Реферат Характеристика конституционно - правовой ответственности
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение……………………………………………………………………. 2
Глава 1. Конституционно-правовая ответственность…………………….4
1.1. Основания конституционно правовой ответственности;……………9
1.2. Санкции как форма выражения конституционно правовой ответственности……………………………………………………………16
Глава 2. Субъекты конституционно правовой ответственности………..23
Заключение………………………………………………………………… 30
Список правовых актов и литературы…………………………………….
Введение
Актуальность темы исследования.
Вопросы, связанные с конституционно-правовой ответственностью в сфере избирательного права, с ее эффективностью и неотвратимостью, являются чрезвычайно острыми и актуальными, ведь ответственность - главный механизм, обеспечивающий эффективность законов. С распадом СССР, и образованием обновленной Российской Федерации, большую остроту приобрела проблема точного и безусловного соблюдения и исполнения Конституции Российской Федерации как фундамента правовой системы государства. Известны многочисленные факты грубого нарушения норм Конституции в правовых актах Российской Федерации, и неисполнения требований федерального законодательства. При этом органы власти не всегда имеют адекватные правовые средства борьбы с такого рода правонарушениями. Нельзя не отметить, что и современные научные представления о правовых способах ликвидации конституционных правонарушении оказались слабо разработанными, схематичными и несистематизированными. Массовые нарушения прав граждан, организаций со стороны государственных и муниципальных органов, их должностных лиц далеко не всегда влекут ответственность, а сами меры юридического воздействия в отношении лиц, наделенных публичной властью, только в последнее время начинают приобретать законодательное закрепление. Таким образом, отсутствие концепции конституционно-правовой ответственности препятствует решению поставленных перед Российской Федерацией задач государственного строительства на современном историческом этапе развития.
Объектом данного исследования являются общественные отношения, на которые посягает правонарушение.
Предметом исследования являются теоретико-правовые основы института конституционно-правовой ответственности в федеративных отношениях, практика его закрепления и применения в Российской Федерации и связанные с этим проблемы.
Основной целью настоящего исследования является разработка принципиальных положений концепции конституционно-правовой ответственности в Российской Федерации, характеристика ее правовой природы и системообразующих элементов, выявление проблем, тенденций на основе российской практики и совершенствование правовых основ ответственности субъектов федерации в отечественном законодательстве. Настоящее исследование призвано восполнить пробелы в изучении конституционно-правовой ответственности в науке конституционного права путем системного раскрытия правовой природы, предпосылки и содержания мер ответственности, применяемых к субъектам, в случае нарушения ими норм федерального законодательства.
К задачам исследования следует отнести:
-определение понятия и содержания конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности;
-выявить правовую природу, специфику и механизм конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений как в одной из наиболее важных и сложных сфер общественных отношений, регулируемых конституционным правом;
-выявить и проанализировать основания и меры конституционно-правовой ответственности субъектов федерации;
-исследовать конституционно-правовое регулирование и практику реализации конституционно-правовой ответственности;
-проанализировать содержащиеся в Конституции РФ и действующем российском законодательстве нормы о конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, выявить проблемы в регулировании и практике реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации и предложить пути их решения.
Методологическую основу исследования составляют как общенаучные методы - диалектический метод познания, формально-логический, метод прогнозирования, так и частно-научные - исторический, социологический, моделирования, документального анализа и др.
Правовую основу исследования составляют: Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде", Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», другие федеральные законы и постановления Конституционного Суда РФ.
Теоретическая база исследования основывается на научных работах Кондрашова А.А., Кутафина О.Е., Виноградова В.А., Зиновьева А.В., Зражевской Т.Д., Шона Д.Т., Авакьяна С.А. и других авторов.
Глава 1. Конституционно-правовая ответственность
Теория конституционализма предполагает необходимость установления конституционной ответственности за ненадлежащую организацию и деятельность государства, органон государства, должностных лиц и органов местного самоуправления. Во всех цивилизованных странах мира она имеет место. Но из этого вовсе не следует делать вывод о том, что конституционная ответственность теоретически достаточно исследована и законодательно качественно проработана.
В России нет единого понимания этого феномена, Многие ученые называют ответственность данного вида «конституционной ответственностью», некоторые— «конституционно-правовой».
Н. А. Боброва и Т. Д. Зражевская вводят в научный оборот свое видение этих понятий: государственно-правовая ответственность является одним из видов юридической ответственности, тогда как конституционная ответственность — это особый вид ответственности, включающий в себя политическую, моральную и юридическую ответственность.[1]
М. В. Баглай использует понятия «конституционно-правовая» и «конституционная ответственность», не проводя между ними различий. Он пишет: «Что же касается собственно конституционно-правовой ответственности, то она предусмотрена нормами самого конституционного права. Эта ответственность не имеет ни материального, ни репрессивного характера. На гражданина, если он не является должностным лицом, эта ответственность не распространяется».[2] Точнее не скажешь. Аналогичной точки зрения придерживается известный российский ученый О. Е. Кутафин: «...назначение конституционно-правовой ответственности не сводится к наказанию. Ее главная задача — стимулировать позитивную деятельность потенциального субъекта, а если эта деятельность таковой не является, то использовать такие присущие ей меры, как, например, смена персонального состава, руководящего должностного лица и т. д.».[3]
А.А. Кондрашев определяет конституционную ответственность как правовую связь (состояние), которая возникает вследствие несоблюдения правовой нормы участниками нарушенного правоотношения, воплощается в установлении нормативного, обращенного к правонарушителю требования подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию) и реализуется, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения.[4]
По его мнению, понятие конституционной ответственности должно включать следующие признаки:
-государственное и (или) общественное осуждение в виде заложенного в норме требования применения или непосредственного использования принудительных мер преимущественно организационного, реже личного характера;
-совершенное противоправное деяние, то есть конституционное правонарушение, с важнейшими его условиями (элементами): объективной противоправностью и виной;
-установившаяся между правонарушителем и государством правовая связь в момент совершения противоправного деяния, характеризующаяся возникновением специального охранительного отношения.
Кроме того, к числу факультативных признаков конституционно-правовой ответственности А.А. Кондрашев относит и особую процедуру установления и возложения ответственности управомоченным на то государственным органом (органами).
Все признаки конституционно-правовой ответственности, выделенные А.А. Кондрашевым, присущи, по нашему мнению, любому виду юридической ответственности, а потому не могут быть охарактеризованы как специфические признаки именно рассматриваемого вида ответственности. Определение, предложенное им, верно по отношению к конституционной ответственности, однако в той же мере оно верно и по отношению к иным видам юридической ответственности.
Конституционная ответственность — это только та ответственность, которая наступает за нарушения Конституции и которая предусмотрена нормами конституционного права. Вместе с тем основные устои государства и общества, права, свободы человека и гражданина могут нарушаться не только органами государства и должностными лицами, но и другими субъектами, за которые может наступить правовая ответственность: уголовная, административная, гражданско-правовая. Не случайно в УК РФ есть раздел X под названием «Преступления против государственной власти», глава 29 которого «Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства» предусматривает такие виды преступлений, как государственная измена, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, вооруженный мятеж, публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя Российской Федерации и т. д. Поэтому понятие «конституционно-правовая ответственность» применяется не к органам государства, должностным лицам и органам местного самоуправления, а к другим субъектам, нарушающим Конституцию, круг которых более широк. К этому кругу относятся и должностные лица, освобожденные от должности за нарушения конституции. За конституционной ответственностью может последовать конституционно-правовая ответственность. Вместе с тем надо отметить, что многие наши ученые понятия используют разные, а содержание зачастую вкладывают одинаковое.
Конституционное право называется так потому, что состоит из конституционных норм, которые также являются правовыми. Поэтому, когда мы говорим о конституционно-правовой ответственности, речь идет о двух видах ответственности — конституционной и правовой. Первая наступает за нарушение конституционных норм и распространяется на государство, органы государства, должностных лиц, на органы местного самоуправления; вторая включает в себя правовую ответственность за нарушения Конституции иными субъектами по другим отраслям права. Конституционная ответственность может иметь место только за нарушение норм Конституции либо норм федеральных законов, что в теории и на практике далеко не всегда выдерживается. Если кого-либо не устраивает понятие «конституционно-правовая ответственность», то по нашему мнению его можно сформулировать иначе: «конституционная и иная правовая ответственность за нарушения конституции». Содержательно такая формулировка едва ли вызовет возражения, но с точки зрения редакционной — она слишком многословна. «Краткость — сестра таланта», но она, к сожалению, не всегда наша родственница.
В данной работе будет рассмотрена только конституционная ответственность, которая имеет непосредственное отношение к теории конституционализма и к нормам конституционного права. Эта ответственность свободна от репрессивных мер, она носит политико-правовой характер.
Конституционно-правовая ответственность, представляет собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти. Это связано с предметом конституционного права, в рамках которого особое значение имеют отношения, возникающие в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Российской Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти.
Целью конституционно-правовой ответственности является охрана и обеспечение нормального порядка осуществления публичной власти, следование органов и должностных лиц, участвующих в осуществлении публичной власти, предписаниям норм Конституции РФ и конституционно-правового законодательства, предупреждение посягательств на порядок осуществления публичной власти.
Конституционно-правовая ответственность, несомненно, обладает всеми признаками, присущими иным видам юридической ответственности. Она опирается на все принципы юридической ответственности, является мерой государственного принуждения, выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий. Так по мнению О.Е. Кутафина: «конституционно-правовая ответственность – это прежде всего отрицательная оценка государством деятельности граждан, государственного органа, должностного лица и т.д., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы»[5] Одновременно конституционно-правовая ответственность обладает рядом специфических признаков. В теории государства и права распространенным является мнение о том, что ответственность «прежде всего … подразделяется на виды в зависимости от того, к какой отрасли права она относится». Конституционно-правовая ответственность призвана охранять именно общественные отношения, составляющие предмет конституционного права. При этом не всякое нарушение норм конституционного права влечет за собой конституционно-правовую ответственность. Могут применяться и иные виды ответственности: административная (например, штраф за определенные виды нарушений избирательных прав граждан – ст. 5.1 – ст. 5.25 Кодекса РФ об административных правонарушениях от 30 декабря
Актами, устанавливающими конституционно-правовую ответственность, являются Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы. Иные нормативно-правовые акты не могут выступать источниками юридической и, в частности, конституционно-правовой ответственности. В настоящее время конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц государственной власти субъектов РФ, должностных лиц и представительных органов местного самоуправления закрепляется в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ. Но регулирование публично-правовой ответственности актами субъектов или муниципальных образований, подзаконными актами недопустимо, поскольку, согласно с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ограничение прав граждан (а ответственность всегда влечет за собой ограничение прав граждан), возможно только в соответствии с Федеральным законом. Законы субъекта Федерации (в том числе конституция или устав субъекта РФ) могут устанавливать конституционно-правовую ответственность только в том случае, если такое право делегировано им Федеральным законом. Представляется наиболее целесообразным, что основания и общие положения, определяющие порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности, должны быть урегулированы Федеральным законом, а нормативно-правовые акты субъектов РФ могут регламентировать только отдельные процедурные (процессуальные) моменты привлечения к ответственности, учитывающие особенности построения системы органов государственной власти конкретного субъекта. В то же время Конституция России, на наш взгляд, недостаточно полно регулирует вопросы конституционно-правовой ответственности. Требуют дальнейшего совершенствования вопросы ответственности отдельных должностных лиц (например, членов Правительства РФ), роли Конституционного Суда РФ в процессе реализации конституционной ответственности, закрепления на конституционном уровне ряда составов конституционных деликтов и т.д.
На наш взгляд, опирающийся на анализ зарубежного опыта в этой области, для дальнейшего становления и развития института конституционно-правовой ответственности, необходимо принятие Федерального закона «О публично-правовой ответственности органов государственной власти и местного самоуправления и их должностных лиц», устанавливающего общие положения публично-правовой ответственности. Однако принятие по этому вопросу Федерального конституционного закона, как предлагает Н.М. Колосова,[6] к сожалению, невозможно, поскольку этого не предусматривает Конституция России.
Целесообразным представляется предложение А.А. Безуглова и С.А. Солдатова о том, что применение конституционно-правовой ответственности должно сопровождаться изданием юрисдикционного акта, состоящего из четырех частей: вводной (наименование акта, место и дата принятия, наименование органа, принявшего акт), описательной (описание фактов, ставших предметом рассмотрения), мотивировочной (анализ фактических обстоятельств и указание на правовые нормы, которыми руководствуется орган или должностное лицо, издавшие акт) и резолютивной (формулируется решение по делу).[7] Принятие такого акта внесет ясность в то, какого рода ответственность (конституционно-правовая или политическая) применена и позволит избежать произвола со стороны органа или должностного лица, правомочного применять меры ответственности.
1.1.
Основания конституционно правовой ответственности
Как известно, одним из признаков, отличающих один вид юридической ответственности от другого, а также важнейшим элементом того или иного вида ответственности, является основание ее наступления.
Основанием юридической (в том числе конституционно-правовой ответственности) является совокупность следующих составляющих:
1.фактическое основание (совокупность юридических фактов);
2.нормативное основание (закрепление состава правонарушения в нормативно правовом акте).
Основанием наступления любого вида ответственности всегда является нарушение выраженного в норме права обязательного правила поведения – правонарушение. Нарушение каких-либо моральных, нравственных, политических норм не может рассматриваться как основание конституционной ответственности, если эти нормы не нашли соответствующего закрепления в нормах права. Утрата доверия избирателей, если она не сопровождалась нарушением правовых норм, даже если такое основание отставки закреплено в законодательстве, не является основанием конституционно-правовой ответственности, а представляет собой разновидность политической ответственности.
Различные виды правонарушений могут иметь различные наименования: преступление, деликт и т.д. Основание конституционно-правовой ответственности не имеет какого-либо устоявшегося наименования: конституционное правонарушение, конституционный деликт. При этом наименование основания того или иного вида ответственности складывалось исторически. Принципиального различия между названиями «правонарушение» либо «деликт» не имеется (delictum – лат. правонарушение). Поэтому условно обозначим нормативное основание конституционно-правовой ответственности как конституционный деликт.
Содержания понятия конституционного деликта, предлагаемые различными авторами, зависят от понятия конституционно-правовой ответственности, отстаиваемого ими. Так, В.О. Лучин определяет конституционный деликт как «деяние (действие или бездействие) субъекта конституционно-правовых отношений, не отвечающее должному поведению и влекущее за собой применение мер конституционной ответственности».[8] Такое определение в принципе применимо при любом понимании конституционно-правовой ответственности.
На основании приведенного выше понятия конституционно-правовой ответственности конституционным деликтом является противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) деяние (действие или бездействие) органа публичной власти или должностного лица такого органа, которое причинило либо создало опасность причинения вреда общественным отношениям в сфере осуществления публичной власти и за которое законодательством предусмотрена конституционно-правовая ответственность.
Существуют следующие признаки конституционного деликта.
1. Конституционный деликт должен быть совершен в форме деяния (действия или бездействия).
2. Противоправность. Деяние должно противоречить предписаниям правовых норм; это может быть неисполнение обязанности, злоупотребление правом и т.д.
3. Виновность – психическое отношение субъекта конституционно-правовой ответственности к совершенному деянию, выражающееся в форме умысла или неосторожности; не допускается привлечение лица к ответственности в случае, если деяние было совершено без вины.
4. Общественная опасность выражается в посягательстве деяния (причинение вреда либо создание опасности причинения вреда) на защищаемые правом общественные отношения в особой сфере – сфере осуществления публичной власти.
5. Наказуемость. Конституционно-правовая ответственность за данное деяние должна быть предусмотрена законодательством РФ; деяние может быть общественно вредным, посягать на общественные отношения, противоречить предписаниям правовых норм, однако если в законодательстве РФ не предусмотрена конкретная форма конституционно-правовой ответственности за такое деяние, то оно не может считаться конституционно-правовым деликтом.
6. Специальный субъект ответственности – органы публичной власти и должностные лица этих органов.
По аналогии с иными видами ответственности Т.Д. Зражевская выделяет следующие элементы состава конституционного правонарушения: объект, субъект, объективную и субъективную стороны.[9]
Объектом конституционного правонарушения является комплекс охраняемых законом общественных отношений, урегулированных нормами конституционного права, складывающихся по поводу осуществления публичной власти.
Объективная сторона конституционного деликта состоит из нескольких элементов: противоправного деяния (действия или бездействия), общественно опасных последствий и причинно-следственной связи между деянием и последствиями. Деяние может быть осуществлено посредством как активных действий, так и бездействия (например, неисполнением обязанностей). С.А. Авакьян приводит следующие варианты недолжного поведения: а) неприменение конституционно-правовой нормы; б) недолжное применение конституционно-правовой нормы, что может выразиться в недостаточно эффективной реализации предписаний нормы, в использовании одного из возможных вариантов поведения в ущерб другим; в) прямое нарушение конституционно-правовой нормы.[10] Особенно распространено на практике прямое нарушение конституционно-правовых норм, которое выражается в издании неправомерных актов, несвоевременном приведении изданных ранее актов в соответствие с действующим законодательством, в принятии решений, противоречащих закону.
Можно выделить и такие виды недолжного (противоправного) поведения, как неисполнение обязанности и злоупотребление правом. Наиболее часто встречается неисполнение обязанности. Злоупотреблением правом можно признать, например, издание заведомо неконституционного акта.
Д.Т. Шон полагает, что конституционно-правовая ответственность наступает не только за противоправные действия, но и за неспособность справиться со сложившимся в стране положением, за неправильный курс внутренней и внешней политики.[11] Примером привлечения к ответственности в данном случае является отставка Правительства.
Существенным недостатком действующего законодательства, регламентирующего конституционно-правовую ответственность, является нечеткая формулировка объективной стороны конституционного правонарушения. А в целом ряде случаев объективная сторона конституционного правонарушения не сформулирована вообще. Это касается, как уже неоднократно отмечалось, оснований отставки Правительства РФ, а также отзыва депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъектов Федерации. Многие авторы отмечают обобщенность формулировок объективной стороны правонарушений в конституционном праве. «Законодатель, – указывает Т.Д. Зражевская, – лишь в самом общем виде, путем указания на родовые признаки определяет объективные основания ответственности... Данное положение не является случайным. Многообразие политической жизни, тесное соприкосновение (а иногда и совпадение) критериев государственно-правовой и политико-моральной ответственности не позволяют заранее предвидеть и четко определить в законе конкретно-формальные требования, индивидуализировать действия и бездействие субъектов государственного права; здесь дается лишь оценка неправомерности их поведения в целом. Отсюда несколько узким является определение объективной стороны только как деяния: ведь невозможно точно перечислить все противоправные действия (бездействие) председателя постоянной комиссии, который не смог должным образом наладить работу этой комиссии. Только взятое в целом недолжное поведение данного субъекта государственного права позволяет ставить вопрос об его ответственности».[12] Следует признать, что определение объективной стороны конституционного правонарушения в некоторых случаях (применительно, например, к основаниям ответственности органов исполнительной власти) представляет определенную сложность. Однако нельзя сказать, что это невозможно. Так, основанием отставки Правительства РФ могут быть отклонение Государственной Думой отчета об исполнении федерального бюджета, низкие показатели экономического развития страны, принятие актов, противоречащих федеральным законам (это противоречие должно быть установлено судом) и т.д. Но для дальнейшего совершенствования конституционно-правовой ответственности необходимо четкое законодательное закрепление конкретных обязанностей органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц данных органов, а также мер ответственности за неисполнение конкретных обязанностей.
Также можно отнести к объективной стороне конституционного деликта факт принятия правовых актов, которые противоречат или не соответствуют Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов Федерации, иным нормативно-правовым актам. Однако если проанализировать нормы Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля
Неисполнение решений суда является важнейшим (и наиболее распространенным) основанием конституционно-правовой ответственности, хотя появилось оно в законодательстве сравнительно недавно. Долгое время не существовало ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений Конституционного Суда РФ, хотя эта проблема неоднократно поднималась учеными.[13] Федеральный конституционный закон от 15 декабря
Необходимым элементом субъективной стороны конституционного деликта является наличие вины – психического отношения субъекта к совершенному деянию, выражающегося в форме умысла либо неосторожности. Факультативными признаками субъективной стороны могут быть мотив и цель. Так, создание и деятельность политических партий становится конституционно-правовым деликтом лишь при условии, если они преследуют запрещенные цели, перечисленные в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ.
Умысел характеризуется тем, что лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, сознавало противоправный характер своего действия или бездействия, предвидело его вредные последствия и желало их или сознательно допускало наступление этих последствий.
Неосторожность имеет место в том случае, если лицо, совершившее конституционно-правовой деликт, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия либо бездействия, но легкомысленно рассчитывало на их предотвращение либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Обязательным условием применения мер конституционно-правовой ответственности является наличие вины субъекта ответственности. Нельзя согласиться с С.А Авакьяном, полагающим, что конституционно-правовая ответственность может наступать и без вины. В качестве примера он приводит роспуск Государственной Думы в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ.[14] Представляется, что в данном случае конституционно-правовая ответственность вообще не имеет места, поскольку Государственная Дума не совершает никаких противоправных действий
Сложным является вопрос о вине применительно к коллективной конституционно-правовой ответственности. Например, в случае отставки Правительства не учитывается степень вины конкретного члена Правительства. Меры ответственности применяются к правительству как к «цельному организму, обладающему определенной конституционно-правовой компетенцией».[15]
Рассмотрим некоторые конституционно-правовые деликты.
1. Основанием для ответственности Президента РФ могут быть только государственная измена или совершение им другого тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Таким образом, Президент РФ несет конституционную ответственность только за совершенные им преступления: государственную измену или другие тяжкие преступления. Ни Конституция, ни федеральные конституционные законы, ни федеральные законы не предусматривают юридической ответственности Президента РФ за неисполнение своих обязанностей гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, и, следовательно, в данном случае мы можем говорить только о политической ответственности главы государства, которая может быть реализована населением по окончании срока полномочий Президента и выдвижении им своей кандидатуры на пост Президента России при проведении новых выборов.
2. Конституционный деликт, совершенный Правительством РФ, главой исполнительной власти (высшим должностным лицом) субъекта РФ, должностным лицом муниципального образования, выражается в злоупотреблении ими своими правами или неисполнении (ненадлежащем исполнении) своих обязанностей: ненадлежащая экономическая политика, неутверждение представительным органом отчета об исполнении бюджета и т.д. Основанием отставки Правительства РФ может быть отказ в доверии либо выражение недоверия Государственной Думой по указанным выше основаниям.
3. Конституционным деликтом является непринятие высшим должностным лицом субъекта РФ в течение 2 месяцев, а законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в течение 6 месяцев мер по внесению изменений и дополнений либо принятие нового нормативно-правового акта взамен признанного Конституционным Судом РФ неконституционным (Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля
4. Основанием для ответственности высшего должностного лица субъекта РФ и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ является в течение определенного срока непринятие мер по исполнению решения суда о признании нормативного акта, принятого ими, противоречащим Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в случае применения мер ответственности к законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ Президентом необходимо дополнительное условие ответственности – признанным судом неконституционным (незаконным) актом суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц.
5. Основанием конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления, главы муниципального образования является непринятие мер по отмене нормативного правового акта или отдельных его положений, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования и при этом повлекли признанные судом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда.
6. Отзыв депутата представительного органа субъекта РФ или муниципального образования либо досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации могут быть осуществлены в случае нарушения этими должностными лицами правовых норм, если данное нарушение не повлекло применения иных видов ответственности.
7. Совершение министром Правительства РФ каких-либо противоправных деяний (например, неисполнения своих обязанностей как главы федерального органа исполнительной власти), не подпадающих под применение иных мер ответственности, может повлечь меры конституционно-правовой ответственности (отставку), налагаемые Президентом РФ.
8. Совершение противоправных действий Генеральным прокурором РФ.
9. Необходимым представляется введение в законодательство РФ конституционно-правовой ответственности политических партий за нарушение положений ч. 5 ст. 13 Конституции, либо принятие партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допущение партией дискриминации и нарушений прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии.
1.2. Санкции как форма выражения конституционно правовой ответственности
Конституционно-правовые санкции являются необходимым атрибутом конституционно-правовой ответственности. Санкция указывает на те неблагоприятные последствия, которые применяются к субъекту конституционно-правовой ответственности.
Понятие санкции в правовой науке является дискуссионным. В.О. Лучин определяет конституционные санкции через «установленные основным законом меры государственного принуждения».[16]
Представляется, что понятие санкции конституционно-правовой ответственности неразрывно связано с понятием санкции, разрабатываемым в общей теории права применительно к любому виду ответственности. Содержание санкции правовых норм связывается в юридической науке, как правило, с неблагоприятными последствиями для правонарушителя, мерами государственного принуждения, ущемлениями материального или имущественного характера.
Н.М. Колосова полагает, что конституционно-правовые санкции представляют собой «возможность наступления неблагоприятных последствий через законодательное принуждение по отношению к субъекту права в случае неисполнения им конституционных обязанностей или в случае злоупотребления своими правами».[17] Замена государственного принуждения на принуждение законодательное не может быть признана целесообразной прежде всего потому, что одним из признаков правовой нормы является обеспеченность ее мерами государственного принуждения. Законодательное принуждение обеспечивается силой государства и становится государственным принуждением. Без государства и государственного принуждения правовая норма, закон не могут действовать эффективно и просто «повисают в воздухе».
Санкция также должна отражать тяжесть совершенного правонарушения. Следует отметить, что конституционно-правовые санкции не отвечают этим критериям. Они не обладают достаточной степенью гибкости, чтобы адекватно отразить тяжесть совершенного деликта. Этот факт снижает эффективность конституционно-правовой ответственности, поскольку целесообразным применение санкций становится только за серьезное правонарушение (или их совокупность), менее же значительные проступки оказываются безнаказанными, провоцируя правонарушителей на дальнейшее нарушение требований правовых норм. Однообразие санкций конституционно-правовой ответственности приводит к тому, что В.М. Сырых определяет конституционную ответственность как ответственность, «содержание которой составляет обязанность государственного органа или должностного лица досрочно прекратить исполнение своих полномочий по решению компетентного органа государства за совершение запрещенных Конституцией деяний».[18]
В настоящее время санкциями конституционно-правовой ответственности являются:
–предупреждение, выносимое главе органа исполнительной власти (высшему должностному лицу), законодательному (представительному) органу власти субъекта РФ либо главе муниципального образования, представительному органу местного самоуправления;
–отзыв депутата законодательного (представительного) органа;
–досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации;
–отставка Правительства РФ, отставка органа исполнительного власти субъекта РФ;
–отставка главы органа исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ или главы муниципального образования;
– роспуск законодательного (представительного) органа субъекта РФ либо представительного органа муниципального образования;
–отрешение от должности Президента РФ
–отставка Генерального прокурора РФ.
Некоторые ученые предлагают ввести такую меру конституционно-правовой ответственности, как временное приостановление Президентом полномочий высших должностных лиц и законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ и временное отстранение
от должности высших должностных лиц субъектов.[19]
Большинство санкций индивидуальны для каждого вида ответственности, исключением являются только штраф и арест, выступающие одновременно санкциями уголовной и административной ответственности (для штрафа еще и гражданско-правовой). Санкции конституционно-правовой ответственности также свойственны только ей и не применяются (за некоторыми исключениями, рассматриваемыми ниже) в иных видах ответственности.
Н.М. Колосова выделяет несколько видов санкций в зависимости от цели и последствий их применения:
–правовосстановительные (признание неконституционным федерального закона);
–предупредительные (письменное предупреждение органа юстиции о прекращении деятельности общественного объединения);
–меры взыскания, имеющие своей целью наказать нарушителя (отрешение от должности президента РФ);
–санкции пресечения (введение чрезвычайного положения, вето Президента РФ).
Однако большинство приведенных Н.М. Колосовой мер, по нашему мнению, не являются санкциями конституционно-правовой ответственности. Существующие на сегодняшний день конституционно-правовые санкции носят исключительно карательный характер (кроме предупреждения).
Рассмотрим некоторые санкции, применяемые к субъектам конституционно-правовой ответственности. Санкцией конституционно-правовой ответственности Генерального прокурора РФ является досрочное прекращение его полномочий. В соответствии с Конституцией
Санкцией конституционно-правовой ответственности следующего субъекта – Президента РФ, является отстранение его от должности. Президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента. В конституциях ряда субъектов Федерации по аналогии с федеральным Президентом предусматривается возможность привлечения президентов данных субъектов к ответственности в порядке импичмента. Это положение противоречит Федеральному закону от 6 октября
Кроме того, указанный Федеральный закон в качестве одного из оснований прекращения полномочий главы исполнительной власти (высшего должностного лица) субъекта РФ предусматривает вступление в законную силу обвинительного приговора суда. Данная норма закона сформулирована крайне неудачно. Как известно, ст. 32 Конституции РФ ограничивает активное и пассивное право лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда. Если бы в статье закона говорилось о приговоре суда, предусматривающем в качестве наказания лишение свободы, то досрочное прекращение полномочий должностного лица происходило бы вследствие утраты им пассивного избирательного права либо несовместимости. В данной же статье речь идет о любом обвинительном приговоре суда, вне зависимости от наказания. Иными словами, даже лицо, приговоренное к минимальному штрафу или условному наказанию, должно покинуть пост главы исполнительной власти. Представляется, что в данном случае существует политическая ответственность должностного лица. При любом ином подходе это означает двойную юридическую ответственность лица, что противоречит ч. 1 ст. 50 Конституции РФ.
Видимо, законодатель исходил из того, что лицо должно утратить доверие избирателей в случае совершения им преступления. Но не лучше ли было бы предоставить законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта РФ или его населению, Государственной Думе, если речь идет о депутатах данных представительных органов, право самостоятельно решить вопрос о доверии к такому должностному лицу, предусмотрев, например, обязательное обсуждение вопроса о доверии на ближайшем заседании после вынесения приговора?
Аналогичным образом обстоит дело с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации.[20] Как отмечают ученые, совершив преступление, депутат теряет само право продолжать осуществление депутатских полномочий. Депутат нарушает одновременно и уголовный закон, и норму конституционного права, обязывающую депутата в своей деятельности руководствоваться Конституцией РФ и законодательством. Поэтому депутат в подобных случаях несет двойную ответственность: и как депутат (лишение мандата), и как физическое лицо (уголовное наказание). Представляется, однако, что общая норма о недопустимости двойного наказания за одно и то же правонарушение (а нарушение общей нормы о соблюдении действующего законодательства в данном случае не образует самостоятельного правонарушения, обязанность руководствоваться в своей деятельности положениями Конституции РФ и действующего законодательства возложена на любого гражданина РФ, вне зависимости от его статуса) распространяется на любое лицо, в том числе и на депутата.
Одним из оснований досрочного прекращения полномочий депутата законодательного (представительного) органа субъекта РФ, представительного органа местного самоуправления, иных выборных должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления является их отзыв избирателями. Специфика этой санкции состоит в том, что она применяется непосредственно избирателями.
М.А. Краснов полагает, что нет необходимости относить к основаниям для отзыва грубое нарушение Конституции РФ, федеральных законов, законов субъекта Федерации: «Поскольку речь идет о нарушении правовых норм, постольку правовую оценку этому могут дать только юридически квалифицированные люди – должностные лица, которые не только вправе, но и обязаны контролировать деятельность органов государственной власти в сфере законности и реагировать на нарушения».[21] По его мнению, «за нарушение закона органы власти должны отвечать юридически перед государством, а не перед народом или населением».[22]
Казалось бы, отзыв депутата законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ может быть мерой как конституционно-правовой, так и политической ответственности. Однако Конституционный Суд установил, что «по смыслу Конституции Российской Федерации, закрепляющей принципы демократического правового государства, в том числе принципы идеологического и политического многообразия, многопартийности, основанием для отзыва депутата не могут служить его политическая деятельность, позиция при голосовании и т.п.». [23]
В следующем Постановлении по данному вопросу Конституционный Суд высказался еще более радикально: «Не являясь институтом избирательного права, институт отзыва отражает конституционную ответственность высшего должностного лица перед избравшим его народом. …В силу закрепленных Конституцией РФ принципов демократического правового государства, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке».[24] Таким образом, институт отзыва главы исполнительной власти (высшего должностного лица) или депутата представительного органа субъекта РФ может выступать только как мера конституционно-правовой, но не политической или иной ответственности.
Многие ученые рассматривают отмену нормативно-правовых актов как меру конституционной ответственности: «Издание незаконного акта государством – это превышение власти, злоупотребление правом издавать властные постановления, это правонарушение в сфере правотворчества и правоприменения. При отмене незаконного акта или применении мер дисциплинарной ответственности претерпевание ответственности состоит в умалении авторитета, престижа, уважения виновного органа и должностного лица, а в соответствующих случаях – и в возмещении ущерба».[25] Н.М. Колосова характеризует данную санкцию как «правовосстановительную».[26]
Отмена нормативного акта (например, отмена актов Правительства РФ Президентом РФ в соответствии с п. 3 ст. 115 Конституции России) фактически представляет собой – приведение сторон в прежнее положение. Иными словами, неконституционный акт признается ничтожным – не порождающим правовых последствий и не существующим в данной правовой системе. В таком случае неконституционный (незаконный) акт просто устраняется из правовой системы без применения ответственности к издавшему его органу. Президент РФ лишь восстанавливает положение, существовавшее в правовой системе до издания данного акта. Подобная санкция не носит и правовосстановительного характера, поскольку орган, издавший акт, не несет неблагоприятных последствий вследствие отмены изданного им акта. Как уже отмечалось, даже отстранение от должности либо роспуск представительного органа, предусмотренные Федеральным законом от 6 октября
Не относится к числу мер конституционно-правовой ответственности и приостановление Президентом РФ действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ до разрешения соответствующим судом вопроса об их соответствии Конституции, федеральным законам, международным обязательствам России. В данном случае Президент пытается предупредить возможный ущерб от действия неконституционного (незаконного) акта до его отмены. При этом издавший акт орган не претерпевает негативных последствий своего решения.
Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью относится к уголовно-правовым санкциям (ст. 47 Уголовного кодекса РФ). Оно может назначаться только как санкция за совершение преступления. В советский период существовала такая мера ответственности, как лишение или ограничение (приостановление) политических и иных прав и обязанностей граждан, которая применялась к представителям так называемых эксплуататорских классов с целью лишить их права участвовать в политической жизни. Такая санкция может применяться и в настоящее время, что, однако, не должно обусловливаться классовым принципом. Представляется целесообразным ввести такую санкцию, как лишение права занимать определенные должности (например, должности в любых органах публичной власти) или заниматься определенной деятельностью в качестве меры конституционно-правовой ответственности, применяемой к должностным лицам органов публичной власти, отстраненным от должности. Элементы этого есть в проекте Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”». В соответствии с данным проектом гражданин России, замещавший должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ и ушедший с указанной должности в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта либо отрешенный от указанной должности Президентом РФ, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами.
Не может расцениваться как мера конституционно-правовой ответственности и то, что лица, осужденные к лишению свободы, лишены избирательных прав. Поскольку основанием применения этой санкции выступает совершение лицом преступления, то эта санкция может рассматриваться как дополнительная мера уголовной ответственности.
В качестве одного из видов конституционно-правовых санкций рассматривается лишение орденов, медалей и почетных званий. В настоящее время эта мера также предусмотрена среди уголовно-правовых санкций (ст. 48 Уголовного кодекса РФ – лишение специального воинского или почетного звания, классного чина или государственных наград).
Как видно из приведенного выше перечня, все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Иногда это не совсем целесообразно. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.
Глава 2. Субъекты конституционно правовой ответственности
Круг субъектов конституционно-правовой ответственности как ответственности за ненадлежащее осуществление публичной власти ограничен. Они могут быть как индивидуальными, так и коллективными. Однако для того, чтобы лицо могло нести конституционно-правовую ответственность, оно должно обладать деликтоспособностью, т.е. способностью нести ответственность за свои действия.
Субъектами конституционного правонарушения (деликта), как отмечалось выше, могут выступать Президент, Правительство, министр Правительства, член Совета Федерации, высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, исполнительный орган власти субъекта, депутат законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта, орган местного самоуправления или должностное лицо муниципального образования, политическая партия, Генеральная прокуратура РФ в лице Генерального прокурора.
Деликтоспособность должностных лиц начинается с момента их вступления в должность (с начала срока полномочий) и заканчивается моментом прекращения полномочий. Деликтоспособность коллегиальных субъектов – органов публичной власти, определяется моментом их создания, однако привлечение к конституционно-правовой ответственности должностных лиц как членов коллективного органа также возможно только в отношении уже вступивших в должность лиц.
Органы исполнительной власти, по Конституции РФ
Спорным в теории конституционного права является вопрос о конституционно-правовой ответственности государства в целом либо конституционно-правовой ответственности субъектов Федерации. Так, Г.А. Гаджиев полагает, что норма ст. 53 Конституции РФ, содержащая норму об ответственности государства за вред, причиненный действиями органов государственной власти и должностных лиц, является основанием конституционно-правовой ответственности государства.[28] Представляется, однако, что в данном случае государство несет перед конкретным лицом гражданско-правовую ответственность, что подтверждается наличием сходной нормы в Гражданском кодексе РФ (ст. 16 и 1069). Если государство заключает договор, то оно выступает как сторона гражданско-правового обязательства и к нему в полном объеме применяются правила гражданского оборота. За нарушение своих обязательств государство обязано возместить другой стороне убытки – реальный ущерб и упущенную выгоду. Если же ущерб лицу причинен действиями государства при отсутствии между ними договорных отношений (например, при незаконном привлечении к уголовной ответственности), то применяется так называемая внедоговорная ответственность, регламентация которой также осуществляется Гражданским кодексом.
Кроме того, государство является своего рода абстракцией. Даже в случае привлечения государства к гражданско-правовой ответственности за нарушение прав граждан и причинение им материального и морального вреда, ответчиком в суде выступает Министерство финансов РФ. Представляют государство и выражают его волю вовне ряд конкретных органов власти и должностных лиц. Именно они и могут подвергаться конституционно-правовой ответственности, но не само государство.
Особым видом публично-правовой ответственности, по мнению И.А. Умновой, является ответственность Федерации и ее субъектов как носителей публичной власти в федеративном государстве.[29] На основании развития федеративных отношений в России предлагается даже выделить специальный вид юридической ответственности – федеративную ответственность.[30]
Федеративная ответственность, по мнению И.Н. Барцица, – это принуждение к исполнению требований федерального права в правоотношениях, каждая из сторон которых обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной.[31] Особенностью данного вида ответственности является то, что она может применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и за неспособность обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны.
В законодательстве не предусмотрена ответственность субъекта РФ в случае, когда он не справляется с возложенным на него объемом полномочий. В качестве мер федеративной ответственности И.Н. Барциц предлагает ввести режим чрезвычайного положения и прямое правление центральной власти, перераспределить полномочия между органами власти и управления Федерации и ее субъектов, отстранить от должности глав субъектов Федерации, распустить законодательные (представительные) органы власти субъектов Федерации, перевести под непосредственное подчинение федерального правительства подразделения милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъектов Федерации, отменить незаконное решение органов власти субъектов Федерации, ликвидировать субъект Федерации как самостоятельное образование.[32]
Вопрос о том, насколько допустимо с позиций мировой практики вмешательство федеральной власти во внутренние дела субъекта Федерации с целью «наведения порядка» и привлечения к ответственности, является дискуссионным. Постановка такого вопроса для России имеет особую значимость в связи с событиями в Чеченской Республике, Северной Осетии и Ингушетии. Военное (насильственное) принуждение как мера наведения порядка не исключается мировой практикой.
Рассмотрение проблемы конституционно-правовой ответственности в последнее время привлекает все большее внимание исследователей, однако сразу следует оговориться, что возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности и меры ответственности субъектов Федерации обязательно должны быть закреплены в Конституции. Конституция РФ
Проблемы развития ответственности субъекта РФ в целом, несомненно, должны получить дальнейшее развитие в работах ученых и законодательстве РФ. Но сегодня говорить о конституционно-правовой ответственности субъектов РФ, на наш взгляд, преждевременно. Нести конституционно-правовую ответственность могут отдельные должностные лица и органы государственной власти субъекта РФ.
Конституционная ответственность Президента РФ состоит в том, что он может быть отрешен от должности в соответствии со ст. 93 Конституции России. В этой процедуре участвуют обе палаты Федерального Собрания, Верховный и Конституционный Суд. Конституционно-правовая ответственность Президента РФ в случае импичмента выражается в отрешении его от должности. В дальнейшем обвинение в уголовном преступлении может и не подтвердиться, лицо может быть оправдано, однако негативные последствия – утрату своего статуса – лицо уже претерпело. Совет Федерации, отрешая Президента от должности, не может оценивать его виновность или невиновность в инкриминируемом ему преступлении (на такие действия уполномочен только суд). Он оценивает возможность Президента РФ совершить подобное преступление и, таким образом, дает политическую и правовую оценку действий лица.
И хотя Конституция не раскрывает содержания «неприкосновенность» в отношении Президента, но по аналогии с институтом депутатской неприкосновенности можно предположить, что под неприкосновенностью Президента понимается ограничение возможностей его уголовного преследования и совершения в связи с этим необходимых следственных действий. Поэтому так называемый импичмент Президента, если он состоится, означает восстановление возможности предъявления ему обвинения в совершении преступления, не связанного с исполнением им обязанностей Президента страны. Так или иначе, но из содержания ст. 93 Конституции РФ не вытекает возможность отрешения Президента Российской Федерации от должности за совершение неправомерных деяний, непосредственно связанных с исполнением им своих должностных обязанностей. Более того, налицо сужение ответственности Президента по сравнению с прежней российской Конституцией, которая предусматривает отрешение его от должности в случае нарушения Конституции, законов РФ и данной им присяги (ст. 121-10).[33] На то обстоятельство, что в действиях федерального президента могут быть и имеются отступления от действующих законов, указывает практика решений Конституционного суда РФ. Ответственность главы государства не обязательно должна быть связана с уголовной ответственностью или отрешением от должности. Учитывая публично-правовой характер деятельности Президента, ответственность может быть ограничена штрафом или публичным порицанием, выносимым соответствующим федеральным судом. Обращает на себя внимание и тот факт, что Президент, являющийся по Конституции гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80 п.1), не несет конституционно-правовой ответственности не только за неисполнение им своих обязанностей в этой части, но и за то, что его указами данные права могут быть нарушены.
В то же время лишение неприкосновенности депутата Государственной Думы, члена Совета Федерации или судьи не является, по нашему мнению, мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку в данном случае отсутствуют и основание данного вида ответственности, и негативные последствия для данного субъекта. Лишение неприкосновенности не лишает лицо его специального статуса, а лишь восстанавливает возможность его беспрепятственного уголовного преследования. Поэтому ни депутаты Государственной Думы, ни судьи не могут рассматриваться как субъекты конституционно-правовой ответственности. Члены Совета Федерации несут конституционно-правовую ответственность перед лицами (органами), назначившими (избравшими) их.
Не предусматривается законодательством РФ конституционно-правовая ответственность Государственной Думы в целом. Основания роспуска Государственной Думы, предусмотренные Конституцией РФ, являются мерами политической ответственности. Ни в случае отказа в доверии Правительству (выражения недоверия), ни в случае троекратного отклонения кандидатуры Председателя Правительства РФ, Государственная Дума не нарушает каких-либо правовых норм. Поэтому роспуск Государственной Думы может рассматриваться только как политическая ответственность. Ответственность законодательных (представительных) органов власти всех уровней перед своими избирателями, является типичным примером политической ответственности выборных органов.
Не предусматривается в России и ответственность Совета Федерации в целом. В то же время полномочия члена Совета Федерации, избранного (назначенного) от какого-либо субъекта Федерации, могут быть в любой момент прекращены органом, его избравшим (назначившим). Представляется, что в данном случае может иметь место как политическая, так и конституционная ответственность. Если полномочия члена Совета Федерации были прекращены по мотивам несогласия органа, избравшего (назначившего) данное лицо, с позицией, занятой членом Совета Федерации по тем или иным вопросам или законопроектам, то такое решение будет означать применение мер политической ответственности. Если же основанием прекращения полномочий является противоправная деятельность члена Совета Федерации (например, неисполнение им своих обязанностей, неявка на заседания и т.д.), то в данном случае налицо конституционно-правовая ответственность.
Не несет конституционно-правовой ответственности Конституционный Суд РФ, как и иные органы судебной власти. Он может рассматриваться лишь как орган, налагающий конституционно-правовую ответственность либо иным образом участвующий в процедуре ее реализации (например, импичмент). При этом действующее законодательство ограничивает возможности Конституционного Суда как участника правоотношений в реализации конституционно-правовой ответственности. При этом субъект ответственности – это лицо, способное нести ответственность за совершенное правонарушение, поэтому Конституционный Суд не может характеризоваться как субъект конституционно-правовой ответственности, поскольку возможности привлечь к этому виду ответственности Суд в целом либо его отдельных членов законодательство РФ не предусматривает.
Высказанное в литературе предложение о необходимости введения такой меры, как признание неконституционности высших судов – Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда и Конституционного Суда, на наш взгляд, нарушает принцип независимости судебной власти.[34] Вряд ли в случае нарушения судом каких-либо правовых норм применим принцип коллективной ответственности. Достаточно применить меры ответственности, уже предусмотренные действующим законодательством, к конкретным судьям, допустившим нарушение закона.
Особого внимания заслуживает вопрос о конституционно-правовой ответственности политических партий. По нашему мнению, общественные объединения в России не несут конституционно-правовой ответственности. Несмотря на то, что Федеральный закон от 11 июля
Конституция РФ запрещает создание общественных объединений (в том числе и политических партий), цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Таким образом, по нашему мнению, следует предоставить Конституционному Суду право рассматривать вопрос о конституционности политических партий и признавать их неконституционными в случаях нарушения положений ч. 5 ст. 13 Конституции РФ, либо принятия партией решений, нарушающих действующее законодательство, либо допуска партией дискриминации и нарушения прав и свобод граждан на основании их членства в рядах политической партии.[35] В случае же нарушения партией каких-либо организационных норм, например положения о численности членов, или неучастия в выборах в течение определенного срока возможно предоставление Верховному Суду РФ права признавать партию прекратившей деятельность. Таким образом, можно констатировать, что круг субъектов конституционно-правовой ответственности не совпадает с кругом субъектов конституционного права и строго ограничен в законодательстве РФ. Особого рассмотрения требует вопрос о субъектах, правомочных применять меры конституционно-правовой ответственности, а в отдельных случаях владеющих правом возбуждать этот вопрос либо иным образом (например, посредством дачи заключений) участвующих в процедуре реализации конституционно-правовой ответственности. К числу таких органов и должностных лиц в России относятся: Президент РФ, главы органов исполнительной власти (высшие должностные лица) субъектов Федерации, Государственная Дума, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, Конституционный Суд, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, Верховный Суд, собрание избирателей, избиратели конкретного избирательного округа. Таким образом, целый ряд органов и должностных лиц могут выступать одновременно и как субъект, привлекаемый к конституционно-правовой ответственности, и как субъект, привлекающий к конституционно-правовой ответственности.
Опыт зарубежных государств убеждает в том, что для эффективной реализации конституционно-правовой ответственности необходимо либо создание специального органа, правомочного привлекать иные органы и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности (например, Государственный Трибунал в Польше), либо активное участие в процессе привлечения к ответственности Конституционного Суда. Действующая Конституция РФ ограничивает возможности развития конституционно-правовой ответственности, поскольку не предусматривает ни возможности создания специального органа, ни каких-либо серьезных полномочий Конституционного Суда в этой области. Представляется необходимым усиление роли Конституционного Суда путем предоставления ему, например, права рассматривать вопросы о конституционности политических партий, о наличии в действиях должностных лиц состава конституционного деликта.
В.М. Сырых предлагает предоставить Конституционному Суду право привлекать к конституционной ответственности должностных лиц по решению вышестоящих федеральных органов государственной власти либо Государственной Думы. При этом основанием ответственности должен выступать не только факт совершения лицом преступления, но и любое отступление должностного лица от требований Конституции РФ, ФЗ либо распоряжений вышестоящих федеральных органов.[36]
Сходное предложение выдвигает Н.И. Акуев. По его мнению, необходимо наделить Конституционный Суд правом ставить перед парламентом вопрос об ответственности министров и других должностных лиц на основании зафиксированных им фактов нарушения конституционного законодательства.[37]
Заключение
Конституционно-правовая ответственность является объективно существующим, неотъемлемым и абсолютно необходимым институтом конституционного права. Меры конституционно-правовой ответственности отражают специфику конституционно-правовых отношений, особенности конституционно-правового статуса их участников и направлены на восстановление предшествующего нарушению состояния урегулированных нормами конституционного права общественных отношений, пресечение совершающихся нарушений и персональную ответственность лиц, совершивших конституционный деликт, т.е., в конечном счете, на охрану конституции.
В результате проведенного исследования нами были выявлены следующие положения:
1. Когда мы говорим о конституционно-правовой ответственности, речь идет о двух видах ответственности — конституционной и правовой. Первая наступает за нарушение конституционных норм и распространяется на государство, органы государства, должностных лиц, на органы местного самоуправления; вторая включает в себя правовую ответственность за нарушения Конституции иными субъектами по другим отраслям права. Установлено, что конституционно-правовая ответственность является необходимым элементом конституционного статуса субъектов Российской Федерации.
2. Установлено, что конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации характеризуется следующими особенностями:
- института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации на конституционном уровне не существует, что препятствует его полноценному законодательному регулированию;
- реализация предусматриваемых действующим законодательством мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации затруднена или практически невозможна ввиду несовершенных юридических конструкций и сложной процедуры их использования;
- институт судебного контроля за нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в целом довольно противоречив и нередко неэффективен в связи с отсутствием механизма принудительного исполнения соответствующих судебных решений и не может восполнить отсутствие полноценного института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации.
3. Обоснован вывод о том, что необходимым условием наступления конституционно-правовой ответственности субъекта федерации является конституционный деликт, состав которого должен быть закреплен в конституционно-правовых нормах. Состав конституционно-правового деликта зачастую не имеет полной формулировки в законодательстве. Отдельные его элементы выводятся только путем толкования. Кроме того, конституционно-правовые деликты разбросаны по различным правовым актам, некодифицированы и несистематизированы. Такое положение недопустимо и ограничивает возможности применения конституционно-правовой ответственности.
4. Все санкции, кроме предупреждения, носят радикальный характер и предусматривают прекращение полномочий виновного лица. Введение таких санкций, как общественное порицание, понуждение к исполнению обязанности, приостановление полномочий, лишение права занимать определенные должности, более широкое использование предупреждения, способствовало бы большей гибкости санкций конституционно-правовой ответственности, большему соответствию их принципам целесообразности и гуманизма ответственности.
5. На основе сделанного исследования в целях повышения эффективности института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации нами предложены следующие меры:
- дополнить гл. 3 Конституции РФ нормами, предусматривающими ответственность субъектов Российской Федерации за нарушение Конституции РФ и федеральных законов. При этом необходимо закрепить на конституционном уровне перечень оснований и мер конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, а процедуру реализации конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации урегулировать федеральным конституционным законом.
Список правовых актов и литературы.
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря
2. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994г., №1-ФКЗ. «О Конституционном Суде РФ»
3. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001г., №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении»
4. Федеральный закон от 6 октября
5. Федеральный закон в ред. от 5 июля
6. Федеральный закон от 12.06.2002г. №67-ФЗ “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”
7. Федеральный закон от 11 июля 2001г., №95-ФЗ «О политических партиях»
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 декабря 1996 «По делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года “О порядке отзыва депутата Московской областной Думы” в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ»//СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 348.
9. Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня
10. Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Советское государство и право. 1975. N 10.
11. Авакьян С.А. актуальные проблемы конституционно-правовой ответственности//В кн.: «Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран» Издательство МГУ. 2001.
12. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право РФ. М., 1996.
13. Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985.
14. Безруков А.В. Совершенствование законодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов РФ//Государство и право. 2004. №8
15. Виноградов В.А., Конституционно-правовая ответственность в механизме реализации Конституции РФ//Законодательство и экономика. 2004. №2
16. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность членов правительства//Сравн. конституц. обозрение. 2004. №3
17. Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления//Вестник Московского УН-та МВД России. 2005. №1
18. Зиновьев А.В. Конституционная ответственность//Изв. вузов. Правоведение. 2003. №4
19. Карасев М.Н. О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов РФ//Журнал российского права. 2000. № 7.
20. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации// Журнал российского права. 2000. № 2.
21. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М. 2006.
22. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000
23. Кондрашов А.А. Конституционно-правовая ответственность политических партий и иных общественных объединений в российском законодательстве//Конституционное и муниципальное право. 2006. №11
24. Лучин В.О. Конституционные деликты//Государство и право. 2000. № 1.
25. Проблемы конституционно-правовой ответственности (по материалам конференции на юридическом факультете)//Вестник Московского университета. Серия. 11. Право. 2001. № 3.
26. Сидякин А.Г. Конституционно-правовая ответственность кандидатов за нарушения избирательного законодательства//Журнал российского права. 2003. №10
