Реферат Региональная экономика 11
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение
1. Факторы регионального развития
2. Регулирование регионального развития
2.1 Модели устройства
2.2 О предмете политики
2.3 Способы и проблемы эффективного управления
2.4 Зарубежный опыт
Заключение
Список литературы
Введение
Актуальность проблем территориального управления тесно связана с экономическим районированием. Именно усложнение системы территориального управления в стране вызвало к жизни экономическое районирование как вспомогательный инструмент. Зарождение экономической географии в России, возникновение первых концепций экономического районирования относится к середине 18 в. и связано с экономическими и политическими успехами страны, расширением ее территории, созданием всероссийского рынка. С начала 18 в. в России начинается значительный рост промышленного и сельскохозяйственного производства. Во второй половине 18 в. внешнеторговый оборот России увеличивается впятеро. Еще быстрее растет внутренняя торговля.
Основными "объективными" факторами, оказывающими влияние на социально-экономическую ситуацию в регионах России, можно считать:
экономико-географическое положение; природно-климатические условия; природно-ресурсный потенциал; демографический потенциал и структуру населения; структуру и специализацию хозяйства; финансовую обеспеченность;
тип (уровень) социально-экономического развития региона.
Большинство из этих факторов неоднократно рассматривались в различных исследованиях, поэтому особой необходимости в их углубленном изучении нет.
Экономические и социально-политические преобразования в России, децентрализация власти усложнили региональные проблемы, выдвинули на первый план пространственные, или территориальные аспекты развития российского общества.
Переход к новым экономическим отношениям, базирующимися на рыночных принципах, изменение геополитического положения России, кризис, затронувший все стороны жизни российского общества, обусловили изменение критериев и факторов территориального развития, создали качественно новую среду для решения социальных и экономических проблем регионов и их взаимодействия. Обострились объективные противоречия: между страной и субъектом Федерации (как между частью и целым); между субъектами Российской Федерации; между национальной и территориальной моделями государства.
1. Факторы регионального развития.
При прочих равных условиях экономико-географическое положение благоприятствует развитию:
а) регионов европейского Центра и Урала, расположенных в зоне влияния крупных
транспортных узлов общенационального значения (Москва, Санкт-Петербург, Нижний Новгород, Ростов-на-Дону, Свердловск);
б) приморских регионов с развитым портовым хозяйством (Краснодарский и
Приморский края, Мурманская область, Калининградская область, частично -
Архангельская, Астраханская, Сахалинская области);
в) регионов, примыкающих к западной границы России и расположенных на
транзитных путях в Европу (Смоленская, Ленинградская области, Карелия, частично Новгородская, Псковская, Брянская, Белгородская области).
Экономико-географическое положение препятствует или усложняет развитие:
а) районов Крайнего Севера и Дальнего Востока (за исключением имеющих выходы на мировые рынки);
б) расположенных вблизи "полюса" континентальности регионов Восточной и,
частично, Западной Сибири, удаленных как от основной части страны, так и от
выходов на мировые рынки;
в) периферийных регионов со слабыми выходами к национальной транспортной сети (Калмыкия, республики Северного Кавказа, частично - республика Коми, Марий Эл)
Природно-климатические условия наиболее благоприятны для жизнедеятельности
населения и ведения хозяйства в степной и особенно в приморской части Северного
Кавказа, в Центральном Черноземье, Среднем Поволжье, в определенной степени -
на Юге Урала и Западной Сибири.
Наименее благоприятны они в северных и частично дальневосточных (за исключением южной части) регионах (с общим ухудшением в северо-восточном направлении).
Здесь они являются одним из основных факторов удорожания продукции, в том числе и за счет высоких издержек на поддержание жизнедеятельности населения.
Высокий природно-ресурсный потенциал, безусловно, способствует экономическому и, следовательно, социальному развитию региона. Однако его прямое воздействие на текущую социально-экономическую ситуацию в регионе невелико. Вовлеченные в эксплуатацию природные ресурсы влияют на нее преимущественно через структуру (специализацию) хозяйства и, частично, через привлечение инвестиций и дополнительные возможности для торга с федеральным центром за финансовые ресурсы и экономическую самостоятельность. Что касается разведанных, но не освоенных ресурсов, то их влияние ограничено лишь двумя последними каналами, да и то главным образом для среднесрочной перспективы.
Единственное, пожалуй, исключение - это агроклиматические и земельные ресурсы,
которые дают возможность населению (в том числе и городскому) заняться
производством сельхозпродукции и тем самым хотя бы частично смягчить социальные последствия экономического кризиса.
Демографический потенциал и структура населения оказывают многогранное
воздействие как на экономическую, так и на социальную ситуацию в регионах.
При прочих равных условиях преимущество имеют регионы с большой численностью населения и емким внутренним рынком, имеющие возможности для экономического "саморазвития". К ним относятся обе столицы со своими областями, Краснодарский край, Свердловская, Челябинская, Ростовская, Самарская, Нижегородская области, Татарстан и Башкирия и т.д.
Важно также, чтобы численность населения региона хотя бы примерно
соответствовала его экономическим возможностям. С этой точки зрения в более
уязвимом положении находятся как "перенаселенные" (например, трудоизбыточные
республики Северного Кавказа и Южной Сибири, а также ряд северных регионов),
так и "недонаселенные" территории (например, нечерноземные области).
Проявляться это может в "естественной" предрасположенности к повышенной
безработице, избыточной нагрузке на социальную сферу, повышенных затратах на
обеспечение жизнедеятельности населения, ограниченности земельных ресурсов или, напротив, их выбытии из сельскохозяйственного оборота и т.п.
Доля экономически активного населения в общей численности населения
характеризует демографическую нагрузку на одного занятого. Чем она выше, тем,
при прочих равных условиях, ниже доходы и, соответственно, уровень жизни
населения. Высокая демографическая нагрузка на экономически активное население может быть обусловлена:
а) повышенной долей детей в возрасте до 16 лет (как правило, это имеет место в
"национальных" регионах с высокой рождаемостью и относительно широким
распространением многодетных семей - республики Северного Кавказа и Южной
Сибири, Калмыкия);
б) повышенной долей пенсионеров (с одной стороны, это нечерноземные области -
Новгородская, Псковская, Тверская, Брянская, Ивановская, Ярославская и др. - с
многолетним вымыванием, особенно из сельской местности, молодежи, с другой -
черноземные регионы - Орловская, Воронежская, Курская, Тамбовская области, где
наряду с миграционным оттоком молодежи, имел место, особенно в последние годы, приток населения старших возрастов).
Решающее значение имеет "детская" нагрузка, т.к. повышенная доля многодетных
семей (в российских условиях это семьи с более чем 2 детьми) почти
"автоматически" отбрасывает регион в группу малообеспеченных.
Сложившаяся к началу реформ специализация и структура хозяйства - ключевой
фактор, определяющий состояние экономики региона.
Прежде всего следует отметить, что все регионы типа 1 в типологизации по СЭС
являются высокоразвитыми: объем промышленного производства на душу населения в этих регионах значительно превышает среднероссийские показатели. С другой стороны, регионы типа 3 - имеют гораздо менее развитую промышленность по отношению к численности населения, которое в значительной степени занято в
сельском хозяйстве. В столицах (тип 4) также среднедушевой объем промышленного производства меньше среднероссийского показателя, но здесь существенная часть населения сосредоточена в сфере обслуживания и управления. Регионы типа 7 по показателю среднедушевого объема промышленного производства разделились на две подгруппы.
В одной - этот показатель превышает среднероссийский (Липецкая,
Белгородская, Башкортостан), в другой - отстает от среднероссийского (Курская,
Пензенская, Астраханская области, Краснодарский край). Все регионы, входящие в
тип 7 - это средняя полоса России, Юг России - т.е. находятся в сходных
природно-климатических и инфраструктурных условиях. Значительная часть
населения в этих регионах занята сельскохозяйственным производством -
малорентабельным в нынешней экономической ситуации в России. Предшествующая история и различия в природно-ресурсных потенциалах привели значительному расхождению по соотношению численности населения и объемов промышленного производства (и соответственно отраслевой структуры экономики).
Территориальные различия общепромышленного кризиса - это, прежде всего,
преломление через отраслевую структуру экономики регионов экономического
"самочувствия" различных отраслей. Как уже отмечалось, в наибольшей степени
пострадали от спада производства обрабатывающие отрасли, прежде всего,
трудоемкое машиностроение (в том числе оборонное) и легкая промышленность,
частично - пищевая промышленность. Относительно благополучно положение
топливной (прежде всего, нефтяной и газовой) промышленности, черной и цветной
металлургии, отдельных подотраслей химической и нефтехимической, лесной
деревообрабатывающей и целлюлозно-бумажной промышленности.
Для каждого региона можно рассчитать "ожидаемый" спад промышленного
производства, который имел бы место в том случае, если спад в каждой из
отраслей промышленности региона соответствовал бы среднему спаду в данной
отрасли по России в целом .
Чем больше удельный вес в регионе отраслей, испытавших относительно глубокий
спад производства по России в целом, тем глубже "ожидаемый" спад производства в данном регионе и наоборот. Отношение фактически имевшего место спада в
промышленности регионов к "ожидаемому" характеризует вклад "неструктурных"
факторов в динамику промышленного производства. Если это отношение больше 1, то роль таких факторов позитивна, если же данное отношение меньше 1, то они
ухудшают динамику промышленности региона (табл. 3.1).
Сопоставление расчетного и фактического спада объемов промышленного
производства демонстрирует определенные различия между типами регионов. Так в
группе регионов типа 1 как правило спад производства оказался гораздо ниже
среднероссийского, а на предприятиях регионов группы 3 - у всех спад больше
среднероссийского на 10-20%. Аналогичные тенденции прослеживаются и при
сопоставлении влияния "неструктурных" факторов в регионах типа 4 и 7. На
предприятиях регионов типа 4 они отрицательные (т.е. падение больше
расчетного), на предприятиях регионов типа 7 - положительные.
Таблица 3.1
Типология регионов России по соотношению между фактическим и "ожидаемым" спадом промышленного производства в 1991-1995 гг. Значение Регионы
(в порядке убывания коэффициента)
более 1,15 Ульяновская, Белгородская, Вологодская области, республика Саха (Якутия), Архангельская, Липецкая области, Красноярский край, Самарская, Нижегородская области .
от 1,05 до 1,15
Иркутская, Астраханская области, Башкортостан, Пензенская область, Приморский
край, Хакассия, Тамбовская, Смоленская области, Татарстан, Курская область,
Кемеровская область
от 0,95 до 1,05
Бурятия, Оренбургская, Пермская области, Карелия, Краснодарский край,
Новгородская, Мурманская, новосибирская, Сахалинская области, Тува, Томская
область, республика Алтай, Кировская область, Коми
от 0,80 до 0,95
Санкт-Петербург, Тюменская, Магаданская, Брянская, Калужская, Тульская области,
Мордовия, Свердловская, Владимирская области, Марий Эл, Саратовская,
Ивановская, Тверская области, Адыгея, Омская, ростовская, амурская,
Челябинская, Волгоградская области, Москва, Орловская, Камчатская области
менее 0,80
Алтайский край, Воронежская, Курганская, Костромская, Ленинградская, Московская области, Ставропольский край, Удмуртия, Калининградская область, Чувашия, Ярославская, Рязанская области, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкессия, Читинская область, Хабаровский край, Псковская область, Калмыкия, Северная Осетия, Дагестан .
Кроме того, для некоторых регионов дополнительным фактором риска является
моноотраслевая специализация и вообще недостаточный уровень диверсификации
экономики. Например, в Мордовии, Ульяновской, Курганской областях удельный вес машиностроения в общем объеме производства превышает 50%, в Ивановской области половина выпускаемой продукции приходится на легкую промышленность, Камчатская, Сахалинская, Калининградская области, Приморский край более чем на 40% "завязаны" на рыбной промышленности и т.д. Кризис этих отраслей чреват для таких регионов обвалом всей их экономики.
Что касается регионов с "благоприятной" структурой промышленности, то до поры
до времени моноотраслевая специализация на развитии относительно устойчиво
работающих отраслей (подотраслей) помогает удержать объемы производства. Однако в среднесрочной перспективе, при изменении экономической конъюнктуры они также рискуют оказаться в более тяжелом положении, чем регионы, опирающиеся, как минимум, на 2-3 отрасли специализации.
Другой аспект структурного фактора - соотношение между промышленностью и
сельским хозяйством. Сельскохозяйственные, слабо и умеренно-урбанизированные
регионы - Северный Кавказ (особенно его западная часть), Центральное
Черноземье, юг Урала и Западной Сибири - имеют более широкие возможности для
самообеспечения продовольствием и почти наверняка выживут при любых перипетиях экономического кризиса.
Что касается индустриальных высокоурбанизированных регионов европейского Центра и Урала, то при прочих равных условиях они более уязвимы при углублении кризиса (особенно при дестабилизации денежной системы, нового витка инфляции,
бартеризации межрайонных связей).
Но если все же в России начнется экономический рост, то многие из них имеют шансы на возрождение в качестве лидеров национальной экономики.
Финансовая обеспеченность региона - это соотношение между потребностями региона в финансовых ресурсах и возможностями по их генерированию при заданной налогово-бюджетной системе и экономической политике. При прочих равных условиях финансово обеспеченные ("богатые") регионы имеют преимущество перед финансово необеспеченными ("бедными") регионами как в смягчении проявлений социально-экономического кризиса, так и созданию предпосылок для перехода к экономическому росту.
Таблица 3.2
Обеспеченность бюджетных расходов собственным налоговым потенциалом
Спад промышленности Уровень обеспеченности
хороший (более 1.25); достаточный (1.0 - 1.25); недостаточный (менее 1.0)
низкий
(ИФОПП более 57%)
Вологодская, Мурманская, Нижегородская, Белгородская, Липецкая, Самарская,
Ульяновская, Красноярский, Иркутская
Коми, Архангельская, Башкортостан, Тюменская, Хакасия Астраханская, Кемеровская, Бурятия, Якутия, Магаданская
средний
(ИФОПП от 42 до 57%)
Ленинградская, Курская, Волгоградская, Ростовская, Пермская, Свердловская,
Челябинская, Томская Новгородская, Смоленская, Тульская, Кировская, Тамбовская, Татарстан,
Пензенская, Саратовская, Краснодарский, Новосибирская, Омская, Приморский,
Амурская Карелия, Алтай, Тыва, Камчатская, Сахалинская
сильный
(ИФОПП менее 42%)
Санкт-Петербург, Владимирская, Москва, Московская, Рязанская, Тверская,
Ярославская, Воронежская Брянская, Ивановская, Калужская, Костромская, Орловская, Чувашия, Ставропольский, Удмуртия, Хабаровский, Калининградская
Псковская, Марий Эл, Мордовия, Калмыкия, Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Карачаево-черкесия, Северная Осетия, Курганская, Алтайский, Читинская область.
Одним из показателей, характеризующих финансовую обеспеченность региона,
является обеспеченность расходов региона собственным налоговым потенциалом или отношение собранных на территории налогов к расходам бюджета. Вполне
естественно, что в связи с падением объемов производства налоговая база
сужается, снижаются и возможности регионов обеспечить свои расходы. Большая
часть регионов расположилась на диагонали от низкого спада в промышленности и
хорошей финансовой обеспеченности к глубокому спаду в промышленности и
недостаточной финансовой обеспеченности. Однако, как и типологии по СЭС, есть
несколько регионов, в которых спад промышленного производства явно не
соответствует финансовой обеспеченности: прежде всего столицы, а также ряд
прилежащих областей, включая достаточно депрессивную Владимирскую область.
Объяснение может быть как в хорошем развитии других сфер деятельности в этих
регионах, так и возможно снижением расходов самих регионов. С другой стороны, в ряде регионов даже при низком спаде промышленного производства наблюдается
недостаточная финансовая обеспеченность: большая часть регионов отдаленные, в
которых непропорционально возрасли расходы на содержание городской
инфраструктуры и доплаты за жилье и тепло для жителей.
Большинство из вышеперечисленных факторов могут быть интегрированы в тип
(уровень) социально-экономического развития региона, который, в свою очередь,
оказывает воздействие на особенности их проявления в каждом конкретном случае.
С учетом описанных факторов и уровня социально-экономичекого развития к
типологии регионов можно добавить следующие характеристики:
Тип 1. Регионы, наиболее удачно вписавшиеся в новые экономические условия -
добывающие (топливно-энергетические, лесные, металлургические) регионы
промышленного освоения (европейский Север, Тюменская область (в основном за
счет северных автономных округов), часть регионов Восточной Сибири и Дальнего
Востока);
Типы 2, 5 и 8. Регионы, у которых либо уже удалось, либо еще пока удается
сохранять достаточно нормальную социально-экономическую ситуацию -
старопромышленные индустриально развитые и, как правило, высокоурбанизированные
регионы европейского Центра, Урала и Среднего Поволжья;
Тип 4. Часть регионов - столичные регионы, переходные к постиндустриальному
типу с диверсифицированной структурой экономики; другая часть - регионы,
которые сохраняют достаточно высокие социальные показатели; источники
дополнительных средств для высоких значений показателей в социальной сфере еще предстоит описать.
Тип 7. Индустриально-аграрные регионы и аграрно-индустриальные регионы с, как
правило, средним или пониженным уровнем урбанизации (Центральное Черноземье,
"русская" часть Северного Кавказа, юг Урала и Западной Сибири);
Типы 3, 6, 9. Те же индустриально-аграрные регионы с преимущественной
ориентацией промышленности на сельскохозяйственное машиностроение или резко
упавший по объемам ВПК, либо аграрные (доиндустриальные) и, как правило,
экономически слаборазвитые и довольно плотно населенные республики Северного
Кавказа.
В каждой группе регионов можно найти ярких ("эталонных") представителей этого
типа, но существует и большое число переходных регионов, сочетающих в себе
характерные особенности двух, а иногда и трех типов.
2.Регулирование регионального развития
2.5 Модели устройства
За годы функционирования СССР и РСФСР устройство государства осуществлялось по национальному и территориальному принципам. Образование союзных республик, республик и автономий внутри Российской Федерации – это попытка построить государство по национально-территориальному признаку и одновременно способ решения национального вопроса. Принятый в двадцатые годы национальный принцип формирования структуры советского государства запрограммировал будущий распад Советского Союза. Переход к другой модели внутреннего устройства – территориальной – обсуждается на протяжении всех лет преобразований в РФ. При данном подходе республики, края и области становятся территориальными субъектами Российской Федерации, а не этническими единицами. Что касается развития и управления экономикой, то от отраслевого принципа страна переходит к управлению через территории, через субъекты Федерации. В новых условиях органы управления субъектов Федерации осваивают иную модель взаимодействия с предприятиями и объектами, расположенными на их территории. Главное противоречие этих отношений выражается формулой "эффективность-равенство". В экономическом контексте это имеет следующий смысл: если наращивать темпы экономического роста, то следует создавать предприятия в передовых регионах, результатом будет нарастание неравенства по уровню социально-экономического развития; если же целью является выравнивание уровней экономического развития, то следует осуществлять индустриализацию отсталых районов, при этом темпы экономического роста снизятся. Таким образом, цели выравнивания и цели роста альтернативны. Следовательно, у региональных проблем нет однозначного решения; такие решения должны представлять собой согласованный оптимум разнородных интересов, т. е. компромисс, но в России не сложились пока механизмы разрешения противоречий регионального развития. Согласованный оптимум федеральных и региональных интересов должен стать содержанием региональной политики.
2.2 О предмете политики
Для Российской Федерации с ее огромной территорией, разнообразием природных и социально-экономических условий, многонациональным населением, уникальной по своей сложности территориальной организацией государства региональная политика является необходимым условием преодоления социально-экономического кризиса, упрочения территориальной целостности страны и в конечном счете повышения уровня жизни ее граждан.
Анализ результатов мониторинга социально-экономического развития регионов позволил автору определить сущностные характеристики региональных проблем:
- неравенство регионов страны по социально-экономическим условиям проживания из-за недостатков территориальной организации общества, в связи с которыми созданные гражданами богатства распределяются по районам страны без соответствия размещению самих граждан. Последнее обусловлено разнообразием физико-географических и историко-культурных условий в различных частях страны. Подобное разнообразие не является препятствием для благополучия граждан, а напротив, это важный дополнительный ресурс его роста;
- недостаточно эффективное использование выгод от разнообразия условий в регионах страны. Один из основных тезисов при подходах к региональной проблеме состоит в том, что многообразие российских регионов и многонациональный состав Российского государства – это не слабость России, а ее потенциальное могущество. Реальная федерация использует разнообразие своих субъектов как мощный резерв развития страны в целом и каждого региона в отдельности;
- становление федерализма как политической и территориальной организации общества;
- национально-политические факторы, обусловливающие процесс дезинтеграции.
Регионализация экономического, политического, историко-культурного пространства России, особенности регионов и ее федеративное устройство обусловливают ведущую роль региональной политики в укреплении российской государственности и развитии экономики.
Новая региональная политика формируется, но для ускорения этого процесса, придания ему осознанного и целенаправленного характера необходимо выработать представление о сущности региональной политики, выделить методологические проблемы, нуждающиеся в первоочередной разработке, оценить возможности использования в нашей стране опыта развитых стран.
Политика – это интересы в действии, глобальная стратегия. Политика может иметь огромное множество вариаций, но должна быть понятной и действенной, власть может быть любой, но не бессильной. Иначе нет ни власти, ни политики: и то, и другое становится ареной борьбы, а не полем созидания.
Политика как деятельность руководящих центров заключается в выборе общественных целей и способов их реализации с использованием фактора власти. Основываясь на данной методологической предпосылке, автор рассматривает региональную политику как отношения между государством и субъектами Федерации (регионами) и как деятельность по регулированию регионального развития. Вычленение субъектов и объектов региональной политики необходимо, так как в современной экономической теории, социологии, регионалистике существуют неоднозначные толкования последних.
Субъекты политики с позиции власти – это социальные институты и их органы, которые реализуют процесс управления различными областями общественной жизни, располагают средствами власти (координация, принуждение, контроль и т. д.), определяют цель и способ их использования. Субъектом региональной политики в данном контексте выступает государство. Объектом региональной политики выступают регионы, субъекты Федерации, федеральные округа.
Региональная политика как комплекс государственных мер, регулирующих социально-экономическое развитие территорий, в СССР осуществлялась посредством плановых, нормативных действий в рамках территориальных схем размещения и развития производительных сил, что определялось прежде всего директивами, устанавливающими приоритетность развития отдельных регионов. В 80-е годы имели место попытки изменения подходов к реализации региональной политики – ставились задачи регионального самоуправления, самофинансирования и самоокупаемости, территориального хозрасчета, но сущностные основы региональной политики остались неизменными. Концептуальный подход изменился в 90-е годы, политическая и экономическая дезинтеграция обусловила необходимость разработки новой модели региональной политики, основанной на более полном учете интересов территориальных образований, их особенностей, выделения проблемных территорий разных типов. В 1991-1993 годах, в условиях острого экономического и политического кризиса действия центрального прав ительства, пытавшегося всеми доступными средствами (от предоставления наличности до принятия специальных указов и постановлений по отдельным регионам) ликвидировать наиболее опасные очаги региональной напряженности, вполне соответствовали идеологии неотложной помощи кризисным регионам.
В 1993 году было создано Министерство по делам национальностей и региональной политике. Для разработки концепции региональной политики задействованы государственные и негосударственные структуры: Аналитический центр при Президенте Российской Федерации, Межведомственная комиссия при Правительстве Российской Федерации, Рабочая группа по региональной политике Совета безопасности, СОПСиЭС при Министерстве экономики Российской Федерации, Институт экономики Российской академии наук, а также представительные органы власти – комитеты Федерального собрания и Государственной думы Российской Федерации.
В 1994-1995 годах появились признаки перехода к более осознанной и активной федеральной региональной политике, направленной на поддержку проблемных территорий разных типов (депрессивные регионы, слаборазвитые, регионы нового освоения, зоны экологического бедствия), формирование полюсов роста и реформирования, стимулирование процессов реструктуризации экономики регионов на основе их собственного потенциала, становление российского федерализма и местного самоуправления, реформирование межбюджетных отношений и механизмов территориального перераспределения бюджетных ресурсов.
В 90-е годы представления о содержании, методах, инструментах региональной политики претерпели существенные изменения. Автору представляется, что содержание государственной региональной политики составляет система мер, посредством которых реализуются интересы федеративного государства в отношении субъектов Федерации, и внутренние интересы самих регионов.
Целесообразность разработки государственной региональной политики подтверждается как российским, так и мировым опытом. Вместе с тем следует выделить факторы, которые обусловливают необходимость государственного вмешательства в региональное развитие.
Политические факторы могут быть представлены как национальные и конъюнктурные. Национальные факторы обусловлены стремлением государства обеспечить безопасность и независимость страны, территориальную целостность, политическую стабильность. Россия – многонациональное государство, где напряженность между регионами и центром и между регионами является основой дезинтеграции.
Конъюнктурные факторы – это использование региональной политики в качестве средства межпартийной политической борьбы. В настоящее время имеет место общая крайняя дифференциация политического климата в регионах.
Социальная справедливость и равноправие граждан – основные социальные факторы обусловливающие необходимость разработки региональной политики. Государство должно гарантировать определенный уровень жизни населения (минимальные социальные стандарты) независимо от региона проживания. Современную региональную политику следует ориентировать на выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне безработицы, социальной инфраструктуре, коммуникациях, состоянии окружающей среды.
Экономические факторы связаны с необходимостью государственного регулирования регионального развития в целях наиболее эффективного использования факторов производства, перераспределения ресурсных потоков.
Несостоятельность радикально-монетаристских моделей региональной политики очевидна, в настоящее время необходимость государственного вмешательства признается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.
Динамизм, приоритетность, степень влияния названных факторов могут изменяться в зависимости от условий развития страны, положения регионов. В период экономического роста преобладает влияние социальных и политических факторов, в период кризиса – влияние экономических факторов. При этом необходимо учитывать особенности экономического развития страны, в том числе региональные. На наш взгляд, при разработке региональной политики следует учитывать "исконные" (культурные, природные) и "преходящие" (наследие новой истории) особенности России (данная классификация наиболее полно предложена А. Я. Лившицем, А. В. Новиковым, Л. В. Смирнягиным) [1,с.29-37].
В 90-е годы складывается новая региональная макросреда со своими количественными и качественными параметрами, которая теряет черты прошлой однородности и распадается на множество микросред, не похожих на прежние, как и общее средовое пространство России.
2.3 Способы и проблемы эффективного управления
Для комплексного рассмотрения региональной политики, целей и задач, необходимо выделить основные ее виды. Различают следующие
виды региональной политики:
- по целям: выравнивание уровней развития регионов, расширение спектра социальных ролей в регионах, рационализация использования местных ресурсов, рационализация межрайонного сотрудничества;
- по механизму: автоматическая (распределение по формуле), проблемная (по спецпрограммам), целевая (по конкретным регионам);
- по средствам: финансовая (помощь, льготы, штрафы), административная (разрешения и запреты), инфраструктурная (строительство дорог и другое);
- по объекту: борьба с чрезмерной специализацией хозяйства, улаживание конкуренции регионов, снижение остроты противоречия "регион – страна", сглаживание контрастов "бедные – богатые регионы";
- по адресату: региональные власти, предприятия и организации, граждане [2,с.38].
Уровень социально-экономического развития страны, особенности ее регионального развития определяют цели региональной политики, призванной ослабить социальную напряженность и сохранить целостность и единство страны.
Основными целями региональной политики являются: обеспечение экономических, социальных, правовых и организационных основ федерализма в Российской Федерации, создание единого экономического пространства; обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование социальных прав граждан, обеспечение социальной помощи и гарантирование социальных прав граждан независимо от экономического положения региона; выравнивание условий социально-экономического развития регионов, максимальное использование природно-климатических особенностей регионов – создание условий для укрепления собственной экономической базы регионов; предотвращение загрязнения окружающей среды, а также ликвидация последствий ее загрязнения, комплексная экологическая защита регионов; приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое значение; максимальное использование природно-климатических особенностей регионов; становление и обеспечение гарантий местного самоуправления.
В качестве приоритетных задач региональной экономической политики определены:
- укрепление экономических основ территориальной целостности и стабильности государства;
- содействие развитию и углублению экономической реформы, формированию во всех регионах многоукладной экономики, становлению региональных и общероссийских рынков товаров, труда и капитала, институциональной и рыночной инфраструктуры;
- сокращение чрезмерно глубоких различий в уровне социально-экономического развития регионов, поэтапное создание условий для укрепления в них собственной экономической базы повышения благосостояния населения, рационализация систем расселения;
- достижение экономически и социально оправданного уровня комплексности и рационализации структуры хозяйства регионов, повышение ее жизнеспособности в рыночных условиях;
- развитие межрегиональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики и других);
- оказание государственной поддержки районам экологического бедствия, регионам с высоким уровнем безработицы, демографическими и миграционными проблемами;
- разработка и реализация научно обоснованной политики в отношении регионов со сложными условиями хозяйствования, требующими специальных методов регулирования (районы Арктики и Крайнего Севера, Дальний Восток, приграничные районы);
- совершенствование экономического районирования.
В целях снижения социальной напряженности, создания равных условий социального развития всех регионов региональная социальная политика сориентирована на решение следующих задач: противодействие тенденции ухудшения демографической ситуации, острым проявлениям депопуляции населения; предотвращение обнищания населения и минимизацию отрицательных последствий безработицы, особенно в слаборазвитых регионах; сдерживание процесса имущественного расслоения в наиболее благополучных и наиболее неблагополучных регионах; регулирование размещения беженцев и вынужденных переселенцев в районах, располагающих для этого необходимыми условиями, в соответствии с федеральной и региональными миграционными программами; содействие развитию и совершенствованию системы образования на региональном уровне во взаимодействии с федеральной системой высшего и послевузовского образования; оказание помощи населению регионов, попавших в кризисную ситуацию в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, военных действий, острых межнациональных конфликтов.
Способы и средства, которые государство может использовать для решения региональных проблем, можно назвать методами региональной политики. Методы региональной политики определяются принципами государственного регулирования общественных процессов. Государственное регулирование регионального развития может осуществляться мерами прямого и косвенного воздействия. Прямое воздействие по существу представляет собой методы административно-планового регулирования. Косвенное регулирование – выбор и реализация регулятивных мер, адекватных конкретной ситуации на базе нормативно-правового обеспечения.
В сфере экономической региональной политики методами косвенного регулирования являются: прогнозирование и программирование, позволяющее регионам определять свое место в межрегиональном разделении труда; изменение механизма федеративных отношений, в том числе межбюджетных отношений, разграничение полномочий в налоговой системе, вопросы управления собственностью и использования природных ресурсов, разработка и осуществление федеральных целевых программ социально-экономического развития регионов.
Реализация региональной политики предполагает институциональные преобразования, формирование институциональной инфраструктуры, позволяющей реализовать ее цели и задачи. Ядром последней являются институты региональной политики – государственные (или с участием государства) организации, комиссии, уполномоченные формировать и проводить региональную политику. Они являются частью государственного механизма, специализированного не только на решении региональных проблем, но и на взаимодействии с регионами.
Что мешает эффективно управлять
Анализ теоретических концепций региональной политики, ее целей, задач и методов позволяет выделить блоки проблем, от решения которых зависит действенность региональной политики.
Правовое упорядочение государственного регулирования территорий.Сложившееся неоднородное правовое поле ограничивает возможности совершенствования системы государственного регулирования территориального развития. Правовая концепция государственного регулирования регионального развития может быть изложена в специальном Федеральном законе, который призван установить принципы и механизмы реализации федеральных правоотношений по поводу любых конкретных действий государства, корректирующих условия развития субъектов Федерации.
Ограниченность ресурсного обеспечения территориально-регулятивной деятельности государства, целевое распределение ресурсов и гарантии результативности их использования.
Упорядочение организационной структуры государственного управления региональным развитием с целью координации деятельности органов государственной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Недостаточность научного обеспечения региональной политики. Основные концепции регионального развития России базируются на единых методологических посылках, различаясь вариантами стратегии, методов, стимулов и т. д. Более того, все они, опираясь на опыт других стран, имеющих федеративное устройство, ориентированы на условия стабильного развития. Для современной России следует разрабатывать концепцию региональной политики кризисного или переходного периода.
Теоретическая модель региональной политики, по нашему мнению, должна отвечать следующим требованиям: долговременность; адаптивность; сопряженность с перспективной программой социально-экономического развития России; комплексность; ориентация на экономическое, политическое, социальное развитие регионов; обеспечение приоритета общенациональных интересов.
Методологической основой может и должна стать новая концепция современного государства, определяющая его функции и роль в обеспечении устойчивого и социально ориентированного развития всех регионов, организации федеративных отношений. В федеративных государствах оптимизация отношений между федерацией и субъектами федерации осуществляется через разграничение предметов ведения и полномочий. Устойчивость федеративного государства обусловлена социально-экономической ситуацией в субъектах ее составляющих, достижением регионального социально-экономического равновесия.
2. 4 Зарубежный опыт
Необходимость активной государственной региональной политики в различных странах порождена специфическими причинами и историческими особенностями их развития. Различное отношение государства к частям своей территории, которые в наших терминах могло бы быть обозначено термином "региональная политика", возникло одновременно с появлением крупных государств.
Региональные программы начали осуществляться в каждой из стран в различные сроки и со свойственной каждой стране спецификой. В Великобритании закон о "специальных районах" был принят в 1934 году, в Италии и Франции региональные программы реализуются с 40-х, в Германии и Норвегии с 50-х годов. В 90-е годы при определении приоритетов развития, целей и задач региональной политики в западных странах внимание уделялось не только выбору между принципами справедливости и эффективности, но и поиску оптимального соотношения, а также разумного распределения полномочий между центром и регионами. Большинство осуществляемых государством мер не преследует достижение каких-либо региональных целей, но любой новый закон или правительственная программа имеют определенное пространственное выражение.
Региональная политика в странах Запада рассматривается как явление постоянное, изменяются подходы к региональной политике. Так, для 20-х – 30-х годов характерна неотложная помощь регионам; межрегиональное перераспределение экономического роста с ориентацией на сбалансированное региональное развитие составляло содержание региональной политики в 50-е – 70-е годы; с середины 70-х годов акценты региональной политики смещаются на реструктуризацию регионов, максимальное использование внутреннего потенциала региона, поддержку малого и среднего бизнеса.
Новой тенденцией развития региональной политики и участия в ее реализации государства является возникновение и все более мощное развитие технополисов и технопарков (технико-внедренческих зон), то есть территориальных научно-технических образований, принципиально отличающихся от известных миру региональных образований. Это территории с концентрацией исследовательских, проектных, научно-производственных фирм, пользующихся особой государственной поддержкой. Мировой опыт экономического развития свидетельствует, что целенаправленная смена технологий позволяет экономике быстро выйти из состояния длительной депрессии.
Разработка и механизм реализации региональной политики в федеративных государствах имеют особенности, обусловленные моделями федерализма: "дуалистический" федерализм (США), "кооперативный" федерализм (Германия).
Процесс превращения Западной Европы, состоящей из государств, "в Европу регионов" представляет собой классический вариант региональной социально-экономической интеграции, который развивается по направлению к европейскому федеративному государству. С самого начала Европейское объединение (Европейское сообщество или Общий рынок) было ориентировано на федеративно-государственный порядок.
С 1957 года Европейское сообщество из конгломерата стран превратилось в экономическое, социальное, политическое объединение государств с координацией деятельности наднациональных и национальных органов власти. Европейский Союз, начиная с 1993 года (Маастрихтские соглашения) представляет собой зону свободной торговли, таможенный союз, общий рынок, экономический союз с единой экономической политикой, с системой межгосударственного регулирования социально-экономических процессов, протекающих в регионах.
Усиление экономической и социальной интеграции преодоление диспропорций между различными регионами и отсталости регионов является целью европейской региональной политики. Региональная политика Европейского Союза дополняет меры, принимаемые страной членом ЕС, или направленной на участие в расходах на проводимые мероприятия, то есть она всегда связана с национальными программами. Региональная политика Евросоюза основана на концепциях партнерства и субсидиарности, последний означает, что ЕС будет предпринимать действия только тогда и в той степени, в какой цели предложенных действий не могут быть успешно достигнуты страной, являющейся членом Евросоюза.
Модели партнерства (партнеры социальные и экономические) различаются в зависимости от статуса регионов. Так, в странах федеративного типа, со значительным объемом предметов ведения и полномочий субъектов Федерации, возможно сотрудничество с региональными и местными властями; в унитарных государствах в качестве партнера выступает государство.
Общая интеграционная цель региональной политики ЕС конкретизирована в шести программных задачах: содействие развитию и структурному выравниванию отстающих в экономическом отношении регионов; преобразование регионов, (при)граничных районов или частей регионов, серьезно пострадавших от промышленного спада; борьба с застойной безработицей и помощь во вхождении в трудовую жизнь молодежи и лицам, подверженных риску быть вытесненным с рынка труда; помощь работникам обоего пола в адаптации к переменам в промышленности и изменениям производственных систем; содействие сельскохозяйственному развитию путем: ускоренного выравнивания сельскохозяйственных структур в рамках реформирования общей аграрной политики; стимулирования развития и структурного выравнивания сельских районов; стимулирование структурного выравнивания конкретных северных (арктических) регионов, где особенно низка плотность населения.
Заключение
Таким образом, каждый регион занимает свое место в объективно обусловленной и
достаточно устойчивой системе факторов регионального развития - от "узконаправленного" экономико-географического положения до интегрального типа (уровня) социально-экономического развития. Каждый регион сочетает в себе как позитивные, так и негативные, с точки зрения адаптации к новым условиям, черты, оценка которых к тому же могут меняться в зависимости от развития общей ситуации в стране. Вряд ли можно и нужно делить российские регионы на группы с однозначно неблагоприятными и благоприятными предпосылками для преодоления кризисных процессов переходного периода.
По-видимому, есть общее правило: на текущую социально-экономическую ситуацию в регионах решающее воздействие оказывают "крайние" (негативные или позитивные) значения того или иного фактора. Исходя из этого, именно "крайние", как правило, легко идентифицируемые, значения объективных факторов регионального развития должны использоваться при объяснении и прогнозировании социально-экономической ситуации в регионах и оценке эффективности действия различных компенсационных механизмов.
Региональной политике мирового сообщества присущи следующие генерализированные цели:
- формирование единого экономического пространства, обеспечение экономических, социальных, правовых, организационных основ государственности;
- относительное выравнивание условий социально-экономического развития регионов;
- приоритетное развитие регионов, имеющих стратегическое значение для государства;
- максимальное использование ресурсных особенностей региона;
- предотвращение загрязнения окружающей среды.
Реализация принципов субсидиарности и партнерства, составляющих основу региональной политики в Европейском Союзе, позволила бы России совершенствовать систему экономического федерализма, обеспечила механизмы согласования интересов субъектов Федерации и предотвратила опасность превращения конституционной федерации в договорную.
