Федерализм и регионализм - 4 час.

    

1. Западные концепции федерализма. Основные характеристики фе-

   деративного  государственного  устройства.

2. Причины и пути создания федераций. Базовые принципы федера-

   тивного государства. Виды федерализма.

3. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации.  Национально-куль-

   турная автономия.

4. Региональный  уровень  управления в унитарных государствах.

   Причины и цель реорганизации.

    

                         _2ЛИТЕРАТУРА:

    

1. Абдулатипов Р.Г.,  Болтенкова Л.Ф.,  Яров Ю.Ф.Федерализм в

истории России.  В 3 кн.  Кн.1. - М.: Республика, 1992.

2. Аболин О.Ю.  Всемирный и европейский федерализм:  вероятные

перспективы//Полис. - 1994. - N 5. - С. 142-149.

3. Макарычев А.А. Федерализм и регионализм: европейские тради-

ции,  российские  перспективы//Полис.  -  1994.  -  N 5.  - С.

152-156.

4. Натан Р.П.,  Хоффман Э.П.  Современный федерализм//Междуна-

родная жизнь. - 1991. - N 4. - С. 34-48.

5. Осбори Р. Национальное самоопределение и целостность госу-

дарства//Общественные науки и современность.  - 1993. - N 5. -

С. 122-126.

6. Остеруд О.  Суверенная государственность и национальное са-

моопределение//Этнографическое обозрение.  - 1994. - N 2. - С.

18-26.

7. Шестопал А. Из мирового опыта федерализма//Общественные на-

уки и современность. - 1994. - N 1. - С. 99-103.

.




                            - 2 -

    

              _21. Западные концепции федерализма.

            _2Основные характеристики  федеративного

                 _2государственного устройства.

     

     _2Федерализм _0представляет  собой такую политическую органи-

зацию,  при которой государственное управление разделено между

региональными и центральным правительством таким образом,  что

каждый из уровней управления имеет право принимать окончатель-

ные решения по определенным видам деятельности.

     В этом  определении  следует  обратить  внимание  на  два

основных момента.

     _1Во-первых_0, основу федерализма составляет  гарантированное

разделение власти между центром и региональными правительства-

ми.

     _1Во-вторых_0, субъектами  федерации являются регионы,  т.  е

речь идет о территориальном  разделении  власти,  при  котором

субъекты федерации определены географически.

    

     В дополнении к основным характеристикам федерализма можно

выделить еще пять вторичных характеристик:

    

_21. Наличие письменной конституции.

     Разделение власти  должно быть четко определено:  и цент-

ральному ,  и региональным правительствам  необходимы  твердые

гарантии, что предоставленные им права не могут быть аннулиро-

ваны. Конечно, никакая конституция не может служить абсолютной

гарантией,  тем  не менее она является необходимым компонентом

федерализма.

    

_22. Двухпалатный парламент.

     Высший законодательный  орган  федеративного государства,

как правило,  состоит из двух палат: первая представляет насе-

ление страны в целом,  а вторая - субъекты федерации.

    

_23. Право субъектов федерации принимать участие в изменении фе-

_2деральной  конституции  и  самостоятельно  вносить изменения в

_2собственную конституцию.

     Как правило,  изменения  федеральной конституции не могут

быть проведены без выраженного в той или иной  форме  согласия

субъектов  федерации.  Оно может быть выражено верхней палатой

парламента, представляющей субъекты федерации, и/или одобрени-

ем  со стороны по крайней мере большинства законодательных ор-

ганов субъектов федерации  или  референдумами,  проводимыми  в

субъектах федерации.

     Пожалуй, единственным  исключением  в этом плане является

_1Австрия_0, где изменения в конституцию могут быть внесены просто

низшей палатой парламента большинством в две трети голосов.

    

     В то же время в случае  наличия  собственной  конституции

субъекты  федерации  имеют  возможность  менять  ее  по своему

усмотрению в рамках полномочий,  предоставленных  им  в  соот-

ветствии с федеральной конституцией. Один из положительных мо-

ментов наличия своих конституций/уставов в субъектах федерации

связан с тем, что в этом случае они имеют возможность экспери-

ментировать по своему усмотрению  с  организационными  формами

управления. В случае успеха такой эксперимент может быть поле-

зен как для других субъектов федерации, так и для всей федера-

ции в целом.




                            - 3 -

    

     На практике,  однако,  почти  везде  мы видим практически

__полный изоморфизм между структурой центральных органов  управ-

__ления и органов управления субъектов федерации.

     Так например, в США губернаторы штатов практически высту-

пают  в роли "президентов" и избираются по мажоритарной систе-

ме.  Аналогично после введения президентской формы правления в

России  началось  повальное введение постов президента в авто-

номных республиках.  Претендуют на эту роль и мэры  крупнейших

городов России: Москвы и Петербурга, являющихся субъектами фе-

дерации.

     Есть однако и ряд _1исключений_0.  Так,  скажем, в республике

_2Коми_0,  где идея президентства не получала необходимой поддерж-

ки, вместо этого был введен пост Главы Республики, соединяющий

в себе функции главы государства и главы исполнительной власти

в отличии от президента Российской Федерации, который является

главой государства, в то время как исполнительная власть возг-

лавляется премьер-министром.

     Встречаются исключения и в других странах.  Так, для всех

германских земель характерна парламентская система, но в Бава-

рии премьер-министр не может быть смещен путем  вынесения  ему

вотума  недоверия.  Пропорциональная система представительства

характерна для избирательной системы Швейцарии  как  на  феде-

ральном  уровне,  так  и на уровне большинства кантонов,  но в

нескольких небольших кантонах используется мажоритарная систе-

ма.

     Однако эти и ряд других примеров не опровергают общей до-

минирующей тенденции - тенденции  к  унификации  систем  госу-

дарственного  управления на уровне федерации в целом и отдель-

ных ее субъектов.

    

_24. Равное или непропорционально сильное представительство  не-

_2больших субъектов федерации в верхней палате парламента.

     Поскольку все  субъекты федерации имеют равное представи-

тельство (Россия,  США,  Швейцария  -  по  два  представителя,

Австралия - по десять представителей) небольшие субъекты полу-

чают преимущество,  так как их небольшое население имеет такое

же  представительство,  как  население крупных образований.  В

германском бундесрате и канадском сенате нет равного  предста-

вительства субъектов федерации,  однако меньшие по численности

населения единицы имеют определенные преимущества в представи-

тельстве,  не  соответствующие  пропорциональному  соотношению

численности населения в них.

     _1Исключением_0 опять  является  Австрия,  где  в  бундесрате

представительство земель примерно пропорционально  численности

их населения.

    

_25. Децентрализация государственного управления.

     Измерение степени централизации/децентрализации представ-

ляет  значительную  трудность.  Чаще  всего  за основу берутся

расходы и доходы центра и регионов. Поскольку между доходами и

расходами существует определенное соответствие, используются и

те и другие показатели,  однако многие исследователи  считают,

что  целесообразнее  оценивать  в целом распределение ресурсов

между различными уровнями управления.  Поэтому они  предлагают

сравнивать централизованное и нецентрализованное налогообложе-

ние.

    

    




                            - 4 -

    

     К нецентрализованному налогообложению относятся:

_1во-первых_0, налоги ,  собираемые субнациональными уровнями  уп-

равления для самих себя;

_1во-вторых_0, дополнительные налоговые ставки на налоги центра  и

доли определенных центральных налогов, автоматически передава-

емые субнациональным уровням управления.

     При этом  речь не идет о налоговых доходах,  передаваемых

центром субнациональным уровням (трансфер центра),  а также  о

всех налогах,  связанных с социальным страхованием.

     Анализ ситуации  в  22  развитых  демократических   госу-

дарствах показывает, что исходя из этого критерия средний уро-

вень централизации для 15 унитарных государств  составляет  83

процента, а для 6 федеративных - 58 процентов.

    

            _22. Причины и пути создания  федераций.

        _2Базовые  принципы_0 _2федеративного   государства_0.

                       _2Виды федерализма_0.

         

     __Федерация представляет  собой комплексное и всегда созна-

__тельно создаваемое государственное образование_..

     Она может создаваться путем объединения независимых госу-

дарств,  как это произошло в США в 1787 году,  в Канаде в 1867

году, в Австралии в 1901 году.

     Она может навязываться со стороны бывшими  колонизаторами

при предоставлении независимости,  что было характерно для Ла-

тинской Америки и ряда Британских колоний.  Такой "навязанный"

федерализм  редко  бывает стабильным и способным к дальнейшему

саморазвитию.  В этом плане типичен пример не долго просущест-

вовавшей Восточно-Африканской федерации, включавшей в себя Ке-

нию, Танганьику (теперь - Танзания) и Уганду.

     Наконец, третий  путь  (путь России,  Бельгии,  Германии,

Австрии) - путь превращения унитарного государства  в  федера-

тивное.

    

     Какие же мотивы лежат, как правило, в основе создания фе-

деративного государства?

     _1Во-первых_0, стремление максимально адекватно отразить  ге-

терогенный  (неоднородный) характер многонационального общест-

ва( Индия, Югославия, Нигерия, Россия).

     _1Во-вторых_0, надежда  на  приобретение определенных полити-

ческих выгод,  на политическое и военное  усиление.  При  этом

речь  может  идти не только о противостоянии внешней агрессии,

но и об усилении собственных возможностей для экспансии.  Так,

например,  создатели Канадской федерации стремились обеспечить

свое политическое и экономическое влияние на северо-запад кон-

тинента в противовес конкуренции США.

     _1В-третьих_0, сильнейшим мотивом для объединения может стать

экономическая целесообразность и выгода. Австралийские федера-

листы были убеждены,  что создание федерации будет способство-

вать  быстрому  экономическому развитию.  Именно экономические

причины заставили Великобританию участвовать в процессе созда-

ния западно-европейской федерации.  Аналогичны и причины цент-

ростремительных тенденций в СНГ.

     Вне зависимости от того,  какие конкретные причины лежали

в основе создания федерации,  очевидно, что она является ярким

примером  того,  как  можно организовать внутреннее управление

государством, чтобы сделать это государство максимально конку-

рентноспособным на мировой арене.




                            - 5 -

    

     _1Федеративное государство_0 обычно должно строиться на  трех

основных принципах:

_21. Принцип автономии.

Федерация в целом и каждое из ее образований наделяются преро-

гативой принятия  законов.  Имеет  место  реальное  разделение

власти. Полномочия тех и других распространяются на строго оп-

ределенные сферы деятельности. В этом плане автономия исключа-

ет всякое конкурирующее вмешательство федерации и ее субъектов

в решение одного и того же  вопроса,  т.  е.  каждый  обладает

собственными  исключительными  полномочиями.

_22.  Принцип  равенства.

Федерации не принадлежит опекунская власть,  иначе говоря, по-

литический контроль над  ее  субъектами  в  сфере  компетенции

последних.  Сами же субъекты федерации тем более не вправе на-

вязывать ей свою волю.  Как с точки зрения  права,  так  и  на

практике  все  объединяющиеся  в федерацию единицы должны быть

равны. Они подчинены лишь Конституции, которая устанавливает и

разграничивает их компетенцию.

_23. Принцип участия.

Федеративное государство основывается на изначальном распреде-

лении полномочий и средств их осуществления. Подобное разделе-

ние  функций  должно  быть  компенсировано наличием механизмов

сотрудничества.  Субъекты федерации участвуют в руководстве на

федеральном уровне, в первую очередь, через верхние палаты на-

циональных парламентов.

    

     В общем виде,  не с точки зрения конституционного закреп-

ления,  а с точки зрения реального соотношения сил,  сложивше-

гося между центром и субъектами федерации, можно выделить сле-

дующие виды  федерализма:

_21.  Квази-федерализм.

Федеративное устройство   государства  существует  практически

только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу-

ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе-

дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ-

ления в централизованном государстве.

_22. Классический федерализм.

Основным его  принципом является такое разделение власти между

центральным и региональными правительствами,  при котором каж-

дое  из  них  в  пределах  своей компетенции координирует свои

действия самостоятельно в условиях автономии.

_23. Кооперативный федерализм.

Форма федерализма,  при которой идет процесс постепенной "при-

тирки"  и согласования позиций между уровнями управления,  при

этом не столько законодательным и судебным путем,  сколько на-

работкой  опыта взаимодействия - постоянные консультации и ко-

ординация для совместных решений.  Для этого типа  федерализма

характерна  фрагментация власти внутри каждого уровня управле-

ния,  жесткое функциональное разделение, формирование специфи-

ческих   связей   между  группами  чиновников  профессионалов,

действующих на различных уровнях государственного  управления,

в  значительной  степени  закрытый для общественности характер

этих связей.

_24.  Исполнительный  федерализм.

Концентрация и централизация власти на высших органах исполни-

тельной  власти  как  федерации  в целом,  так и ее субъектов,

контроль за отношениями между центром и регионами  со  стороны

политиков  и  официальных  лиц с широким кругом функциональных




                            - 6 -

    

интересов,  крайне   формализованные   и   широко   освещаемые

средствами  массовой информации процедуры налаживания и совер-

шенствования отношений между центром и  субъектами  федерации.

_25.  Чрезвычайный  федерализм.

Он существует в период  глубоких  социальных  и  экономических

потрясений (войны,  великая депрессия и т. п. ). В этом случае

субъекты федерации добровольно передают часть своей  компетен-

ции  центру  на определенный период времени.

_26.  Федерализм с двойным лицом.

Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право-

вом положении,  имеют различный конституционный статус,  соот-

ветственно их реальные права и возможности в значительной сте-

пени различаются.

     В принципе  ни  одно  из федеративных государств нельзя в

полной мере отнести к  какому-либо  типу  федерализма,  скорее

можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета-

нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе-

дерации  в  период до августа 1991 года в значительный степени

был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о

доперестроечном СССР),  в настоящее же время начинают превали-

ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох-

раняется  реальное  различие  в статусе республик и областей в

составе РФ).

    

         _23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и

              _2национально-культурная автономия.

    

     Одна из  целей  создания федеративного государства - пре-

доставление автономии определенным  группам  населения,  таким

как религиозные и этнические меньшинства,  особенно в тех слу-

чаях,  когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра-

листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це-

лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном  раз-

личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0.

    

     _2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц,

социальный  и  культурный  уровень  которых близок в каждом из

субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру-

энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со-

бой своего рода отражение в миниатюре важнейших  характеристик

федерации  в целом.

     Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ-

ектов,  социальные и культурные характеристики которых  сильно

отличаются друг от друга и от федерации в целом.

    

     Другой способ их различения - сравнение политических гра-

ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп-

пами,  такими как религиозные и этнические меньшинства.  В не-

конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде-

нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы

определены таким образом, что они примерно соответствуют соци-

альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного

государства как целого трансформируется в высокую степень  го-

могенности (однородности) на уровне субъектов федерации.  Дру-

гими словами,  неконгруэнтный федерализм может сделать  плюра-

листическое  или  полуплюралистическое  общество  менее плюра-

листическим путем создания относительно однородных меньших  по

размеру и численности населения территорий.




                            - 7 -

    

     К конгруэнтным федеративным государствам можно, например,

отнести Австралию,  Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -

Россию,  Канаду,  Швейцарию,  формирующуюся федерацию Бельгии.

     Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде-

рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз-

ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин-

ципиальной  возможности предоставления автономии географически

перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на

чисто  географически-территориальном разделении.

     В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ-

ром   и  Карлом  Реннером  для  решения  национальных  проблем

Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,

что  каждый  индивид имеет право объявить,  к какой националь-

ности он или она хотели бы относиться,  и что  эти  националь-

ность  должны  образовывать автономные нетерриториальные куль-

турные сообщества.

     Впервые  идея национально-персональной автономии получила

детальную  разработку  в  трудах австрийских социал-демократов

К.Реннера  и  О.Бауэра.  В  основе их концепции лежала мысль о

том,  что источником и носителем национальных прав должны слу-

жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-

национальных  распрей, а сами нации, точнее - национальные со-

юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-

ления.  "Чистый  территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по-

всюду  выдает  меньшинство в руки большинства... Осуществление

территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-

дая  нация  поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других

наций,  но  зато  жертвует  своими собственными меньшинствами,

рассеянными в чужих национальных областях..."

     Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-

ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная

австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-

цию  многонационального государства: одну - для целей национа-

льной  культуры, по нациям и на основе персонального принципа,

и  другую, основанную на территориальном принципе, - для веде-

ния  остальных дел, не носящих национального характера. Персо-

нальную  принадлежность граждан к тому или иному национальному

коллективу  должен был определять институт так называемого на-

ционального  кадастра (переписи), составляемого на основе лич-

ных  заявлений  совершеннолетних граждан. В системе националь-

но-персональной  автономии  кадастр получал не меньшее публич-

но-правовое    значение,   чем   территория   для   националь-

но-территориальной  области.  Создаваемые  на основе кадастров

национальные  союзы, имеющие статус коллективного юридического

лица,  обязывались заботиться об удовлетворении культурных по-

требностей  нации,  пользуясь  при этом полной свободой, через

свой  национальный  парламент издавая законы в рамках действу-

ющей  конституции  и  проводя  их через свое министерство, без

влияния государства.

     Если  до  1917 г. национально-персональная автономия рас-

сматривалась  прежде  всего  как альтернатива территориальному

решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули-

ровалось  бундовцами),  то после февраля, когда выявилась тен-

денция  к  решению  национального вопроса на основе националь-

но-территориальной  автономии,  к построению России на федера-

тивно-автономных  началах, персональная (культурная) автономия

стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения

прав  национальных  меньшинств, либо как реальная альтернатива

федералистскому  движению, как способ сохранения государствен-

ной  целостности  России  (кадеты). Кадеты, ставившие во главу

угла  своей  национальной политики сохранение государственного

единства  России, увидели в национально-персональной автономии

способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.

     Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера

была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства

определенного  минимального  размера  получили право создавать

собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными

советами  с законодательными правами и правом взимания налогов

на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в

терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео-

графического  места жительства. Русское и шведское меньшинства

не  создали  таких культурных советов, главным образом потому,

что  они были сконцентрированы географически и могли использо-

вать  обычные  институты местного самоуправления. Однако более

разбросанные  немецкое  и  еврейское  меньшинства использовали

возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока-

зали  свою  жизнеспособность.  Эстонское правительство могло с

полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение

проблем своих меньшинств.

     Аналогичный вариант  национально-культурного  федерализма

можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку

в  тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре-

ческое большинство турецкое меньшинство  были  в  значительной

степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси-

ческого территориального федерализма.  Вместо этого двум этни-

ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто-

номии путем создания двух  раздельно  избираемых  коммунальных

палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе-

ре религии,  образования, культуры и прав личности, и раздель-

ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.

    

             _24. Региональный  уровень  управления

                 _2в  унитарных  государствах.

                _2Причины и цель реорганизации.

    

     Особый интерес с точки зрения соотношения территориально-

го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0.

Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар-

ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству

федеративному.  Изменения отражают конкретно-исторические осо-

бенности  развития  страны,  связанные с наличием в составе ее

населения двух культурно-лингвистических  сообществ:  франкоя-

зычного  (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы),  а также

сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек)  немецко-

говорящего  меньшинства,  район расселения которого (9 коммун)

    




                            - 8 -

    

входит в состав  Валлонии.  Федерализация  Бельгии  связана  с

обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные

митинги,  демонстрации и походы на Брюссель порой  сопровожда-

лись рукопашными схватками.  Политико-правовым ответом на сло-

жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х  годов  про-

цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст-

ройства и соответственно реформа государства осуществлялись  в

стране  поэтапно  и находятся в настоящее время на завершающем

этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепен-

ное расширение автономии сообществ и регионов,  уточнение ком-

петенции институтов государства и субъектов процесса федерали-

зации,  становление  и  совершенствование механизма разрешения

конфликтов.

     _2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции,  осу-

ществленный 24 декабря 1970 года.  Основные изменения состояли

в следующем:

1. Был  введен  паритетный принцип формирования совета минист-

ров,  в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со-

вет  министров  стал  насчитывать равное количество министров,

принадлежащих к франкоговорящей и  нидерландоговорящей  частям

населения  страны.

2. Произошло юридическое оформление трех  культурно-лингвисти-

ческих сообществ:  франкоязычного, голландскоязычного и немец-

коязычного.  Одновременно было уточнено,  что каждое из  сооб-

ществ будет обладать полномочиями,  определенными Конституцией

и законами,  принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971

году).

3. Было предусмотрено  создание  трех  регионов:  валлонского,

фламандского и столичного региона Брюссель.  При этом оговоре-

но,  что региональные органы, порядок их формирования и компе-

тенции будут определены специальным законом, для выработки ко-

торого потребовалось целых 10 лет.

     

     Таким образом,  в период между 1970 и 1980 годами "регио-

нализация" существовала только на уровне политических  намере-

ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу-

ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0:

    

1. Расширение  компетенции сообществ путем передачи в их веде-

ние регулирования личных (индивидуализированных)  отношений  в

социо-культурной сфере.

    

2. Учреждение региональных органов,  определение сферы  регио-

нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь

создаваемых  институтов.

    

3. Образование арбитражного суда,  ставшего специализированным

органом конституционного надзора,  призванным разрешать  конф-

ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу-

чае столкновения национального закона и декретов  сообществ  и

регионов.
     Главное назначение  третьего этапа конституционной рефор-

мы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ

и регионов.  В ведение двух основных сообществ - валлонского и

фламандского - перешли вопросы образования и научных  исследо-

ваний.  Предусмотрено,  что сообщества могут регулировать воп-

росы,  связанные с международным культурным сотрудничеством, в




                            - 9 -

    

том  числе заключать соответствующие международные соглашения.

Расширена компетенция регионов.  К их ведению отнесены общест-

венные работы и общественный транспорт.  Особым статусом наде-

лен столичный регион.  В его рамках учреждены специальные  вы-

борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако

существуют две оговорки:  центральные органы  могут  подменять

региональные органы Брюсселя,  если они считают, что последние

не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное

значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять

свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся

учебных  заведений,  культурных  и социо-культурных институтов

применительно к франкоговорящей и  нидерландоговорящей  частям

населения  столицы.  Одновременно был несколько изменен статус

арбитражного суда.  Теперь в случае  возникновения  споров  по

конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист-

ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла-

мента  и советы сообществ и регионов,  равно как и любые лица,

заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает

также заключения по вопросам преюдициального характера,  кото-

рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся

выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении

конкретного спора:  национальная, сообщества или региона. Чет-

вертый  этап  конституционной  реформы (1992 год) характеризо-

вался принятием документов,  предусматривающих прямые выборы в

парламенты двух административно-политических регионов - Валло-

нии и Фландрии,  которые до этого момента формировались из де-

путатов общенационального парламента,  выходцев из этих регио-

нов, а также реформу сената.

     На уровень  регионов  были  переданы  полномочия  в сфере

сельского хозяйства,  внешней торговли,  науки. Оригинальность

институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках

одной и той же территории  сообщество  призвано  реализовывать

свои полномочия в сфере культуры,  образования и социокультур-

ных отношений,  а регион действует в таких областях как обуст-

ройство  территории,  урбанизация и т.  д.  В результате имеет

место дуализм институтов в пределах одной и той же территории.

Чтобы отчасти преодолеть его,  было предусмотрено,  что Советы

сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять  соот-

ветственно и региональные полномочия.  Эта формула с 1980 года

используется фламандским сообществом,  однако она не была при-

менена валлонским сообществом.

     Таким образом,  _1субъектами процесса федерализации в Бель_0-

_1гии выступают и сообщества и регионы.  При этом  сообщество  _0-

_1воплощение  и  носитель идеи национально-культурной автономии_0.

_1Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0.

    

     В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле-

жат _1три принципа_0:

1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а

производной.  Конституция или закон перечисляют области, кото-

рые  передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и

прямого установления Конституции.

2. Компетенция государства,  сообществ и регионов носит только

исключительный характер.  Сообщества и регионы обладают исклю-

чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере.

Они и только они ведают решением вопросов,  которые прямо ука-

заны в Конституции и законах.

     Вся остаточная компетенция,  т.е.  все,  что не  названо,




                            - 10 -

    

принадлежит  государству  в лице его высших органов.  При этом

декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного

сообщества или региона.  Иначе говоря,  механизм конкурирующей

компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами,  что

сделано  в  целях  не  дать преимущества закону по отношению к

декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.

3. Компетенция,  предоставляемая сообществам или регионам, мо-

жет вписываться в сравнительно широкую область.  В этом случае

полномочия оказываются разделенными между государством,  сооб-

ществами и регионами.

     В качестве примера можно отметить,  что радио и телевиде-

ние отнесены к компетенции сообщества,  за исключением сообще-

ний национального правительства.  Соответствующий аспект регу-

лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве-

дению  федерации.  Применительно  к данной области имеет место

как общее правило - компетенция сообществ,  так и исключение -

компетенция федеральных органов.

     Разрешение возможных  споров  поручено арбитражному суду.

Процесс обособления и укрепления автономий национальных  общин

Бельгии проходит в цивилизованных рамках.  Между общинами есть

согласие о сосуществовании.  В  компетенции  общенационального

уровня  остаются внешняя политика,  оборона,  ключевые вопросы

экономики и социального обеспечения. По словам министра иност-

ранных дел Бельгии В.  Класа, при всей важности автономии есть

общая цель оставаться вместе,  чтобы успешно  следовать  евро-

пейской интеграции в рамках ЕЭС.  В то же время многие специа-

листы признают,  что превращение Бельгии в федерация  с  соот-

ветствующими  изменениями  в конституции совсем не обязательно

ослабит сепаратистские настроения,  особенно в  более  богатой

Фландрии.

     Нередко концепция федерализма распространяется  и  на  те

случаи,  когда автономия предоставляется частным организациям,

которые представляют определенные четко  выраженные  группы  в

обществе.  Так  в  Австрии,  Бельгии и Нидерландах центральные

правительства давно признали и оказывают финансовую  поддержку

различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох-

ранения и средств массовой информации,  которые  были  созданы

основными религиозными и идеологическими субобществами католи-

ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.
     Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим  фе-

_2дерализмом_0.  Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже

отмечалось,  наиболее активно экспериментирует в сфере федера-

лизма, социологический федерализм установился задолго до того,

как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде-

_2рализм_0.

     В составе каждого государства (как унитарного,  так и фе-

деративного) есть,  как правило, единицы (назовем их так), об-

ладающие абсолютно уникальными особенностями:  это  крупнейшие

города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно

являющиеся центрами национальной и мировой культуры,  туризма,

а также крупными финансовыми,  экономическими и интеллектуаль-

ными центрами.  В рамках федераций они получают обычно  статус

субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви-

той региональной структурой - статус региона (  в  этой  связи

упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо-

ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се-

бе и региональный и местный уровень.  Связанные с этой особен-




                            - 11 -

    

ностью проблемы  чрезвычайно  сложны  и  требуют  специального

рассмотрения.

     Особое значения они приобретают  в  настоящее  время  для

крупнейших  городов России:  Москвы и С.-Петербурга,  становя-

щихся полноправными субъектами РФ.  Каковы бы ни были  причины

создания  регионального  уровня,  становится очевидным,  что в

полной мере федеральная или регионализированная система  пред-

лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре-

ния выполнения функций  современного  государства.  Неизбежное

усложнение  политических структур уравновешивается облегчением

ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение

политики  во  многих важных сферах осуществляется ближе к обы-

денным проблемам реальной жизни,  часто  путем  стимулирования

(использования)  региональной лояльности и стимулирования меж-

региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч-

но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует

готовности к пересмотру взгляда  на  государство  и  поддержки

вертикального разделения властей,  которое накладывает опреде-

ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета.
     В отличии от регионов,  являющихся единицами  администра-

тивно-территориального государственного деления, экономические

регионы,  границы которых в большинстве случаев не совпадают с

политико-административными  границами  первых,  не  имеют  ка-

ких-либо постоянных органов управления.  Управление  ими,  как

правило,  осуществляется через отдельные региональные проекты,

программы или  схемы  развития,  рассматриваемые  как  системы

программ  развития  страны в целом и части ее целостного орга-

низма.