Конституционная асимметрия предполагает различия в правовом положении, характере осуществляемых полномочий, уровне самостоятельности составных частей федерации. Являясь порождением фактических (культурных, исторических и географических) различий, объективно существующих на практике, такая асимметрия, как правило, характерна для многонациональных федераций. Конституционная асимметрия может носить постоянный (Канада, Индия, Малайзия, Бельгия) или временный характер. Она может проявляться в наделении отдельных субъектов федерации большим объемом полномочий (Квебек - Канада, Джамму и Кашмир - Индия), предоставлении субъектам федерации возможности принимать различные институциональные решения для урегулирования специфических проблем, стоящих перед ними (Бельгия), в сокращении объема полномочий отдельных субъектов федерации и возложении соответствующих обязанностей на федеральные органы государственной власти (Индия), а также в других формах.
Как отмечается в юридической литературе, федерализм имеет практический смысл только в том случае, если субъекты федерации связывает определенная степень экономической и культурной однородности, позволяющая им сотрудничать друг с другом, и если каждый из этих субъектов отличает специфика, обусловливающая создание конкретного территориального сообщества, обладающего определенной идентичностью и набором прав, но недостаточно мощного, чтобы претендовать на особую роль в международных отношениях[19]
Стремление к созданию более однородного сообщества в субъекте федерации ведет к территориальным преобразованиям, которые происходят в формах разукрупнения или объединения субъектов федерации, передачи территории от одного субъекта другому, преобразования в субъект федерации некоторых образований (федеральных территорий и др.), не имеющих такого статуса.
Разукрупнение субъектов федерации в последние десятилетия характерно для Нигерии и Индии. В Нигерии первоначально было лишь четыре субъекта, затем их число возросло до 15 и продолжало увеличиваться. В настоящее время их 36 (население страны составляет примерно 120 млн. человек). Этот процесс обусловлен не столько потребностями совершенствования управления, сколько религиозными (население севера страны исповедует ислам) и этническими противоречиями (племенными конфликтами). Выделяя все новые штаты, государственная власть стремится обеспечить их однородность и тем самым исключить конфликты. Как "задача дня" эта политика может быть понятна, но она не согласуется с основной идеей большинства африканских стран - созданием из множества племен единой нации.
В Индии разукрупнение штатов в последние годы было отчасти связано с языковыми моментами, но в основном с причинами совершенствования управления[20]. Единичные штаты, например Уттар-Прадеш, были вдвое больше по населению, чем крупные государства Западной Европы - Великобритания или Франция, что порождало трудности в управлении. Реорганизация штатов в Индии упрощена, она осуществляется путем принятия закона парламентом и не требует согласия штатов, достаточно выслушать их мнение. Последнее разукрупнение крупного штата на три новых произошло в 1999 г.
В России начиная с 2005 г. развивается своеобразный процесс территориальных преобразований - объединение автономных округов, расположенных внутри краев или областей, с последними. Хотя административные границы нового субъекта остаются прежними, фактически его территория увеличивается, ибо входивший в край или область субъект Федерации в соответствии с Конституцией ранее имел свою территорию. Такой процесс неизвестен зарубежным странам. В России он связан с особым положением автономных округов, которые были равноправными субъектами Федерации, но входили в состав края или области (ч.4 ст.66 Конституции) [21]. Объединение автономных округов с краями и областями базируется на положениях Конституции (ч.2 ст.65, ч.1 ст.137) и концептуального Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г. [22], предусматривающего принятие специального именного федерального конституционного закона для каждого случая образования нового субъекта Федерации.
Процесс формирования нового субъекта РФ достаточно продолжительный, поэтому в каждом именном федеральном конституционном законе предусматривается переходный период в два-четыре года, необходимый для создания новых органов государственной власти[23], урегулирования вопросов правопреемства в отношении собственности, налогообложения, межбюджетных связей, установления статуса субъектов Федерации, прекративших свое существование. В настоящее время процедуру "укрупнения" прошли Пермская область и входивший в ее состав Коми-Пермяцкий автономный округ, образовавшие с 1 декабря 2005 г. Новый субъект Федерации - Пермский край[24]; Красноярский край и входившие в его состав Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа, образовавшие с 1 января 2007 г. Новый субъект Федерации - Красноярский край[25]; Камчатская область и входивший в ее состав Корякский автономный округ, образовавшие с 1 июля 2007 г. новый субъект Федерации - Камчатский край[26].
С 1 января 2008 г. объединены Иркутская область и входивший в ее состав Усть-Ордынский Бурятский автономный округ (новый субъект Федерации называется Иркутская область[27]); с 1 марта 2008 г. Читинская область и входивший в ее состав Агинский Бурятский автономный округ образуют новый субъект Федерации - Забайкальский край[28]. Таким образом, с 1 марта 2008 г. в состав Российской Федерации входят 83 субъекта.
Практика образования новых субъектов Федерации свидетельствует, что на данном этапе процесс объединения направляется федеральным центром при учете желания субъектов РФ (некоторые из них пока не желают объединяться), а единственным вариантом в текущих условиях является объединение двух и более сложносоставных субъектов Федерации (иной практики нет, хотя это и не исключается). При этом поправки к Конституции РФ не принимаются, новое название субъекта РФ включается в Конституцию на основании федерального конституционного закона.
Отбор исключительно сложносоставных субъектов Федерации (краев или областей и входящих в их состав автономных округов) для участия в процессе укрупнения обусловлен в основном социально-экономическими факторами, поскольку автономные округа являются, как правило, дотационными регионами, нуждающимися в постоянной экономической поддержке со стороны как федерального, так и региональных (края, области) бюджетов. В соответствии с федеральными законами об объединении автономный округ "образует особую административную единицу", но статус ее не прояснен. В одних случаях закрепляется особое представительство этой единицы в законодательном собрании нового субъекта РФ, в других - прежние автономные округа становятся "национальными" муниципальными районами, имеющими одинаковый статус с другими районами (например, Таймырский и Эвенкийский муниципальные районы в Красноярском крае).
В будущем, вероятно, не будет сложносоставных субъектов Федерации, вследствие чего утратят свою актуальность и проблемы взаимоотношений между краями (областями) и входящими в их состав автономными округами. Объединение субъектов Федерации в ближайшей перспективе будет продолжаться, однако в дальнейшем в этот процесс будут вовлечены непосредственно входящие в состав Российской Федерации субъекты Федерации - Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ, города федерального значения с окружающими их областями, отдельные республики (Алтай и Адыгея), которые до 1991 г. входили в состав краев в качестве автономных областей. Руководители Совета Федерации предлагали также проводить объединение посредством присоединения экономически депрессивных субъектов РФ к более развитым. [29]
В силу исторических, географических, политико-экономических, национальных и иных обстоятельств процесс объединения субъектов Федерации имеет и определенные пределы. Нет оснований полагать, что участниками процесса укрупнения могут стать бывшие "суверенные" республики, как экономически самодостаточные (Татарстан, Башкортостан, Саха-Якутия), так и высокодотационные (Тыва, Ингушетия, Чечня), а также большинство краев и областей, сформированных в советский период. Нереально и образование семи сложносоставных регионов на основе федеральных округов с сохранением в их составе существующих субъектов Федерации в качестве автономий, а также разделение федерации на 20 или 30 новых земель.
Передача территории от одного субъекта федерации к другому связана, как правило, с переходом отдельных населенных пунктов из одного субъекта федерации в другой. Такая мера проводится обычно по требованию тех или иных поселений после проведения опроса или референдума. Такие инициативы населения обычно направлены на облегчение транспортного сообщения, доступа к органам управления и объектам социального назначения (школам, лечебным учреждениям и т.д.). В России переход населенных пунктов осуществлялся между Владимирской и Ивановской, Костромской и Вологодской областями, в Смоленской области и т.д. Такая реорганизация утверждается постановлением Совета Федерации, и до сих пор, насколько известно, отказов в утверждении не было.
Повышение статуса публично-правовых образований, не являющихся субъектами федерации (союзных территорий), имело место во многих странах. В результате преобразований такие территории были фактически упразднены в Мексике в 80-е годы XX в.; их число существенно сократилось в Бразилии и Канаде в 90-е годы. Для России эта проблема не является актуальной в связи с отсутствием таких образований.
Перераспределение полномочий федерации и ее субъектов
Французские авторы Ж. Гиккель и Ж.П. Гиккель справедливо отмечают, что "федерация - соединение трёх принципов: верховенства, автономии и партиципации (участия)", но вряд ли верно делать акцент на то, что "федерация - это техника распределения полномочий в широком смысле"[30]. Глобализация ведет к перераспределению полномочий федерации и ее субъектов, а также компетенции их органов. Это характерно для зарубежных стран, но ни в одной из них такой процесс не проходит столь динамично, как в России, где в последнее время ежегодно принимаются специальные федеральные законы о перераспределении полномочий. Положения о распределении полномочий содержатся и во многих других актах (КЗоТ, КоАП и др.). В последние годы такое перераспределение полномочий приобрело сквозной характер: федеральным законом перераспределяются полномочия вплоть до муниципальных образований. Конечно, перераспределение полномочий необходимо для адаптации управления к новым задачам, однако в первую очередь эти преобразования направлены на создание конституционно-правового механизма взаимодействия федерации, ее субъектов и муниципальных образований.
Стихийные процессы присвоения полномочий субъектами РФ в 90-е годы и федеральным центром в начале 2000-х годов ушли в прошлое. Созданная в соответствии с Указом Президента РФ в 2000 г. Комиссия для устранения хаоса в этой сфере подготовила проект закона, который был принят 4 июля 2003 г. Он был оформлен в виде поправок к Закону "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г., но в основном был посвящен разграничению полномочий Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения. В дальнейшем последовали другие федеральные законы по этим вопросам, в том числе и уточняющие Закон 2003 г[31]. Их принятие привело к избыточной детализации федерального регулирования и, следовательно, к сужению сферы регионального законотворчества; к одностороннему регулированию в этой сфере (например, в них не упоминались полномочия субъектов Федерации в сфере защиты прав человека и гражданина, обеспечения правопорядка и общественной безопасности, отнесенные ст.72 Конституции к предметам совместного ведения); к сокращению возможностей субъектов РФ законодательствовать по предметам совместного ведения (доля федерального законодательного регулирования по предметам совместного ведения, по некоторым подсчетам, составляет 90 - 95%) [32]; к наделению субъектов Федерации, дополнительными полномочиями, не обеспеченными ресурсами; к вторжению федерального законодателя в сферу собственных полномочий субъектов Федерации в связи с принятием "сквозной" схемы перераспределения полно-мочий, распространенной и на муниципальные образования.
Для современного периода характерно более или менее сложившееся, хотя и не всегда оптимальное, распределение полномочий и ресурсов, выделяемых на их осуществление, а также реформирование межбюджетных отношений. При этом основное внимание уделяется разграничению компетенции и межбюджетных отношений в социальной сфере, а также перераспределению полномочий в связи с направлением инвестиций в крупные инфраструктурные проекты. Изменение приоритетов требует выработки новой региональной политики, стимулирующей самоорганизацию и самофинансирование субъектов РФ вместо надежд на дотирование из федерального бюджета.
Полномочия субъектов РФ в сфере совместного ведения фактически поделены на собственные и делегированные. При этом часть полномочий и ответственность за их осуществление переданы субъектам, а финансы, напротив, сконцентрированы на федеральном уровне. Многочисленные изменения и дополнения, внесенные в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. [33], не решили задачу обеспечения регионов достаточными ресурсами для осуществления возложенных на них полномочий.
Федеральным законом "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 31 декабря 2005 г. [34] были учреждены так называемые добровольные полномочия субъектов Федерации. Они не являются делегированными в полном смысле этого слова, поскольку такая передача полномочий не предполагает каких-либо обязательств субъектов Федерации и не обеспечивается необходимыми ресурсами. Таким образом, гражданам не гарантируется получение определенных социальных благ, поскольку осуществление соответствующих полномочий целиком и полностью зависит от усмотрения субъектов Федерации и от наличия у них финансовых ресурсов.
Существует также особая форма так называемых добровольно-принудительных полномочий, санкционированная Конституционным Судом[35]. Специфика этих полномочий заключается в том, что в случае издания органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления нормативных актов, касающихся оплаты труда и социальных выплат, их размер и условия осуществления не могут быть ниже предоставлявшихся на 31 декабря 2004 г. соответствующим категориям граждан (элемент принудительности). Вместе с тем, органы власти и местного самоуправления правомочны повышать их по своему усмотрению (элемент добровольности). Конституционный Суд признал, что финансирование добровольно-принудительных полномочий должно осуществляться преимущественно субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, а это может снижать реальные гарантии граждан из-за недостатка у них средств.
В результате этих преобразований сфера полномочий Российской Федерации и полномочий, делегированных субъектам Федерации (ст.71 - 72 Конституции), оказалась столь обширна, что для реализации этих полномочий потребовалось создание значительного числа территориальных органов исполнительной власти федерального подчинения. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" от 29 декабря 2006 г. [36]предоставил федеральным органам исполнительной власти право определять структуру органов исполнительной власти субъектов РФ и назначать их руководителей в случае передачи им полномочий Федерации по предметам федерального и совместного ведения, а также предусмотрел реорганизацию территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Вследствие этого в некоторых регионах на четырех федеральных государственных служащих приходится всего один государственный служащий субъекта Федерации. Таким образом, наметился определенный управленческий перекос.
Несмотря на масштабность проделанной работы, законодателю не удалось создать сбалансированную схему взаимоотношений Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления. В действующей схеме разграничения компетенций сохраняются значительные диспропорции, а социально-экономическое положение регионов в большинстве случаев не соответствует их потенциальным возможностям. Основной прирост ВВП и производства обеспечивают около 10 субъектов Федерации, в том числе крупные финансовые центры (Москва, Санкт-Петербург) и регионы, обладающие обширными запасами природных ресурсов (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий автономные округа). Для многих других субъектов Федерации характерны слабая финансово-экономическая база, отсутствие необходимого опыта хозяйствования в условиях рынка. Экономика ряда регионов обременена результатами десятилетий неэффективного управления и в значительной степени криминализирована. Большинство субъектов Федерации практически полностью зависят от трансфертов из федерального бюджета.