Реферат Проблемы соотношения законодательной и исполнительной власти в США в новейший период.
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Федеральное агентство по образованию РФ
Государственное образовательное учреждение
высшего профессионального образовани
Юридический факультет
Кафедра теории государства и права
КУРСОВАЯ РАБОТА
По дисциплине: История государства и права зарубежных стран
На тему: Проблемы соотношения законодательной и исполнительной власти в США в новейший период.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………………………………………………………………………..3
ГЛАВА 1. ИЗ ИСТОРИИ КОНФЛИКТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В США…………………………...7
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ СИСТЕМЫ «СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ»………………………………………………….13
2.1 Исполнительные приказы и президентские прокламации……13
2.2 Проблема «делегированного законодательства»……………...14
2.3 Конгресс и президентское право вето……………………….…18
2.4 Президент и Конгресс в сфере военных полномочий
и внешней политики…………………………………………...…20
2.5 Столкновение интересов администрации и законодателя США в финансовой сфере политики………………………………..…23
ГЛАВА 3. ПОПЫТКИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ США В НОВЕЙШИЙ ПЕРИОД………………………………………….….27
ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………….30
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ…………………………………32
ВВЕДЕНИЕ
Среди основополагающих принципов американского государства исследователи неизменно называют разделение властей. Принцип разделения властей, как и дополняющий его принцип "сдержек и противовесов", составляют краеугольный камень внутренних взаимоотношений в американском государстве на протяжении всей его истории. От соотношения, взаимодействия и конфликта исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти зависит не только устройство самого государства, но и характер, и все содержание его внутренней и внешнеполитической деятельности.
Принцип «разделения властей» рассматривается как необходимый способ обеспечения таких политико-философских и правовых принципов, как «ограниченное правление», федерализм, «верховенство права». В данной связи одна из ключевых проблем американского конституционализма — практическое применение принципа «разделения властей» в политической системе США. Прежде всего, встает вопрос насколько четко такое разделение, для чего, в свою очередь, необходимо определить степень структурного и функционального обособления властей.
В США в отличие от любой парламентской республики не допускается одновременная работа одного политического деятеля в двух отраслях власти. В этом смысле разделение действительно строгое и последовательное, хотя в данном случае оно вряд ли оправдывает то значение, которое придается доктрине в целом.
Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее ему функциональное назначение — исполнение законов. Именно в области соотношения двух элементов (решения и исполнения) и проходит «водораздел» между представительной и исполнительной ветвями власти.
Ссылка на отсутствие у Президента конституционного права законодательной инициативы не подтверждает тезис о функциональном отделении его от законодательного процесса. Ст. 2 Конституции США предусматривает право Президента предлагать Конгрессу «меры, которые он сочтет необходимыми и полезными»[1]. Государственная практика США свидетельствует, что администрация с первых лет существования республики и по настоящее время активно использует это установление для представления в Конгрессе конкретных законопроектов. Кроме того, без утверждения Президента ни один законопроект, принятый Конгрессом, не становится законом. Случаи преодоления президентского вето достаточно редки.
Таким образом, деятельность Президента является неотъемлемой составной частью законодательного процесса. Поэтому едва ли есть основания говорить о «строгом» функциональном разделении властей в США. Так же, следует заметить, что в новейшее время прослеживаются тенденции к увеличению прерогатив Президента в области законотворчества. По конституции законодательные полномочия Президента сводятся к праву законодательного вето, вытекающему из механизма «сдержек и противовесов». Этим правом глава исполнительной власти пользовался в новейшее время более активно, чем в эпоху традиционного президентства.
Как образно изъяснилась М.Б.Цаликова, соискатель кафедры конституционного права зарубежных стран МГЮА, «бесконтрольное президентское законотворчество – болезнь XX века»[2].
Цель моей работы – определить, в действительности ли проблема соотношения исполнительной и законодательной власти является «болезнью XX века» государственной системы США, или же существующий баланс властей – проблема только для отдельных слоев правящего класса.
Задачи исследования сформулированы мною следующим образом:
1. проследить за ходом развития конфликта между Президентом и Конгрессом;
2. выявить основные моменты столкновения исполнительной и законодательной ветвей власти в США;
3. проанализировать попытки решения рассматриваемой проблемы.
Событием, которым знаменуется разделение президентской власти стало правление Ф.Рузвельта. Президентская власть дорузвельтовской эпохи обозначается как традиционная, а рузвельтовской и послерузвельтовской эпох - как современная. Главное отличие второй от первой заключалось в возрастании полномочий исполнительной власти и превращении Президента в доминирующую фигуру государственного управления, что прямо нарушает Конституцию.
Важным источником разрастания власти Президента стало расширение его собственных полномочий. В эпоху традиционного президентства у главы исполнительной власти были две главные группы полномочий. Во-первых, это полномочия, прямо указанные в Конституции, и во-вторых, так называемые подразумеваемые полномочия, которые в Конституции не указаны, но вытекают из государственно-должностных обязанностей Президента. В новейшее время большое значение приобрели новые группы полномочий, среди них чрезвычайные, присваиваемые самим Президентом явочным порядком в ситуации, которую он считает кризисной, а также делегированные, которыми Президента в чрезвычайной ситуации стал наделять уже Конгресс США. Ярким примером делегированных полномочий можно считать чрезвычайные полномочия, предоставленные Рузвельту Конгрессом США в начале Второй мировой войны. В последующем эти полномочия активно использовались президентами США уже в условиях холодной войны.
Конгресс также нельзя характеризовать в качестве пассивного наблюдателя за деятельностью Президента по исполнению законов. Он может регламентировать определенные ее стадии, решать вопрос об утверждении должностных лиц, которые ее осуществляют, регулировать размер ассигнований, квалифицированным большинством преодолеть президентское вето. На протяжении двухсот лет Конгресс продолжал представлять локальные интересы и откликаться на политические требования и давление общественности. Тем не менее этот институт управления кардинально изменился. Реформы последних двух десятилетий сделали Конгресс еще более представительным и подотчетным. Они изменили методику в выработки законов и утверждения бюджета, а также еще лучше оснастили его для контроля над деятельностью исполнительной ветви власти.
Перечисленные возможности взаимовлияния исполнительной и законодательной властей определяются конституционным принципом «сдержек и противовесов», который следует рассматривать в дополнение к конституционному принципу «разделения властей». Избегание концентрации исполнительной и законодательной функций в одних руках, гарантирование множественности репозитариев власти – ключевая ценность политической доктрины.
ГЛАВА 1
ИЗ ИСТОРИИ КОНФЛИКТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ В США
Действие механизма "сдержек и противовесов" при конституционном принципе "разделения властей" затрагивает, прежде всего, проблему столкновения интересов законодательной и исполнительной ветвей власти, которая с той или иной периодичностью обострялась в США, при неизменности основной закономерной тенденции усиления роли исполнительной власти. Это достигалось за счет гибкого перераспределения полномочий, иногда вторжения, но чаще самоограничения законодателей в пользу администрации. Наиболее ярким проявлением этой тенденции в XX в. является расширение прерогатив американского президента.
Согласно разделу 1 статьи II Конституции США «исполнительная власть осуществляется Президентом»[3]. Это означает, что он является главой всего федерального аппарата управления страной. Однако со временем исполнительная власть перестала ограничиваться только административно-распорядительной функцией, а начала активное вторжение в сферу законодательной деятельности. Причем эти функциональные изменения длительное время не получали конституционного закрепления, так как согласно Статье I Конституции США «Все полномочия…законодательной власти принадлежат Конгрессу Соединенных Штатов…»[4], и конституционные полномочия Президента в процессе разработки и принятия законов возможно лишь условно назвать законотворчеством (обычно они именуются «регулятивными», «интерпретативными» или «восполняющими пробелы»). Действительно, первоначально Конгресс доминировал в процессе создания законов, но зародыши его конфликта с Президентом в этой области стали проявляться уже в первые дни Республики.
В 1787 г. А. Гамильтон и Дж. Джей написали серию из 85 очерков в поддержку предложенного проекта Конституции, которые были опубликованы в газетах в виде двухтомной книги «Федералист». Позиция «Федералиста» воплощала концепцию парламентской формы правления. Авторы «Федералиста» желали утвердить на американской почве сильную и независимую исполнительную власть. Соотношение прав исполнительной и законодательной властей власти, закрепленное Конституцией, их совершенно не удовлетворяло. А. Гамильтон, Дж. Мэдисон и другие федералисты определяли его как «тиранию законодательного молоха».[5]
В период нахождения у власти «федералистов» такая интерпретация отвергалась республиканцами – «джефферсонистами». Время господства «мэдисоновской системы» был заменен эрой «джефферсоновского правления», внесшей немало новшеств в механизм функционирования политических институтов США и в саму политическую систему страны.[6] Т. Джефферсон проявил редкую активность во внешнеполитической сфере и впервые мобилизовал партийную поддержку для осуществления своих законодательных инициатив. Кандидат исторических наук В. И. Борисюк считает, что, «создав новую, централизованную, жестко ориентированную на лидера республиканскую партию, Т. Джефферсон сначала выиграл с её помощью выборы, а затем возглавил правительство, которое с полным основанием можно назвать первым кабинетом реформ в американской истории».[7] В 1801 г. Т. Джефферсон, в отличие от Дж. Вашингтона и Дж. Адамса, лично выступавших перед Конгрессом с ежегодными посланиями, предпочел направить Конгрессу письменное послание.[8]
Первоначально ежегодные послания Президента о положении Союза являлись бесцветными документами, содержащими выдержки из докладов департаментов и агентств, и редко включали рекомендации о принятии законов. Президент В. Гаррисон в своем инаугурационном обращении 4 марта 1841 г. представил классическую интерпретацию партией вигов законодательной роли Президента. М. Б. Цаликова кратко сформулировала её в своей статье: «Президент не является частью законодательной власти, а его право рекомендовать принятие законов – привилегия любого гражданина».[9] После президентства Э. Джексона вплоть до Гражданской воины установилась эпоха господства Конгресса.
В условиях Гражданской войны Президент А. Линкольн присвоил себе беспрецедентные полномочия. Он опроверг философию партии вигов, согласно которой Конгресс играет ведущую роль в формулировании политики, а Президент исполняет, заявив, что «его главной обязанностью является защита Союза, а не красот конституционного права».[10] Именно ему принадлежит тезис о том, что Президент черпает свою «силу и дарованных народом полномочий, которые во много превышают формальные положения конституции и прерогативы Конгресса» В тот период взаимоотношения Президента и Конгресса являлись напряженными и даже враждебными. Манифест «Wade-Davis», поддержанный республиканцами, содержал положение о том, что Президент должен исполнять, а не творить законы. В отношении Президента было возбуждено процедура импичмента. В 1865 – 1902 гг. Конгресс законодательствовал, а Президент исключительно исполнял и управлял.[11] Практически невиданная в американской истории обстановка.
В 1887 г. Президент Г. Кливленд отказался следовать концепции законодательно роли исполнительной власти, сформулированной Президентом В. Гаррисоном, и посвятил свое послание о состоянии Союза тарифной реформе. Это послание оказало глубокое влияние на Конгресс, прессу и вызвало раскол в Демократической партии.[12] С этого времени президенты регулярно использовали послание о состоянии Союза для предложения Конгрессу законодательной программы. Послание обычно отражает неудачи и успехи правительства, формулирует административные приоритеты и апеллирует к Парламенту и общественности за поддержкой. В отдельном письменном послании о состоянии дел в Союзе, направляемом через несколько дней после устного послания, излагаются детали биллей и рекомендации законодательной власти, которые будут впоследствии представлены президентской администрации.[13]
Доминирующее влияние на трансформацию взаимоотношений двух ветвей власти в области законотворчества, расширении концепции президентства оказал Президент Д. Рузвельт. Будучи последователем Президентом Э. Джексона, он полагал, что несет первичную ответственность за создание законов, поскольку получил мандат от народа, в отличие от конгрессменов, представляющих узкие специальные интересы.
После краткого периода отказа инициировать законодательство Президент В. Вильсон вновь утвердил активистский подход. Верный концепции Президента как Премьер-министра, он работал в контакте с Конгрессом, вносил политические рекомендации и влиял на законодательный процесс в качестве партийного лидера и трибуна народа. В 1913 г. Президент В.Вильсон возобновил обычай непосредственного обращения к Конгрессу с ежегодными посланиями о положении Союза.[14]
В 20-е г., в период доминирующего влияния республиканцев, Президент снова некоторое время занимал пассивную позицию в законотворческой сфере.
Во время знаменитых «100 дней» Президента Ф. Рузвельта отмечалась наивысшая (вплоть до первых лет правления Л. Джонсона) президентская продуктивность в области законотворчества. Ф. Рузвельт представил в Конгресс больше посланий и проектов предложений (причем сопровождаемых детальными законодательными предложениями), чем кто-либо из предшественников.[15] Закон о занятости 1946 г. предусмотрел, что Президент передает Конгрессу в начале каждой сессии законодательную программу в экономической области.[16] Такой подход обусловливался публичными нуждами в связи с послевоенной реконверсией и холодной войной, а также обеспечивал выживание власти.
Президентство Г. Трумэна знаменовалось ростом роли Президента как законодательного лидера. Г. Трумэн представлял полную детализированную содержательную законодательную программу при открытии каждой сессии Конгресса. Еще будучи сенатором, Г. Трумэн заявил в 1942 г.: «Лично я твердо верю в индивидуальную инициативу и убежден в том, что Соединенные Штаты так быстро достигли нынешнего уровня развития в основном благодаря существованию свободе действия для индивидуальной инициативы. Я против государственных чиновников, будь то лица, избранные из государственных кругов, или нет, которые определяли бы, кто будет производить и сколько должно быть произведено…»[17] От Президента Д. Эйзенхауэра, твердого сторонника партии вигов, так же ожидали направления полной законодательной программы Конгрессу. Когда же в 1954 г. этого не произошло, последовал взрыв.[18]
В настоящее время большая часть принимаемого Конгрессом законодательства рекомендована Президентом или поддерживается им посредством лоббирования в парламенте. Законы, не санкционированные Президентом, принимаются редко, хотя палаты Конгресса часто вносят дополнения в президентские рекомендации. М. Б. Цаликова считает, что «конгрессмены периодически критикуют Президента за посягательство на их законодательную сферу, но его инициативы ждут с нетерпением. Функция Конгресса заключается в основном в модификации, одобрении или отклонении законодательной программы Президента, хотя Конгресс может подтверждать свою законодательную власть в случаях, когда популярность и влияние Президента падает».[19]
ГЛАВА 2
ОСНОВНЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ СИСТЕМЫ «СДЕРЖЕК И ПРОТИВОВЕСОВ»
2.1 Исполнительные приказы и президентские прокламации
Значительные полномочия президента в сфере законотворчества выражаются в том, что законодательная повестка дня Конгресса определяется в подавляющем числе случаев Белым домом. Это достигается путем ежегодного представления Президентом Конгрессу проекта федерального бюджета, в котором четко определяются национальные приоритеты, внесения в Конгресс социально-экономических программ, влекущих важные внутриполитические последствия ("новый курс", "великое общество" и др.), а также за счет так называемого указного права в форме исполнительных приказов и прокламаций.[20]
Исполнительные приказы – третья форма административного законодательства, правомерность которой основывается на конституционной обязанности президента "заботиться о должном исполнении законов"[21]. Исполнительные приказы, затрагивая самый широкий круг вопросов, на деле не отличаются от самих законов. Например, деятельность ФБР регламентируется и сейчас исполнительными приказами и инструкциями Генерального атторнея. [22] Особенно смелыми были приказы Ф. Рузвельта, изданных в 1941-1943 гг. Не имея статутных полномочий, Ф. Рузвельт конфисковал заводы, около 4000 угольных шахт и компаний.[23] Только через два года Конгресс наделил Президента такими полномочиями. Действия Президента, вышедшие за юридические пределы, были аннулированы судами. Исполнительные приказы не могут заменить статута или аннулировать противоречащее им решение Конгресса.
Прокламации, как правило, не имеют силы закона (прокламации о Дне права, Дне матери, Дне отца, Неделе еврейского наследия, Дне учебы), а носят декларативный характер. Некоторые президентские прокламации издаются на основе делегированных полномочий и несут важное политико-правовое содержание, особенно, когда используются в международной торговле.[24] Так, например, в прокламацию под названием "новая экономическая политика" Р. Никсон включил положение о налоге на товары, ввозимые в США, установление которых является конституционной прерогативой Конгресса.[25] Ряд прокламаций основываются на конституционных полномочиях Президента (прокламации об амнистиях и помилованиях). Если закон предписывает специальную процедуру в сфере, зарезервированной за Конгрессом, а Президент следует отличным курсом, прокламации недействительны.
В прошлом прокламация выполняла функцию уведомления общественности. Однако в 1978 г. Верховный суд в решении по делу Lapeyre v.
2.2 Проблема «делегированного законодательства»
Принцип «разделения властей» предполагает возможности делегации Президенту только административных полномочий. В действительности же, Конгресс делегирует и законодательные полномочия, что прямо нарушает Конституцию. За счет все более частого применения "делегированного законодательства" на основе передачи ему тех или иных полномочий самим Конгрессом расширяется правотворческая деятельность исполнительной власти. Доктор юридических наук, профессор А.А. Мишин в одной из своих научных работ, посвященных изучению политики США, отмечает: «Широкое применение «делегированного законодательства» всеми звеньями федерального государственного аппарата, фактическое приравнивание его норм к актам Конгресса, а порой и преобладание над ним свидетельствует о серьезном кризисе конституционной законности».[27] Ярким примером делегированных полномочий явились чрезвычайные полномочия, предоставленные Ф.Д. Рузвельту Конгрессом США в начале Второй мировой войны. В последующем эти полномочия активно использовались президентами США уже в условиях холодной войны.
Обычно Конгресс создает закон лишь в общем виде, и в состояние рабочего документа его приводит регламентарная власть того или иного ведомства. «Делегированное законодательство", осуществляемое на основе передачи Конгрессом президенту своих законодательных полномочий, которые он, в свою очередь, передает административным органам, формально противоречит и принципу "разделения властей" и правовой максиме "делегат не может делегировать".[28] Однако это не помешало американским судам в 1813 г. санкционировать его при том условии, что сам законодатель и суд будут строго следить за тем, чтобы администрация не превышала своих обязанностей. Для оправдания делегации законодательных полномочий главе исполнительной власти была сформулирована доктрина о том, что президент представляет всю нацию. В подтверждение этого положения, как правило, ссылаются на Высказывание президента Д. Полка: «Если обе паты представляют штаты и народ, то то же самое делает и президент».[29] Произвольное расширение этих рамок - обычное явление. При этом суды, как правило, не подвергают сомнению решения ведомств.[30] П.Паттерсон, оценивая роль Президента как законодателя, пишет: «Если Президент имеет право порождать законодательство и в то же время предупреждать осуществление законодательства Конгрессом, то можно заключить, что он представляет собой источник важнейшего законодательства страны».[31]
Проблема "делегированного законодательства" особенно обострилась в период "нового курса", когда впервые было применено так называемое "законодательное вето" Конгресса в попытках ограничить неконтролируемую нормотворческую деятельность администрации. Оно первоначально сводилось к тому, что предлагаемый Президентом или регулирующим ведомством проект нормативного акта вступал в силу по принципу "молчание - знак согласия". Если Конгресс совпадающими резолюциями палат или решением одной из них не отвергал его, резолюция хотя бы одной из палат считалась окончательной, не подлежащей президентскому вето. Впоследствии по предложению того или иного комитета Конгресса нормативный акт мог быть просто аннулирован путем прямого наложения Конгрессом "законодательного вето".
Особенно часто "законодательное вето" стало использоваться в 70-х гг. в условиях общей дискредитации исполнительной, президентской власти после "Уотергейта". Если с 1932 по 1983 г. вето законодателей использовалось 400 раз, то только в 1974-1975 гг. оно применялось 87 раз.
Негативная реакция на эту практику особенно крупных ведомств не заставила себя долго ждать. Ведомства утверждали, что делегированные им в соответствии с законом полномочия не могут у них быть отняты иначе, как другим законом. Протесты ведомств были услышаны при Р. Рейгане, в 1983 г., когда Верховный суд по делу "Чадха" постановил, что ''законодательное вето" на нормативные акты является неконституционным и что впредь оно может быть применено лишь в форме закона, утвержденного Президентом. Решение Верховного суда привело к нуллификации в 200 законах, принятых за период 1932-1983 гг., положений, в которых предусматривалось "законодательное вето". Это, однако, не означало потери Конгрессом и особенно судом права контроля над нормотворческой деятельностью администрации, которая не может игнорировать даже их неофициальное мнение. Исходя из безусловной правомерности самой делегации, являющейся примером возможного перераспределения властных полномочий различных ветвей власти в рамках легитимности, Конгресс еще в 1946 г. принял Закон об административной процедуре (дополненный Законом о свободе информации в 1967 г. и Законом о неприкосновенности частной жизни 1974 г.), направленный на упорядочение, устранение разнобоя в нормотворческой деятельности администрации. Он содержит перечень эталонных процедур, которым регулирующие ведомства должны следовать при принятии или изменении нормативных актов: информировать население о принятых ими документах, о правилах своей деятельности, о всех решениях по судебному рассмотрению соответствующих дел, публиковать в "Федеральном регистре" любые предполагаемые изменения существующих нормативов и пр. [32]
При осуществлении полномочий, делегированных Конгрессом, служащие исполнительной власти, часто издают правила и постановления, которые согласно решению Верховного суда 1842 г., должны восприниматься как акты исполнительной власти, и как таковые обязательны для всех лиц, находящихся в сфере её юридической и конституционной юрисдикции.
Теоретически полномочие издавать правила и постановления не является законотворчеством, поскольку не может быть делегировано Конгрессом (решение Верховного суда 1951 г.) Постановления, противоречащие статуту, недействительны. Тем не менее, неопределенные границы власти, делегированной Конгрессом, предоставляют администрации значительную свободу усмотрения.[33]
Непрерывный рост числа делегированных полномочий Президента и сопутствующее этому увеличение дискреционных полномочий всех звеньев федеральной администрации обусловлены объективными свойствами государственно-монополистического капитализма. Эти явления можно объяснить прогрессирующим ростом объема информации и техническими трудностями современного законодательства. Однако, прежде всего дело состоит в резком расширении области государственного регулирования в которую со времен «Нового курса» Ф.Рузвельта включается не только экономика, но и все остальные сферы жизни гражданского общества США.
2.3 Конгресс и президентское право вето
Ярким примером столкновения прерогатив Президента США и Конгресса является закрепленное в Конституции право президентского отлагательного вето. Наложение вето есть активный акт, а не постое воздержание. В случае несогласия с законопроектом Президент возвращает его соответствующей палате Конгресса вместе с посланием, в котором изложены возражения. Для преодоления президентского вето требуется 2/3 голосов в обеих палатах, и в этом случае он становится законом без санкции главы исполнительной власти. В 1788 г. некоторые «антифедералисты» указывали на ошибочность осуществления исполнительной властью контроля над деятельностью Конгресса при помощи вето. Однако А. Гамильтон в «Федералисте» утверждал, что это полномочие является инструментом защиты Президента от вторжения законодателей и позволяет предотвратить принятие не надлежащих законов.[34]
Президент может одобрить или отклонить весь билль целиком, а не отдельные его положения или статью. Это делает право вето очень громоздким. Однако, Президенты нередко используют «выборочное вето» (item veto), отвергая отдельные положения билля. Конституционность этого вида вето, возникшего на практике, не контролируется судами, а предложение наделить Президента правом «выборочного вето» до сих пор не встретило никакого энтузиазма в Конгрессе.
Конституция США предусматривает возможность использования Президентом «карманного вето» (pocket veto). Любой билль, принятый палатами Конгресса и неподписанный Президентом за 10 дней (исключая воскресение) до закрытия сессии Конгресса, считается недействительным. «Карманное вето» не требует никаких действий или объяснений со стороны Президента и не может быть преодолено Конгрессом.
Функциональное назначение президентского вето в современном мире изменилось. Президенты, стремящиеся навязать свою волю Конгрессу, расточительно применяют это полномочие как рычаг изменения или отклонения билля, пользуясь трудностью преодоления вето. В условиях широкой делегации Конгрессом Президенту своих законодательных функций президентское вето еще более укрепило возможности Президента по осуществлению фактического законотворчества. А.А. Мишин считает, что «реальная сила вето настолько велика, что президент США имеет возможность результативно воздействовать на законодательный процесс посредством одной лишь угрозы его применения».[35]
За всю историю американского государства Президент применил право вето 2515 раз, Конгресс преодолел только 104, что составляет всего 2,5% от общего числа. Как видно преодолеть президентское вето весьма трудно. Статистика свидетельствует об огромных возможностях президента влиять на законодательный процесс. Но как считает В.В. Согрин, известный ученый, профессор МГИМО, «в новейшее время возросла… не столько негативно сдерживающая, столько позитивная законодательная власть Президента».[36]
2.4 Президент и Конгресс в сфере военных полномочий и внешней политики
Значительно были расширены в XX в. и конституционные военные полномочия президента как главнокомандующего. Несмотря на право Конгресса объявлять войну, президент часто по собственному усмотрению использует вооруженные силы. Если до Второй Мировой войны считались допустимыми необъявленные Конгрессом так называемые "президентские войны" только в том случае, если имело место нападение на собственно территорию США, то в настоящее время президент без объявления Конгресса может начать военные действия, если нападение было совершено на одного из многочисленных союзников США по военным блокам.
Без прямо выраженного согласия Конгресса в 1950 г., например, была начата война в Корее, в 1965 г. - во Вьетнаме, впоследствии произошла эскалация военных действий на территории Лаоса, Камбоджи и пр. До последнего времени США более 200 раз использовали свои вооруженные силы за рубежом, и только в 5 случаях войну объявлял Конгресс.[37]
Без всякого согласия Конгресса осуществляются и такие формы военного вмешательства, как посылки военных советников, предоставление тем или иным воюющим группировкам оружия, обучение их в специальных лагерях и пр. Примером может служить необъявленная война США против Никарагуа с помощью финансирования "контрас" за счет средств, полученных от тайной продажи оружия Ирану, ставшая причиной во второй половине 80-х. гг. нового политического скандала - "ирангейта".
Вопрос о роли Конгресса и пределах полномочий Президента уже ставился в предшествующие годы в связи с конфликтными ситуациями в различных регионах мира, в которые оказывались вовлеченными американские вооруженные силы. Однако решение о роли Президента и Конгресса при возникновении военных конфликтов за пределами США стало реальностью лишь на завершающем этапе войны во Вьетнаме.[38]
Чрезмерно возросшие военные полномочия президента заставили Конгресс принять в 1973 г. Закон о военных полномочиях Конгресса, согласно которому Президент в течение 48 часов после начала санкционированных им военных действий обязывался предоставить доклад Конгрессу. В случае отказа Конгресса поддержать его он должен был прекратить необъявленную войну не позднее чем через 60 дней. Вместе с тем Конгресс давал Президенту дополнительные 30 дней, если глава исполнительной власти убедит законодателей в целесообразности его решения. В.В. Согрин пишет: «Мера Конгресса имела двоякие последствия: с одной стороны, она способствовала конституционной модели разделения властей, а с другой – оставляла Президенту возможность проводить по своему усмотрению военные операции в течение 60 дней»[39].
Таким образом, Конгресс при всей жесткости формулировок его резолюции давал Президенту достаточный срок для военного маневра. Да и контроль в данном случае вряд ли можно считать эффективным, ибо сам президент определяет наличие той или иной кризисной ситуации, что редко может быть оспорено законодателем.
Процедура уведомления Президентом Конгресса и после принятия резолюции продолжала нарушаться. Р. Рейганом, например, официально не докладывал Конгрессу ни о начале карательной бомбежки Ливана, ни о начале временной оккупации Гренады, не без основания полагаясь на общее мнение о невыполнимости резолюции, так как президентские действия в "кризисной ситуации" в любом случае будут поддержаны народом.
Тотальные военные полномочия Президента пытаются оправдать не только политическими, но и юридическими соображениями. Эти полномочия якобы проистекают из полномочий Президента как верховного главнокомандующего; из его обязанности, зафиксированной в присяге, «охранять, защищать и поддерживать Конституцию Соединенных Штатов»[40]; из обязанности защищать нацию от внезапного нападения, а так же из общих подразумеваемых полномочий, вытекающих из положения главы исполнительной власти.
Кеннеди и сменивший его на президентском посту Л.Джонсон способствовали окончательному оформлению такого феномена как имперское президентство. Оно означало монополизацию главой исполнительной власти внешнеполитических решений, ведение необъявленных войн, не санкционированные Конгрессом расходов на вооружение и военные действия.[41] Путем использования "соглашений исполнительной власти" Президент может обойти конституционное требование согласия сената на заключение международных соглашений и их денонсацию. Ф. Рузвельт часто действовал не только через голову Конгресса, но и через голову государственного секретаря, не ставя их в известность о важнейших внешнеполитических акциях, например о содержании Ялтинских соглашений 1945 г. Без согласия сената путем "соглашений исполнительной власти" в 1969-1970 гг. были заключены договоры с Южным Вьетнамом, Таиландом и пр. Верховный суд отказывается признавать неконституционной данную практику с удобной для него ссылкой на то, что это – вопрос политический.
Положение дел резко изменилось в конце 60-х – начале 70-х годов. В это время под давлением массовых антивоенных движений, охвативших всю страну, в Конгрессе сформировалась группировка законодателей, выступивших против эскалации войны во Вьетнаме. Конгресс неоднократно принимал резолюции, призывавшие к ограничению военных действий, однако администрация Р.Никсона открыто игнорировала мнение законодательной власти. В ответ на это Конгресс приступил к разработке законопроекта, который ограничил бы военные полномочия Президента при использовании вооруженных сил США за рубежом. К началу октября 1973 г. резолюция о военных полномочиях Президента была принята обеими палатами Конгресса и после преодоления вето Президента Р.Никсона стала законом. Известный исследователь истории США В.А. Савельев считает, что принятием этого закона Конгресс, «с одной стороны,… подвел своеобразную черту под своими усилиями по кодификации военных полномочий, с другой – получил дополнительный толчок к продолжению борьбы за усиление его влияния в определении внешней и военной политики»[42].
2.5 Столкновение интересов администрации и законодателя США в финансовой сфере
Особенно значимой сферой столкновения интересов американской администрации и законодательного органа, их противоречий и, в конечном счете, достижения разумного компромисса, сотрудничества является финансовая сфера, бюджет.
Уступая президенту в сфере законодательства, Конгресс крепко держит в своих руках самое мощное орудие контроля над исполнительной властью - бюджет и его исполнение. В соответствии с Законом о бюджете 1921 г. президент готовит проект бюджета. При этом в соответствии с принципом разделения властей президент не вправе повлиять на бюджетные расходы законодательной и судебной ветвей власти, которые устанавливаются без его оценок и предложений. Конгресс же имеет право дополнить или пересмотреть бюджетные статьи. Лишен президент и права контролировать утвержденные Конгрессом расходы по программам, касающимся социального страхования, выплат безработным и пр.[43]
Еще в XIX веке в США сложилось обыкновение "удержания средств", то есть право Президента по собственному усмотрению перераспределять некоторые бюджетные ассигнования или тормозить деятельность ряда фондов, отказываясь тратить деньги на утвержденные ранее цели. Особенно преуспел в этом Р. Никсон, который, вопреки мнению Конгресса, прямо закрывал отдельные каналы расходов по бюджету. [44]
Попытка усилить свои полномочия в сфере распределения средств была предпринята Конгрессом в 1973 г., когда была создана объединенная комиссия палат Конгресса по изучению мер бюджетного контроля с целью его ужесточения. В 1974 г. был принят Закон о контроле Конгресса над бюджетными расходами, на основании которого в обеих его палатах были созданы новые бюджетные комиссии, а в 1975 г. было образовано Бюджетное управление Конгресса (БУК) с широкими полномочиями требовать у исполнительной власти любую дополнительную информацию о расходовании средств. Усилена была роль и ранее созданного Главного контрольно-финансового управления. Закон 1982 г., признав право президента на "удержание средств", требует от него обязательного доклада Конгрессу при отсрочке использования ассигнований и его согласия при прекращении расходования средств по уже утвержденным фондам.[45]
Спор по поводу использования бюджетных ассигнований после 1982 г. перерос в новую проблему ограничения роста бюджетного дефицита, ставшего с 30-х гг. хроническим. Бюджетный дефицит рос за счет все новых займов Министерства финансов для покрытия национального долга, который поднимался выше определенного законом потолка. Это заставляло Конгресс принимать новые законы, опрокидывающие предельную планку расходов.
В 1985 году перед угрозой прекращения платежей правительством по своим счетам было достигнуто соглашение о новой предельной сумме долга, но одновременно с этим был принят Закон о сбалансированном бюджете, закрепивший четкий график принятия бюджета на очередной финансовый год, в котором должны указываться общая сумма расходов, бюджетных ассигнований, предполагаемых выплат по долговым обязательствам, а также общая сумма бюджетных поступлений с возможным их увеличением или уменьшением, допускаемые пределы бюджетного дефицита, государственного долга и пр. Но главное Закон закреплял порядок автоматического действия механизма сокращения расходов, если Конгресс и президент не смогли договориться об установлении пределов бюджетного дефицита. В случае превышения (по данным Административно-бюджетного управления) пределов расходов более чем на 10 млрд. долл., президент должен издать распоряжение об их урезании. Сокращению подлежат главным образом ассигнования на оборонные программы. Они не могут затрагивать программы социальные - "мэдикейт", помощи семьям с несовершеннолетними детьми, кормящим матерям, ветеранам, выдачи продовольственных талонов и пр.
Закон 1985 г. - пример эффективного компромиссного сотрудничества властей в установлении гибкого контроля над бюджетом, развязывающего руки и президенту, и Конгрессу в случае возникновения чрезвычайных ситуаций, кризисов, социальных потрясений. Временные границы действия Закона 1985 г. определялись 1991 г., но он действовал до последнего времени. Благодаря устойчивому длительному росту экономики США и жестким мерам контроля в 1997 г. бюджетная система США была почти полностью сбалансирована. Бюджетный дефицит сократился в 13 раз и составил менее 23 млрд. долл., или 0,3% ВВП.[46]
Как считает В.И. Борисюк, «закон 1985 г. по существу создал новую ступень в бюджетном процессе – полуавтоматическое сокращение ассигнованных средств, в случае, если дефицит принятого бюджета превышает запланированный»[47]. Согласно этому закону сокращения расходов могут проводиться только после принятия законов об ассигнованиях или резолюций, продолжающих ассигнования на уровне прошлого года. Они являются корректировкой бюджета и не могут рассматриваться как вмешательство в определение приоритетов бюджета. Приоритеты по-прежнему определяются исполнительной и законодательной властью. Согласно Закону о сбалансированном бюджете, сокращение расходов производится в равных долях между гражданскими и военными. При этом бюджетная процедура законодательной власти остается главным механизмом Конгресса при решении экономических проблем.
ГЛАВА 3
ПОПЫТКИ РЕШЕНИЯ ПРОБЛЕМЫ СООТНОШЕНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ США В НОВЕЙШИЙ ПЕРИОД
Американские политики и исследователи осознают опасность концентрации громадной исполнительной и законодательной власти в руках Президента.
Конгресс имеет в своем распоряжении достаточно много средств для противодействия исполнительной власти (контроль и сопутствующие санкции за неуважение, сокращения финансирования, урезание персонала и юрисдикции). Комитеты и подкомитеты Конгресса участвуют в борьбе за полномочиями с министрами и заместителями министров департаментов. Но значительная часть этих механизмов не призвана специально противодействовать возросшему президентскому законотворчеству.
В юридической литературе встречаются предложения возродить доктрину «неделегации». Однако эту доктрину трудно проводить в жизнь систематически. Стандартный тест для делегации – Конгресс может установить законодательным актом принцип, который лицо или уполномоченный действовать орган должны соблюдать - может вызвать много трудностей.[48] Кроме того, признание Верховным судом недействительности делегации может повлечь такой же общественный протест, который последовал за признанием недействительности положений Закона о восстановления национальной промышленности 1935 года.[49]
Другое предлагаемое решение призвано адаптировать конституционные принципы разделенных полномочий, сдержек и противовесов к эре президентского законотворчества. При этом используется метод конституционной интерпретации, именуемый «переводом» - серьезное, но метафоричное, а не буквальное отношение к принципам, разработанным Отцами-основателями. Основные американские конституционные традиции реконцептуализируются, переносятся в условия, когда структурные элементы законодательной и президентской власти сдвинулись. В свете отдачи законодательной власти Президенту в ХХ веке необходимы балансирующие инициативы Конгресса в целях обеспечения возможности принимать уравновешивающее законодательство.[50]
Реагируя на президентские полномочия, ставшие экстраординарными в результате делегации законодательной власти Президенту, Конгресс принял законы, позволяющие контролировать президентскую «тиранию»:
· Конгресс принял на себя функцию назначения служащих и исполнительные функции, на которые Конституция его не уполномочивает;
· Конгресс попытался законодательствовать вне рамок Статьи 1, раздела VII Конституции;
· Конгресс «рассеял» исполнительную власть путем учреждения неизбираемых исполнительных агентств.[51]
Первые две категории были отвергнуты Верховным судом США на том основании, что, пытаясь урезать президентскую власть, они сокращали число депозитариев власти и недолжным образом возвеличивали Конгресс.
Так, по делу Myers v.
Далее, в решении по делу INS v. Chadha Верховный суд признал неконституционным законодательное вето – форму неодобрения Конгрессом действий Президента, как непредусмотренное Конституцией и не эквивалентное праву Конгресса отказывать в принятии закона, поскольку не было учтено, что Президент не может использовать право вето. Эти решения Верховного суда часто критиковались как непоследовательные, нередко они оправдывались ссылкой на необходимость сохранить первоначальное понимание системы «сдержек и противовесов» в изменяющемся мире.[52]
Третья категория законов, принятых Конгрессом, была признана Верховным судом конституционной. Действительно, учреждение независимых агентств позволяет восстановить разделение и баланс властей путем предупреждения сосредоточения исполнительной и законодательной власти у Президента. Хотя агентства нередко соединяют законодательные и исполнительные функции, существующие механизмы ответственности, в частности, судебный контроль, следят за действиями независимых агентств. Президент не может сместить руководителя агентства, но часто избирает его; Президент контролирует вместе с Сенатом назначения и повторные назначения; агентство зависит от информации и поддержки Президента во время переговоров с Конгрессом по бюджетным вопросам; Служба Управления и Бюджета контролирует бюджет агентства и т. д.[53]
Заслуживает внимания сформулированное в американской литературе предложение признать конституционность совпадающих резолюций (биллей, принятых простым большинством голосов в обеих палатах) как способов ограничения президентского вето, блокирования законотворчества исполнительной власти. Такие резолюции могут быть оправданы, когда Президент или иной исполнительный орган принимает постановление на основании закона, который не уполномочивает его на это явным образом или не указывает на наличие предшествующего намерения Конгресса.[54]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проблема соотношения исполнительной и законодательной власти весьма сложна и неоднозначна. Отцы-основатели Конституции США сознательно предпочли систему разделенных полномочий при управлении Соединенными Штатами Америки. Однако государственные деятели США всегда представляли себе идеальные взаимоотношения Президента и Конгресса не как «отгораживание и разделение», а скорее как тесную совместную деятельность. Но, во-первых, сам принцип разделения властей как бы «провоцировал» к соперничеству властей, вредящему государственному управлению в целом, а, во-вторых, такого рода соперничество стимулировалось в периоды социально-политических кризисов, когда Президент и Конгресс выступали как представители разных групп господствующего класса. Иными словами, разделение властей мыслилось как выражение позиции различных социальных сил, форма регулирования взаимоотношений и разрешения конфликта между ними таким способом, чтобы создавалась видимость учета интересов всего народа, выражения общенациональных интересов.
Выгодный буржуазии в политическом отношении принцип «разделения властей», а также механизм «сдержек и противовесов» автоматически вносили в систему государственного управления элемент соперничества, чему сопутствовала нечеткость в определении функций отраслей власти. По мере того, как возрастало значение организационных моментов в деятельности аппарата высшего государственного управления, данный принцип все в большей степени требовал нейтрализации возможных здесь негативных последствий добровольным сотрудничеством законодательной и исполнительной властей. Таким образом, уже при возникновении США принцип согласования внутри класса буржуазии, необходимый для обеспечения ее господства, вступал в противоречие с принципом эффективности государственного управления.
Полномочия законодательной ветви, с одной стороны и исполнительной власти - с другой, расширялись неравномерно и неодновременно.
Полномочия исполнительной власти, в первую очередь Президента, расширялись, как правило, в кризисные эпохи, а в посткризисные периоды законодательная власть брала реванш, пытаясь (и не без успеха) восстановить равновесие двух главных ветвей государства. В целом же взаимоотношения двух ветвей власти находились в состоянии динамичного равновесия, означающего, что возвышение одной ветви неизменно вызывало к жизни контртенденцию расширения полномочий другой, так что предусмотренный отцами-основателями США баланс властей восстанавливался.
Подводя итоги, отмечу, что современный кризис государственной машины США характеризуется дальнейшим падением реального участия широких масс населения в принятии политических решений, усилением олигархических черт в американской буржуазной системе правления. Принципы же «разделения властей» и «сдержек и противовесов» позволяют правящему классу более гибко и замаскированно развивать олигархические, антидемократические тенденции, перекладывая «центр тяжести» такой политики либо на президента, либо на конгресс, в случае необходимости обращаясь и в Верховный суд.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
1. Борисюк В.И. Политические институты США. История и современность. М., 1988.
2. Жидков О.А., Крашенинникова А.Н. История государства зарубежных стран. М.,1998. Эл.вар.
3. Иванян Э.А. Белый дом: президенты и политика. М., 1975.
4. Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. М., 2005.
5. Козенко Б.Д., Севостьянов Г. Н. История США. Самара, 1994.
6. Крашенинникова Н.А, Жидков О.А. История государства и права зарубежных стран.М., 1991.
7. Кучма В.В. Государственно-правовое развитие США и Великобритании в новейший период. Волгоград, 2004.
8. Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976.
9. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2002.
10. Мишин А.А., Язьков Е.Ф. Конституция США: история и современность. М., 1988.
11. Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М., 1989.
12. Савельев В.А. США: сенат и политика. М., 1976.
13. Согрин В.В. Политическая история США. XVII – XX в.в. М., 2001.
14. Цаликова М.Б. Законодательная активность Президента и обеспечение конституционного баланса власти в США // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 1.
15. Яковлев А.Н. От Трумэна до Рейгана. Доктрины и реальности ядерного века. М., 1985.
[1] Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. М., 2005. – С. 44.
[2] Цаликова М.Б. Законодательная активность Президента и обеспечение конституционального баланса власти США. // Конституционное муниципальное право. 2002. № 1. – С. 42.
[3]Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. М., 2005 - С.42.
[4]Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. М., 2005. - С.34.
[5]Мишин А. А.., Язьков Е. Ф. Конституция США: история и современность. – М., 1988. – С. 62.
[6]Борисюк В. И. Политические институты США. История и современность. – М., 1988. – С. 18
[7]Борисюк В. И. Ук.соч. – С. 19.
[8]Согрин В. В. Политическая история США. XVII – XX в.в. – М., 2001. – С. 88.
[9]Цаликова М. Б. Законодательная активность Президента и обеспечение конституционного баланса власти в США // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 1. - С. 40
[10]Там же.
[11]Борисюк В. И. Ук.соч. – С. 88.
[12]Согрин В. В. Ук соч. – С. 175.
[13]Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. – М., 2002. – С. 206.
[14]Иванян Э. А. Белый дом: президенты и политика. – М., 1975. – С. 77.
[15]Козенко Б. Д., Севостьянов Г. Н. История США. – Самара,
[16]Мишин А. А. Государственное право США. – М., 1976. – С. 176.
[17]Иванян Э. А. Белый дом: президенты и политика. – М., 1975. – С. 230.
[18]Яковлев А. Н. От Трумэна до Рэйгана. Доктрины и реальности ядерного века. – М., 1985. – С. 79.
[19] Цаликова М. Б. Ук.соч. – С. 41.
[20]Кучма В.В. Государственно-правовое развитие США и Великобритании в новейший период. Волгоград, 2004. – С. 38.
[21]Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. Москва, 2004. – С44.
[22]Крашенинникова Н.А, Жидков О.А. История государства и права зарубежных стран. М., 1991. - С. 170.
[23]Цаликова М.Б. Ук.соч. - С. 42.
[24]Крашенинникова А. Н, Жидков О.А. Ук.соч. - С. 170.
[25]Савельев В.А. Капитолий США: прошлое и настоящее. М., 1989. – С. 125.
[26]Цаликова М.Б. Ук.соч. – С. 41.
[27]Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. – С. 169.
[28]Строгая интерпретация Конституции США запрещает Конгрессу делегировать полномочия Президенту: власть, переданная народом, не может быть переделегирована.
[29]Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. – С.130.
[30]Цаликова М.Б. Ук.соч. – С. 41.
[31]Мишин.А.А. Государственное право США. М.,1976. - С. 175.
[32]Жидков О.А., Крашенинникова А.Н. История государства зарубежных стран. М.,1998. - Эл.вар.
[33]Цапикова М.Б. Ук.соч. - С.41.
[34]Там же.
[35]Мишин А.А. Государственное право США. М., 1976. – С. 179.
[36]Согрин В.В. Ук.соч. – С. 330.
[37]Мишин А.А. Государственное право США. М.,
[38]Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. М.,2005. – С. 370.
[39]Согрин В.В. Ук.соч. – С. 334.
[40]Иванян Э.А. История США. Хрестоматия. М.,2005. – С. 43.
[41]Согрин В.В. Ук.соч. - С. 333.
[42]Савельев В.А. США: сенат и политика. М., 1976. - С. 160.
[43]Согрин В.В. Ук.соч. - С. 332.
[44]Борисюк В.И. Ук.соч. С. 48.
[45]Жидков О.А., Крашенинникова А.Н. Ук.соч.
[46]Жидков О.А., Крашенинникова А.Н. Ук.соч.
[47]Борисюк В.И. Ук.соч. - С. 53.
[48]Цапикова М.Б. Ук.соч. – С. 42.
[49]Козенко Б. Д. Севостьянов Г. Н. Ук.соч. – С. 231
[50]Цапикова М. Б. Ук.соч. – С. 42.
[51]Согрин В.В. Ук.соч. – С. 345.
[52]Цапикова М. Б. Ук.соч. – С. 42.
[53]Кучма В.В. Ук.соч. – С. 37.
[54]Цапикова М. Б. Ук.соч. – С. 43.
