Основний закон і політична система суспільства

Конституційне право зорієнтоване насамперед на регламентацію за­сад державного ладу і взаємовідносин держави і особи. Держава ж є од­ним з найважливіших елементів політичної системи суспільства. Тому, регламентуючи основи державної організації та діяльності, конституційне право впливає і на функціонування політичної системи в цілому. Цей вплив звичайно має загальний і непрямий характер.

У політичній системі будь-якої розвинутої країни важливе місце займають політичні партії. Як самостійний елемент політичної системи, вони відокремлені від держави. З іншого боку, партії і держава активно взаємодіють. Співвідношення між ними в різних країнах виявляється по-різному. Різняться як рівень, так і форми взаємодії. Однак у будь-якому випадку політичні партії не є складовою частиною державного механізму. У співвідношенні «держава — партії» останні виступають як засіб завою­вання й утримання влади, а перша — як засіб її здійснення.

Характеризуючи взаємодію і взаємовідносини держави і політич­них партій, слід звернути увагу на явище інституціоналізації партій. Це явище є відносно новим для конституційно-правового розвитку за­рубіжних країн. Інституціоналізація політичних партій виявляється у створенні розгорнутої правової основи їхньої організації і діяльності. По­няття інституціоналізації охоплює регламентацію порядку утворення партій, фіксацію в законодавстві загальних вимог щодо формування про­грамних і організаційних документів, внутрішньої структури і членства, фінансування діяльності та регулювання деяких інших питань.

Конституційне право регламентує окремі питання діяльності партій, зокрема участь їх у виборчих кампаніях. Саме з участю у виборах консти­туції ряду держав пов'язують факт і необхідність існування партій, їхнє функціональне призначення. «Політичні партії та угруповання сприяють вираженню думок і поглядів голосуванням», — записано в ст. 4 Консти­туції Франції. Інші новітні конституції містять більш загальні визначен­ня цілей і завдань політичних партій. Зокрема, в Основному законі ФРН констатується, що «партії сприяють формуванню політичної волі народу» (ст. 21). Близькі за змістом формулювання можна знайти в конституціях ряду інших держав.

У новітніх конституціях, прийнятих на початку 90-х років XX ст., положення про політичні партії нерідко доповнюються проголошенням ідей багатовимірності суспільно-політичного життя, що є своєрідною ре­акцією на відому практику недавнього минулого. «В Російській Федерації визнається ідеологічна багатоманітність. Жодна ідеологія не може вста­новлюватись як державна або обов'язкова. В Російській Федерації ви­знається політична багатоманітність, багатопартійність», — записано в ст. 13 Конституції Росії. «Жодна приватна особа, жодна частина народу, жодна соціальна група, жодна політична партія або інше громадське об'єднання не можуть здійснювати державну владу від свого імені»,— за­значено в Конституції Молдови (ст. 2). Подібні положення можна знайти в основних законах Білорусі, Болгарії, Казахстану, Киргизстану, Узбеки­стану та деяких інших держав. А в Конституції Литви зафіксовано, що «держава, політичні партії і громадські об'єднання, інші інституції або особи не можуть монополізувати засоби масової інформації» (ст. 44).

Заслуговують на увагу положення основних законів про те, що ор­ганізація та діяльність політичних партій повинні підпорядковуватися демократичним принципам. Про це йдеться в конституціях Іспанії, Франції та ФРН. Деякі конституції забороняють таємні і воєнізовані об'єднання. За Конституцією Болгарії, не можуть бути утворені політичні партії на етнічній, расовій або релігійній основі. В Конституції Молдови заборонена діяльність партій, які складаються із іноземних громадян, а в Киргизстані — політичних партій інших держав.

Нерідко встановлюються обмеження щодо організації і діяльності політичних партій більш загального характеру. Так, у вже цитованій статті Конституції Росії забороняється створення і діяльність громадських об'єднань, цілі чи діяльність яких спрямовані на насильницьку зміну ос­нов конституційного ладу, підривання безпеки держави, створення оз­броєних формувань, розпалення соціальної, расової, національної і релігійної ворожнечі.

Близькі за змістом положення можна знайти в інших конституціях, прийнятих на початку 90-х років, а також в основних законах, що діють в ряді розвинутих країн. Наприклад, у ст. 21 Основного закону ФРН зазна­чається, що «партії, які за своїми цілями чи поведінкою своїх прибічників мають намір заподіяти шкоду основам вільного демократичного порядку або поставити під загрозу існування Федеративної Республіки, — протиконсти­туційні». На підставі такої статті конституційний суд може заборонити ту чи іншу політичну партію. Офіційно відповідне положення трактується як таке, що спрямоване проти діяльності різного роду екстремістських політич­них угруповань. Однак надмірно узагальнений зміст наведеного положення зумовлює можливості довільного тлумачення його і формування державно-політичної практики недемократичного характеру. Подібні положення по­требують детальної і обгрунтованої регламентації відповідних дій у поточно­му законодавстві, насамперед у нормах кримінального права. Без цього во­ни несуть реальну загрозу демократичному розвитку суспільного і держав­но-політичного життя.

Свої особливості має юридичне регулювання організації та діяль­ності політичних партій в англомовних країнах. Конституція США стоїть осторонь цих питань. Організація і діяльність політичних партій регла­ментуються законодавством штатів, головним чином їхніми виборчими законами, які визначають процедуру створення і реєстрації партій, а та­кож їхню структуру на рівні штатів. Одним з головних завдань керівних органів партій визнається висунення кандидатів на виборні посади в дер­жавних органах. У законах докладно регламентується порядок формуван­ня місцевих партійних організацій. За своїм змістом ці положення мало чим відрізняються від спеціального законодавства про політичні партії, що діє в деяких європейських країнах.

Специфічним є правове регулювання організації і діяльності політичних партій у Великобританії. Законодавство цієї країни не перед­бачає спеціальної процедури створення і реєстрації саме для партій. Ос­танні розглядаються як звичайні асоціації за інтересами, і в цьому відношенні формально не відрізняються, наприклад, від спортивного клубу. Такий підхід спрощує зміст і обсяг правового статусу політичних партій. З іншого боку, він забезпечує відсутність спеціальних юридичних обме­жень їхньої діяльності в політичній сфері. Це є характерним і для інших країн, що наслідували принципи англійського права.

Своєрідність правового становища політичних партій у Великобри­танії полягає також у тому, що про них тривалий час взагалі не згадува­лось у законодавчих актах. Уперше термін «політична партія» використа­но в Законі 1937 р. про міністрів корони. Згадуються партії також у зако­нах, які регламентують окремі аспекти діяльності партій у державно-політичній сфері, зокрема в Законі 1967 р. про компанії, в якому встанов­лено вимогу до керівництва останніх повідомляти про витрати на політичні цілі і про одержувачів відповідних коштів. У Законі 1970 р. про народне представництво зазначено, що партії на парламентських виборах можуть виступати під символами, зображуваними на виборчих бюлетенях.

Оскільки далі формальної згадки про партії в законодавстві не йдеться, було б невірним стверджувати, що для Великобританії характер­не явище інституціоналізації політичних партій. Щодо цієї країни мож­на говорити про інституціоналізацію не партій, а партійних систем, тоб­то про нормативне оформлення ролі партійної системи в організації та діяльності державного механізму.

Інституціоналізація британської двопартійної системи виявляється у пристосуванні до неї парламенту, порядку формування уряду тощо. Так, саме з урахуванням двопартійності прийняті деякі важливі правила процедури британського парламенту. Регламенти його нижньої палати передбачають виділення протягом сесії певного часу для опозиції, яка та­ким чином дістає змогу критикувати урядові програми. За опозицією за­резервовані також посади голів окремих парламентських комітетів.

Під час сесії організатори головних політичних партій у палаті гро­мад можуть домовлятися про так зване парування депутатів. Це означає, що однакова кількість парламентаріїв від двох партій може бути відсутня на засіданні палати з причин хвороби, зайнятості особистими справами тощо. І хоча через це зменшується кількість депутатів, які беруть участь в обгово­ренні і голосуванні, проте зберігається загальна пропорція двох основних парламентських сил. Подібне співробітництво в рамках двопартійної систе­ми має характер сталої парламентської традиції. Воно свідчить не стільки про відсутність гострих суперечок між головними партіями, про відмову їх від постійної конфронтації в парламенті, скільки про лояльність депутатів до існуючих партійних структур і державних інститутів.

Інституціоналізація політичних партій в окремих країнах здійснюється на основі законів або спеціальних парламентських постанов про їх державне фінансування. Відповідні акти передбачають матеріальну підтримку партій з боку держави за рахунок спеціального фонду коштів. Такі закони або парламентські постанови прийняті в 60—90-і роки XX ст. у Великобританії, Греції, Італії, Норвегії, США, Фінляндії, Швеції та в інших країнах. Аналогічні за змістом положення можна знайти і в спеціальних законах про політичні партії.

У законах або постановах про фінансування політичних партій встановлюються умови надання державних дотацій. Дотації одержують партії, які користуються певною підтримкою виборців. Так, у ФРН пра­во на одержання державної дотації мають партії, які зібрали не менше де­сяти відсотків загальної кількості голосів, поданих в одномандатних ок­ругах або не менше половини відсотка — в багатомандатних. Фіксований відсоток необхідної кількості голосів як умова одержання дотацій вста­новлений також у Швеції і Фінляндії. В Австрії дотації надаються тим партіям, які мають представництво в парламенті. У деяких країнах (Італія і Норвегія) умовою державного фінансування партій є висунення ними встановленої кількості кандидатів у депутати по округах.

Виборче законодавство Франції передбачає надання державної допо­моги не партіям, а окремим кандидатам у депутати. Однак практично май­же завжди за цими кандидатами стоїть та чи інша політична партія. Дер­жава компенсує певну частину виборчих витрат кандидатів у депутати, але робить це лише в тому випадку, коли за кожного з них проголосує не менше п'яти відсотків загальної кількості тих, хто брав участь у виборах по даному округу.

У випадках прямого державного фінансування партій кошти між ними розподіляються по-різному. Найчастіше це робиться згідно з про­порцією поданих за партії голосів (Великобританія, Норвегія, США, ФРН) або завойованих ними парламентських мандатів (Данія, Фінляндія, Швеція). Є і складніші формули розподілу державних дотацій. Так, в Австрії кожна партія, що провела в нижню палату парламенту не менше п'яти депутатів, одержує основну суму дотації. Решта коштів роз­поділяється пропорційно кількості голосів, які одержали на виборах пред­ставлені в палаті партії. Порядок розподілу дотацій, за яким великі політичні партії мають переваги, запроваджений і в Італії.

Здебільшого державні кошти надаються партіям тільки з метою часткової компенсації їхніх витрат на виборчу кампанію. У Скандинав­ських країнах дотації можуть використовуватись партіями і на інші цілі, зокрема на організаційно-політичну роботу. Зазначені грошові суми зай­мають помітне місце у прибутковій частині партійних бюджетів, хоча ніде не перевищують половини її обсягу.

Водночас законодавче визнається необхідність контролю з боку дер­жави за фінансами політичних партій. Іноді таку вимогу навіть зафіксо­вано в конституціях. При цьому звичайно йдеться про опублікування партіями даних про джерела їхнього фінансування. Таке або близьке за змістом правило встановлене у ст. 21 Основного закону ФРН, ст. 21 Кон­ституції Італії, ст. 14 Конституції Греції, ст. 69 Конституції Туреччини. Проте найповніше ці питання регламентуються актами про фінансування політичних партій, в яких визначено строки надання фінансових звітів партій, порядок їх оголошення та перевірки, структуру таких звітів тощо. При цьому, як правило, вимагається звіт не тільки про витрати наданих державою коштів, а й про увесь партійний бюджет. Саме тому відповідні акти не можна сприймати однозначно. З одного боку, їхні положення ство­рюють можливості для контролю не тільки за партійними фінансами, а й над усією сферою організації і діяльності партій. З іншого — вони сприя­ють зміцненню фінансового становища партій і забезпечують їм додаткові можливості для здійснення функцій.

Зміст спеціальних законів про політичні партії, що були введені в 60—90-і роки в ряді європейських країн, зокрема в Австрії, Іспанії, Пор­тугалії, ФРН, є ще більш суперечливим. Першим з них був Закон ФРН про політичні партії, прийнятий у 1967 p. і в подальшому доповнений. Він вважається типовим і був узятий за взірець тими країнами, де діє відповідне законодавство.

Важливе місце в спеціальних законах про партії відведено регла­ментації питань організаційного характеру. Звичайно в них встанов­люється вимога обов'язкової реєстрації партій, без якої останні практич­но позбавляються реальних можливостей для здійснення своїх функцій. Реєстрація супроводжується передаванням партіями до державних ор­ганів (міністерств внутрішніх справ або юстиції) документів, передусім списку членів партії. Нерідко однією з головних умов реєстрації визначе­но наявність певної кількості членів партії. Загальною вимогою реєстрації є також звіт про джерела фінансування партій.

Законодавство про партії досить детально регламентує і питання внутрішньопартійної організації. Воно встановлює загальні вимоги до форми і змісту партійних статутів, пропонує типову організаційну струк­туру партій. Закони про партії містять норми, що визначають порядок формування органів партій, їхню компетенцію, взаємовідносини в ієрархії цих органів тощо. За своїм змістом спеціальне законодавство про партії практично підміняє собою партійні документи статутного характе­ру. Введення його спричинилося до досить жорсткої регламентації з боку держави організації і діяльності політичних партій. Таку регламентацію не можна оцінювати однозначно.

Конституції багатьох держав містять положення, які слід віднести до визначення статусу інших, неполітичних за своїм характером гро­мадських об'єднань, зокрема професійних спілок. Найчастіше йдеться про право на об'єднання у профспілки. Проте в деяких країнах в основ­них законах викладені певні засади організації та діяльності профспілок Іноді в конституціях коротко згадуються асоціації підприємців та інші об'єднання. У цілому ж обсяг конституційної регламентації згаданих еле­ментів політичної системи обмежений. Це об'єктивно відповідає предме­ту конституційно-правового регулювання.