это было в кратчайшие сроки, ведь речь шла о коренных законах, об устройстве национального образа жизни, труда, зашиты отечества.

«В деятельности постоянного Земского собора за первое десятилетие царствования М.Ф.Романова, — пишет Платонов, — были такие черты, которые далеко выводили Соборы за чисто совещательные функции. Собор выступал рядом в Государем как верховный национально-политический авторитет в делах особой важности. На него ссылались даже в дипломатических сношениях, говоря, что ответ «без совету всего государства» дать нельзя.

В отношениях внутренних Собор присутствовал иногда рядом с Государем, заслоняя собою прочие властные органы. Так, казакам на Волгу посылались грамоты непосредственно от Собора вместе с царскими. Казакам-«ворам» было послано увещевание с особым Соборным посольством, в состав которого вошли духовные и светские лица. Послы от Собора в случае надобности собирали по городам экстренные денежные сборы. Население видело над собою не одного царя с его приказными людьми, но и -Собор с его выборными послами. Соправительство Собора с Государем было для всех очевидным. И царь, и Собор, обе силы действовали согласно, ибо имели одно и то же происхождение и одинаковые цели, заботились не об определении своих прав, а об обеспечении взаимной помощи. Соборы всей Русской Земли, подчеркивал С.Ф.Платонов, стали жертвой засилья и происков приказного сословия, бурно разросшейся бюрократии, приказных дьяков («крапивного семени», «чернильных душ», по народному выражению).

Нахватавшие чины и в смутное время состояния сколотившие, «поставленные у власти доверием царя» отличались особым мздоимством, разнузданностью, злоупотреблением властью. Это о них говорил народ: от трудов праведных не наживешь палат белокаменных. Именно эта «новая знать», засевшая в приказах, погубила Земские соборы, которые были помехой их властолюбию.

Дурная трава, подчеркивал С.Ф.Платонов, не была тогда выкорчевана «из поля вон» и, выросши на русской ниве, заглушила -ростки управления земского с помощью выборных людей, «добрых, разумных и постоянных».

При всех различиях в трактовке политического значения Земских соборов они безусловно занимают особое место в политической истории России. Тот факт, что три русских царя (Борис Годунов, Василий Шуйский и Михаил Романов) были избраны Соборами, говорит сам за себя. Соборные решения, хотя и носили характер одобрения или рекомендации царю, создавали прецеденты особого механизма реализации власти. Масштаб выборных процессов, связанных с деятельностью Соборов, демонстрирует высокий уровень политической организации русского общества. Выборы представителей, при всех их недостатках, охватывали практически всю страну и захватывали все свободные сословия.

Соборная практика демонстрирует формирование механизма национального представительства, которое складывалось в Московском государстве в XVI—XVII веках. Были созданы предпосылки для развития выборных учреждений общероссийского масштаба, а в определенные периоды существовала реальная возможность ограничения самодержавия представительными органами. Однако эти тенденции не были реализованы.

Представляется, что за созывом Соборов стояла иная идея, чем та, которая вдохновляла создателей представительных учреждений Западной Европы, пошедшей по пути парламентаризма. В деятельности Соборов проявилась характерная особенность российской государственности: совместный поиск властью и сословиями решения наиболее важных проблем государственной жизни. Налицо — серьезное отличие русского политического сознания от западного, которое исходит из представления о необ­ходимости найти разумный компромисс частных интересов в деятельности представительных органов Русская политическая культура, проявленная в деятельности Соборов, испытывает потребность в объединяющей государство истине, которая должна быть принята всеми и реализация которой должна подчинить себе частные интересы. Собор собирается не для выработки компромисса, его цель — уяснение высшей истины, которая не нуждается в корректировках, самодостаточна и универсальна. «Сколь бы ни были разнородны группировки, в которые объединяются участники собора, сколько бы острый характер ни приобретали порой ведущиеся на нем дискуссии, за всеми разногласиями стоит идеал высшей истины, важнейшей цели всех помыслов и устремлений».

Соборность, тесно связанная с православным мировоззрением, — важнейшая особенность русской политической культуры, отличающая ее от западной либерально-демократической традиции. Через историю Земских соборов прослеживается особый путь выборной традиции в России. Здесь — собственное понимание демократии, ее места в системе государственной власти. Как писал о Соборе 1613 года Л. Тихомиров: «Торжество самодержавия характеристично тем, что оно было произведено земской Россией в борьбе против русского аристократического начала и русского же демократического. Россия земская, т. е. именно национальная, выражающая типичные особенности национальности, отвергла в Смуте все другие основы, кроме самодержавной, и воссоздала ее в том же виде, в каком рисовалось оно Иоанну Грозному, и в той земской России, которая свою культурно-государственную жизнь строила на православном миросозерцании».

4.1 ОТ ЗЕМСКИХ СОБОРОВ ДО ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

За этот период в 200 лет, на мой взгляд, было только два момента в истории представительных органов власти, на которые стоит обратить внимание. Это созыв уложенной комиссии при Екатерине II и проект Сперанского.

В контексте декларирования значения идей просвети­тельства для государственного управления феноменальным является созыв, работа и прекращение Екатериной II дея­тельности комиссии по подготовке сводного законодатель­ства, основных законов империи вместо Уложения 1649 г.

В так называемую уложенную комиссию выборщики от дворян, горожан, свободных сельских обывателей (госу­дарственных крестьян, казаков и др.) по одному соответ­ственно от уезда, города, провинции избрали 565 депута­тов, вручили им более 1500 депутатских наказов с изло­жением основных нужд и пожеланий, обобщенных сослов­ными фракциями в сословные наказы, изучавшиеся спе­циальными и общей комиссиями более 1,5 лет.

Государыня представила комиссии монарший «Большой наказ», где в 20 главах, 500 статьях на основе заимствований политических, правовых идей из сочинений Монтескье, Бильфельда, Беккариа изложила свои взгляды на суть и роль закона в государственном устройстве и управ­лении, на незыблемость самодержавия, крепостничества, существовавшего порядка, общества с повелителями и ис­полнителями, на необходимость для России крепкой са­модержавной власти, разделении функций власти в уп­равлении, равенства граждан перед законом, определи­ла свое отношение к вопросам прав и обязанностей лю­дей различных сословий, о преступлениях и наказани­ях, о воспитании и др. Наказ готовился, переделывался более двух лет, отразил веру в возможность монаршей власти пересоздать государственный строй и управле­ние по велению разума на основе законов, воплощаю­щих великие принципы науки, истинные нужды и же­лания народа. Самодержавное правление обосновано геополитическим фактором, экономным его содержани­ем и вредностью для России других форм власти. «Го­сударь есть самодержавный, ибо никакая другая, как только соединенная в его особе, власть не может действо­вать сходно с пространством столь великого государ­ства. Всякое другое правление не только было бы для России вредно, но и вконец разорительно... Самодержав­ных правлений намерение и конец есть слава граждан, государства и государя». При этом, утверждала импе­ратрица, «русский народ есть европейский», «Россия есть европейская держава».

Изданный на русском, французском, немецком, ла­тинском языках Наказ распространен в России и зару­бежье, стал основой работы комиссии, ориентировал представителей сословий на реализацию этой воли. «Боже сохрани, чтоб после окончания сего законодатель­ства был какой народ больше справедлив и, следовательно, больше процветающ», — эти слова Наказа приняты вос­хищенно, со слезами умиления, и депутаты под председа­тельством маршала А. Бибикова поднесли Екатерине II титул премудрой, великой матери отечества, от которо­го она отказалась.

Уникальность документа в том, что отраженные в нем «идеи западных мыслителей не стыковались с российской действительностью».

Депутаты подготовили в частных комиссиях проект Уложения, отработали его главу о правах дворянства, высказали робко критические замечания по сути самодер­жавия, крепостничества и ... отпущены но домам после полутора лет работы, подав императрице, как признава­лась она, «свет и сведения о всей империи, с кем дело имеем и о ком пещись должно». В своих «Записках» она сравнивала эту комиссию с французскими предста­вительными собраниями при Калонне и Неккере: «Мое собрание депутатов вышло удачным, потому что я ска­зала им: знайте, вот каковы мои начала; теперь выска­жите свои жалобы: где башмак жмет вам ногу? Мы по­стараемся это поправить».

Не создала комиссия нового законодательства, свобод­ные, критические мнения депутатов стали уроком для Екатерины II, других монархов по совершенствованию государственного управления в аспекте усиления его са­модержавного характера. В 1782 г. она призналась: «Я в душе республиканка и деспотизма ненавижу, но для бла­га народа русского абсолютная власть необходима». Еди­ноличное господство считала самым эффективным: «Луч­ше повиноваться законам под одним господином, чем угождать многим». Немецкая принцесса на российском престоле полагала, что «кроме самодержавного государя, всякая друга форма правления вредна России». С самого начала царствования Екатерина II «стремилась к тому, чтобы все нити управления собрать в своих руках», оградить себя от возможного влияния Сената, других органов управления.

Теперь перейдём к проекту Сперанского.

М.М. Сперанский исходил из незыблемости монархи­ческой государственности, соответствующей организации власти. Монарх - глава государства, источник, носитель и выразитель державной власти во всей ее полноте, под его руководством действуют все органы управления, «все дей­ствия порядка законодательного, судного и исполнитель­ного восходят к державной власти и от нее изливаются». Надлежало лишь закрепить этот институт на принципе за­конности, «облечь правление самодержавное всеми, так сказать, внешними формами закона, оставив в сущности ту же силу и то же пространство самодержавия».

С учетом уроков верховного, высочайшего при дворе, непременного советов предложено создать при монархе государственный совет как особое высшее учреждение

совещательного характера для предварительного рассмот­рения исходящих от императора проектов законов, годо­вых смет доходов и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения законодатель­ства, но без вмешательства в функциональный надзор Се­ната. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, за­конодательная сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в законодательных документах. Назначение Госсовета и в том, чтобы объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, наладить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными структурами преимущественно в части утверждения закон­ности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической элиты, в том числе и по должности, как министров, председательствует сам или по его пору­чению один из членов совета. По замыслу автора, именно эта аристократия, устроенная наподобие английской, мог­ла быть блюстительницей законов по всем отраслям уп­равления и охранительницей интересов народа. Предус­мотрены в структуре Госсовета четыре департамента: за­конодательный, военных дел, гражданских и духовных дел, государственной экономии для рассмотрения проектов, вы­носимых на общее собрание совета, а также государствен­ная канцелярия во главе с государственным секретарем, четыре ее отделения во главе с статс-секретарями для орга­низации текущей работы департаментов и всего совета.

Предполагалось сочетать своеобразно с верховенством короны европейскую идею разделения ветвей власти, со­ставить управление из трех вертикалей учреждений — за­конодательных, исполнительных, судебных, имеющих зем­ский, выборный характер.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земельных собственников волости и из депутатов от госу­дарственных (казенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая волостное правление и депутатов в уездную думу на 3 года; б) уездная дума, выбирающая уездное правление и депутатов в губернскую думу; в) губернс­кая дума, выбирающая губернское правление и депута­тов Государственной думы; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вносимые властью монарха законопроекты, сме­ту доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответственного перед Гос.­думой кабинета), указывает, какие и как нарушаются ко­ренные государственные законы в распорядительных ак­тах государственных структур.

Исполнительная вертикаль:

а) вершина исполнитель­ной власти — министры, назначаемые монархом;

б) губер­натор в губернии, назначаемый монархом, и одновремен­но чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское правление, подчиненное своеобразно Сенату, что сочеталось с двойной подчиненностью, и МВД, и Се­нату, вносило определенную путаницу;

в) вице-губерна­тор в области, назначаемый сверху, и при нем областное правление;

г) уездный начальник с канцелярией, глава уездной администрации, назначаемый сверху;

д) волост­ной начальник — глава волостной администрации, назна­чаемый сверху.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Сенатом, губернскими, окружными, уездными, волостными судами третейского или мирового характера, при выбор­ности судей и участием присяжных заседателей.

Сенат, оставаясь административным учреждением, ста­новился верховным судилищем империи. Сенаторы назна­чались монархом на пожизненный срок из числа предста­вителей, избранных губернскими думами в Гос.думу.

Госсовет призван объединять деятельность трех управ­ленческих вертикалей и тем самым обеспечивать закон­ность, единство государственного управления при верхов­ной власти монарха, представление ему на утверждение всех рассмотренных Гос.думой и Госсоветом проектов.

Одной из сильных черт плана М.М. Сперанского яв­лялась предусмотренная выборность, допущение выборных представителей от народа к законосовещательной деятель­ности, создание представительных земских учреждений снизу доверху, ответственность выборных чиновников, новые начала организации суда и контроля.

Своеобразно мыслилась в плане социальная структу­ра общества, на основе которой должна была реализоваться выборность. Предполагалось ослабить перегородки сосло­вий, разгороженных по феодальному принципу, объеди­нить население в три категории с разными правами, воз­можностью перехода из одной в другую:

а) дворянство, обладавшее правом владения населен­ными землями, свободой от обязательной службы, всеми политическими и гражданскими правами;

б) среднее сословие (купцы, мещане, государственные крестьяне, поселяне, имевшие ненаселенные крестьянами земли), которому полагались лишь гражданские права (права собственности, свободы занятий, передвижения, вы­ступления в суде от своего имени), но не политические;

в) народ рабочий (помещичьи крестьяне, слуги, масте­ровые рабочие и домашние), без политических и граждан­ских прав при некоторых лишь гражданских правах.

В плане заложены ограниченность доступа к управле­нию и неравенство слоев общества.

И крепостное право сохранялось, но в перспективе отменялось постепенно в связи с развитием промышлен­ности, торговли, просвещения, ибо, полагал М.М. Сперан­ский, нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться. Ликви­дация личной зависимости крестьян, освобождение их без земли считалось условием продвижения России к европей­ской государственности, основанной на силе закона.

Таким путем представлялось М.М. Сперанскому воз­можным ввести в российское общество принцип законнос­ти, гармонизировать на этой основе общественную жизнь, превратить население в граждански свободное, всеобъемлю­ще обновить, перестроить государственное управление, из­менить механизм функционирования государственного устройства, реализовать идею правового государства. По словам самого М.М. Сперанского, «весь разум плана со­стоял в том, чтоб посредством законов учредить власть пра­вительства на началах постоянных и тем сообщить действию этой власти более достоинства и истинной силы»,

В. О. Ключевский считал, что это был изумительно смелый план, содержал новое устройство управления, от­личался удивительной стройностью, последовательностью в проведении принятых начал, но оказался неосуществи­мым, ибо государь не мог подогнать его к уровню действи­тельных потребностей и наличных средств России.

5. Общероссийские представительные учреждения в начале XX века

5.1 Предпосылки создания Государственной Думы

С началом первой революции в России правительство наряду с жестокими репрессиями против народных масс осуществляло политику лавирования и уступок. Среди них было обещание созыва нового высшего законо-совещательного учреждения с составом, избираемым населением. На заседании Совета Министров 3 февраля 1905 г. было решено обнародовать на имя министра внут­ренних дед А. Г. Булыгина особый рескрипт (распоряжение) о раз­работке законопроекта по данному вопросу. В этом рескрипте, под­писанном царем 18 февраля и обнародованном на следующий день, давались туманные обещания «привлекать достойнейших, доверием народа облеченных, избранных от населения людей» к участию в предварительной разработке и обсуждении «законодательных пред­положений» при условии «непременного сохранения незыблемости основных законов империи», т. е. прежде всего самодержавия. Одно­временно был обнародован царский манифест «О призыве властей и населения к содействию самодержавной власти в одолении врага внешнего и искоренению крамолы и противодействии смуте внут­ренней».

Практическая разработка законопроекта о новом государственном учреждении Булыгиным затягивалась. Возглавляемая им комиссия представила проект в Совет Министров только к 23 мая. Для окон­чательного обсуждения проекта нового учреждения, названного в Со­нете Министров «Государственная дума», в Петергофе 19—26 июля 1905 г. проходили совещания высших чиновников России под председательством царя. Большинство участников этих совеща­ний признали, что сделать проект еще умереннее невозможно, и 6 ав­густа царь утвердил «Учреждение Государственной думы» и «Поло­жение о выборах в Государственную думу». Эти законы устанавли­вали законосовещательный характер будущей (булыгинской) Думы.

Широкие слои населения: женщины, военные, учащиеся, город­ская беднота, многие, нерусские народы избирательных прав в Госу­дарственную думу не имели; лишен был собственного представитель­ства в Думу и рабочий класс России.

При выборах в Думу была установлена система курии, т. е. рас­пределения избирателей по сословным и имущественным признакам. Для каждой курии правительство установило определенные нормы представительства.

Были созданы три курии: землевладельческая, городская и кре­стьянская. Для участия в выборах по землевладельческой курии уста­навливался земельный (от 100 до 650 дес. земли в зависимости от местности) или имущественный (недвижимая собственность не менее 15 тыс. руб.) ценз. Землевладельцы, не имевшие цензовых участков, выбирали своих уполномоченных на предварительном съезде. Уезд­ный избирательный съезд землевладельцев выбирал выборщиков. В городском избирательном съезде принимали участие представители городской буржуазии, для которых устанавливался довольно значи­тельный имущественный ценз. Для крестьян (кроме Сибири и Поль­ши) ценза не требовалось, по устанавливалась сложная четырёхстепенная система выборов: сельские сходы выбирали десятидворников, те на волостных сходах — уполномоченных, а последние на уездных съездах — уполномоченных от волостей (у казаков — от станиц) вы­борщиков.

Выборщики губернии, избранные всеми куриями, собирались на губернское избирательное собрание, где каждая курия выбирала уста­новленное законом число членов Государственной думы. Крупные го­рода получили право выбирать членов в Думу от городской буржуа­зии непосредственно на городских избирательных собраниях.

Характеризуя булыгинскую Думу, В. И. Ленин называл ее сове­щательным учреждением «представителей помещиков и крупной бур­жуазии, выбранных под надзором и при содействии слуг самодержав­ного правительства»; сам избирательный закон В. И. Ленин называл «издевательством над идеей народного представительства». Боль­шевики призывали массы к активному бойкоту выборов этой Думы, разоблачению соглашательской политики буржуазии. Они выдвинули лозунг подготовки и проведения вооруженного восстания, установления Временного революционного правительства, перерастания революции из буржуазно-демократической в социалистическую.

События осени 1905 г. (сентябрьские стачки, всероссийская по­литическая забастовка в октябре) сорвали выборы и созыв булыгинской Думы. В манифесте 17 октября царизм был вынужден обещать созыв законодательной Думы с расширенным представительством.

Специальное совещание в Царском селе подготовило дополнитель­ный избирательный закон, который был утвержден царем 11 декаб­ря 1905 г.— в самый разгар декабрьского вооруженного восстания в Москве. Этот закон давал избирательные права и рабочим; для этого в каждой губернии создавалась рабочая курия. Для рабочих были установлены трехстепенные выборы. Право голосовать получили ра­бочие (мужчины) с предприятии, насчитывающих от 50 до 1000 че­ловек; они выбирали одного уполномоченного. Крупные предприя­тия избирали по одному уполномоченному на каждую тысячу рабо­чих. Уполномоченные всей губернии собирались на губернское со­брание уполномоченных от рабочих, на котором выбирали выбор­щиков.

По новому избирательному закону были расширены и избирательные права мелкой буржуазии. По городской курии в число из­бирателей включались мелкие ремесленники, квартиронаниматели и чиновники-пенсионеры.

Несмотря на эти дополнения, избирательный закон давал полное преимущество господствующим классам России: из общего числа вы­борщиков в Государственную думу 7211 человек помещики и круп­ная буржуазия имели 4249 выборщиков, или 58%.

Для «проверки правильности выборов и рассмотрения заявлений и жалоб по делам о выборах» создавался специальный аппарат: гу­бернские, уездные и городские комиссии по делам о выборах. Эти комиссии состояли из чиновников, представителей дворянских сословных учреждении, городских самоуправлений и земств. Предсе­дательствовали в этих комиссиях чиновники Министерства юсти­ции — председатели окружных судов, уездные члены окружных су­дов и пр. Деятельностью избирательных комиссий руководило осо­бое делопроизводство по выборам в Думу, созданное в аппарате Ми­нистерства внутренних дел.

Организационное устройство Государственных дум всех созывов определялось «Учреждением Государственной думы» 20 февраля 1906 г.

5.2 Учреждение Государственной думы

Издание Октябрьского Манифеста потребовало пересмотра ранее подготовленных положений (учреждения) о Государственной Думе, ибо оно рассматривало Думу как законосовещательный орган, весьма стес­ненный в своих правах, что уже не соответствовало началам Манифеста, но и после доработки и уточнений в Учреждении Госдумы, оглашенном 20 февраля 1906 г., остался глубокий след от ее первоначального законо-совещательного статуса.

Суть всех правовых актов, как-то: Основных Законов (в новой редак­ции апреля 1906 г.), положений о Думе и Совете, заключалась и провозглашении и закреплении исключительных прав Императора как высшей законодательной власти. «Никакой закон не имеет своего совершения без Нашего утверждения». Но появились и сдержки императорскому своеволию, ибо даже правительством подготовленные проекты законов, но не одобренные Думой и Советом, не могли представляться на утверждение Императора. Такое участие обеих палат в законодательстве было, однако, ограниченным, а в сопоставлении с исключительно широкими правами Императора, за которым был и законодательный почин и право вето, выглядели почти как законосовещательные. Вся работа Думы и Совета ставилась в полную зависимость от воли Императора, за которым было право созывать и распускать Думу и Совет; подтверждалось право Импе­ратора издавать законы в междумский период в «чрезвычайных обстоя­тельствах» (а их наличие определял сам царь) без предварительного об­суждения в Думе, хотя с их последующим рассмотрением в Думе.

К этому надо добавить, что Манифест предусматривал формирование Госсовета по принципу: половина избиралась на корпоративной основе — от земств, городов, церкви, университетов, а другая половина назнача­лась царем. И, следовательно, Совет был орудием царского контроля за всей работой Думы.

Наконец, из компетенции Думы полностью изымался фундамент за­конодательства — право пересмотра Основных Законов Империи, которое было полностью оставлено за Императором. Основные Законы превра­щались, грубо говоря, в оковы народного представительства.

Коррекция, произведенная реформой в области исполнительной влас­ти, создавала видимость серьезных шагов. Право контроля, надзора, о которых упоминалось в октябре, превратилось в право запроса, да и то не к Совету Министров в целом, а лишь в отношении тех министерств и ведомств, которые подчинены по закону Правительствующему Сенату и, следовательно, все ведомства, министерства Императорского двора, вне­шняя политика, армия и флот — выводились из-под наблюдения Думы. Вне критики оставалась не только особа Государя, но и его послы, свит­ские генералы, гофмейстеры, обершенки и камергеры.

«В развитие сих главных оснований — возвещал Манифест, предначер­таны и Нами утверждены постановления о изменении Учреждений Государственного Совета, а также пересмотрение по указаниям нашим Уч­реждения Государственной Думы».

Приведу важнейшие статьи этого документа, которые сразу же по оглашению их вызвали в обществе бурную реакцию.

«Учреждение Государственной Думы»

Гл. 1. О составе и устройстве Государственной Думы

1. Государственная Дума учреждается для обсуждения законодательных предложений, восходящих к Верховной Самодержавной Власти по силе Ос­новных Государственных Законов и в порядке, установленном в сем Учреж­дении и в Учреждении Государственного Совета.

2. Государственная Дума образуется из членов, избираемых населением Российской Империи на пять лет на основаниях, указанных в положении о выборах в Думу.

3. Государственная Дума может быть до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов распущена указом Императорского Величества. Тем же указом назначаются новые выборы в Думу и время ее созыва.

4. Продолжительность ежегодных занятий Государственной Думы и сроки их перерыва в течение года определяются указами Императорского Величества.

5. Государственная Дума может, для предварительной разработки под­лежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды Отделы и Ко­миссии.

6. Число Отделов и Комиссий, их состав, а также предметы их ведом­ства, устанавливаются Государственной Думой.

7. Для законного состава заседаний Государственной Думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы.»

Эти важнейшие положения были выработаны еще в период под­готовки законосовещательной Думы, формулировка первой важнейшей статьи была найдена во время петергофского совещания под председа­тельством Императора в июле 1905 г. и вошла в текст указа 6 августа о законосовещательной Думе и повторена в феврале 1906 г. Тут просмат­ривается не только преемственность в законодательных актах. По суще­ству, права Думы, названной теперь законодательной, существенно не отличались от прав ее предшественницы, именуемой совещательной (Булыгинской).

Гл. 3. О членах Государственной Думы предусматривала:

«14. Члены Государственной Думы пользуются полной свободой сужде­ний и мнений по делам, подлежащим ведению Думы, и не обязаны отчетом

перед своими избирателями.

15. Член Государственной Думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежит личному задержанию за долги.

16. Для лишения свободы Члена Государственной Думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы...

23. Членам Государственной Думы, в течение ее сессии, производится суточное из казны довольствие в размере десяти рублей в день каждому. Сверх того, членам Думы возмещаются из казны раз в год путевые издерж­ки по расчету пяти копеек на версту от места их жительства до С.-Петербурга и обратно. Члены Думы, занимающие, вместе с тем, долж­ности Министров или Главноуправляющих отдельными частями, не получа­ют упомянутого суточного довольствия».

Гл. 5. О предметах ведения Государственной Думы в ст. 31, устанавлива­ла, что «Ведению Государственной Думы подлежат:

1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изме­нения, дополнения, приостановления действия и отмены;

2) государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами Министерств и Главных Управлений, равно как денежные из каз­ны ассигнования, росписью не предусмотренные, на основании установлен­ных правил;

3) отчет Государственного Контроля по исполнению государственной росписи;

4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих Высочайшего соизволения;

Порядок производства дел в Государственной Думе регламентирован был в гл. 6. Статья 34 учреждения предусматривала, что «Законопроекты или вносятся в Государственную Думу министрами либо главноуправляющими отдельными частями, либо Комиссиями, образованными из членов Думы, или же поступают в Думу из Государственного Совета.

...39. Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать министры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы.

40. Государственная Дума может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями за разъяснениями, непосредственно каса­ющимися рассматриваемых ею дел...

43. Председателю Государственной Думы предоставляется разрешать присутствие в заседаниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых, посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, с соблюдением установленных правил. От Председателя Думы зависит разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в засе­даниях Общего ее Собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего Собрания Государственной Думы, кроме засе­даний закрытых, имеют право присутствовать члены Государственного Совета, Сенаторы и особы Дипломатического Корпуса...

45. Отчеты о всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы составляются Присяжными Стенографами и, по одобрении Председателем Думы, допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права, определенные для законосовещательного органа, перенесли меха­нически на новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация — это статья 50, гласившая, что: «Законопроекты, не принятые Государ­ственной Думой или Государственным Советом, признаются отклоненны­ми». Но главное — Дума была лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к обсуждению законопроектов, вноси­мых Советом Министров. Законодательная инициатива Думы была стро­го ограничена. Даже в случае решения Думы о желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства готовить законо­проект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа контролиро­валась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться данными исключительно из правительственных источников. И как показала прак­тика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет думскую «законодательную» инициативу.

Положение о Думе определяло и общие принципы отношений Думы с исполнительной властью.

«Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать Ми­нистры и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голо­совании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы» (ст. 39).

Государственная Дума на основании ст. 40 Учреждения могла обра­щаться к Министрам и Главноуправляющим за разъяснениями, непос­редственно касающимися рассматриваемых ею дел. Министры и Главноуправляющие имели право отказаться от предоставления Думе своих разъяснений по таким предметам, «кои, по соображениям государствен­ного порядка, не подлежат оглашению. Равным образом Министры и Главноуправляющие должны быть выслушаны в заседаниях Думы каж­дый раз, когда они о том заявят».

Важное значение имела и ст. 33, которая гласила: «Государственная Дума может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запроса­ми по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными». Ст. 58-60 регламентировали порядок отношений Думы и министров по рабо­те с законопроектами. Главное, что Дума не могла запретить действия Министерства Императорского двора, иностранных дел, военного и мор­ского министров. Практика вскоре показала, что председатель Совмина мог, ссылаясь на эту статью, отказаться отвечать на запросы депутатов. Да и отдельные министры при желании могли сослаться на соответству­ющие статьи «Учреждения Госдумы» и отказаться отвечать на депутатс­кие запросы. С другой стороны, министры сохраняли возможность конт­ролировать законотворческую работу Думы даже в порядке думской ини­циативы (очень ограниченной).

Ссылаясь на эти статьи, министры отказывались предоставлять в Думу материалы, необходимые для подготовки проектов в думских комиссиях, и даже препятствовали Думе запрашивать необходимую им информацию из внеправительственных источников.

Одним словом, в «Учреждении Госдумы» отношения между Думой, с од­ной стороны, и исполнительной властью, с другой, определялись так, что ставили Думу в полную зависимость от правительства даже в области ее непосредственной деятельности. Правительство, как власть исполнитель­ная, вообще не подлежало ответственности перед народными представи­телями. Оно оставалось чисто императорской властью.

В конечном счете, как показала практика, бесправие Думы определяло во многом бесправие правительства, ставшего к концу думской эпохи пешкой в руках придворной камарильи. Только сильный парламент мо­жет создать сильную авторитетную исполнительную власть. Бессилие парламента (Думы) ставит и эту ветвь власти в полную зависимость от авторитарных структур, присваивающих функции главы государства, за­конодательной, исполнительной и даже судебной власти. Отметим и то, что депутаты Думы принимали специальную присягу (торжественное обещание), текст которой гласил: «Мы, нижепоименованные, обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу Всероссийскому и помятуя лишь о благе и пользе России, удостоверение чего своеручно подписуемся».

Рупором научной общественности по поводу всего комплекта думских актов выступил журнал «Право». И с весьма критических позиций.

В редакционной статье «Конституция 20 февраля» журнал едко оце­нил эти акты. «Они перемешаны положениями, которые на каждом шагу грозят конфликтами между правительством и обществом, которые грозят свести на нет дальнейшую мирную работу». Начатая с угрозы кровопро­лития статья и заканчивалась на весьма минорной ноте: «акты 20 февра­ля, даровавшие стране Конституцию, не обратили мрачных будней пра­вительственной реакции в радостный праздник торжества свободы и справедливости. Этот праздник надо еще завоевать». Радикальные и оп­позиционные (кадеты) силы сходились в те дни в требовании-кличе: «До­лой самодержавие!»

Орган, назвавший царский Манифест Конституцией, возмущен, что «монарх сохраняет титул самодержца» и отсылает читателя к статье в предыдущем номере (тоже, кстати, редакционной) «Конституционная Рос­сия и самодержавие», где этот клич «Долой самодержавие!» фигурирует в качестве пугала и где было заявлено, что «самодержавие обозначает нео­граниченность власти государя». Статья оспаривала мнение тех, кто считал, что титул Императора как самодержца может быть сохранен. «Право» считало, что сохранение самодержавия создает новый повод для дальней­шего кровопролития. Довольно междоусобий, довольно крови! Журнал считал такой ответ «единственно ценным».

Через неделю, напоминая читателю об этом «единственном» заяв­лении, обосновывая лозунг устранения самодержавия, этот журнал заявлял: «титул теряет свое реальное значение. Мы теперь имеем самодержавие без содержания и конституцию без названия — одна ненор­мальность дополняет логически другую /.../ В акте под угрозой ис­ключения для всех членов Думы и Гос.Совета вводится «обещание перед Всемогущим Богом «хранение» верности Самодержцу Всероссийско­му /.../ обязательность этого торжественного обещания (клятвы - А. С.) даже усилена сравнительно с положением Думы 6 августа (т.е. совеща­тельной - А. С), которое не устраивало никакой санкции для случаев отказа дать таковое. В этом вопросе законодатель обнаруживал «опасную любовь к архитектурным украшениям в духе древней старины». Что мож­но сказать по поводу этого залпа по Зимнему дворцу? Верно отметив противоречивое сочетание авторитарных и народопредставительных тен­денций в Конституции 20 февраля, автор публикации в «Праве» допускал поразительную односторонность, если не предвзятость. Огульное отвержение титула самодержавного государя в условиях России мало что объясняло.

Еще Карамзин Н.М. замечал, что титул «самодержавный» изначально являлся выражением и единства русской земли, целостности, и суверен­ности державы Российской. Легитимное выражение проблемы целостно­сти России сохраняло всю свою значимость и в XX веке: и в его начале, и в конце.

Вопрос об оценке постепенных преобразований власти современни­ками не мог быть однозначным. Он и сегодня не имеет окончательного ответа. И разве события 1905 года не обозначили реальную угрозу распада государства?! Остро стоял и вопрос суверенности. Нельзя согласиться с юристом «Права» в том, что и «настаивать на этом было бы делом совершенно праздным, ибо самого вопроса о вассальном характере России ни у кого не возникает. Ивану III надо было бы как-нибудь выразить и под­черкнуть свою независимость. Современная Россия в этом нимало не нуждается»4. Удивительная несуразность! Иначе этот тезис «Права» не назовешь. Ведь писалось-то в дни, когда еще не стерлась память о несправоцированной японской агрессии, гибели флота, потере половины Сахалина, вынужденного отречения от исторических прав на Курилы (а это свободный выход в океан). Обстановка диктовала остроту вопроса о суверенитете и единстве.

Конечно, Сахалин далеко, но земля-то нашенская, предками освоен­ная. Важен принцип, прецедент. Не случайно к Витте, как творцу Портсмутского Мирного договора с Японией, за территориальные уступки приклеилось прочно прозвище «граф Полусахалинский».

Редакционная статья далее оспаривала провозглашенное «Конститу­цией 20 февраля» ограничение прав Думы, лишение ее права вносить изменения в Основные законы и пересматривать положение о Думе и Госсовете. Эти ограничения, справедливо заметил журнал, не вытекали из существа конституционного образа правления. Как «современное нов­шество» журнал определил учреждение Государственного Совета. Ведь в Октябрьском Манифесте о нем речи не было.

Вместе с тем, Государственный Совет верно был определен в жур­нале как «послушное орудие в руках Верховной власти», который «до­нельзя затруднит деятельность Государственной Думы». Это опасение полностью оправдалось. Общая оценка «Конституции 20 февраля» со­держалась в следующем резюме: «Манифест 17 октября установил две задачи для учреждения Думы; законы впредь не должны издаваться без ее согласия, Думе должен быть предоставлен контроль за закономер­ностью действий властей. Ни та, ни другая задача не могут быть успешно выполняемы ею при действии «Учреждения» 20 февраля»5. Эта оценка Конституции 20 февраля была развита в том же номере в статье «Второе учреждение Государственной Думы», которая публиковалась в трех номе­рах. Она принадлежит перу известного юриста Н.И.Лазаревского, тогда еще приват-доцента, и поражает отточенностью, выверенностью су­ждений и оценок, эрудицией талантливого молодого, многообещающего правоведа, ученика Н.М.Коркунова. (Нельзя не отметить его трагическую судьбу. В 1921 г. профессор Лазаревский был расстрелян вместе с поэтом Николаем Гумилевым и другими, проходящими «по делу проф. Таганцева»). Внимание к его научному наследству пусть послужит его светлой памяти.

«Закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы» — писал Лазаревский. Этим положением, справедливо указывает автор, «ка­тегорично устанавливается основное начало конституционного строя». Сомнения в том, является ли отныне Россия конституционной монархи­ей, уже нет. «Таким образом, основной вопрос разрешен и разрешен пра­вильно /.../ он был предложен уже 17 октября». Рассмотрим полностью это утверждение, имеющее первостепенное значение в закладывающемся на столетие споре о характере Государственного строя «постоктябрьской» (1905 г.) России.

Достоинство статьи Лазаревского, делающее ее особо ценной для дан­ного исследования, заключается в тщательном последовательном прове­дении сопоставления первого (6 авг.) и второго (20 февр.) Учреждений Государственной Думы. В литературе по этой проблеме, к сожалению, сложилась традиция ограничиваться заявлениями о том, что одна (булыгинская) Дума проектировалась как совещательный орган, другая же (по Манифесту 17 окт. и второму учреждению Думы) как законодательная. Далее этого общего заключения, как правило, не шли. Раз булыгинский проект был сметен революционным вихрем, то к чему ее анализировать. Сопоставление, сделанное Лазаревским, позволяет определить движение правовой мысли, первоначальные приобретения которой не утратили практической значимости.

Много грехов было у первого учреждения Думы. Кое-какие из этих грехов устранены. Устранено правило, что заседания Думы не публичны. И в самом деле, какова цена «гласности», под сурдинку сотворенной. Как тут не вспомнить слова Чернышевского, что в России гласность означает отсутствие свободы мысли и слова. И Думе по положению 20 февраля даровали право публичности, тем поставив ее работу «под надзор обще­ственности». Это одно из общих начал конституционных учреждений. Тут важен был принцип.

В первом Учреждении (6 августа) было поразительное по своей не­практичности правило об отделах Думы. Оно устранено вторым положе­нием. Думе дано право создавать по своему усмотрению комиссии. Прак­тика показала, что основной формой работы стали именно думские ко­миссии. Еще одно важное изменение.

На случай разногласий между Государственным Советом и Думою было предусмотрено создание специальной Согласительной Комиссии и устранены имевшиеся в законе 6 августа правила, умалявшие роль Думы. Заложены основы равноправия обеих палат. Сохранялось и важное правило, что члены Думы не могут быть подвергнуты лишению или ограничению свободы иначе как по распоряжению судебной власти. Возникал вопрос. Ведь Октябрьский Манифест уже провозгласил гражданские права и личную неприкосновенность граждан. Стоит ли еще раз запрещать внесудебные расправы? Здесь важен другой аспект проблемы. Для депутата Думы недостаточно общих гарантий гражданских прав. Конституци­онная практика других государств оправдала принцип депутатской не­прикосновенности. Без введения этого правила в практику можно было ожидать ареста оппозиционных депутатов. Как показал дальнейший ход событий, это предостережение не оказалось излишним.

Спорным являлось правило о запрещении представлять в Думу пись­менные заявления, просьбы, петиции, посылать и принимать депутации (ст. 197). Это вопрос не только ограждения спокойствия, предотвращения давления извне на депутатов, но и вопрос о взаимосвязи, контакте народ­ных избранников с их избирателями.

Второе учреждение Думы уточнило и права ее председателя. По первичным проектам он был лицом, назначаемым Государем, так сказать, «оком государевым». При новой, более демократической проце­дуре, председатель избирался тайным голосованием и соответственно был выразителем воли не только большинства, его избравшего, но и защитником прав Думы в целом, ее представителем перед общественны­ми и государственными учреждениями, и, что особенно важно — перед Императором. Однако в Думе он был первым среди равных. Это под­черкивало правило, гласившее, что при разделении голосов на равные половины — голос председателя давал перевес только при повторной бал­лотировке.

Особое значение имели новации второго «Учреждения» по вопросу о контроле Думы над администрацией. Право на запрос имела лишь соли­дарная в этом требовании группа в 30 депутатов, а чтобы этот запрос адресовать, направить министру, нужно было решение большинства Думы; не отдельный депутат, и даже не группа (фракция) депутатов, а Дума как целое, волею ее большинства обретала право запроса к ми­нистру.

Анализируя проблему ответственности министерств, Лазаревский высветил значение ряда процедурных вопросов. Коротко остановимся на этом.

«Можно допускать,— отмечал он,— что в самодержавном государстве политическая ответственность министров возможна только перед госуда­рем. Он один является судьею целесообразности действий министров. Но существо и неограниченной монархии не требует, чтобы уголовные пре­ступления, совершенные или пропущенные министрами, всегда остава­лись безнаказанными».

«Безответственность» министров вызвала столь бурный и единодуш­ный протест печати, и не только оппозиционной, что Манифест 17 ок­тября уже возложил на правительство «исполнение непреклонной Нашей воли /.../ чтобы выборным от народа обеспечена была возможность дей­ствительного надзора за закономерностью действий поставленных от Нас властей».

В Учреждении Госдумы от 20 февраля 1906 г. появляются слова: «Об­ращаться к министрам с запросами».

Что же сделало правительство во исполнение этой ясно выраженной воли и правды монаршей? Чем обеспечено это право надзора действи­тельного.

Если внимательно прочесть соответствующие статьи нового учрежде­ния (33, 40, 41, 58, 59, 60), то увидим тесные рамки думских прав.

И новое Учреждение Думы как и прежнее исходило из того, что Дума по поводу «разъяснений министров» по своим запросам никаких постановлений, тем паче осуждений в роде требования отставки, при­нимать не может. Тут все по-старому. Все те стеснения для Думы, кото­рые были изобретены в первом Учреждении ее, остались и после, во втором. Новое только в том, какое дальнейшее движение (по инстанци­ям) получает Постановление Думы, не признавшей возможным удо­влетвориться объяснениями (отказом) министра по запросу. По первому положению это решение Думы, как указывалось, направлялось в Госу­дарственный Совет. По положению 20 февраля это решение представля­ется на Высочайшее решение Председателем Госсовета (ст. 60). Именно Совета, а не Думы, как логично можно бы полагать. Ведь согласно Учреждению Думы именно ее Председатель представляет ее во вне, перед Престолом прежде всего. Думе было всё же дано право просить (не требо­вать) царя об увольнении министра, нарушавшего, по мнению депутатов, закон. Но ни одного раза этим правом Дума не воспользовалась. Просить Дума не желала.

Согласно Учреждению Думы, ее председатель всеподданнейше поверга­ет на Высочайшее благовоззрение отчет о занятиях Думы. Но из этого пра­вила сделано исключение в угоду власти. Смысл этого исключения в различии статуса председателей двух палат. Если председатель Думы избирается последней (ст. 9), то председатель Госсовета назначается Государем и притом обязательно из членов «по назначению», т.е. из среды эксминистров и прочих представителей высших звеньев бюрократии и придворных чинов, осевших в Совете. Разумеется такой председатель защитит своего, «не выдаст Ивашку головой». Надо иметь в виду, что в высших эшелонах управления было много лиц, связанных узами давней дружбы, спаянных узами университетского, лицейского братства, полкового товарищества, соединенных родством, общностью служебных интересов. К примеру, Родзянко — председатель двух Дум, был в близком родстве с князьями Голицыными, Юсуповыми, и через последних — с Императорской фами­лией. Столыпин был в близком родстве с графами Толстыми, через них с князьями Волконскими, Гончаровыми... Боярский род Пушкиных имел общего предка с Романовыми, и многими аристократическими родами. Эти родственные, житейские связи тоже сыграли свою роль в создании особых гарантий, защитных барьеров высшей бюрократии, сановников, от покушений на честь и достоинство со стороны «народных избранни­ков». Цезарь выше ученых голов.

Лазаревский Н.И. был совершенно прав, заявляя, что для всей нашей государственной жизни при засилии, всевластии Угрюм Бурчеевых «практическая значимость народного представительства заключается не только в том участии, которое оно будет принимать в законодатель­стве, а прежде всего в том, что народное представительство является единственной силой, на деле могущей уничтожить всевластие адми­нистрации и понудить ее к исполнению законов». Ограничения, так и хочется сказать «уздечка», наложенные на Думу, и акты 20 февраля фактически не позволяли Думе выполнять эту свою функцию надзора за администрацией.

Какова же цена законотворчества Думы, если она бессильна в предот­вращении нарушения законов, и какова цена ее решений, если их можно высшим должностным лицам нарушать, не страшась последствий. Сло­вом, проблема «ответственности министерства» — это нечто большее, чем парламентские принципы формирования правительства, запросы. Это — основа правопорядка, законности, правового строя.

Если высшие должностные лица могут быть свободными от ответ­ственности за должностные преступления, за попрание закона, то что же требовать от простого обывателя? Примером уважения законов является отношение к ним главы государства, монарха, его Императорского каби­нета, двора его, министров. И рыба гниет с головы. Недаром возник принцип: «плох закон, но он закон». Без уважения к существующим зако­нам, правовым нормам, актам нельзя их совершенствовать. Была разра­ботана система сдержек Думы, но не было таковой в отношении «истори­ческой власти», оставшейся авторитарной. Ахиллесовой пятой конститу­ции 20 февраля было отсутствие законом освещенного механизма, обеспечивающего строгое соблюдение законов, сурового наказания должно­стных лиц за их нарушения. И дело тут не только в ответственности мини­стров, но в общем принципе содержания и обеспечения законности. Од­нако и с законодательными правами во втором Учреждении о Государ­ственной Думе положение было не лучше, чем в сфере ответственности. Этот документ не создал механизма, обеспечивающего эффективный процесс законотворчества. Установленный механизм за десятилетие не был изменен, часто работал вхолостую, пробуксовывал, ломался, ремон­тировался, что отражалось на конечной продукции. Изначально в проек­те «Конституции» были допущены погрешности, перекосы, одних дета­лей вообще не оказалось, другие были с брачком. Положение 20 февраля 1906 г. декларировало, что ни один проект закона не получает дальнейше­го движения, не восходит через Госсовет к Императору на утверждение, если он отвергнут Думой. Но сразу же встает вопрос, что понималось под законом авторами Манифеста от 20 февраля, и как это понимание могло отразиться на деятельности Думы. Это важно отметить, ибо в прак­тике дооктябрьского периода имело место отождествление закона со все­ми актами (указами, рескриптами и прочими волеизъявлениями) Верхов­ной власти.

Естественно, что юридически отождествлять «закон» с высочайше ут­вержденным постановлением (мнением) Госсовета невозможно. Специ­альная статья 53 Основных Законов перечисляла те акты, которые приоб­ретали силу закона по утверждении Императором. «Законы издаются в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инст­рукций), манифестов, мнений Государственного Совета, его докладов, удостоенных Высочайшего утверждения».

Новации второго учреждения Госдумы как-то могли способствовать укреплению законности, прекращению практики размывания самого по­нятия закон, его произвольного отождествления с административными распоряжениями, решениями исполнительных структур, принятых по управлению. Теперь все акты: и те, что проходили к престолу через Гос­совет, и те, что шли к царю иными (часто «кривыми») путями, отныне, после конституции 20 февраля, должны были проходить непременно че­рез Думу и получать ее одобрение.

Таков, казалось, был смысл закона, но практика, в том числе и думс­кая, весьма часто шла иными, «неправедными» путями. Таким образом, оставалось различать Законы, утвержденные Государем после одобрения их Думой и Советом, и акты, не прошедшие через Думу и Совет, хотя и утвержденные Высочайшей властью.

Подзаконные акты (высочайше одобренные без «единения» с предста­вительными органами) должны быть полностью согласными с подлинными законами, прошедшими через Думу и Совет. Но это теория, а прак­тика показала иное. Размывание законов продолжалось и после Консти­туции 20 февраля. Размывание законов (этот термин восходит к трудам Н.М.Коркунова) связано с отсутствием действительной гарантии верхо­венства закона над подзаконными (незаконодательными) актами власти, даже верховной (монарх, президент).

Как показала российская практика, глава государства не всегда может быть действительным гарантом верховенства закона. И Государственная Дума не смогла стать надежным стражем и гарантом законности, ибо изначально была лишена возможности им стать. Отсутствие этих гарантий ставит всю первую «конституцию» в полную зависимость от воли Верховной власти. В актах 20 февраля (в апреле того же года уже и подкрепленных новой редакцией Основных Законов) не было гарантии непременного согласия власти и с законами (актами, утвер­жденными Думой). Не предусматривалось ни ответственности мини­стров, ни думского, ни судебного контроля («надзора») над законно­стью актов верховной власти. Можно сказать, что конституционные прин­ципы, начала были декларированы, но конституция осталась только на словах и сохранение титула императора «самодержавный» соответствовало фактическому положению. Верховная власть сохраняла (и по закону) пол­ную возможность нарушать даже и те принципы, которые ею же были про­возглашены.

Участие Думы в законодательстве, законотворчестве начинается с обеспечения ее права на законодательную инициативу. Если «вето» Думы, ее право на отклонение закона, это предохранитель от законов неправедных, направленных не на всеобщее благо народное, а во вред оному, то право на законодательную инициативу создает возможность улучшать законы, совершенствовать законодательство во имя общего блага. Это уже не предохранительный, отрицающий, а созидательный, позитивный аспект законотворчества.

Учреждение Думы 6 августа предоставляло дело разработки законо­проектов всецело в руки министров. Думе же была уготована участь бес­правной говорильни о желательности или нежелательности правовых ак­тов. Строго говоря, ей предоставляли право не законодательной инициа­тивы, а лишь право возбуждения ходатайств по делам законодательным. Причем и эта желательность была весьма относительной, ибо первое Уч­реждение гласило, что министр дает делу ход, «если разделяет соображе­ния Госдумы о желательности отмены или изменения закона» (ст. 56). Ну а если не разделяет?..

Представим ситуацию: в Думе солидарно сошлись 30 депутатов, подготовили проект Закона, уговорили большинство Думы их поддер­жать, вынесли решение, направили министру и резолюцию, одобряю­щую и сам проект закона, а министр эти «соображения о желательности» не принял и вся работа ушла в архив⁸. Только в случае министер­ского одобрения «соображений о желательности» он, министр, давал «делу движение в законодательном порядке» (ст. 56), т.е. вносил бы этот проект, из Думы полученный, на рассмотрение в ту же Думу (ст. 46). Не очень, конечно, эффективная процедура, но закон есть закон, соли­дарность министра с мнением большинства Думы (ее решением) откры­вала думской инициативе реальную возможность провести закон через министерство. Госсовет к Верховной власти, за которой оставалось последнее слово. Вполне допустимая процедура, ведь законы, принятые полноправным парламентом, получают силу закона по утверждении гла­вой государства.

Второе Учреждение Думы, как это ни парадоксально, урезало и уже данное право Думы на ее законодательную инициативу, сделало шаг на­зад. Этот юридический трюк заслуживает специального внимания. По второму Учреждению, даже одобренный министром проект закона не подлежит обсуждению, шлифовке, принятию и дальнейшему восхожде­нию в Верховной власти. От всей уже проделанной работы остается лишь «соображение о желательности», своего рода импульс, челобитная, ибо подготовка проекта закона с чистого листа возлагается на министра, одобрившего «желательность» соответствующего законодательного пред­положения Думы: «соответствующий проект вырабатывается подлежа­щим министром» (ст. 57). Проект закона готовит министр, его аппарат, его эксперты, а Думе остается выразить затем согласие. Конечно, при подготовке министерского проекта референты министра могут использо­вать среди других материалов и думский проект, но могут и не посчитать­ся с депутатскими разработками. Вольному - воля, но депутатам воли в этом деле не предоставлено. В той же статье 57 второго Учреждения Думы говорится, что в случае отказа министра от думского законодательного предположения Дума получает право создавать комиссию и готовить свой проект закона. Вроде бы Думе открывают путь — пробуй, твори. Но только «вроде бы». Это мираж, а не живительный источник. Ведь ми­нистр, беря в свои руки подготовку закона, может придать своему проек­ту даже антидумскую направленность, или просто растянуть, отложить подготовку проекта до «греческих календ». А Дума и в этом случае лише­на реальной возможности воздействовать на министра. Во всяком случае Учреждение таких прав для Думы не предусматривало.

Резюмируя сопоставление двух Учреждений можно сказать, что второе лишало Думу права на законодательную инициативу даже в тех весьма скромных размерах, кои нарезались Думе по первому Учреждению (Булыгинскому).

Видные юристы еще весной 1906 г. указывали, что пока Дума не полу­чит вполне реально поставленного права законодательной инициативы, реформ не будет. К сожалению, это опасение оправдалось.

Но и вышеперечисленные урезанные права Думы в области законо­дательства были еще более умалены полным изъятием из этой инициати­вы Основных Законов, почин на изменение которых всецело был остав­лен за монархом. Это было сделано в целях сохранения верховных прав державного вождя от покушений со стороны весьма ненадежных избранников от земли русской. Творцы конституции 20 февраля исходили из того, чтобы выработать механизм сочетания авторитарных и народопредставительных принципов, обеспечить историческую преемственность власти и, на этой основе традиционности, совершенствовать государственную сис­тему. Но па практике такого сочетания не получилось. Политический ком­промисс между сторонниками и противниками конституционной монархии не состоялся.

Еще до созыва Думы 1906 г. политические враги монархии заявляли о недостаточности конституции 20 февраля: «недостатки этих законов столь несомненны, столь очевидны, что коренной пересмотр этих зако­нов есть только вопрос времени»¹⁰. Так вещало прокадетское «Право». Приговор вынесли в 1906 году, исполнили через десятилетие. 10 лет в камере смертников — так можно назвать «самодержавие с Думой», думс­кую монархию. Погибли и жертвы, и безжалостные судьи — и Дума, и монархия.

5.3 I Гос.Дума

I Государственная дума действовала всего 72 дня — с 27 апреля по 8 июля 1906 г.

Самой большой фракцией Государственной думы первого созы­ва была кадетская.

Правые члены (черносотенцы и октябристы) составляли ничтож­ное меньшинство, равное примерно 9% (44 члена).

Председателем I Государственной думы был выбран адвокат и бывший проректор Московского университета кадет С. А. Муромцев; кадетским был весь состав президиума.

Основным вопросом I Думы был аграрный вопрос.

Дума рассмотрела и ряд других вопросов и проектов, имевших весьма актуальное значение (об отмене смертной казни, о граждан­ском равноправии, об ассигновании сверхсметных кредитов на про­довольственную помощь голодающим и т. д.). Но правительство не желало считаться с мнением Думы. Председатель Совета Министров П. Л. Горемыкин отверг аграрные думские проекты, считая, что их утверждение «безусловно недопустимо», а реакционное большинство Государственного совета похоронило утвержденный Думой законо­проект об отмене смертной казни. Правительство стремилось занять Думу рассмотрением мелких законопроектов, получивших впоследствии наименование «думской вермишели».

Недовольное составом и характером деятельности Государствен­ной думы первого созыва, правительство подготовило ее разгон. 9 июля был обнародован указ царя о роспуске I Думы и выборах во II Думу. В опубликованном одновременно манифесте правительство обвиняло Думу в возбуждении революционных настроений. «Рос­пуск Думы самым наглядным и ярким образом подтвердил взгляды тех, кто предостерегал от увлечения «конституционной» внешностью Думы...»,—писал по этому поводу В. И. Ленин. Часть членов I Думы (около 230 членов), главным образом ка­деты и трудовики, не подчинилась указу о роспуске Думы и, соб­равшись в одной из гостиниц Выборга, провела два заседания (вече­ром 9 и утром 10 нюня). Кадетское руководство Думы обратилось к населению с воззванием, призывая его в знак протеста не платить налоги и уклоняться от воинских наборов.

Впоследствии членам Думы, подписавшим Выборгское воззвание, было предъявлено обвинение в возбуждении к неповиновению и про­тиводействию законам (статьи 51 и 129 Уголовного уложения). Де­ло 167 членов рассматривалось в Особом присутствии петербургской судебной палаты в 1907 г. На «Выборгском процессе» еще раз под­твердилась умеренность взглядов кадетов. Один из лидеров кадетской фракции оправдывал на суде действия думцев, подписавших воззвание, тем, что они старались предупредить «новую смуту, новые бес­порядки и, может быть, пролитие крови», и заверял судей, что «уго­вора распространения воззвания у нас не было». Суд вынес мяг­кий приговор (тюремное заключение на 3 месяца, которое многие уже отбыли, дожидаясь суда).

5.3 II Гос.Дума

После роспуска I Думы правительство в условиях спада револю­ции в начале 1907 г. провело выборы во II Думу. «Для правитель­ства,— писал В. И. Ленин,— созыв Думы был вынужденной необхо­димостью. Надо было попытаться еще раз, при наивысших возмож­ных репрессиях, созвать народное представительство ради соглаше­ния с буржуазией. Опыт явно не удался. Военно-полевые суды и все прочие прелести столыпинской конституции чрезвычайно помогли ре­волюционной агитации в незатронутых дотоле массах и дали из глу­бины мужицких масс левую Думу».

Из 468 членов Государственной думы второго созыва фракцию правых составляли лишь 54 члена. Кадеты потеряли почти полови­ну мест (со 179 до 98); зато значительно возросли левые фракции: трудовики имели 104 места, народные социалисты и эсеры — 94 ме­ста. В условиях спада революции большевики приняли участие в вы­борах и деятельности II Думы. Социал-демократическая фракция II Думы состояла из 66 членов (55 членов с решающим голосом)

Несмотря на уменьшение числа мест, кадеты сохранили руководство и во II Думе; их поддерживали автономисты (76 членов), а не редко и мелкобуржуазные фракции (народных социалистов, эсеров и трудовиков). Председателем Думы был выбран кадет Ф. А. Головин.

Основным вопросом оставался аграрный вопрос, по которому каждая фракция предложила свой проект. Проект выступления по аграрному вопросу в Государственной думе от большевиков был написан В. И. Лениным.

Кроме того, во II Думе рассматривались: продовольственный вопрос, роспись бюджета на 1907 г., исполнение государственной ро­списи, набор новобранцев, отмена чрезвычайного указа о военно-полевых судах, реформа местного суда.

В процессе рассмотрения всех этих вопросов кадетская фракция Думы проявляла уступчивость, призывала «беречь Думу», не давать правительству повод для ее роспуска. Кадеты внесли в свой законо­проект ряд коррективов, сделавших его еще более умеренным, сня­ли с обсуждения вопрос о безработице, похоронили внесенный со­циал-демократической фракцией проект продовольственной помощи, сняли внесенный трудовиками проект амнистии и т. д.

Мелкобуржуазные фракции трудовиков, эсеров и народных со­циалистов блокировались с кадетами в решении ряда вопросов. Эту «анемичность» основного состава II Думы В. И. Ленин объяснял ане­мичностью колеблющейся и уставшей от революции мелкой буржуа­зии. В социал-демократической фракции преобладали меньшевики. Эта фракция тоже проявляла нерешительность, допуская иногда ошибки и шатания в подходе к некоторым вопросам.

II Дума не оправдала надежд правительства. Аппарат Министер­ства внутренних дел подготовил втайне от Думы проект нового из­бирательного закона, который был настолько реакционным, что да­же в Совете Министров, где он рассматривался, его охарактеризова­ли как «бесстыжий» проект.

Правительство решило избавиться от социал-демократической фракции, которая, несмотря на свои политические и тактические ошибки, оставалась самой революционной фракцией Думы.

1 июня 1907 г. Столыпин потребовал проведения закрытого за­седания Думы, на котором прокурор Петербургской судебной пала­ты Камышанский предъявил членам социал-демократической фрак­ции обвинение в подготовке к «ниспровержению государственного строя» (статья 102, ч. I Уголовного уложения), потребовав лишения их неприкосновенности и выдачи.

Обвинение основывалось на подложном тексте солдатского нака­за к социал-демократической фракции Думы, сфабрикованном по за­данию начальника петербургской охранки ³.

3 июня 1907 г. был обнародован манифест и указ о роспуске Го­сударственной думы второго созыва и назначении выборов в III Думу; одновременно был издан текст нового избирательного закона.

Распустив II Государственную думу, правительство вскоре осу­ществило расправу над ее социал-демократической фракцией. Рас­смотрев при закрытых дверях сфабрикованное петербургской охран­кой «дело» социал-демократической фракции, Особое присутствие Сената в 1907—1908 гг. осудило большую часть членов фракции на каторгу и ссылку.

II Дума действовала всего 102 дня. Кратковременность действий Государственной думы первых двух созыве» объясняется их левым составом и попытками обсуждать наиболее важные и актуальные во­просы революции.

5.4 «ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ПЕРЕВОРОТ»

События, разыгравшиеся в России в связи с роспуском Второй Думы и изменением избирательного закона в историографии проблемы полу­чили наименование третьеиюньского «переворота». При слове переворот в памяти невольно всплывают фамилии Бонапарта, Пиночета, латиноа­мериканских, африканских «вождей» и прочих, свергающих правитель­ство, расстреливающих парламент и орудийными залпами наводящих «порядок». Орудийных залпов Россия летом 1907 г. не слышала. Более того, в печати проправительственного направления разъяснялось, что Император имел полное право сужать и расширять им же дарованные стране права и учреждения. И с точки зрения монархической системы координат это так и выглядело. О перевороте говорила леворадикальная и оппозиционная центристская печать. А большинство народа безмолвство­вало: жало, косило, пахало и сеяло, строило дома, воспитывало детей.

Сам термин «государственный переворот» появился в оппозиционной печати летом 1907 г. С.А.Муромцев писал в те дни: «Государственный пе­реворот 1905-1906 гг. совершился так, что политическая сущность его не была официально означена никаким определенным именем. Если в импе­раторском Манифесте октября 1905 г. было провозглашено в качестве «не­поколебимого» принципа нового порядка то правило, что никакой новый закон не будет иметь силы без одобрения Государственной Думы, и если это правило было потом включено в Основные законы в их новой редак­ции, то, с другой стороны, в тех же Основных законах в числе эпитетов Императора было сохранено «самодержец», а законы вообще не содержали в себе никакой характеристики нового государственного строя. Только од­нажды, еще в министерство графа Витте, в официальном журнале промель­кнула небольшая заметка, в которой разъяснялось, что удержанный в Ос­новных законах титул надо понимать в его наиболее древнем смысле «еди­нодержавия» — в противоположность многодержавию многих князей, но слово «конституция», начавшее не без упорства обращаться в либеральной прессе, ни разу не проникло в официальный язык русской бюрократии. Двусмысленность разъясняется теперь Манифестом 3 июня 1907 г., кото­рый впервые после заявлений 17 октября 1905 года вкладывает определенный смысл в титул «самодержец», и этот смысл оказывается тем же самым, каковым он почитался до вышеозначенных заявлений — в то время, когда не существовало еще никаких признаков конституции. Мы узнали теперь, что конституционный порядок законодательства вовсе не имеет безуслов­ного значения; при издании нового избирательного закона он не был вовсе принят во внимание. Только власти, даровавшей первый избирательный закон, принадлежит право отменить его или заменить его новым. Таким образом, регулирование избирательного права объявлено актом, стоящим вне круга конституционного законодательства. Такова новая и неожидан­ная мысль, направленная по адресу теоретиков русской «конституции». Даже органы правых партий сочли нужным отметить в этой мысли, как они выражаются, некоторую «формальную» неправильность, некоторый «фор­мальный» анахронизм. В нашем случае следует сказать откровеннее и ре­шительнее. Это — несомненный реликт, коренным образом изменяющий все существо русского государственного порядка по сравнению с идеями 17 ок­тября 1905 г. Такого именно поворота событий и желали правые партии, его добивались консервативные элементы русской бюрократии и всего русско­го общества. Они были бы, может быть, еще более удовлетворены, если бы новый Манифест вообще упразднил всякое народное представительство и сделал бы попытку полной реабилитации автократического принципа госу­дарственного управления.

Основные законы возлагают на Сенат обязанность не допускать обна­родования законов, «если порядок их издания не соответствует положе­ниям Основных законов». Но наивно было бы ожидать, чтобы Сенат в действительности отверг обнародование нового избирательного закона. И мы знаем, что такое обнародование воспоследовало беспрепятственно. Важнее — установить, что отречение правительства от строгого конститу­ционализма таит в себе еще нечто, имеющее при настоящих обстоятель­ствах особое значение. Правительство радикально изменяет свое отно­шение к крестьянству, таков — центральный пункт последовавшего «переворота». С давних пор русское правительство привыкло видеть в крестьянстве лучшую опору автократического строя. Когда два года тому назад (1905 г.) правительство решило призвать народных представителей к участию в правлении, то прежде всего оно позаботилось о том, чтобы крестьянские элементы получили преобладающее положение в составе представительства. Все состояло тогда под подозрением политической неблагонадежности — только крестьяне казались верными сторонниками старого режима. В них одних усматривалась твердая опора против гро­зивших правительству революционных течений.

На этой мысли базировалась подготовленная Булыгиным система (ос­новная работа была проделана Крыжановским), по которой крестьянские избиратели входили в значительном количестве в состав избирательных со­браний и, сверх того, имели особое право — выбирать отдельно от других участников избирательных собраний, из своей собственной среды, по одно­му депутату на губернию, так что восьмая часть Государственной Думы со­ставлялась из депутатов крестьянского сословия, выбранных исключитель­но самими крестьянами. Это преимущество крестьянских избирателей еще в ноябре 1906 года столь импонировало графу Витте, что он отклонил тогда всякое сколько-нибудь значительное изменение избирательной системы в пользу всеобщего избирательного права, так как изменение не совмещалось с привилегированным положением крестьян, созданным Булыгиным. И вот, после едва двухгодичного конституционного опыта, встало перед пра­вительством грозным призраком то самое крестьянство, которое несколько ранее почиталось им же за краеугольное основание системы. Правительство разочаровалось в политической благонамеренности крестьянства.

Новый избирательный закон поставил своею главной задачей ослабить влияние крестьянских элементов на выборы. При этом дело было исполне­но с большим вниманием и осторожностью. В первой стадии выборов кре­стьянские избиратели могут и не заметить происшедшей перемены, ибо каждая волость по-прежнему выбирает от себя двоих выборщиков в состав крестьянского уездного выборного собрания; однако, когда избранники волостей сойдутся в уездном избирательном собрании, тогда они уже не могут не заметить, что число лиц, которых им предстоит выбрать из своей Среды в губернское избирательное собрание, стало гораздо меньше, чем при прежнем порядке. В этом пункте, собственно, и заключается главный выпад, направленный против крестьянского представительства. В общей сложности в русских губерниях число выборщиков, избранных крестьянс­кими уездными собраниями, по сравнению с тем же числом по старому избирательному закону, уменьшилось вдвое; зато число выборщиков от зем­левладельцев соответственно увеличилось. Выборы самих депутатов в Думу, как и прежде, производятся в губернских избирательных собраниях, но на­мечается большое различие в общем составе губернских собраний по старо­му и по новому порядку. По старому порядку были такие губернии, в кото­рых крестьянские выборщики составляли больше половины всего собра­ния, и нигде их число не составляло менее одной трети; теперь пропорция одной трети сохраняется только в редких случаях, а в большинстве губерний процент участия крестьянских выборщиков в губернских избирательных со­браниях определяется лишь в 20-25%, а иногда падает и того ниже. Напро­тив, число выборщиков от землевладельцев почти всегда достигает полови­ны общего числа участников губернских избирательных собраний, а нередко превышает половину. Избирательные коллегии, посылающие в Думу депутатов, приобретают преимущественно землевладельческий характер. Как и прежде, в каждой губернии должно быть избрано по одному депутату из состава крестьянских членов избирательных коллегий, но прежде этот депутат избирался исключительно крестьянскими выборщиками, которые для этой цели выделялись каждый раз в особую избирательную коллегию, теперь же избрание крестьянского депутата возлагается на все избиратель­ное собрание в полном его составе. Коллегия, состоящая по преимуществу из землевладельцев, должна определить крестьянского депутата, посылае­мого в Государственную Думу для защиты крестьянских интересов...

Крестьяне, конечно, истолкуют все по-своему. Они никогда не разделят того положения, по которому истинными защитниками крестьянских ин­тересов признаются лица, избранные не крестьянами. В русском народе издавна существует глухая рознь между крестьянами и «господами», — рознь, достигающая иной раз такой остроты, что невольно представляется, будто дело идет не о двух различных классах населения, а о двух различных расах. Эта рознь воспитана крепостным правом, а по отмене его поддержи­валась благодаря политике правительства, которое с особою нежностью принимало к сердцу аграрные и политические интересы дворянства. Крес­тьяне, со своей стороны, сосредотачивали свои надежды, минуя и господ и правительство, непосредственно на верховной власти. В прежние времена эти надежды покоились на монархе, теперь они были перенесены на Госу­дарственную Думу. Великое политическое значение Первой Думы и заключа­ется в том, что в ее стенах состоялась встреча крестьянских депутатов с депу­татами от «господ» — на почве объединившей всех работы, благодаря которой и было достигнуто первое сближение двух, столь различных по своей природе, мировоззрений. Правительство, вместо того, чтобы содействовать дальней­шему развитию этого объединительного движения, встало на сторону тех, кому такое движение внушало страх. Вся народная вера в Думу, вся попу­лярность ее как учреждения была основана на том, что народ признал в ней высшее установление, куда может проникнуть его ничем не фальсифициро­ванный голос; от нее он ожидал и воли, и земли. Теперь крестьянству навя­зывалось иное представление о Думе, ему предлагают Думу, избранную под давлением землевладельческих интересов. Правда, западно-европейский читатель может возразить, что нет необходимости проводить такую резкую границу между крестьянами и помещиками, так как и среди крестьян име­ется немало землевладельцев. Русский избирательный закон не игнорирует этого обстоятельства. Он удаляет из состава того класса избирателей, кото­рых он называет землевладельцами, всех тех, кто одновременно принадле­жи жиг к крестьянам, так что крестьяне, т.е. лица, принадлежащие к сельским обществам, не вносятся в списки землевладельцев даже и в том случае, когда им принадлежат сотни десятин земли. Закон прямо поощряет и по­кровительствует не только социальной, но и сословной розни. Избранная при этих условиях Дума легко превратится в глазах крестьянства из народной Думы в «господскую» Думу и это будет концом самой Думы,— концом ее влияния и авторитета. Не к ней устремятся народные надежды: она окажет­ся чуждым народу учреждением, чем-то вроде далекого народному чувству Государственного совета, она будет считаться народом бюрократическим учреждением, в котором «господа» совместно с чиновниками решают судь­бы чуждого им дела. В этом кроется опаснейшая сторона провозглашенной реформы. Воз­никнет широкая и глубокая пропасть между народным представительством и самою страной. Необходимо понимать, что страна не откажется от своего стремления к свободам. А земельный вопрос и после роспуска Второй Думы останется столь же властным и жгучим, каковым он был до роспуска. Сформируется ли в русском обществе сила, способная нейтрализовать про­истекающие из такой расстановки сил опасные последствия?

И наконец, если чаяния властей осуществятся, если Третьей Думе действительно суждено заслужить наименование «послушной Думы», то не сведется ли выигрыш правительства лишь к следующему: оно увидит, как на эту Третью Думу, представляющую скорее призрак, нежели действи­тельность народного представительства, страна перенесет все то недоверие, все то недовольство, которые в настоящее время она питает по отношению к бюрократии?

«Будет ли для самой Думы народное дело ее делом? — вопрошал С.А. Муромцев (Утро России 17 октября 1907 г. № 27). Сумеют ли избранники ста тридцати тысяч хотя бы отдаленно постичь те обязанности, которые налагает на них официальное положение радетелей ста тридцати милли­онов?»/../

Перед нами встает вопрос: можно ли кризис власти квалифицировать как изменение ее существа, ее природы? «Глубокий распад государствен­ного строя есть выдающееся политическое зло переживаемого времени!!»— восклицал С.А.Муромцев в октябре 1907 г. Трудно оспорить этот вывод выдающегося юриста, опытного общественного деятеля. Однако, если подойти к «перевороту» 3 июня с государственно-правовых позиций, то он не вносил сущностных перемен в государственный строй, не изменил саму систему власти. Формально ведь не пересматривались «Основные законы», оставались обе палаты с прежними правами. Другое дело, что система власти стала внутренне еще более противоречивой, раздиралась распрями между всеми ветвями власти; это еще раз, и не последний, к сожалению, проявилось в событиях 3 июня. Но, с учетом всего сказанно­го, классическим примером «государственного переворота» в сопоставлении со всем историческим опытом события 3 июня назвать нельзя.

Подведем итог. Посмотрим, что дал правительству новый закон.

Избирательный закон 3 июня 1907 года, главную роль при выработке которого играл товарищ министра внутренних дел С.Е.Крыжановский, этот «волшебник конституционного права», преследовал цель: создать такое народное представительство, которое бы стало добросовестно рабо­тать в рамках существующих законов. Новый закон вроде никого прямо не лишал избирательного права (только в отношении Средней Азии было признано, что эта область еще «не созрела» для выборов). Но существен­но менялся удельный вес отдельных групп населения. В Европейской России по старому закону крестьяне избирали 42% выборщиков, зем­левладельцы — 31%; горожане и рабочие — 27%. По новому закону кресть­яне избирали только 22,5%, а землевладельцы уже 50,5%, горожане и рабочие — те же 27%. Горожане при этом разделялись на две «курии», голосовавшие отдельно, причем первая курия («цензовая») имела больше выборщиков. В общем, 65% выборщиков избирались зажиточными, образо­ванными слоями населения, которые участвовали в земских и городских выбо­рах и имели более долгий опыт общественной деятельности. Сословно-элитарный характер закона несомненен. Голос одного помещика равнялся голоса­ми 7 горожан, 30 крестьян-избирателей, или 60 рабочих. «Количество выборщиков было так распределено между различными социальными груп­пами, чтобы дать перевес поместному дворянству»,— пишет Милюков.

Было сокращено представительство окраин: Польши с 36 до 12 (и 2-х депутатов от русского населения), Кавказ с 29 до 10; это было отступле­нием от того начала имперского равенства, которое было положено в основу прежних законов. «Государственная Дума должна быть русской и по духу»,— говорилось в Манифесте,— «иные народности... не должны и не будут являться в числе, дающем им возможность быть вершителями вопросов чисто русских». Это было намеком на решающую роль польско­го кола во 2-й Думе, которое поддерживало то кадетов, то социалистичес­кое крыло, обеспечивая им перевес.

Но события 3 июня не исчерпываются лишь изменением избиратель­ного закона. Манифест 3 июня имел более принципиальное значение, чем сам избирательный закон. Он окончательноопределил новый государ­ственный строй; завершил ту перестройку, которая была начата рескрип­том 18 февраля 1905 г. Текст Манифеста был написан П.А.Столыпиным, но мысли он выражал самого Государя. В обществе двусмысленность си­туации порождает вопросы: «Что это за новый строй? Какое-то абсолют­ное «беспринципно»: ни монархия, ни демократия»,— сетовал в своем дневнике Л.Тихомиров, который в то же время писал открыто: «Не вый­дем мы из беспорядков и революций до тех пор, пока не станет всенародно ясно и практически неоспоримо,— где Верховная власть, где та сила, кото­рая при разногласиях наших может сказать: «потрудитесь все подчинить­ся, а если не подчинитесь — сотру с лица земли».

Манифест 3 июня отвечал на этот вопрос: «Все эти изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную Думу, состав коей признан Нами неудовлетворитель­ным, вследствие несовершенства способа избрания ее членов. Только Вла­сти, даровавшей первый избирательный закон, исторической Власти Рус­ского Царя, дано право отменить оный и заменить его новым...

От Господа Бога вручена Нам Власть Царская над народом Нашим, перед Престолом Его Мы дадим ответ за судьбы Державы Российской. В сознании этого черпаем Мы твердую решимость довести до конца нача­тое Нами великое дело преобразования России и даруем ей новый изби­рательный закон».

Манифест провозглашал, что историческая власть русского Царя оста­ется основой государства. Все законы исходят от нее. Манифестом 17 ок­тября и Основными Законами 23 апреля 1906 г. установлен новый законо­дательный путь, ограничивающий царскую власть в области издания новых законов. Но в случае, если спасение государства не может быть достигнуто на обычном законодательном пути,— за Царскою властью остаются обязан­ность и право изыскать иной путь. Эту верховную суверенность Государь и подразумевал под словами «самодержавие, такое как и встарь».

Царь как был, так и остался верховным, державным вождем страны. «Он вывел ее из войны и смуты, и Манифестом 3 июня довел до конца «великое дело преобразования»: В России утвердился новый строй — Дум­ская Монархия».

Оценки 3 июньского «переворота» современниками диаметрально противоположны. Левые, социалисты говорили о контрреволюции, вос­становлении самовластья. Правые монархисты тоже заявляли, что «Ак­том 3 июня самодержавный государь явил свое самодержавие» (граф Бобринский, лидер правых). А.Гучков, лидер октябристов, заявлял: «Тот го­сударственный переворот, который был совершен нашим монархом, является установлением конституционного строя». — Это в общем близ­кое к истине заявление немедленно было оспорено лидером умеренно-правых Балашовым:— «Мы конституции не признаем и не подразумеваем ее под словами обновленный государственный строй».

В советской исторической литературе широко употреблялся термин «Третьеиюньская монархия». Он представляется менее удачным, чем вве­денное С.Ольденбургом понятие «думская монархия», «самодержавие с Думой».

«Российская Империя,— восклицал барон Мейендорф А.Д., член Гос­думы,— была самой демократической монархией в мире. Царская власть представляется наиболее европейским из русских учреждений, может быть, единственно европейским». Можно оспорить, конечно, мысль об особой цивилизаторской миссии самодержавия. Но ведь были же импе­раторские университеты, театры, академии, музеи, библиотеки. И звание императорского ко многому обязывало, было эталоном, синонимом со­вершенства. Но дело не только в этом.

Была ли государственно-политическая система России после учрежде­ния Думы эталоном, воплощением совершенства? Уже в постановке воп­роса содержится ответ. И в заявлениях Императора и премьера — «прави­теля Его Императорского Величества», речь игла только о начале пути, о создании правового государства. Столыпин десятки раз говорил это в ре­чах с думской трибуны. Если «самодержавие как встарь», то Дума «как встарь — Земский Собор» должна стать законосовещательным органом. Николай II этого своего желания и не скрывал. Ни о каком правительстве общественного доверия и речи быть не могло. Император не считал воз­можным увеличить влияние «общестпенности» на ход государственных дел, вручить ее представителям державный руль. Его личное общение с думскими деятелями, претендентами на министерские посты, убеждало его в том, что в русском обществе пока отсутствуют силы и лица, кото­рым историческая власть имела бы полное право передоверить судьбу России. Это его убеждение трудно в исторической перспективе оспорить, но и в ближайшем окружении Императора было аналогичное положение, второго Столыпина и там не оказалось.

5.5 III ГОС.ДУМА

Выборы в 3-ю Думу были в сентябре-октябре 1907 г. В Думу прошли в основном лица, выступавшие под флагом сотрудничества, а не борьбы с властью. Из 442 депутатов явное большинство в 300 человек составляли правые и октябристы (лидер А.И.Гучков). Кадетов только 54 (лидер П.Н.Милюков), трудовиков 13 и 20 социал-демократов. В целом сложи­лось примерно три равных группы: правых около 150, столько же центр и чуть меньше — около 140 левых.

И сами выборы, и закон, по которому они проводились, явили миру лики старой России, старые, николаевских времен, методы управления. Привычка властвовать. Умение «разнести», «распечь», «не рассуждать!» «Молчать!» — к этому сводилось умение руководить. Старый метод жи­вуч! — восклицала оппозиционная пресса в далеком 1908 году.

Лидерами правых в III Думе был граф А. Бобринский, херсонский и курский помещик граф В. Доррер, бессарабский помещик В. Пуришкевич, курский помещик Н. Марков (Марков 2-й). Октябристов возглавляли московский капиталист А. Гучков и екатеринославский помещик М. Родзянко.

Кадеты и примыкавшие к ним фракции прогрессистов и нацио­нальной буржуазии окраин России имели 108 членов. Их лидером был приват-доцент Московского университета историк П. Милюков.

Представительство рабочих и крестьян в III Государственной думе было ничтожно. Трудовики были представлены 14 членами. Социал-демократическая фракция состояла из 20 членов; большинство в ней принадлежало меньшевикам.

На почве общих интересов и отстаивания самодержавия, поме­щичьего землевладения, господства дворян в управлении, жестоких репрессий против рабочих и крестьян на первых же заседаниях III Думы сложился блок черносотенцев и октябристов, составлявший ²/₃ состава Думы (300 членов). Однако между черносотенными помещиками и октябристами существовали и некоторые противоречия. «Интересы капитализма, — отмечал В. И. Ленин, — хотя бы и грубо хищнического, паразитического, не мирятся с безраздельным господ­ством крепостнического землевладения». Октябристы настаивали на расширении прав земского и городского «самоуправления» и призна­вали «конституцию» 17 октября, а черносотенцы были против мест­ного «самоуправления» и манифеста 17 октября. Это вынуждало ок­тябристов в ряде вопросов искать союзников в лице сильно поправев­ших кадетов. Так сложился второй — октябристско-кадетский блок, составлявший немного менее ³/₅ состава Думы (262 члена). Наличие черносотенно-октябристского и октябристско-кадетского блоков определяло характер деятельности III Думы. «III Дума, — пи­сал В. И. Ленин, — есть политически оформленный, общенациональ­ный союз политических организаций помещиков и крупной буржуа­зии». Попеременно опираясь на третьедумские блоки, правительст­во Столыпина укрепляло позиции самодержавия, осуществляло в ин­тересах господствующих классов помещиков и буржуазии внутрен­нюю и внешнюю политику.

Состав, характер и результаты деятельности III Думы ознамено­вали определенный период в истории самодержавия в России, кото­рое делало новый шаг по пути к буржуазной монархии.

Реакционный состав III Думы обеспечил ее «работоспособность» и сотрудничество с царским правительством. Государственная Дума третьего созыва действовала пять лет (с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.), собираясь на ежегодные сессии примерно одинаковой дея­тельности (7—8 месяцев). За 611 заседаний III Дума рассмотре­ла 2570 законопроектов, из которых утвердила 2200. Подавляющее большинство этих законопроектов было выдвинуто по инициативе ми­нистерств и главных управлений; законодательная инициатива самой Думы была ничтожной; ее членами было выдвинуто лишь 205 зако­нопроектов.

Пост председателя III Думы последовательно занимали октябри­сты: смоленский помещик Н. А. Хомяков (до 10 марта 1910 г.), А. И. Гучков (до марта 1911 г.) и М. В. Родзянко (до конца деятельности III Думы).

В процессе деятельности Думы возникло более 30 комиссии.

Третья Дума утвердила многочисленные законопроекты прави­тельства, направленные на усиление администрации, полиции, жан­дармерии, увеличение ассигнований на строительство тюрем; ею бы­ли приняты все аграрные мероприятия Столыпина, направленные на «землеустройство», переселенческую политику, расширение деятель­ности Крестьянского банка. Государственная дума одобряла и внеш­нюю политику царизма по укреплению Антанты и подготовку к вой­не.

Ежегодно Дума утверждала бюджеты государства. За пятилетие (1907—1912 гг.) военный бюджет России вырос на 51%. Не желая выслушивать критику некоторых теневых сторон военной организа­ции и военной бюрократии в Государственной думе и ее комиссии по государственной обороне, правительство, вопреки «Основным за­конам», издало «правила» 24 августа 1909 г., изымавшие из ведения Государственной думы военное законодательство.

Немногим представителям рабочих и крестьян было очень тяже­ло выступать в этой Думе.

Социал-демократическая фракция Думы использовала думскую трибуну для разоблачения политики царизма и господствующих клас­сов, для распространения политических требований социал-демокра­тии: свержение самодержавия, учреждение демократической респуб­лики, конфискация помещичьих земель. В предлагаемых большеви­ками формулах «перехода к очередным делам» давалось правильное изложение программы партии.

Одной из форм работы Думы были думские запросы; 15% всех внесенных в 111 Думу запросов исходило от социал-демократической фракции. Подавляющее большинство думских запросов о произволе, царящем в отдельных звеньях государственного аппарата России, внесенных социал-демократической фракцией, реакционное большин­ство Думы объявило «несрочным» и похоронило в различных комис­сиях. Па срочные запросы отвечали министры, главноуправляющие и другие царские чиновники.

Ввиду истечения полномочий членов Государственная дума тре­тьего созыва прервала свою деятельность 9 июня 1912 г., а 29 авгус­та последовал указ, назначающий выборы в новую Думу и созыв ее на 15 ноября того же года.

5.6 VI ГОС.ДУМА

Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс.

Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров пред­писал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасе­ния, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть из­браны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря Значительно активизировалось духовенство. Обер-прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятель­ность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах — епархиальные избирательные комитеты.

Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет.

Правительство пустило в ход и грубые административно-полицей­ские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п.

Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала учас­тие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики счита­ли социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демокра­тическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (послед­ние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба.

Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Свя­тейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 мес­та (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее по­ложение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы — В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, национа­лист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, ок­тябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский.

Фракциями либерального лагеря были прогрессисты, кадеты и на­циональная буржуазия окраин. Все вместе они составляли 128 чле­нов Думы. Лидерами этих фракций были кадеты — П. Милюков, уездный предводитель дворянства Тверской губернии Ф. Родичев, врач и земский деятель А. Шингарев, прогрессисты А. Коновалов и В. Маклаков. Вместе с октябристами либеральный лагерь составлял второе боль­шинство, необходимое правительству «для облегчения добывания зай­мов, для «исправления» крайностей черной сотни, для надувания про­стаков «реформами», исправляемыми Государственным советом». Мелкая буржуазия была представлена фракцией «трудовиков» (10 членов).

Социал-демократическая фракция была представлена 14 депута­тами: 6 большевиками и 8 меньшевиками. Большевистская шестер­ка состояла из четырех металлистов и двух текстильщиков из про­летарских губерний страны: А. Е. Бадаев — от рабочей курии Петер­бургской губернии, Ф. Н. Самойлов — Владимирской, Г. И. Петров­ский — Екатеринославской, М. К. Муранов — Харьковской, Н. Р. Шагов — Костромской и Р. Малиновский — Московской. Меньше­вистская восьмерка прошла большей частью от второго городского съезда непролетарских губерний. Шесть губерний, избравшие боль­шевиков, насчитывали 1008 тыс. рабочих, а восемь губерний, избрав­шие меньшевиков, только 214 тыс. рабочих.

Первоначально большевики и меньшевики действовали в составе одной социал-демократической фракции, внутри которой шла острая борьба по отдельным вопросам революционного движения. Меньше­вики не признавали программы-минимум, а вместо этого выдвигали лозунги полновластной Думы, культурно-национальной автономии, свободы коалиции и т. п. В октябре 1913 г. большевики заявили о выходе из социал-демократической фракции и организовали Росси Избирательная кампания в IV Государственную думу проходила в обстановке нового подъема революционного движения масс.

Правительство приступило к подготовке выборов в IV Думу еще в начале 1912 г. Тогда министр внутренних дел А. А. Макаров пред­писал губернаторам сообщать ему о том, не предвидится ли опасе­ния, что в связи с предстоящими выборами в Думу могут быть из­браны левые. Департамент полиции усилил субсидии черносотенным организациям. Для укрепления позиции правительственного лагеря Значительно активизировалось духовенство. Обер-прокурор Святейшего синода В. К. Саблер развил бурную предвыборную деятель­ность: при Синоде было создано особое предвыборное синодальное бюро, а на местах — епархиальные избирательные комитеты.

Привлечение духовенства для выборов в Думу В. И. Ленин считал бонапартистским приемом, свойственным абсолютной монархии в России этих лет.

Правительство пустило в ход и грубые административно-полицей­ские приемы устранения неугодных избирателей, уполномоченных и выборщиков: аресты, закрытие предвыборных собраний (особенно рабочих), сенатские разъяснения и т. п.

Большевики выступали на выборах самостоятельно. Пражская конференция РСДРП (январь 1912 г.) признала учас­тие в избирательной кампании «безусловно необходимым». Главной задачей выборов и участия в деятельности Думы большевики счита­ли социалистическую пропаганду и организацию рабочего класса. Конференция выдвинула лозунги избирательной кампании: демокра­тическая республика, 8-часовой рабочий день и конфискация всех помещичьих земель. Между большевиками и меньшевиками (послед­ние проводили избирательную кампанию нередко в сотрудничестве с либералами) велась ожесточенная борьба.

Избирательные комбинации Министерства внутренних дел и Свя­тейшего синода принесли результаты. Фракции правительственного лагеря получили в Государственной думе четвертого созыва 283 мес­та (185 правых, черносотенцев и националистов и 98 октябристов). Черносотенно-октябристский блок опять получил господствующее по­ложение в Думе. Лидерами фракций правительственного блока были правые и черносотенцы — В. Пуришкевич, Н. Марков 2-й, национа­лист, редактор черносотенной газеты «Киевлянин» В. Шульгин, ок­тябристы М. Родзянко и рязанский помещик Н. Волконский.

Заседания Государственной думы четвертого созыва открылись 15 ноября 1912 г. На первых же заседаниях был избран президиум Думы. Председателем IV Думы на протяжении неполных пяти лет (до 25 февраля 1917 г.) был октябрист В. М. Родзянко.

IV Государственная дума обсуждала законопроекты, предложен­ные правительством и самими членами Думы, рассматривала и утвер­ждала государственные росписи доходов и расходов, обсуждала запросы членов о незаконных действиях властей. В процессе деятель­ности Думы было создано 36 постоянных и временных комиссий.

5.7 Итоги законодательства думской монархии в цифрах

Как выше уже отмечалось, весь законодательный, законотворческий механизм думской монархии страдал существенными изъянами. Основ­ные законы (даже в новой редакции 1906 г.), как уже отмечалось нами выше, довольно жестко ограничивали правовое поле, на котором развер­тывалась деятельность Думы.

Не все оказалось четко продумано и закреплено законами и во взаи­моотношениях палат как между собою, так и особенно в плане отноше­ний с исторической властью. Сильно сказались здесь традиции, наработанные приемы и формы подготовки и принятия правовых актов, сказа­лось и наследство законосовещательного Государственного Совета. Но и в сфере своей компетенции Дума была ограничена. Основные законы не подверглись изменениям вплоть до падения монархии. Выше указывалось, что этот вопрос вызвал жаркие споры, но предложение предоставить законодательным палатам право инициативы пересмотра Основных законов не было принято, и оно осталось исключительным правом императора.

Учреждение Государственной думы не предусматривало непосред­ственное внесение законопроектов императором. Он действовал через министров.

Члены палат в количестве не менее 30 могли вносить «основные поло­жения» предлагаемого законопроекта и объяснительную записку к ним. Эти документы получили, начиная с III Думы, название: «законодатель­ные предположения» (во II Думе они назывались «законодательные заяв­ления», в I Думе — законопроекты). Они обсуждались палатой на пред­мет желательности, причем, заинтересованные министры уведомлялись о дне этого обсуждения не менее чем за месяц. По Учреждению 1905 г. (в случае несогласия министра с законодательным предположением, но со­гласия с ним большинства отдела и ²/₃ общего собрания Думы) дело через Государственный совет шло к императору, который мог поручить выработку законопроекта на основе предположения тому же министру. По Учреждению 1906 г., в случае признания Думой законодательного предположения желательным, министр разрабатывал на его основе зако­нопроект и вносил его в палату. При отказе министра разработать проект это делалось уже комиссией Думы.

Наказ Государственной думы 1907 г. (это положение было подтверж­дено в 1909 г.) предоставил ее комиссиям право разрабатывать законо­проекты и при согласии министра на его разработку, т. е. параллельно. Правительствующий Сенат признал соответствующий параграф наказа противоречащим закону, однако думские деятели указывали, что при та­кой трактовке закона право законодательной инициативы Думы превра­щается в фикцию (министр может согласиться выработать законопроект и не делать этого неопределенное время), что противоречит духу закона. Правительство также возражало против думской практики. Циркуляр Совета министров 1911 г. даже запретил предоставлять комиссиям Думы материалы при параллельной разработке законопроектов. В апреле 1914 г. император утвердил положение Совета министров о единой линии пра­вительства по отношению к параллельной разработке законопроектов. Согласно этому положению, министры при принятии обязательства вы­работать законопроект должны были указывать срок выработки, при па­раллельной разработке чиновники ведомств не должны были являться в думские комиссии, а в общем собрании Думы им предписывалось заяв­лять формальный протест. При разработке комиссиями законопроектов, от выработки которых министры отказались, предписывалось не сооб­щать комиссиям никаких материалов, а в общем собрании оспаривать проект по существу.

Несмотря на такую позицию правительства, несколько законопроек­тов, выработанных параллельно думскими комиссиями, было одобрено палатами и утверждено императором. По наказу Думы, в случае призна­ния законодательного предположения желательным и передачи его в ко­миссию для разработки, все другие проекты по этому вопросу, в том чис­ле правительственные, сдавались в комиссию в качестве материала без обсуждения.

Так практика скорректировала порядок законодательной инициативы Думы, зафиксированный в ее Учреждении. Он стал более продуманным и позволял сочетать реальную законодательную инициативу членов Думы и давал содействие им в этом аппаратов министерств (депутатам самим было бы довольно сложно составлять законопроекты), добывать необхо­димые материалы. 1-я Государственная дума тем не менее сочла такой порядок законодательной инициативы чересчур стеснительным для себя. Здесь явно сказалась тактика конфронтации «штурма власти». Фракция конституционных демократов внесла законодательное предположение о пересмотре соответствующих статей учреждения Государственной думы. Этот проект Дума рассмотреть не успела, но он применялся на практике и оказался неудачным. Поэтому в думах последующих созывов применя­лась установленная законом процедура.

Одобренные Государственной думой законопроекты передавались в Государственный совет. Он мог одобрить законопроект, отклонить его или частично согласиться с ним. В последнем случае Совет либо возвра­щал проект в Думу со своими поправками, либо передавал его в согласи­тельную комиссию, образуемую законодательными палатами на паритет­ных началах. На практике в подавляющем большинстве случаев приме­нялась вторая процедура, после которой законопроект возвращался в Думу. Если она соглашалась с поправками Совета, законопроект пред­ставлялся императору без нового обсуждения в Совете.

Проекты, выработанные министрами по инициативе Государственно­го совета или его комиссиями, вносились в Совет и после его одобрения поступали в Думу, которая пользовалась теми же правами, что и Совет в отношении законопроектов, одобренных Думой. Следует отметить, что Государственный совет пользовался правом законодательной инициати­вы крайне редко. По его инициативе возникло лишь 6 проектов.

Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных зако­нов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством ²/₃ голосов. Противники этой меры возрази­ли, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы под­лежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопро­екты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).

Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные од­ной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению импера­тора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию от­клоненные ею законопроекты.

На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительствен­ных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопро­екты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответ­ственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», под­черкнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракцион­ные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий.

За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать прави­тельству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму со­кратили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничто­жил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспус­ка I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Дру­гие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.

Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., зако­нопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграр­ной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустрой­ством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.

Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклони­ла 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движе­ния после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 про­ектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установле­нии контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом.

Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсужда­лись в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего со­брания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.

Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законо­дательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законо­проект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты.

В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законо­проектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, глав­ноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иност­ранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председа­тель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклоне­ны Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, вне­сенные еще в 1907 г.

Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рас­смотрены одной из палат).

Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выра­ботанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разраба­тывались исключительно Думой.

В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, од­нако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предполо­жений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о ре­форме Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избира­тельного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.

Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239.

В Государственной Думе Российской империи законодательную ини­циативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении вза­имоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нужда­ются в комментариях. Основная масса правительственных законопроек­тов представляла собой так называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60% законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государ­ственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо ус­тановления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и неко­торые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников состав­лять бездефицитный бюджет.

Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди де­сятков законопроектов, не одобренных Государственным советом, нахо­дилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеоб­щего начального обучения, о введении самоуправления в различных ре­гионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным со­ветом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучше­нии его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аг­рарной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назо­вешь, само же крестьянство высказалось против.

Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффек­тивностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармони­чески законченной законодательной беспомощностью».

Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал со­зданию в Государственном совете правого большинства, которое прова­ливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законода­тельной пробки».

Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном на­логе и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших про­грессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть «про­грессистов».

Низкая эффективность деятельности законодательных палат объясни­ма. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато пара­личом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопа­латный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допуска­лось принятие законов вопреки ее мнению.

Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права вер­хней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокиро­вать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высо­кой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назнача­лась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях до­бивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назна­чения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето.

В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался... Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчер­кивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной думой». Поэтому Совет одобрил законопроект о помо­щи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной думы и от­клонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И не удивительно, что либеральные проекты III и IV Дум (до начала войны) Советом в боль­шинстве случаев отклонялись. Однако во время первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.), руко­водство Думы и прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как об­суждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либе­ральный проект реформы Правительствующего Сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный пра­вительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства и царь не возразил, уклонив­шись от жесткого давления на Государственный совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.

Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государ­ствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим се­натом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собра­ние, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не всту­пали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императо­ром по предложению министра юстиции не из числа независимых юрис­тов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее об­разование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие се­наторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с рабо­той в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу. Поэтому сенаторы считали императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать независимыми блюстителями законности. Возможный от­каз Сената в публикации акта императора в бюрократической элите рас­сматривался как «величайший скандал». Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и главноуправляющие.

Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юс­тиции и обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновни­кам, подчиненным министру юстиции). Министр юстиции и обер-проку­рор фактически имели право вето на решения Сената. Сенатская типог­рафия подчинялась обер-прокурору первого департамента.

Несмотря на категорическое постановление статьи 74 (по при­ложению 1915 г., т. 1, ч. 2 свода законов) учреждения Правительствующе­го Сената («суждение о делах и решение оных производится в присут­ствии Сената, и никакое дело не может быть совершено вне оного»), обер-прокурор первого департамента имел неофициальное право публи­ковать бесспорные законы от имени Сената без их рассмотрения по­следним.

Выше уже отмечалось, как премьер Витте публиковал важнейшие пра­вовые акты, не ожидая заключения Сената. Сенат публиковал любые акты, даже явно незаконные, утвержденные императором. В 1905 — 1906 гг. он опубликовал законы об изменении государственного строя, кото­рые не были рассмотрены Государственным советом, как предусматрива­лось законами. Затем, после издания Основных законов, Сенат публико­вал законы, принятые до этого и не рассмотренные законодательными палатами, хотя по точному смыслу Основных законов не имел па это права (так как рассматриваемые акты были приняты не в соответствии с Основными законами 1906 г., а какой-либо оговорки о публикации более ранних постановлений Основные законы не содержали). Избирательный закон 3 июня 1907 г. был опубликован без рассмотрения сенаторами и даже обер-прокурором, а сразу от императора был доставлен в типогра­фию Сената. Сенаторы задним числом молча подписали определение о публикации этого положения. Именно в этом правовая основа для опре­деления событий 3 июня как государственного переворота. Противореча­щие законам указы императора также публиковались. Правительствую­щий Сенат тоже толковал законы, исходя при этом часто не из юридичес­ких, а из политических соображений. Этим продиктованы и сенатские определения по решениям Думы о расширении некоторых ее прав. Нео­днократно возникал вопрос о реформе Сената, чтобы он стал независи­мым блюстителем законности, однако соответствующий проект был одобрен законодательными палатами и утвержден императором лишь в декабре 1916 г. Он должен был вступить в силу с 1 мая 1917 г.

Таковы важнейшие итоги думской деятельности, поддающиеся циф­ровому выражению. Что касается общей оценки ее деятельности, т. е. выводы о том, оказала ли Дума сколь-либо значительное влияние на ис­торию России или нет, то ответ дает десятилетняя деятельность народно­го представительства. Выше давались соответствующие эмпирические обобщения и оценки лиц, фракций, партий.

Не повторяя вышесказанного, ограничимся замечанием, что оценку законам, реформам, учреждениям, да и лицам дает практика. Только вре­мя дает твердость уставам государственным, как писал Н. М. Карамзин.

Со времени Великих реформ до первой мировой войны население России удвоилось, за годы правления Николая II увеличилось на треть — со 120 до 180 млн. человек. Дума этому как могла способствовала (просве­щение, бюджет). Не Дума виновна в двух войнах, в огромном долге, вып­латы по которому в 1913 г. поглотили до трети бюджета. Ведь Дума не имела прав контролировать внешнюю политику, займы, силовые струк­туры (царский двор тратил 0,5% бюджета). Но Дума, ее ведущие фракции, стоящие за ними партии (кадетов, октябристов, прогрессистов и пр.) по­винны в том, что важнейшие законы, затрагивающие самые насущные интересы крестьянства, так и не были приняты и введены в жизнь. В этом плане нельзя не отметить, что «господская» в понимании крестьян Дума почти не оказала влияния на повседневную жизнь крестьянского мира (и это 80% населения).

Думское большинство, т. е. октябристы, прогрессисты, кадеты, объе­динившиеся в прогрессивный блок, подчинили всю законотворческую деятельность достижению своей главной стратегической задачи — свер­жению монархии.

Законы, так нужные трудовому люду, застряли в согласительных ко­миссиях. Монархию удалось опрокинуть, но победа коалиции оказалась пирровой.

* * *

Общая оценка Думы не может быть однозначной.

Политическая элита, державшая в своих руках (контролировавшая) думское оппозиционное большинство, использовала авторитет Думы (принцип народного представительства) в своих целях борьбы за власть, за всю полноту власти, свободную от любого вмешательства и контроля.

Своих целей элита добилась, устранив монарха и монархию. По дос­тижению этой стратегической цели элита (Милюковы-Керенские) утра­тила интерес к Думе, отбросив ее как стоптанные башмачки. Позже нечто аналогичное наблюдалось в отношении к другим органам народопредставительства, народосоветия (разгон Учредилки, расстрел Верховного Совета). В этих событиях находит яркое выражение основной порок рацио­налистического (механистического) мировоззрения, идеологии, этики. «Разум» партий, элит, личностей правит миром. Моя программа един­ственно верная, и, следовательно, подлежит ликвидации все с нею несог­ласное.

Второй стороной, официально главной и единственной, является за­конотворческая роль Думы. В этом плане Дума многое сделала вопреки ограниченности своих прав, вопреки указанному выше негативному фак­тору элитарности, партийности. В механизме законотворчества изначаль­но был сознательно заложен принцип противопоставления двух палат во имя усиления личного, авторитарного принципа (в данном случае монар­хизма). Конституция 1906 г. писалась под Николая II. Все остальное, все эти законодательные пробки, были следствием, порождением этого изна­чального порока.

Однако само существование двух палат в принципе не может быть отброшено без должной мотивации. Лозунг «Долой Государственный со­вет», выброшенный кадетами, был спорен, и по нашему мнению, неве­рен. Госсовет строился по принципу представительства земель-регионов и профессий-сословий. Этот принцип не был последовательно выражен, более того, искажен до неузнаваемости. Он нуждался в освобождении от бюрократических искажений, в последовательном проведении, заверше­нии и т. д.

И в плане соотношения Думы и власти исполнительной наблюдается та же картина. Воздействие Думы на «историческую власть» возрастало и шло в целом в правильном направлении. Но было оборвано. Одним сло­вом, Госдума образца 1906 — 1917 гг. могла органически развиваться, совершенствоваться, самоорганизовываться в сторону настоящего народопредставительного органа (народовластия). Этот процесс был оборван насильственно, искусственно.

* * *

Учреждение Государственной думы и ее Наказ не предусматривали и депутатских объединений в ней.

Однако и запрета на образование депутатских союзов, групп, фракций не существовало. Наказ допускал выступления по мотивам голосования от имени групп депутатов. Члены Государственной думы, принадлежа­щие к одной партии, образовывали думскую фракцию. Имели место слу­чаи, когда ряд партий, политические установки которых в основном со­впадали, образовывали общую фракцию. В IV Государственной думе со II сессии одна политическая организация («Союз 17 октября») образовала сразу две фракции (фракцию земцев-октябристов и думскую группу «Со­юза 17 октября»). Многие партийные фракции имели полуофициальные группировки (левых, умеренных, центристов). Были также группировки регионально-национального характера.

В партийные фракции вступали депутаты, не входившие до выборов в соответствующую партию (партии), беспартийные или члены мелких партий. В некоторых фракциях такие депутаты получали статус непол­ноправных членов, «примыкающих».

Из неразвитости партийной системы и особенностей избирательного закона (многоступенчатых выборов, мажоритарной системы на всех уров­нях) в Государственную думу избиралось много беспартийных депутатов. Они вступали в партийные фракции или оставались вне фракций и могли образовывать свои объединения. Предпринимались попытки создать на ос­нове таких фракций политические партии, однако ни одна партия, влия­тельная вне Думы, таким путем создана не была. Образовывались также фракции не на чисто политической, а на национальной, региональной или конфессиональной основе. В такие фракции объединялись польские и му­сульманские депутаты, во II Думе была казачья группа.

Всего в Государственной думе первого созыва к моменту ее роспуска было 8 фракций, в Государственной думе второго созыва — 11 фракций, в Государственной думе III созыва — 12 фракций одновременно, Государ­ственная дума IV созыва начала свою работу с 11 фракциями, к 1917 г. их число достигло 15 (все 5 членов социалистической фракции находились на поселении в Сибири).

Фракции (могли именоваться группами, а объединение польских на­ционалистов называлось «польское коло») обычно возглавлялись предсе­дателем, могли иметь его товарища, секретаря, казначея. Крупные фрак­ции избирали бюро (комитет). В него с решающим голосом могли вхо­дить и не являющиеся депутатами представители центрального комитета партии. Иногда фракцией коллегиально руководило бюро. Крупные фракции могли иметь свои комиссии (отраслевые и функциональные). Например, трудовая группа II Думы почти все важные законопроекты предварительно обсуждала в своей юридической комиссии. Фракция «Союза 17 октября» III Думы имела 21 комиссию: в том числе по государ­ственной обороне, по вероисповедальным вопросам, редакционную, по церковным вопросам, о мерах борьбы с пьянством, по наказу и др. Ко­миссии фракций могли быть вспомогательными органами представите­лей фракции в думских комиссиях или же самостоятельно разрабатывать и обсуждать законопроекты, которые затем рассматривались общим со­бранием фракции.

Специального аппарата, содержащегося за счет государственного казна­чейства, думские фракции не имели. Из-за небольшой площади Тавричес­кого дворца фракции не получали даже постоянных помещений и могли заседать в различных комнатах в очередь с думскими комиссиями. Если позволяли средства, фракции тоже содержали аппарат за счет свою средств, обычно он был небольшим и осуществлял чисто технические фун­кции. Так фракция «Союза 17 октября» III Думы, 154 депутата, подавляю­щее большинство которых были людьми состоятельными, образовала в но­ябре 1907 г. канцелярию из 6 служащих: секретаря фракции, его помощни­ка, 2 переписчиц и 2 рассыльных. У прочих фракций аппарат был меньше.

Наряду с постоянным аппаратом фракции пользовались услугами раз­личных экспертов, которые могли составлять тексты предложений, соби­рать материал, разрабатывать различные проекты.

Думские фракции контактировали с местными организациями своих партий, а также с другими идеологически и политически близкими структурами и социальными слоями (октябристы — с земствами, больше­вики — с петербургскими рабочими).

Большинство думских фракций прямо не зависело от центральных партийных органов. Исключение составляли фракции кадетов (партии народной свободы) и российской социал-демократической рабочей партии (во II Думе также и партии социалистов-революционеров), мно­гие из членов которых были обязаны депутатскими мандатами не соб­ственному влиянию (как большинство членов Думы), а партийной при­надлежности.

Фракции заявляли о своем образовании совещанию Думы, которое ре­гистрировало эти заявления. Начиная со II Думы сведения о фракциях ста­ли публиковаться в официальных справочниках Государственной думы.

Все фракции были представлены в совете старейшин палаты. По фракциям депутаты садились в зале заседаний. Как уже указывалось, по фракциям избирались думские комиссии; для того, чтобы иметь и них представительство, фракция должна была включать не менее 10 членов. Фракции обсуждали важнейшие законопроекты (до их рассмотрения думскими комиссиями) и другие вопросы, вносили поправки и формулы перехода.

Обязательность решений фракций для их членов была различной в разных фракциях. У РСДРП, кадетов, а также во фракциях, противостоя­щих думскому большинству (трудовая группа III и IV Дум, фракция пра­вых), существовала достаточно жесткая дисциплина, в других же члены фракций голосовали как угодно, по совести. Установление в них обяза­тельного голосования было практически невозможным. Например, так называемая «конституция» фракции «Союза 17 октября» требовала, что­бы постановление об обязательности голосования принималось 3/4 голо­сов (при кворуме 60 человек). Но и в случае принятия этого постановле­ния несогласные с ним могли при голосовании в Думе воздержаться.

Многие фракции были неустойчивыми идеологически, организацион­но и часто распадались. Многие депутаты нередко переходили из одной фракции в другую в одну сессию.

В Государственной думе никогда не было, как уже отмечалось, стой­кого однопартийного большинства, что вызывало необходимость взаимо­действия фракций и создания блоков. Фракции могли устраивать совме­стные заседания или согласовывать свои действия путем переговоров ли­деров. Могли создаваться информационные бюро. Межфракционные блоки, как правило, были недолговечны. Единственное устойчивое объе­динение такого рода, прогрессивный блок, включающий 5-6 фракций и большинство депутатов, существовал в IV Думе с 1915 г.

В Думе, отмечали современники, были очень сильны тенденции иной группировки, кроме политических партий. Претендовали постоянно на особое для них представительство крестьяне, священники... Все время действовало полувлиятельное думское «масонство» (Милюков, Макла­ков, Керенский и др.). Существовавшие в III и IV Думах группы крестьян и священников объединяли депутатов соответствующих сословий, состо­ящих в различных фракциях. Эти группы не регистрировались и не име­ли особого представительства в совете старейшин и думских комиссиях, однако обладали определенной дисциплиной и иногда солидарно голосо­вали против мнения своих фракций. Крестьянская группа пользовалась определенным влиянием и порой проводила через Думу свои законопро­екты. В IV Думе существовала казачья группа (в мае 1914г. включала 15 членов, в основном кадетов и прогрессистов). Она имела своего предсе­дателя и была зарегистрирована.

Имелись также объединения депутатов, интересующихся какой-либо отраслью законодательной деятельности. В ноябре 1907 г. возникло сове­щание членов Государственной думы, интересующихся работами обеих палат в области промышленности, торговли и финансов. В IV Думе суще­ствовали городская группа и земская группа. Эти объединения имели должностных лиц и регистрировались. Прогрессивный блок был практи­чески созданием «думского масонства».

Неустойчивость думских фракций, создание помимо или внутри них различных групп и блоков говорит не только об организационной идео­логической неустойчивости депутатского корпуса, но дает основание го­ворить о принципиальной недостаточности, односторонности партий для выражения интересов определенной, социальной группы (класс-сосло­вия) и согласования этих лично-групповых интересов с общенациональ­ными, общегосударственными. Часто партийным целям подчинялась вся деятельность фракции.

Так во имя исполнения партийного долга социал-демократическая фракция второй Думы пошла в Сибирь. Милюков пожертвовал кадетской фракцией первой Думы во имя «белых риз» кадетизма. Ограниченность, недостаточность партийно-фракционной деятельности вызвала к жизни такие надпартийные гибкие и эффективные формы организации, как думское масонство, и похоронило Думу. Влияние последнего ярче всего сказалось в деятельности прогрессивного блока.

О партийности и социально-профессиональной принадлежности депу­татского корпуса лучше всего скажут цифры.

В первую Государственную Думу ко времени ее роспуска избрали 499 членов, при этом избрание 11 депутатов было аннулировано, один ушел в отставку, один умер, а 6 не успели приехать. По возрастным группам члены Думы распределялись следующим образом: до 30 лет — 7%, до 40 лет — 40%, до 50 лет — 37%, 50 лет и старше — 15%. Из 478 депутатов высшее образование имели 189 человек (42%), среднее — 62 (14%), низ­шее (25%), домашнее — 84 (19%), 2 депутата были неграмотны.

В первую Думу было избрано: 121 земледелец (21 волостной старшина и один волостной писарь), 10 ремесленников, 17 фабричных рабочих, 14 торговцев, 5 фабрикантов и управляющих фабриками, 46 помещиков и управляющих имениями, 73 земских, городских и дворянских служащих, 16 священников, 14 чиновников, 39 адвокатов, 16 врачей, 7 инженеров, 16 профессоров и приват-доцентов, 3 преподавателей гимназий, 14 сель­ских учителей, 11 журналистов и 9 лиц неизвестных занятий.

111 членов занимали выборные должности по земскому или городско­му самоуправлению (председатели и члены земских и городских управ, городские головы и старосты гласных).

Члены думы в начале ее работы по партийной принадлежности рас­пределялись следующим образом: кадеты — 182, члены национальных партий — 60, левые — 47, прогрессисты — 36, октябристы — 26, правые — 8, демократические реформаторы — 4, члены торгово-промышленной партии — 2, беспартийные — 83. К 26 июня 1906 г. в I Думе было 176 кадетов, 102 трудовика (в том числе 9 членов Всероссийского крестьянс­кого союза, 23 социалиста революционера, 2 свободомыслящих, 1 ради­кал), 33 члена польского коло, 26 мирнообновленцев, 18 социал-демокра­тов, 14 беспартийных автономистов, 12 прогрессистов, 6 демократичес­ких реформаторов, 100 беспартийных (многие из которых были правыми).

В Думу первого созыва был избран цвет земского либерального кон­ституционного движения. По словам В. А. Маклакова, в первой Думе «большинство было серой, для законодательства не подготовленной мас­сой. Зато в ней было блестящее, далеко поднимавшееся над средним уровнем меньшинство».

Во второй Государственной Думе по подсчетам Калинычева 39% депу­татов имели высшее образование, 21% — среднее, 32% — низшее, 8% — домашнее и 1 % были неграмотные.

Из 509 депутатов, избранных к 1 апреля, лишь 46 когда-либо занимали выборные должности по местному и городскому самоуправлению. Со­кращение более чем вдвое по сравнению с первой думой. Так ощутимо сказалось лишение активных избирательных прав большой группы зем­цев-кадетов, участников Выборгского воззвания.

По возрастным группам депутаты распределялись следующим обра­зом. До 30 лет - 72, до 40 лет — 195 (42%), до 50 лет - 145 (32%), до 60 лет — 39 (8%), свыше 60—8 (2%). Среди депутатов можно выделить 169 крестьян и лиц, занимающих должности по крестьянскому самоуправле­нию, 32 рабочих и ремесленника, 20 священников, 25 земских, городских и дворянских служащих, 10 мелких частных служащих (конторщиков, официантов), 1 поэт, 24 чиновника (в том числе 8 судебного ведомства), 3 офицера (не попадающие в другие группы), 10 профессоров и приват-доцентов, 28 других преподавателей, 19 журналистов, 33 юриста (адвока­тура), 17 коммерсантов, 57 земледельцев-дворян, 6 промышленников и директоров заводов.

Только 32 (6%) члена Думы являлись депутатами первой Думы, 2 — бывшими членами Государственного совета. По партийным фракциям члены Думы распределялись так: трудовая крестьянская фракция — 104 депутата, кадеты — 98 депутатов, социал-демократическая фракция — 65 депутатов, группа беспартийных — 50 (3 мирнообновленца), поль­ское коло — 46, фракция «Союза 17 октября» и группа умеренных — 44, группа социалистов-революционеров — 37, мусульманская фракция — 30, казачья группа — 17„ народно-социалистическая фракция — 16, груп­па правых монархистов — 10 депутатов (в том числе 2 члена Союза русского народа), 1 депутат принадлежал к Партии демократических реформ.

В. А. Маклаков писал, что из-за махинаций на выборах администра­ции и привлечения к ответственности подписавших Выборгское воззва­ние Дума имела «ненормально серый состав. Она не могла идти в сравне­ние с первой, в которой были почти все громкие имена нашей обще­ственности. Во второй Думе в подавляющем большинстве homines novi, из которых только впоследствии некоторые стали известны). Дума была неудачной и по составу, и по своему исключительно низкому культурно­му уровню; в этом отношении из всех 4 русских Дум она побила рекорд».

Другой член II Думы, Сергей Булгаков оценивал уровень палаты еще резче: «Я не знавал в мире места с более нездоровой атмосферой, нежели, общий зал и кулуары Государственной Думы. Возьмите с улицы первых попавшихся встречных, присоедините к ним горсть бессильных, но бла­гомыслящих людей, внушите им, что они спасители России... и вы полу­чите Вторую Государственную Думу».

Депутаты Третьей Думы — 434 человека по возрасту распределялись

следующим образом: до 39 лет - 81 (19%), 40-49 лет - 166 (38%), до 60 лет - 129 (30%), до 70 лет - 42 (10%), старше 70 лет - 16 (4%).

Всего в третью Думу было избрано 487 депутатов (в том числе на места выбывших). Из них высшее образование имели 230 (47%), среднее — 134 (28%), низшее — 86 (18%), домашнее — 35 (7%), о двух депутатах нет сведений.

В числе членов Думы было 242 землевладельца (50%), 133 земских де­ятеля (27%), 79 земледельцев (16%), 49 священников (10%), 37 адвокатов (8%), 36 промышленников и коммерсантов (7%), 25 чиновников (5%), 22 частных служащих (5%), 22 врача (5%), 20 учителей (4%), 16 рабочих и ремесленников (3%), 12 литераторов и публицистов (2%) и 2 инженера. Многие депутаты фигурируют в нескольких группах, 68 депутатов III Думы являлись депутатами какой-либо из двух первых, в том числе 11 (2%) обеих. 4 члена III Думы являлись бывшими членами Государствен­ного совета. 118 членов Думы когда-либо работали на выборных должно­стях в местном самоуправлении.

В I сессию члены Государственной Думы распределялись по фракци­ям следующим образом: Союз 17 октября — 154 депутата, умеренно-пра­вые — 70 депутатов, кадеты — 54 депутата; правые — 51 (во фракциях правых и умеренно-правых и в национальной группе было 32 члена Со­юза русского народа и 41 член других правых партий), в прогрессивной группе — 28 (в том числе 7 мирнообновленцев), в национальной груп­пе — 26, в социал-демократической фракции — 19, в трудовой группе — 14, в польском коло — 11, в мусульманской группе — 8, в польско-литов­ско-белорусской группе — 7 депутатов. Беспартийных не было. В V сессию (1911 — 1912 гг.) партийное распределение депутатов было следу­ющим: фракция «Союза 17 октября» включала 121 депутата, русская на­циональная фракция — 77 депутатов, конституционно-демократическая фракция — 53 депутата, фракция правых — 52 депутата, прогрессивная группа — 37 депутатов, группа независимых националистов — 16, социал-демократическая фракция — 13, группа правых октябристов, польское коло и трудовая группа — по 11, мусульманская группа — 9 и польско-литовско-белорусская группа — 9 депутатов. 23 члена Думы были беспар­тийными.

О созыве Думы можно сказать следующее. Среди 442 членов Государ­ственной Думы IV созыва к концу ее первой сессии высшее образование имели 224 (как минимум 114 юридическое, историко-филологическое, 52%), среднее - 112 (26%), низшее - 82 (19%), домашнее - 15 (3%), неизвестное (начальное или домашнее) — 2. 186 депутатов работали на выборных должностях в органах местного самоуправления.

В Думе в конце I сессии состояло 126 членов (в том числе 8 — члены Думы всех созывов, 7 — члены Думы I и III — IV созывов и 22 — члена Думы II — IV созывов) и 14 членов Думы I и II созывов, не избранных в III Думу (6 членов I и IV Дум, 7 членов II и IV Дум). Остальные 299 депутатов (68%) были новичками в Государственной думе.

К концу II сессии (12 мая 1914 г.) в Думе фракция русских национали­стов и умеренно-правых насчитывала 86 членов, фракция земцев-октяб­ристов — 66, фракция правых — 60, фракция народной свободы — 48 членов и 7 примыкающих, фракция прогрессистов — 33 члена и 8 примы­кающих, группа центра — 36 членов, группа «Союза 17 октября» — 20, независимая группа — 13, трудовая группа — 10, польское коло — 9, социал-демократическая фракция — 7, мусульманская группа и белорус­ско-литовско-польская группа — по 6, российская социал-демократичес­кая рабочая фракция — 5 членов. 17 депутатов не входили в партийные фракции. В их числе было 5 правых, 5 правых октябристов, 3 октябриста, 2 прогрессиста и 2 левых. В 1915 г. из фракции русских националистов и умеренно-правых выделилась группа прогрессивных националистов (около 30 депутатов). В 1916 г. из фракции правых выделилась группа независимых правых (32 депутата). Численность прочих фракций изме­нилась незначительно.

Эта Государственная дума, по словам депутата Шидловского, оказа­лась по своему составу значительно слабее третьей хотя бы потому, что в ней процент лиц, способных к серьезной работе, был значительно ниже. По возрастным группам члены IV Думы (состоящие в ней к концу I сес­сии) распределялись так: до 25-30 лет — 22, до 40 лет — 128, до 50 лет — 153, до 60 лет — 105, свыше 60 лет — 27 человек.

* * *

Несколько слов о материальном обеспечении народных представителей. Оно было определено заранее до начала работы Думы. Депутатам Думы вначале 1906 г. были определены выплаты суточных: 10 рублей в день на все время работы думской сессии. 6 июля 1906 г. порядок оплаты был уточнен. Депутатам назначено было годичное жалованье в размере 4 тыс. 200 руб. Члены думской комиссии во время работы комиссий и в сесси­онном месяце получали 10 руб. в день суточных (за каждый день работы комиссии). Оплачивали все путевые расходы, гостиницы и пр. Материальное благополучие большей части депутатов не зависело от думского жалованья, были помимо богатых депутатов, крупных помещиков, пред­принимателей и депутаты-интеллигенты, как-то: врачи, адвокаты, про­фессора, они имели должностные оклады и гонорары, что было несопос­тавимо с депутатским жалованьем. Но для депутатов из крестьян оно казалось огромным. Для примера скажем, что крестьянская семья, пере­селяясь в Сибирь, получала ссуду до 170 руб. на обзаведение (не считая, конечно, земельного надела, лесного материала для строительства дома и двора и пр.).

Депутатская десятка (суточная) была весьма весома. Проезд в столич­ном трамвае стоил пятак (в войну гривенник). Килограмм хлеба (ситно­го) — 12 коп., картофель — 2 коп. за кг, мясо (говядина) — 50 коп. за кг, масло — менее рубля и пр. Билеты в театры (галерка) — около 30 коп. Квартплата исчислялась из расчета 20 коп. за кв. метр жилья".

Визит к врачу обходился в 20 коп. Для сопоставления — депутатское жалование приравнивалось к среднему довольству чиновника четвертого класса, действительного статского советника.

Для сопоставления и размышлений укажем, что перед Великой вой­ной 1914 г. содержание царского двора обходилось казне около 0,5% го­дового бюджета, что инженер в год получал на казенных заводах до 2 т. руб. в год, на частных — до 3-х тысяч. Земский врач имел содержание до 1,5 тыс. руб. Примерно столько же — офицер (средних чинов), причем 95% офицеров не имели недвижимой собственности (безземельные дво­ряне), профессорский годовой оклад составлял 3-5 тыс. руб. Средний зара­боток квалифицированного рабочего — от 300 до 360 руб., сельский свя­щенник и учитель получали по 150-200 руб. Заработок интеллигента в сред­нем был в 3-4 раза больше заработка рабочего; у профессора — в 10-15 раз, но уже в годы НЭПа это соотношение выражалось один к четырем

Депутат Думы получал квартиру от казны, имел право на отпуск (лет­ний двухмесячный перерыв в заседаниях Думы и, кроме того, полтора месяца для работы в округах с избирателями и для решения личных дел). Естественно, что Дума не заседала в праздничные дни, сессии прерыва­лись на время Рождества и Пасхи (двухнедельные перерывы). Заседания Думы начинались в 11 часов утра, а длились с перерывом на обед иногда до позднего вечера. Во время думской сессии депутаты сами определяли порядок своей работы. Предусматривалось законом, что депутат, пропус­кающий заседания без уважительных причин, подвергался денежному штрафу в 25 руб., если депутата удаляли из зала заседаний — а Дума имела право удалять от 1 до 15 заседаний — то суточные за эти дни не выплачивались.

Если депутат не подчинялся решению председателя и продолжал на­рушать спокойствие, он удалялся из зала специальными лицами, так называемым приставом Думы и его помощниками, находившимися в рас­поряжении Председательствующего. Права пристава были точно опреде­лены на этот счет документами внутреннего распорядка Думы.

6. Вывод

Традиции российской политической культуры достаточно богаты и многообразны для того, чтобы посвятить им обширные исследования как в целом, так и по отдельным аспектам их проявления. В данной работе затронут лишь элемент политической культуры — традиция выборности в истории российского общества. Не претендуя, естественно, на всеохватность изложения и окончательность выводов, я надеялся описать ключевые моменты в развитии выборных органов власти в России.

Мы не должны забывать о традициях выборного управления в истории России, о том, что демократизация выборного правления, служащая в наше время чуть ли не предметом поклонения российской политической элиты, — не только западное и отнюдь не одновариантное явление.

Если бы пути развития страны определялись созданием тех или иных политических институтов и изданием соответствующих законов, то следовало признать, что Россия имела все шансы стать «демократической страной», так как обладала древними выборными органами и коллективистской психологией крестьянского населения. К примеру, можно только удивляться размаху выборного процесса в ходе выборов русского царя — единоличного правителя огромной территории — в 1613г. И это происходило в России начала XVIIв., после десятилетней Смуты, нескольких лет интервенции, при полной потере центрального управления. Осознание масштабов этого события, отнюдь не рядового в тогдашней Европе, делает странными рассуждения об отсутствии в российском обществе политической культуры, отсутствии традиций гражданской инициативы, безоговорчном подчинении народа любому правителю и т.п. Характерные для России «долготерпение» и верноподданничество имеют, по-видимому, другие объяснения, но никак не отсутствие в её истории опыта самостоятельной организации общества. Выборы, и даже выборы главы государства, — не новость для России. Другой вопрос: нужны ли они ей, а если нужны, то в каком виде? Поиск ответа на этот вопрс требует глубоких исследований и широкого общественного обсуждения.

7. Список литературы

1. Реформы Ивана Грозного: очерки социально-экономической и политической истории России середины XVI в./А. А. Зимин, М. — Наука, 1960 г.

2. История государства и права/ И. А. Исаев, М. —1993 г.

3. Ключевский В. О. Сочинения в 9 томах/ т. 3 и т.8, М. — 1976 г.

4. Земский собор 1598 г/ С. П. Мордовина, Вопросы истории, №2, 1971 г.

5. Становление сословно-представительных учреждений в России/ Н.Е. Носов, Л. —1969 г.

6. К истории земских соборов XVI в./ Н. И. Павленко, Вопросы истории, №5, 1968.

7. Чтения и рассказы по истории России/ С.М. Соловьев, М —1989 г.

8. Сословно-представительные учреждения (земские соборы) в России в XVI в./ Вопросы истории, №5, 1958 г.

9. Земские соборы русского государства XVI — XVII в.в./ Л. В. Черепнин, М. —1968 г.

10. Соборы середины XVI в./ С. О. Шмидт, История СССР, №4, 1960 г.

11. История государственного управления в России/ М. 1997 г.

12. Глубокие корни: выборное начало/ Страхов А., Свободная мысль, №5,1999

13. Государственная Дума Российской империи/ Смирнов А.Ф. М. — 1998

14. От Земских соборов к учредительному собранию/ Смирнов А.Ф., Журнал Российского права №10,2000

15. Монархическая государственность/ Тихомиров Л.А., М. —1998

16. История государственных учреждений в дореволюционной России/ Ерошкин Н.П., М. —1983