Реферат Прокурорский надзор 9
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ.. 3
ВВЕДЕНИЕ. 4
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА. 7
1.1. Понятие правовых средств. 7
1.2. Классификация правовых средств прокурорского надзора. 8
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА. 20
2.1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов. 20
2.2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. 34
2.3. Полномочия прокурора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. 57
2.4. Полномочия прокурора за исполнением законов судебными приставами. 70
2.5. Полномочия прокурора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу. 76
ГЛАВА 3. АКТЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ. 83
3.1. Протест.. 83
3.2. Постановление. 86
3.3. Представление. 90
3.4. Предостережение о недопустимости нарушения закона. 92
ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 95
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.. 98
СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ
РФ – Российская Федерация
ВС – Верховный Суд
СЗ РФ – Собрание законодательства Российской Федерации
УПК РФ – Уголовный процессуальный кодекс Российской Федерации
УИК РФ – Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
Т.д. – так далее
Т.п. – тому подобное
ВВЕДЕНИЕ
Строгое соблюдение законности в правовом государстве — главнейший принцип, активно влияющий на все сферы регулируемых правом общественных отношений, оказывающий организующее воздействие на ход экономических и иных реформ. В высоко организованном государстве закон правит всем, его строгое и точное исполнение — непременное условие прогрессивного развития общества. Принцип законности есть категорическое требование строгого и точного исполнения, соблюдения правовых предписаний, предъявляемое ко всем без исключения государственным органам, общественным организациям, политическим объединениям, движениям, учреждениям, предприятиям, должностным лицам, гражданам.
Прокурорский надзор - это самостоятельный обособленный вид государственной деятельности, реализуемый особым субъектом - централизованной единой системой органов прокуратуры путем осуществления от имени Российской Федерации надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.
Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием законности, поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. А прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача.
Объектом исследования выступают общественные отношения, возникающие при осуществлении прокурором своих полномочий.
Предмет исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие основы и порядок осуществления прокурором своих полномочий.
Целью данной работы является рассмотрение полномочий прокурора и их классификация.
В соответствии с поставленной целью задачами работы будут являться рассмотрение следующих вопросов:
- охарактеризовать понятие правовых средств;
- описать классификацию правовых средств прокурорского надзора;
- исследовать полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и законности правовых актов;
- проанализировать полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
- раскрыть полномочия прокурора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- охарактеризовать полномочия прокурора за исполнением законов судебными приставами;
- раскрыть полномочия прокурора за администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
- рассмотреть акты прокурорского реагирования.
Теоретическую основу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах таких авторов как А.П. Алехин, А.Д. Басков, Д.Н. Бахран, А.Д. Бойков, В.Г. Бессарабов, Ю.Е. Винокуров, В.Н. Додонов, С.М. Казанцев, В.В. Клочков, В.Е. Крутских, Е.И. Козлова, Ю.М. Козлов, В.Д. Ломовский, М.Н. Маршунов, Н.В. Мельников, Н.А. Михалева, Л.А. Николаева, А.Г. Пархоменко, И.Л. Петрухин, Г.И. Петров, В.П. Рябцев, Р.А. Руденко, К.Ф. Скворцов, В.М. Савицкий, А.Я. Сухарев, И.Е. Фарбер, В.Б. Ястребов и многих других.
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
1.1. Понятие правовых средств
Правовые средства прокурорского надзора – это предусмотренные законодательством формы реализации полномочий прокурора, направленные на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона.
Эффективность прокурорско-надзорных средств зависит от того, насколько законно, обоснованно, оперативно, полно они используются.
Пределы полномочий прокурора определяются его местом в системе прокуратуры. Прокуроры более высокого уровня имеют больший арсенал надзорных средств. Такая компетенция определена законом, а также сложившимися традициями. Так, районный прокурор по закону имеет право внести представление об устранении нарушений любому министру, однако эти вопросы принято решать через Генерального прокурора РФ.
Для соблюдения требований, предъявляемых к форме акта, следует использовать существующие образцы. Также учитывать традиции, сложившиеся при написании официальных документов. Вопрос об обращениях («Уважаемый…», «С уважением…», «Прошу…», «Требую…» либо «Предлагаю…») решается в зависимости от ситуации. Форму обращения следует избирать ту, которая в конкретном случае поможет наиболее эффективно устранить нарушения закона.
Прокурорские акты должны быть хорошо мотивированы. Это позволяет обеспечить немедленное выполнение изложенных в них требований, без излишней переписки и перепроверки содержащейся там информации. Правильно поступают те прокуроры, которые в представлениях об устранении нарушений закона излагают доказательства, подтверждающие их выводы.
Прокурорское реагирование чем оперативнее, тем эффективнее. Запоздалое реагирование не только неэффективно, но даже вредно в деле укрепления законности.
Реагирование, требование прокурора необходимо повторять до полного устранения нарушения. При этом прокурор должен переходить от «щадящих» форм (представление, протест) к более жестким (обращение в суд, привлечение к уголовной или административной ответственности и др.), а также использовать возможности вышестоящих прокуроров. В реагировании важно «не переборщить». Вызывает улыбку, когда громким словом – представление прокурор именует документ, в котором речь идет лишь о небрежном заполнении инспектором по делам несовершеннолетних профилактической документации на подростка или его родителя. (В таком случае было бы достаточно устного разговора с сотрудником милиции или направления руководителю отдела внутренних дел копии прокурорской справки о результатах проверки).
Средства, которыми обеспечивается прокурорский надзор, определяются в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации, а также в других законодательных актах.
1.2. Классификация правовых средств прокурорского надзора
Средства прокурорского надзора — это часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством полномочий для осуществления надзора.
Правовые средства прокурорского надзора по содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования — это закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств надзора правонарушения.
К актам прокурорского реагирования относятся:
1) протест прокурора — прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ;
2) представление прокурора — представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению;
3) постановление прокурора — прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о производстве об административном правонарушении;
4) предостережение о недопустимости нарушения закона - в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.
Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций о том, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений.
Право беспрепятственно входить на территории и в помещения органов(п.1. ст.21Закона). Это: федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные), исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, органы военного управления, контроля, управления, коммерческие и некоммерческие организации.
В этот перечень не входят: помещения Президента РФ, Правительства РФ, Федерального Собрания РФ и некоторые другие. Для реализации данного полномочия прокурору необязательно располагать информацией о нарушениях закона на указанной территории. Как следует из смысла Закона, прокурору достаточно лишь предъявить служебное удостоверение.
Право иметь доступ к документам и материалам, статистическим и иным сведениям (п.1 ст.22 Закона). Использование данного права законодатель также не увязывает с какими-либо сигналами о нарушениях закона. В противном случае невозможно было бы осуществлять многие прокурорские функции. Скажем, обязанность надзирать за соответствием законам правовых актов, издаваемых различными органами и должностными лицами, может быть исполнена лишь тогда, когда прокурор имеет свободный доступ ко всем актам, изданным соответствующим органом в тот или иной отрезок времени.
Необходимые документы могут быть истребованы и в прокуратуру. Требование прокурора о представлении документов, материалов и иных сведений может быть выражено как в письменной, так и в устной форме. Вопрос решается в зависимости от ситуации. Во всяком случае обращение должностного лица о представлении письменного запроса должно быть удовлетворено.
Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора безвозмездно (п.2 ст.6 Закона «О прокуратуре Российской Федерации»).
Требование прокурора о представлении ему необходимых документов распространяется и на сферу уголовно-процессуальных правоотношений.
Пределы требований прокурора о представлении ему документов, материалов и иной информации обозначены законом.
Так, сведения, составляющие государственную тайну, могут быть представлены лишь прокурорам, имеющим соответствующий допуск, который оформляется в порядке, установленном Законом РФ «О государственной тайне» от 21 июля 1993 г. (в редакции от 6 октября 1997 г.). При этом прокурор вправе знакомиться лишь с теми сведениями и в таких объемах, которые необходимы ему для выполнения должностных обязанностей (ст. 21, 25).
Врачебную тайну составляют информация о факте обращения за медицинской помощью, состоянии здоровья гражданина, диагнозе его заболевания и иные сведения, полученные при его обследовании и лечении. Представление этих сведений без согласия гражданина или его законного представителя допускается лишь в установленных законом случаях, в том числе по запросу органов дознания и следствия, прокурора и суда в связи с проведением расследования или судебного разбирательства (п.3 ч.4 ст.61 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан), а также при наличии оснований, позволяющих полагать, что вред здоровью гражданина причинен в результате противоправных действий (п.5), в том числе при рассмотрении прокурором сообщения в порядке ст.140 УПК РФ, а также иных материалов о правонарушениях.
Закон также охраняет банковскую тайну. Справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выдаются кредитной организацией им самим, судам и арбитражным судам (судьям), Счетной палате Российской Федерации, органам государственной налоговой службы и налоговой полиции, таможенным органам Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательными актами об их деятельности, а при наличии согласия прокурора – органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве.
Справки по счетам и вкладам физических лиц выдаются кредитной организацией им самим, судам, а при наличии согласия прокурора – органам предварительного следствия по делам, находящимся в их производстве (ст.26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» от 2 декабря 1990 г. в редакции от 7 августа 2001 г.)
В соответствии с п.7 ч.2 ст.29 УПК РФ только суд, в том числе в ходе досудебного производства, правомочен принимать решение о производстве выемки предметов и документов, содержащих информацию о вкладах и счетах в банках и иных кредитных организациях.
Охраняется законом и тайна нотариальных действий. Нотариус обязан хранить в тайне сведения, которые стали ему известны в связи с осуществлением его профессиональной деятельности. Суд может освободить нотариуса от обязанности сохранения тайны, если против него возбуждено уголовное дело в связи с совершением им нотариального действия (ст.16 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. с изменениями от 30 декабря 2001 г.). Справки о совершении нотариальных действий выдаются по требованию суда, прокуратуры, органов следствия лишь в связи с имеющимися в их производстве уголовными или гражданскими делами, а также по требованию арбитражного суда в связи с находящимися в его разрешении спорами (ст.5). Прокурору не предоставлено право получения этих сведений при осуществлении надзорных действий.
Закон обеспечивает охрану сведений, составляющих коммерческую тайну (ст.139 ГК РФ). Коммерческую тайну предприятия и предпринимателя не могут составлять:
учредительные документы и устав;
документы, дающие право заниматься предпринимательской деятельностью (регистрационные удостоверения, лицензии, патенты);
сведения по установленным формам отчетности о финансово-хозяйственной деятельности и иные сведения, необходимые для проверки правильности исчисления и уплаты налогов и других обязательных платежей в государственный бюджет;
документы о платежеспособности;
сведения о численности, составе работающих, их заработной плате и об условиях труда, а также о наличии свободных рабочих мест;
документы об уплате налогов и других обязательных платежей;
сведения о загрязнении окружающей среды, нарушении антимонопольного законодательства, несоблюдении безопасных условий труда, реализации продукции, причиняющей вред здоровью населения, а также о других нарушениях законодательства Российской Федерации и размерах причиненного при этом ущерба;
сведения об участии должностных лиц предприятия в организациях, занимающихся предпринимательской деятельностью.
Кроме того, государственным и муниципальным предприятиям запрещено относить к коммерческой тайне данные:
о размерах имущества предприятия и его денежных средствах;
о вложении средств в доходные активы (ценные бумаги) других предприятий, в процентные облигации и займы, в установленные фонды совместных предприятий;
о кредитных, торговых и иных обязательствах предприятия, вытекающих из законодательства РФ и заключенных им договоров;
о договорах с кооперативами, иными негосударственными предприятиями, творческими и временными трудовыми коллективами, а также отдельными гражданами.
Предприятия и лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью, руководители государственных и муниципальных предприятий обязаны представлять прокурору эти сведения (постановление Правительства РФ «О перечне сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну» от 5 декабря 1991 г. №35.
Наконец, законом предусмотрена недопустимость разглашения данных предварительного следствия (ст.161 УПК РФ). В случае, если у прокурора в ходе надзорной деятельности возникла необходимость ознакомиться с материалами уголовного дела, которое расследует (расследовал) неподнадзорный ему орган, он должен обратиться к соответствующему прокурору, следователю или дознавателю.
Проверка исполнения законов в связи с поступившей в орган прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (п.1 ст.22 Закона). Это полномочие комплексное, и оно включает в себя как предыдущие полномочия, так и другие, изложенные ниже (требование к руководителю о проведении проверки, получение объяснений).
Уголовно-процессуальный закон специально выделяет полномочие прокурора проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении (п.1 ч.2 ст.37 УПК РФ). Такие проверки проводятся регулярно независимо от сигналов о нарушениях закона.
К сообщениям о преступлениях относятся:
заявления о преступлениях, поступающие в органы прокуратуры, в которых содержатся сведения о совершенном или готовящемся преступлении, и имеется достаточно данных, указывающих на наличие признаков преступления;
устные или письменные добровольные заявления лиц, совершивших преступления (явка с повинной).
Анонимные заявления поводом для возбуждения уголовного дела не являются. Если в таких заявлениях содержатся данные о готовящихся или совершенных преступлениях, они направляются в правоохранительные органы для возможного использования в оперативных целях в соответствии с Федеральным законом «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».
Регистрация сообщений о преступлениях, поступивших в органы прокуратуры по почте, факсимильной связи, при личном обращении заявителя, производится незамедлительно после принятия руководителем прокуратуры соответствующего уровня либо лицом, его замещающим, решения об их проверке.
Прокурорский работник, принявший заявление на личном приеме, после его регистрации в канцелярии делопроизводителем в книге регистрации, обязан выдать заявителю документ (талон-уведомление) о принятии сообщения с указанием данных о лице, его принявшем, а также даты и времени его принятия.
Решение по поступившему сообщению о преступлении должно быть принято в срок не позднее 3 суток со дня его поступления в прокуратуру. В исключительных случаях срок рассмотрения может быть продлен прокурором либо лицом его замещающим, до 10 суток, а в соответствии с ч. 3 ст. 144 УПК РФ, при необходимости проведения документальных проверок или ревизий, до 30 суток.
Жалобы на действия (бездействие) и решения органов дознания, дознавателей, следователей и прокуроров, связанные с расследованием уголовных дел, а также на приговоры, решения, определения и постановления судов проверяются в пределах полномочий, предусмотренных уголовно-процессуальным, гражданским или арбитражным процессуальным законодательством.[1]
Право требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов (п. 1 ст. 22 Закона). Специалисты требуются для выяснения возникших в ходе осуществления надзорной деятельности вопросов. Они могут быть также использованы: для консультации, для участия в проверках, а также для дачи заключений. Реализуя это полномочие, прокурор направляет должностному лицу письмо (требование).
Право требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок (п. 1 ст. 22 Закона). По поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям проводятся проверки, а также ревизии деятельности подконтрольных им организаций. В требовании о проведении проверки или ревизии прокурор указывает: проверяемый период, круг проверяемых подразделений либо лиц, вопросы, подлежащие проверке, и сроки ее окончания.
Право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов (п.1 ст.22 Закона). Вызов лица может быть осуществлен как в прокуратуру, так и в место, где проводится проверка. Вызов производится письмом, телефонограммой, телеграммой. Недопустимо использование для этого повесток, которые применяются при расследовании уголовных дел для вызова свидетеля, потерпевшего на основании ст.188 УПК РФ. Неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора для дачи объяснений по поводу нарушения закона, а также умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, влекут за собой административную ответственность (ст.17.7 КоАП РФ).
Например, 13 сентября 2004 г. прокурором Кировского района г. Екатеринбурга по результатам проведенной проверки В. - исполняющему обязанности директора муниципального учреждения "Управление службы заказчика" (МУ "УСЗ") Кировского района г. Екатеринбурга вынесено предостережение о недопустимости нарушений законодательства о защите прав потребителей - непринятие мер по взысканию дебиторской задолженности.
В связи с неисполнением требований, изложенных в указанном предостережении, постановлением прокурора Кировского района г. Екатеринбурга от 21 октября 2004 г. в отношении В. возбуждено производство об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ.
Постановлением мирового судьи судебного участка N 10 Кировского района г. Екатеринбурга от 10 ноября 2004 г. В. признан виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 17.7 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 2 тыс. рублей.
Решением Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 1 декабря 2004 г. постановление мирового судьи оставлено без изменения, жалоба В. - без удовлетворения.
Председателем Свердловского областного суда 3 февраля 2005 г. в пересмотре судебных постановлений отказано.
В жалобе В. ставил вопрос об отмене указанных судебных постановлений, ссылаясь на их незаконность.
Заместитель Председателя Верховного Суда РФ, рассмотрев жалобу 27 сентября 2005 г., состоявшиеся по делу судебные постановления отменил по следующим основаниям.
Привлекая В. к административной ответственности по ст. 17.7 КоАП РФ, мировой судья в постановлении указал, что требование прокурора о непринятии мер к погашению дебиторской задолженности по оплате жилищно-коммунальных услуг обоснованно и заявлено в пределах полномочий прокурора, предоставленных ему Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации".
Между тем в силу ст. 17.7 КоАП РФ административная ответственность за неисполнение требований прокурора наступает в том случае, если такое требование, адресованное должностному лицу, вытекает из полномочий прокурора, установленных федеральным законом.
В соответствии со ст. 22 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", на которую сослался мировой судья в своем постановлении, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Согласно ч. 2 ст. 21 Закона при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.
Из смысла приведенных положений ч. 2 ст. 21, ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и ст. 17.7 КоАП РФ следует, что предостережение прокурора должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждается должностное лицо. Однако ссылок на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого предупреждался бы В., направленное ему предостережение прокурора не содержит. Не приводятся такие нормы и в постановлении мирового судьи. Из материалов дела усматривается, что вопросы о том, вправе ли был прокурор давать В. указание об исполнении договоров об оказании услуг по оплате задолженности и не является ли подобное указание вмешательством в деятельность администрации района, остались за пределами судебного исследования. С учетом изложенного постановление мирового судьи о привлечении В. к административной ответственности незаконно и отменено.
Решение судьи Кировского районного суда г. Екатеринбурга от 1 декабря 2004 г. также отменено, поскольку допущенные мировым судьей нарушения им устранены не были.
Принимая во внимание, что установленный ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ срок привлечения В. к административной ответственности истек, в силу п. 6 ст. 24.5 КоАП РФ производство по настоящему делу прекращено.[2]
Возбуждение уголовного дела (п. 2 ст. 22, п. 1 ст. 25 Закона). Постановление о возбуждении уголовного дела выносится компетентным лицом в порядке, предусмотренном действующим уголовно-процессуальным законодательством, при наличии повода и оснований для этого (ст.140 УПК РФ). Возбуждение производства ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств (ст.415 УПК РФ). Это специфическое средство выявления нарушений. Основаниями для возбуждения этого производства могут быть обстоятельства, указанные в п.1 – 3 ч.3, п.3 ч.4 ст.413 УПК РФ.
Постановление о возбуждении такого производства по своей форме сходно с постановлением о возбуждении уголовного дела.
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В ОТДЕЛЬНЫХ ОТРАСЛЯХ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА
2.1. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов
Надзор за точным и единообразным исполнением законов является единственным предназначением органов прокуратуры. Прокуратура и является тем единственным государственным органом в стране, который выполняет эти функции.
Прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.
Для уяснения сущности и специфики прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», мы имеем в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.).
Прокурорский надзор отличают от контроля вышеуказанных органов следующие черты.
Прокуратура не обладает никакими административными функциями, поэтому не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, наконец, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения сиюминутной целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не нарушали закон.
Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передают дело на рассмотрение суда, либо соответствующего государственного органа
Исключением из этого общего правила является надзор прокуратуры за исполнением закона при расследовании уголовных дел и частично при надзоре за местами лишения свободы. Здесь прокурор обладает властными полномочиями и сам своей властью может устранить выявленные нарушения закона.
Существенным отличием прокурорского надзора является и то, что он осуществляется от имени федерального государства, поэтому имеет самые широкие границы, распространяется на все федеральные министерства и ведомства, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, военного управления. При этом предметом и объектом надзора может быть и деятельность контролирующих органов.
Таким образом, прокуратура ввиду специфики своей деятельности и структуры объединяет усилия контролирующих органов: местных, региональных и центральных, а также деятельность органов исполнительной власти – федеральных и региональных, поскольку прокурор осуществляет надзор за исполнением всех законов, действующих на территории России. Это особенно важно, когда в стране резко увеличилось количество субъектов законотворчества. В этих условиях ни одна иерархическая структура органов исполнительной власти не может оптимально функционировать при наличии только контроля вышестоящих органов за исполнением законов нижестоящими учредителями. Такой контроль дополняется надзором за соответствием законам деятельности, а также правовых актов каждого звена данной структуры, осуществляемым соответствующим по уровню органом единой централизованной прокурорской системы. Взаимодействие ведомственного контроля и прокурорского надзора остается надежным средством обеспечения законности в стране. Прокуратуру, в известной мере, можно рассматривать как системообразующее, саморегулируемое ядро государственного контроля. Надзирая в пределах своей компетенции за исполнением законов контролирующими органами, она консолидирует и активизирует их деятельность, способствует преодолению местных и ведомственных влияний на них, воздействия криминальных структур, их очищению (в том числе путем привлечения к уголовной ответственности) от недобросовестных и коррумпированных чиновников.
Для того чтобы прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов осуществлялся в полном объеме, необходимо дать правильное определение понятия законности, как социального явления.
Отдельные правоведы сводят понятие законности лишь к законам и подзаконным актам, не учитывая того, что это лишь один из элементов, составляющих содержание законности.
Но если законы не будут проводиться в жизнь, а оставаться только на бумаге, воля законодателя останется только пожеланием. Поэтому исполнение закона является непременным условием соблюдения законов.
Государство создает систему гарантий, обеспечивающих исполнение законов. Наиболее существенной гарантией является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законности. Это также является составным элементом понятия законности.
Государство устанавливает различного рода ответственность за допущенное нарушение закона в зависимости от степени опасности нарушения. Ответственность может быть уголовной, административной, дисциплинарной или материальной, но она должна неотвратимо наступить. Известно, что безнаказанность ведет к совершению еще более опасных нарушений закона.
Таким образом, содержание понятия законности образуется из следующих элементов: законы и подзаконные акты; исполнение законов т.е. проведение их в жизнь; надзор за точным и единообразным исполнением законов; ответственность за допущенное нарушение законов.
Право и законность необходимо рассматривать как мощный социальный регулятор, обеспечивающий решение сложных политических, экономических, социальных, национальных и культурных проблем. Законность в нашем государстве - это мощный организующий и дисциплинирующий фактор, требующий строгого соблюдения государственной и трудовой дисциплины, четкого выполнения каждым своих обязанностей, способствует росту активности граждан и в то же время удерживает их от произвола и беззакония.
Важное значение в укреплении законности принадлежит Конституции РФ. Принцип законности обозначен Конституцией как непременное условие жизни нашего общества, успешной деятельности государственных органов, различного рода общественных образований, должностных лиц и поведения граждан. В статье 15 Конституции провозглашено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать конституцию РФ и законы.
Согласно ст. 15 Конституции РФ органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. В силу этого предметом прокурорского надзора за исполнением законов является соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Вступление России в Совет Европы, признание ею юрисдикции Европейского Суда по правам человека, ратификация ряда конвенций и договоров требуют от нее неукоснительного соблюдения положений Конституции РФ, определившей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и вступившие в установленном порядке в силу международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы государства. Приоритетное значение международных договоров и их прямое действие налагают на органы прокуратуры обязанности как по надзору за их соблюдением, так и по осуществлению взаимодействия с компетентными органами сотрудничающих стран по их точному и неуклонному исполнению. Под законами понимаются принятые в особом порядке акты законодательного органа, обладающие высшей силой и направленные на регулирование наиболее важных общественных отношений. В Российской Федерации на федеральном уровне существуют два вида законов - федеральные конституционные законы и федеральные законы. Законодательные органы власти субъектов РФ так же, как и представительные органы местного самоуправления, наделены правом принятия законов в пределах их компетенции. Законы подлежат обязательному опубликованию, не опубликованные законы не применяются. В сферу прокурорского надзора за исполнением законов входят также постановления, принимаемые палатами Федерального Собрания РФ - Совета Федерации и Государственной Думы.
В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативно-правовые акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ, хотя и Президент, и Правительство, как высшие органы государства, наделены правом издания соответственно указов и постановлений, регулирующих общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. В силу этого под термином "законы", за исполнением которых надзирает прокуратура, следует понимать не только Основной Закон государства, конституционные федеральные и федеральные законы, но и иные нормативно-правовые акты, обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации.
Отрасль прокурорского надзора за исполнением законов является наиболее широкой, поскольку охватывает собой огромное количество нормативных правовых актов, регулирующих отношения в самых различных сферах деятельности: надзор за законодательством о выборах, беженцах, эпидемиях, охране труда, оружии, защите потребителей, рекламе и т.д. Осуществляя общий надзор, прокуратура пытается "объять необъятное". Только на районном уровне принимаются сотни тысяч правоприменительных актов. Каждый год в России издается более одного миллиона нормативных правовых актов.[3] Поэтому Закон о прокуратуре ограничил общий надзор рассмотрением лишь тех актов, о незаконности которых поступила информация. Подтверждая широту и многогранность прокурорского надзора за исполнением законов, в правовой литературе приводятся ошеломляющие цифры объема общенадзорной работы: за полтора года выявлено и в основном устранено 400 тыс. нарушений различных законов, за два года по протестам прокуроров отменено более 120 тыс. противоречащих законодательству актов органов представительной и исполнительной власти.[4]
Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина"[5] устанавливает приоритетные направления в сфере прокурорского надзора за за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений.
В сфере надзора за законностью нормативно-правовых актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, прокуроры должны осуществлять надзор независимо от поступления информации о нарушениях законности. Для этого они используют систематическое ознакомление с протоколами заседаний, право участия в заседаниях представительных (законодательных), исполнительных органов и органов местного самоуправления, периодические проверки.
Прокурорские работники конкретными и систематическими действиями должны реализовывать приоритетное направление прокурорского надзора - соблюдение прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, воинскими частями и учреждениями, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (предприятий, хозяйственных товариществ и обществ, производственных и потребительских кооперативов, общественных объединений, благотворительных и иных фондов).
В области экономических отношений прокуратура должна сосредоточить усилия на надзоре за исполнением законов о собственности, земле, приватизации, предпринимательской деятельности, финансового, налогового, банковского, таможенного законодательства. Особое внимание необходимо уделять положению дел на объектах военно-промышленного комплекса и предприятиях, имеющих стратегическое значение, максимально использовать потенциал прокурорской системы, имеющиеся права и полномочия в интересах осуществления экономических реформ, для пресечения и устранения нарушений законности.
С учетом экологической обстановки в каждом регионе прокуратура осуществляет эффективный надзор за исполнением законов об охране природы и рациональном использовании ее ресурсов.
По каждому факту экологического правонарушения прокурорские работники должны остро ставить вопросы об ответственности виновных и взыскании причиненного материального ущерба.
В надзоре за исполнением законов контролирующими органами первостепенное значение придается выполнению ими обязанностей по выявлению и пресечению правонарушений. Прокуроры должны проверять законность и полноту принятых этими органами мер по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. В случае бездействия органов контроля необходимо решать вопрос об ответственности их руководителей.
Прокурорский надзор в данной сфере предусматривает достаточно широкий круг субъектов, которые обязаны соблюдать и исполнять законы. К ним относятся:
1) федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства и иные федеральные органы исполнительной власти;
2) представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
3) органы местного самоуправления (как представительные, так и исполнительные);
4) органы военного управления;
5) органы контроля, их должностные лица (например, таможенные органы);
6) органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Коммерческие организации - организации, преследующие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Это различные акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, товарищества. Органами управления коммерческих организаций являются общее собрание акционеров, совет директоров, наблюдательный совет, правление, дирекция и т.п. В качестве руководителя коммерческих организаций выступают генеральные директора, директора. Некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации создаются в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами. Органы управления некоммерческих организаций представляют собой общее собрание членов этой организации, совет, попечительский совет, правление. В качестве руководителя некоммерческих организаций может, к примеру, выступать председатель некоммерческой организации.
Однако в ст. 21 Закона о прокуратуре названы не все органы, где прокуратура призвана осуществлять надзор за исполнением законов, в частности не упоминается надзор за исполнением законов предприятиями, учреждениями, а также различными общественными организациями, движениями, объединениями, гражданами.
Прокуратура осуществляет надзор не только за исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых вышеперечисленными органами и должностными лицами. В России, на всей ее территории, необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача. Единство законности - следствие ее осуществления, реализации законов, актов выражения народной воли. Верховная законодательная власть после принятия законов не может, как и не должна, оставаться безучастной к их исполнению. Поэтому она сохраняет за собой функцию обеспечения единства законности, выполняет ее непосредственно, а также с помощью Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, Правительства РФ и иных органов исполнительно-распорядительной деятельности, а также через прокуратуру, которой она передает большую часть принадлежащих ей функций, оставляя за собой право и обязанность на ее осуществление, в том числе с целью обеспечения единства законности в деятельности прокуратуры.
Прокуратура обязана обеспечить надзор за соответствием конституций республик, уставов, законов, нормативных актов субъектов РФ, а также уставов муниципальных образований Конституции РФ и федеральным законам. При этом прежде всего прокурорские работники должны исходить из установленного распределения компетенций между Российской Федерацией, составляющими ее субъектами и органами местного самоуправления. В целях предотвращения принятия представительными (законодательными) органами субъектов РФ законов и иных нормативных актов, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству, прокуроры должны наладить необходимое взаимодействие органов прокуратуры с представительными органами, обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов, имеющих принципиальное значение, в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты, выступления на заседаниях и др.).
Таким образом, прокуратура в своих надзорных действиях должна руководствоваться положением о высшей юридической силе Конституции РФ, прямом ее действии и применении на всей территории России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Особенностью прокурорского надзора за исполнением законов, в отличие от надзора и контроля, осуществляемого другими государственными органами, является то, что основанием для применения прокурором своих полномочий является, как правило, информация о нарушении законов. Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации (обращения граждан, должностных лиц, сообщения средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, и в первую очередь - для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и гарантий групп населения, трудовых коллективов, репрессированных, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране. Исключение составляет надзор за законностью правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, который должен осуществляться независимо от поступления информации о нарушениях законности. В качестве повода для прокурорских проверок рассматриваются материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. При рассмотрении сигналов о правонарушениях в сферах, на которые распространяется действие законодательства о коммерческой или банковской тайне, прокуроры должны руководствоваться порядком, установленным для таких случаев законом. Органам прокуратуры Российской Федерации, используя надзорные полномочия, следует решительно противостоять правонарушениям в сфере конституционной законности, содействовать экономическим преобразованиям, эффективнее использовать ее правозащитный потенциал.
Для того чтобы прокурорские работники эффективно выполняли возложенные на них обязанности по надзору за исполнением законов и соответствием правовых актов законам, законодатель наделяет их определенными полномочиями. В юридической литературе предоставляемые прокурорам полномочия по надзору за исполнением законов и соответствием им правовых актов предлагается подразделять на две группы:
1) полномочия по своевременному выявлению нарушений законов и способствующих им обстоятельств (причин и условий) и установление виновных в этом лиц;
2) полномочия, направленные на устранение уже выявленных нарушений законов и способствующих им обстоятельств, а также на привлечение к ответственности лиц, виновных в нарушении закона.
Итак, прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона о прокуратуре.
Прежде всего прокурор наделяется правом по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций.
Прокуроры обладают правом доступа к документам и материалам вышеперечисленных органов и организаций и правом проверить исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона. При проведении проверок прокуроры должны акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции РФ трудовых, имущественных, жилищных, экологических, избирательных и иных политических прав и свобод человека и гражданина; при проверках на предприятиях и в организациях анализировать выполнение работодателями обязанностей по своевременной выплате заработной платы и созданию работникам безопасных условий труда.
Прокуроры вправе требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; при осуществлении надзора за исполнением законов органами власти и управления в обязательном порядке оценивать правомерность принимаемых в отношении граждан решений по жалобам на действия подчиненных организаций. Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, представляются по требованию прокурора и следователя безвозмездно.
Кроме того, прокурор может потребовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; потребовать от руководителей и других должностных лиц поднадзорных органов проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, проведения ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.
Прокурор может вызвать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
В случае, если нарушение уже выявлено, виновные лица установлены, прокурор наделяется полномочиями, предусмотренными ч. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре.
Так, прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом:
1) требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности;
2) предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органом, обязан освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов. Прокуроры должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания, штрафов и иных мер административной ответственности.
При обнаружении несоответствия законам издаваемых органами и организациями актов, прокурор опротестовывает противоречащие закону правовые акты, вносит представление об устранении нарушений закона. В случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам, несовершенства федерального законодательства прокуроры предоставляют материалы Генеральному прокурору РФ. При обнаружении пробелов и противоречий в действующем законодательстве, руководствуясь ст. 9 Закона о прокуратуре, прокурор вносит в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Следует отметить то важно обстоятельство, что должностные лица вышеперечисленных органов обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно. Согласно ст. 6 Закона о прокуратуре требования прокурора, вытекающие из его полномочий, подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Неисполнение требований прокурора и следователя, вытекающих из их полномочий, а также уклонение от явки по их вызову влекут за собой установленную законом ответственность.
2.2. Полномочия прокурора по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
Конституция РФ защищает достоинство личности, устанавливая абсолютный принцип: «Ничто не может быть основанием для его умаления». В самом тексте статьи 21 этот принцип раскрывается через запрет подвергать пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращение или наказание, а также без добровольного согласия медицинским, научным или иным опытам. Но в сущности целям защиты достоинства служат многие другие нормы Конституции: право на достойную жизнь, неприкосновенность частной жизни, защита человеком своей чести и доброго имени, запрет сбора информации о частной жизни, запрет насильственного проникновения в жилище и др. Примером можно привести материалы уголовного дела № 200506359/34 по обвинению Илтубаева В.Г. в совершении преступления, предусмотренного ч.3 ст.30, ч..1 ст.139 УК РФ покушение на нарушение неприкосновенности жилища, совершенное против воли проживающего в нем лица, при этом преступление не было доведено до конца по независящим, от этого лица обстоятельствам.
В результате обобщения прокурорской практики автор пришел к выводу, что прокурор рассматривает поступившие в прокуратуру жалобы и заявления граждан о нарушении их конституционных прав и свобод. Так, в надзорном производстве по жалобе гражданина Иванова П.И. о нарушении его трудовых прав, предусмотренных ТК РФ, прокурором было внесено предостережение о недопустимости нарушения закона[6].
Согласно действующему законодательству, надзор за соблюдением прав и свобод граждан - одно из шести основных направлений практической деятельности прокуроров. Это ко многому обязывает. Тем более что прежние подходы к организации этой работы уже невозможны: в стране в корне изменилось государственное и общественное устройство, резко возрос объем защищаемых законодательством прав и свобод, другими стали и гарантии обеспечения гражданских прав.
Главная задача прокуроров в том, чтобы ни в коей мере не подменять судебные органы, органы исполнительной власти, контролирующие органы, роль которых в рассматриваемой сфере является доминирующей, а эффективно использовать специальные полномочия прокурора для оперативного пресечения нарушений прав и свобод больших групп населения, трудовых
коллективов, репрессированных, малочисленных народов, а также тех категорий граждан, которые в силу исключительных обстоятельств нуждаются в особой поддержке со стороны государства. Например, в современных условиях трудно переоценить инициативную деятельность прокуроров по защите публичных интересов. Тревожит расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс девальвации провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь это попытки региональных властей ограничить права граждан, установленные гл. 2 Конституции РФ (права работников, несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения.
С этими отрицательными явлениями в правотворческой деятельности субъектов РФ необходимо вести решительную борьбу, в том числе с использованием новых полномочий, предоставленных прокурорам.
На прокуратуру возлагается надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина как федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами контроля, их должностными лицами, так и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, что особенно актуально в наше время.
«…правовой статус личности основывается на презумпции неотъемлемости прав и свобод человека и гражданина, недопустимости ограничения неотчуждаемых прав и свобод»[7].
В современном демократическом обществе, на первое место, ставятся интересы человека, его права и свободы, которые должны находиться в гармонии с общественными, публичными (государственными) интересами, с коллективными правами общностей (национальных и иных меньшинств, общественных и иных объединений, групп, слоев населения и т.д.). Возникающие между ними противоречия должны разрешаться в пользу интересов человека в целях осуществления его прав и свобод.
Часть 2 ст.17 Конституции РФ провозглашает, что «Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат ему от рождения». Это означает, что каждый человек при рождении приобретает важнейшие элементы общечеловеческих ценностей, составляющих внутреннюю структуру личности, - «естественные» права и свободы, свойственные социальной природе человека, которые необходимы для человеческого существования, и могущие быть утраченными только после его смерти.
Действующая Конституция России исходит из того, что государство не дарует, не предоставляет людям их основные, т.е. конституционные, права и свободы. Они принадлежат людям от рождения; как сказано в ст. 17, права и свободы человека неотчуждаемы, т.е. они не могут быть приобретены (даже у государства) и не могут быть никому переданы (ч. 2 ст. 17). Поэтому даже отказ от них недействителен. Точно так же права гражданина в полном объеме приобретаются в большинстве случаев с рождением (в некоторых случаях - с принятием российского гражданства), достижением определенного возраста и являются столь же неотчуждаемыми.
Как определить категорию «права и свободы человека и гражданина»? Права и свободы – высшая ценность, признаваемая, соблюдаемая и защищаемая государством. В советском конституционном праве, под правами человека понимались «суть те же права человека, которые оформлены юридически и поставлены под охрану государства»[8]. Исследователи, основываясь на Конституции СССР отмечали: «понятия прав человека и прав личности с точки зрения государственно-правовой формы их закрепления совпадают»[9]. Современные эксперты, дают такое определение: «Права и свободы человека - это общепризнанные социальные возможности личности, обеспечение которых реально в условиях достигнутого человечеством прогресса»[10]. Соответственно конституционные права и свободы – это установленные Конституцией РФ социальные возможности личности.
Характер многих конституционных прав и свобод, неотъемлемых от человека, делает ненужной какую-либо активную юридическую деятельность гражданина, направленную на их получение. Они и так принадлежат ему с момента рождения. Реализация конституционных прав и свобод выражается в действиях государства по предупреждению, пресечению неправомерных посягательств на права и свободы гражданина, наказанию правонарушителей, возмещению ущерба. И только при необходимости гражданин сам предпринимает активные, юридически значимые действия по осуществлению, защите своих конституционных прав и свобод.
Обладателями (субъектами) этих прав и свобод являются: каждый человек (т.е. гражданин РФ, иностранный гражданин или лицо без гражданства), а в точном определении, в осуществлении и защите прав и свобод участвует и государство. Различие между человеком и гражданином как носителями прав и свобод ясно выражено в тексте Конституции. Права и свободы человека принадлежат и гражданину Российской Федерации, и лицу, не являющемуся таковым. Конституция определяет круг носителей таких прав словами «все», «каждый», «лицо» («...имеет право» и т.п.) или словом «никто» («...не должен подвергаться») (ст. 19-30, 34, 35, 37, 39-51, 53, 54 и др.).
В тех же многочисленных случаях, когда речь идет о правах и свободах, прежде всего политических, принадлежащих только гражданам Российской Федерации, статьи Конституции прямо указывают на это (ст. 31-33, 59-62). В отдельных случаях Конституция особо говорит о правах иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 63).
Разберемся в содержании понятий «права» и «свободы». Выступают ли они синонимами или же это самостоятельные категории?
Вопрос о разграничении понятий «прав» и «свобод» является дискуссионным. Отдельные исследователи не разделяют данные понятия, или не акцентируют на этом внимание[11]. Как подчеркивает В.Д.Карпович, соотношение понятий «право» и «свобода» характеризуется прежде всего тем, что в значительной степени это синонимы; то и другое - субъективное право любого человека или только гражданина Российской Федерации[12]. Между тем, различие прав человека и прав гражданина, обусловленное различием права и закона, - «прогрессивная демократическая идея, которая имеет длительную историю». Как отмечает В.В. Лазарев, Конституция РФ юридически закрепила эту идею в качестве конституционного принципа, основы конституционного строя. Конституционно-правовая доктрина и общечеловеческая практика выработала различие понятий прав и свобод человека. Иногда в литературе отмечается, что свобода - это тоже право на определенный вид свободного поведения. В действительности в различии права и свободы человека заложен глубокий смысл. Свобода - это самостоятельное поведение носителя свободы, которое должно иметь адекватную форму пользования ею. Свобода человека обеспечивается и защищается государством, но не регламентируется им. … Право - это четко очерченная государством возможность свободного поведения в тех рамках, которые определены законом.[13]
В правовом государстве обязанности представляют собой комплекс морально-правовых требований, предъявляемых к личности и вытекающих из объективных потребностей развития и совершенствования общества, самой личности[14]. В литературе традиционно большое внимание уделяется правам и свободам человека и гражданина. Однако предоставление всем одних только прав без каких-либо обязанностей означало бы упразднение всякой свободы и демократии, так как свобода одного неизбежно выступает как мера ограничения свободы других, как следствие их обязанностей. Вот почему необходимо, не забывая о правах и свободах, глубоко раскрыть вторую сторону неразрывного диалектического единства: обязанности, ответственность, общественный долг, дисциплина и организованность граждан, – ибо те широкие права и свободы, которыми они располагают, могут быть успешно реализованы только при выполнении ими своих обязанностей.
Единство прав и обязанностей в нашем обществе является важнейшим принципом, выражающим гармоническое сочетание личных и общественных интересов, взаимную ответственность и взаимные социальные требования, притязания гражданина и правового государства. Тезис о том, что «нет прав без обязанностей, нет обязанностей без прав», получает здесь реальное воплощение. При этом обязанности, как и права, носят реальный характер и коренным образом отличаются от тех обязанностей, которые декларативно провозглашаются в Конституциях социалистических стран, где государство – чужая для них сила, сила, служащая интересам одной лишь, господствующей во всех сферах общественной жизни партии. Конституционные обязанности человека и гражданина – это выраженные в конституционно-правовых нормах притязания конкретного государства к поведению любых лиц, находящихся на его территории. К этому определению, соответственно, относятся как граждане, так и не граждане данного государства.
Иными словами обязанности можно определить как конкретную (нормированную) форму выражения ответственности. Будучи предписаниями о должном, они представляют собой четко зафиксированный в законодательном порядке реестр требований, предъявляемых обществом к личности. Этот реестр выражает минимум, а не максимум, так как законом нельзя охватить всего содержания и всех форм проявления ответственности. Юридические обязанности – лишь официальные определители вида и меры желательного поведения, выражение государственной необходимости. Общественно необходимое поведение постулируется в законе как юридическая обязанность, исполнение которой поддерживается авторитетом власти. И в то же время – это выражение свободы индивида, ибо свобода есть мера необходимости. Обязанности устанавливаются как в интересах общества, так и в интересах самого правообязанного субъекта. Конечно, отдельно взятая юридическая обязанность ограничивает в известной мере свободу индивида, его волю, желания; она может внешне восприниматься им как нечто стесняющее его действия, как форма принуждения (например, обязанность защиты отечества и уплаты налогов). Там не менее обязанность, наряду с правом, – предпосылка свободы и, в конечном счете, выражает собственные интересы ее носителя, даже если он этого не осознает.[15] В конституционных обязанностях выражается ответственность личности перед обществом, человека перед государством. Осуществление конституционных обязанностей обеспечивает нормальное функционирование государства и жизнедеятельность общества. Несоблюдение конституционных обязанностей влечёт юридическую ответственность, установленную законом. Наряду с правами и свободами, как уже было сказано выше, обязанности являются составной частью правового статуса личности. Этим и определяется то, что они закрепляются в гл. 2 Основного закона. Права и обязанности выступают как две неразделимые категории диалектического единства. Нельзя представить себе человека, несущего только обязанности, как невозможны и права человека без обязанностей. Свобода только тогда становится реальной, когда она обретает черты порядка, основанного на праве, а порядок это и есть единство прав и обязанностей.
Некоторые обязанности человека, наряду с правами, возникают только с достижением определенного возраста, например, воинская обязанность.
Согласно ч.2 ст. 6 Конституции, что ни один гражданин не должен освобождаться или уклоняться от обязанностей, это бремя в равной мере распространяется на всех граждан. Принцип равенства обязанностей по общему понятию распространяется на граждан и не граждан. Конституция не освобождает не граждан от некоторых обязанностей (платить налоги, сохранять природу), коль скоро за ними закреплены многие права и свободы. Но некоторые обязанности на этих лиц не распространяются, они свойственны только гражданам (защищать Отечество и др.).
Некоторые конституционные нормы устанавливают обязанности специальных субъектов права (например, обязанность должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления обеспечить возможность граждан возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающих их права и свободы). Некоторые конституционные нормы устанавливают обязанности-запреты (например, запрет пропаганды социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства).
Итак, конституционные обязанности как равноценная составная часть правового статуса личности – это закрепленное конституционными нормами обязательное поведение человека и гражданина, когда на стороне государственных органов, органов местного самоуправления и других физических лиц имеется право требовать выполнение предписанных Конституцией правил. Основные права и свободы человека и гражданина закрепляются в международно-правовых актах и конституциях конкретных государств. Одним из общепринятых критериев их классификации являются сферы жизнедеятельности общества, в которых реализуются те или иные интересы и потребности личности. В соответствии с данным критерием различают гражданские (личные), экономические, политические, социальные, культурные, экологические и информационные права.
Для конституционных прав, свобод и обязанностей характерными являются определенные признаки, свойства, которые отличают их от других прав и свобод, Эти признаки в своей совокупности определяют юридическую природу основных прав, свобод и обязанностей.
1. Конституционные права, свободы и обязанности обладают верховенством. Все другие юридические права, свободы и обязанности должны в принципе соответствовать основным. Ни один государственный орган, ни одно должностное лицо не могут принять правовой акт или решение, которые бы противоречили конституционным правам, свободам и обязанностям. В случае коллизии всегда действует конституционная норма.
2. Конституционные права, свободы и обязанности служат юридической базой для всех других прав, свобод и обязанностей, устанавливаемых законодательством.
3. Основные, конституционные права, свободы и обязанности формулируются в общем виде. Их детализация, конкретизация осуществляется в правах и обязанностях, устанавливаемых отраслевыми нормами.
4. Только конституционные права, свободы и обязанности действуют на всей территории РФ, в отношении всех граждан государства, иностранцев и лиц без гражданства.
5. Для каждого гражданина РФ одинаков круг прав, свобод и обязанностей. Именно в области конституционных прав и обязанностей наглядно проявляется равноправие как принцип правового положения граждан. Следует однако подчеркнуть, что это равенство возможностей пользования правами и свободами. Фактическая реализация их зависит от многих объективных факторов, а также от отношения человека к осуществлению прав и свобод.
6. Основные, конституционные права, свободы и обязанности имеют постоянно действующий, непрерывный характер. Они не могут быть исчерпаны однократным осуществлением. Пока лицо является гражданином РФ, оно может реализовать конституционные права, свободы и обязанности. Основные права и свободы могут быть ограничены федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
7. Конституционные права, свободы и обязанности имеют повышенную государственно-правовую защиту. Это обусловлено, во-первых, тем, что все нормы Конституции РФ как основного закона находятся под особой охраной государства. Во-вторых, в самом тексте установлен особый порядок пересмотра нескольких глав Конституции, в том числе второй главы, закрепляющей права и свободы человека и гражданина. Согласно ст. 135 Конституции РФ эти положения не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, а изменяются Конституционным Собранием или всенародным голосованием.
В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации"[16] (далее - Закон о прокуратуре) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина выделен в самостоятельное направление деятельности прокуратуры, чем подчеркнут приоритет общечеловеческих ценностей в современной России. Неслучайно, что в том же законе соответствующие права и обязанности прокуроров предусмотрены сразу вслед за их полномочиями по надзору за исполнением законов в целом, чем усилена правозащитная роль прокуратуры[17], подкрепленная достаточными полномочиями и опытом быстрого реагирования на нарушения законности (разд. III).
Сущностью данного направления прокурорской деятельности является обеспечение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций (п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре).
С учетом личных, политических, экономических, социальных и культурных прав и свобод человека и гражданина, зафиксированных во Всеобщей декларации прав человека и в Конституции Российской Федерации, Генеральная прокуратура нацеливает прокуроров на защиту в первую очередь прав, обеспечивающих человеку достойное существование: трудовых, жилищных, имущественных, экологических и иных. Первостепенное внимание уделяется прокуратурой защите этих прав от нарушений, носящих массовый характер, а также защите престарелых, инвалидов, несовершеннолетних, малообеспеченных и других лиц, которые не могут самостоятельно отстоять свои права.[18]
Восстановление прокурором нарушенных прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении его правовой защищенности от произвола и беззакония, от кого бы они ни исходили. Поэтому все сообщения о фактах нарушения прав и свобод человека и гражданина должны оперативно и обстоятельно проверяться прокуратурой, чтобы своевременно принимались меры по выявлению, устранению и предотвращению в будущем подобных нарушений.
В соответствии с Законом о прокуратуре основаниями для проведения прокурорских проверок являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении этих прав и свобод (п. 1 ст. 27). Заявителями могут быть граждане, должностные лица, государственные органы, другие организации, в том числе правозащитные. К иным сообщениям можно отнести информацию о нарушении прав человека, обнародованную средствами массовой информации.
Сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина определяют необходимость прокурорского вмешательства.[19] Если поступившая в прокуратуру информация не содержит всех необходимых для принятия того или иного решения данных либо когда сообщенные факты вызывают сомнения в их достоверности, прокурор должен провести проверку, основанием для которой является указанное сообщение.
Вместе с тем установленное Законом о прокуратуре основание для прокурорского реагирования лишь в виде пассивного получения информации о нарушениях прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 21) сковывает инициативу прокуроров в выявлении таких нарушений, обрекая их на определенную бездеятельность, и, соответственно, снижает эффективность прокурорского надзора. К основаниям для проведения прокурорских проверок исполнения требований законодательства о правах человека надо дополнительно отнести указания вышестоящих прокуратур и обнаружение прокурорами фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина в ходе плановых или внеочередных проверок исполнения законов.
Действующим законодательством кроме непосредственного вмешательства прокуратуры предусмотрены также другие формы защиты прав человека - посредством обращения в суд (ст. 46 Конституции) или в соответствующие вышестоящие органы власти. Поэтому прокурору надлежит разъяснять пострадавшему альтернативный порядок защиты его нарушенных прав, предполагающий личное обращение гражданина за их защитой в компетентный орган.
Прокурору следует самому решить, какой порядок защиты прав и свобод является оптимальным для конкретного человека, и рекомендовать его последнему. Конечно, такая рекомендация не может быть бюрократической отсылкой гражданина в иные инстанции. В каждом случае должны иметь место реальная оценка ситуации с защитой прав человека и оперативное принятие прокурором обоснованного решения в соответствии с законом.
Пресечение и предупреждение нарушений прав и свобод человека и гражданина должны осуществляться посредством предусмотренных Законом о прокуратуре общих полномочий прокурора: принесения протеста, внесения представления, вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении, письменного предостережения о недопустимости нарушения закона (ст. 23 и др.). К сожалению, в Законе о прокуратуре отсутствует эффективно зарекомендовавшая себя в прошлом такая форма прокурорского реагирования на нарушения прав человека, как предписание об устранении нарушения закона.
Прокурором посредством обращения в суд должны быть приняты меры по возмещению ущерба, причиненного нарушением прав и свобод человека и гражданина[20], если речь идет, прежде всего, о нарушении права на достойное существование человека, который в силу возраста, состояния здоровья, материального положения и тому подобных причин не в состоянии сам отстаивать это право. Здесь также важен безвозмездный характер помощи, оказываемой прокуратурой гражданам.
В предоставленном прокурору законом праве обращения в суд для защиты прав и свобод человека, особенно нуждающегося в правовой и социальной защите, наиболее наглядно реализуется правозащитная роль прокуратуры[21], которая сегодня выходит на первый план. Для того чтобы эта ее роль была более значимой, в Законе о прокуратуре следует восстановить указание о том, что прокуроры всех уровней осуществляют высший надзор за законностью. Соответственно, в Конституции Российской Федерации должно быть воспроизведено аналогичное указание на осуществление прокуратурой высшего надзора за законностью. Сделать это нужно в особой главе Конституции, посвященной прокуратуре. Сейчас там ее деятельности посвящена лишь одна статья, причем включенная в главу "Судебная власть" (ст. 129). Последнее - нонсенс.
Следует также предоставить Генеральному прокурору право законодательной инициативы в Федеральном Собрании Российской Федерации, обеспечить независимость прокуратуры от органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с которыми Генеральный прокурор вынужден согласовывать кандидатуры на должности прокуроров республик, краев, областей, автономных округов[22], регламентировать полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры не просто федеральным законом, а федеральным конституционным законом, каковым определяется деятельность Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов.
Согласно Всеобщей декларации прав человека, каждый имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами (ст. 8). О прокуратуре в Декларации не упоминается, но в современных условиях российская судебная система пока не в состоянии взять на себя в полном объеме функции прокуратуры по обеспечению законности в отношении человека, его права на достойное существование, других прав и свобод.
Статистика свидетельствует о том, что, получив право обращения в суд за защитой от произвола руководителей и чиновников, как государственных, так и негосударственных учреждений, организаций, объединений и предприятий, граждане России сравнительно мало таким правом пользуются. По протестам и представлениям прокуроров отменяется большее количество незаконных актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, приказов хозяйственных руководителей, чем по решениям судов. Ежегодно более миллиона граждан обращаются с заявлениями в органы прокуратуры. Соответственно, свыше миллиона нарушений трудовых, жилищных, пенсионных, избирательных прав человека устраняется после прокурорского вмешательства.
Людей зачастую не удовлетворяют реальные сроки рассмотрения дел в судах, где судебные процессы по разным причинам иногда длятся месяцами и годами, наблюдается отсутствие эффективных механизмов пресечения волокиты, дороговизна профессиональной юридической помощи адвокатов в связи с подачей заявления в суд. Поэтому без соответствующего реформирования судебной системы нельзя допустить изменения статуса, задач и форм работы российской прокуратуры. Главное при этом - создание реальных гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, а не судебная реформа сама по себе. Последняя не может быть эффективной без активного участия прокуратуры в этом процессе.
Мало осознать общечеловеческие ценности, заложенные во Всеобщей декларации прав человека. Значительно труднее на деле воплотить их в жизнь, тем более в нашей стране, где многие права и свободы человека и гражданина оказались отторгнуты от экономического базиса.
Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"[23] установлено, что предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека, основанное на признании их верховенства в правовой системе Российской Федерации. В РФ, как и в любом другом правовом демократическом государстве, устанавливается система государственной защиты прав и свобод граждан. Она включает в себя перечень государственных органов, обладающих определенной законом компетенцией по защите прав и свобод граждан. Согласно ст. 45 Конституции РФ и настоящего ФЗ защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры во главе с Генеральным прокурором РФ. Она осуществляется как самостоятельное направление деятельности прокуратуры в виде надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Возложение на прокуратуру надзора за соблюдением требований Конституции РФ усиливает ее правозащитную функцию, создает, с одной стороны, реальные гарантии прав и свобод граждан, с другой - обеспечивает возможность воздействия на неправомерные действия органов власти и должностных лиц. Соблюдение прав и свобод человека играет основополагающую роль в обеспечении правовой защищенности личности, защите ее от произвола и беззакония. Оно проявляется в точном выполнении предписываемых законом правил, определяющих правовой статус личности в государстве.
Полномочия прокуроров определены Конституцией РФ, ст. 17, 18, 19, 22 настоящего ФЗ и детализированы рядом нормативных актов Генеральной прокуратуры. Среди их полномочий есть и осуществление надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.
Специфическим для данного направления прокурорского надзора является право рассмотрения и проверки заявлений, жалоб и иных сообщений о нарушении прав и свобод человека.
Рассмотрение сообщений о нарушении прав и свобод позволяет прокурору уяснить суть поступившего к нему обращения, сформировать мнение о характере реагирования на него. При разрешении жалоб и заявлений граждан (в обязательном порядке должны быть истребованы необходимые нормативные документы, получаются объяснения должностных и иных лиц, действия которых обжалуются. По итогам составляется заключение, а при необходимости выносится решение в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством (ст. 145 УПК РФ). При рассмотрении и разрешении жалоб граждан, запрещается без согласия граждан разглашать сведения об их частной жизни. По мотивированной просьбе гражданина не подлежат разглашению его анкетные данные и домашний адрес.
При осуществлении возложенных на него функций прокурор:
рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина;
разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод;
принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба;
использует полномочия, предусмотренные статьей 22 настоящего Федерального закона.
При наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, прокурор принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.
В случаях, когда нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер административного правонарушения, прокурор возбуждает производство об административном правонарушении или незамедлительно передает сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган или должностному лицу, которые полномочны рассматривать дела об административных правонарушениях.
В случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде или арбитражном суде свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.
Например, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации рассмотрела в открытом судебном заседании по надзорному представлению заместителя Генерального прокурора РФ об отмене определения судьи Осинниковского городского суда Кемеровской области от 7 апреля 2005 года и определения судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 1 июня 2005 года материал по заявлению прокурора города Осинники Кемеровской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", филиалу "Шахта "Алардинская" о запрете деятельности участка "КТ-2" (конвейерный транспорт) филиала "Шахта Алардинская".
Заслушав доклад председательствующего - судьи Верховного Суда Российской Федерации Г.Б.А., выслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры РФ В., полагавшей, что вынесенные судами определения подлежат отмене, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
прокурор города Осинники Кемеровской области обратился в суд с названным заявлением, ссылаясь на то, что в ходе проведенной прокуратурой проверки было установлено, что администрация шахты не выполняет нормы статей 22, 212 Трудового кодекса РФ, касающиеся аттестации рабочих мест по условиям труда, сертификации работ по охране труда, в результате чего нарушаются гигиенические и другие нормы безопасности труда. За 2004 год на шахте произошел 41 случай производственного травматизма, в том числе 7 случаев с тяжелым исходом, за 3 месяца 2005 года 5 несчастных случаев, из них 1 со смертельным исходом. Расследование несчастных случаев и проверка показали, что их причинами являются неудовлетворительная организация работ, неэффективность производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, неудовлетворительное состояние технических устройств и рабочих мест. В целях предупреждения причинения вреда работникам участка "КТ-2" (конвейерный транспорт) филиала "Шахта Алардинская", осуществляющим работы на не аттестованных рабочих местах без сертификации работ по охране труда, прокурор просил признать незаконными действия администрации филиала "Шахта Алардинская" ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", обязать администрацию приостановить деятельность участка "КТ-2" до устранения нарушений требований ст. 212 Трудового кодекса РФ, п. 1.2 Положения о порядке проведения аттестации рабочих мест по условиям труда".
Определением судьи Осинниковского городского суда Кемеровской области от 7 апреля 2005 года в принятии заявления отказано.
Определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 1 июня 2005 года определение судьи оставлено без изменения.
Определением судьи Кемеровского областного суда от 3 августа 2005 г., с которым 27 октября 2005 г. согласился председатель Кемеровского областного суда, в истребовании дела для проверки в порядке надзора было отказано.
В представлении заместителя Генерального прокурора РФ поставлен вопрос об отмене судебных постановлений по данному материалу и о направлении его на рассмотрение в суд первой инстанции.
Определением судьи Верховного Суда РФ от 17 августа 2006 года материал истребован в Верховный Суд РФ и определением судьи Верховного Суда РФ от 27 апреля 2007 г. передан для рассмотрения по существу в суд надзорной инстанции - Судебную коллегию по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в соответствии с п. 3 ч. 2 ст. 377 ГПК РФ.
Проверив материал по заявлению прокурора города Осинники Кемеровской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", филиалу "Шахта "Алардинская" о запрете деятельности участка "КТ-2" (конвейерный транспорт) филиала "Шахта Алардинская", Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит состоявшиеся по данному материалу судебные постановления подлежащими отмене по следующим основаниям.
В соответствии со статьей 387 Гражданского процессуального кодекса РФ основаниями для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора являются существенные нарушения норм материального или процессуального права.
При разрешении вопроса о принятии к производству суда дела по заявлению прокурора города Осинники Кемеровской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", филиалу "Шахта "Алардинская" о запрете деятельности участка "КТ-2" (конвейерный транспорт) филиала "Шахта Алардинская" были допущены существенные нарушения норм процессуального права, выразившиеся в следующем.
Отказывая в принятии заявления, судья руководствовался п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ и в определении указал, что прокурор не вправе предъявлять указанные выше требования, поскольку в данном исковом заявлении речь идет о защите прав работников участка КТ-2 филиала "Шахта Алардинская", указано их количество 79 человек, следовательно, круг лиц, в защиту интересов которых подано заявление, определен, возможна их индивидуализация и привлечение в качестве истцов.
Между тем, по мнению заявителя, с этим выводом согласиться нельзя.
В соответствии с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
В соответствии с ч. 4. ст. 27 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших.
Проверка соблюдения требований безопасности и охраны труда показала, что администрация шахты не обеспечивает безопасных условий труда, нарушает требования статьей 22, 212 Трудового кодекса РФ о проведении аттестации рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией организации работ по охране труда, в результате имеют место многочисленные несчастные случаи на производстве.
В представлении заместитель Генерального прокурора РФ утверждает, что, направляя в суд заявление в защиту гарантированных Конституцией Российской Федерации прав работников участка "КТ-2" филиала "Шахта Алардинская" на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, прокурор действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения причинения вреда неопределенному кругу лиц.
Поэтому, по его мнению, ссылка суда на то, что круг лиц, в интересах которых обратился прокурор, возможно определить, несостоятельна. В результате текучести кадров и по другим причинам на одном и том же рабочем месте в разное время могут работать разные лица. Кроме того, аттестация рабочих мест не связана с деятельностью конкретного работника на том или ином рабочем месте. Такая аттестация проводится по условиям труда, это мероприятие призвано способствовать установлению безопасных условий труда на каждом рабочем месте всех работников, которые его занимают или будут занимать.
Однако, отказывая прокурору в принятии заявления, судья не учел, что на основании и во взаимосвязи с ч. 1 ст. 45 ГПК РФ и п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в исках, предъявленных в интересах неопределенного круга лиц, прокурор выступает представителем неопределенного круга физических лиц, поскольку действует в силу закона в их интересах.
В соответствии с ч. 4 ст. 353 Трудового кодекса РФ на Генерального прокурора Российской Федерации и подчиненных ему прокуроров в соответствии с федеральным законом возложена обязанность по осуществлению государственного надзора за точным и единообразным исполнением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Отказывая в принятии заявления прокурора, поданного также в интересах Российской Федерации, судья оставил без внимания, что согласно ст. 210 Трудового кодекса РФ обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников, государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда, профилактика несчастных случаев и повреждения здоровья работников являются основными направлениями государственной политики в области охраны труда.
При указанных обстоятельствах отказ в принятии к производству суда дела по заявленным прокурором требованиям законным быть признан не может, в связи с чем вынесенные судами определения подлежат отмене с направлением заявления прокурора в тот же районный суд для рассмотрения по существу.
С учетом изложенного, на основании ст.ст. 390, 391 ГПК РФ Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:
определение судьи Осинниковского городского суда Кемеровской области от 7 апреля 2005 года и определение судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 1 июня 2005 года отменить.
Материал по заявлению прокурора города Осинники Кемеровской области в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц к ОАО "Объединенная угольная компания "Южкузбассуголь", филиалу "Шахта "Алардинская" о запрете деятельности участка "КТ-2" (конвейерный транспорт) филиала "Шахта Алардинская" направить в Осинниковский городской суд Кемеровской области для рассмотрения по существу.[24]
Закон представляет прокурору при надзоре полномочия по разъяснению пострадавшим порядка защиты их прав и свобод. Обусловлено это тем, что помимо порядка судебной защиты прав и свобод, установленного Конституцией РФ (ст. 46) возможны и альтернативные способы защиты нарушенных прав. Такая информация сообщается пострадавшему, при следующих ситуациях: при его личном обращении за защитой своих прав в компетентный орган прокуратуры; когда иные варианты восстановления нарушенных прав могут привести к более длительным срокам принятия решения по данному вопросу. В ходе разъяснения прокурору надлежит указать конкретный орган, правомочный восстановить нарушенные права и свободы, в который может обратиться пострадавший, и форму обращения в данный орган. Кроме того, прокурор может разъяснить содержание закона, в соответствии с которым должен разрешаться спор о восстановлении нарушенного права. При этом прокурор не составляет от имени пост жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы Он не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению, а лишь разъяснять порядок защиты прав и свобод пострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям их прав и свобод.
Закон обязывает прокурора не только рассматривать и проводить проверку жалобы, заявления и иных сообщений о нарушении прав и свобод, но и вести активную работу по их предупреждению и пресечению, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба. При проведении надзорных мероприятий в особое внимание обращать на исполнение должностными лицами требований законов по соблюдению прав и свобод человека и гражданина.
2.3. Полномочия прокурора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
Данная отрасль прокурорского надзора включает в себя надзор за исполнением законов в трех разных сферах: при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, при производстве дознания и предварительного следствия. Указанные сферы деятельности правоохранительных органов тесно связаны с правами и свободами граждан, поскольку органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, наделены полномочиями на применение в отношении отдельных лиц принудительных мер, а именно: досмотр, обыск, задержание, заключение под стражу. Такие меры должны применяться в строго определенных законом случаях с соблюдением правил их производства с тем, чтобы не нанести незаконный вред правам гражданина даже в том случае, если он задержан по подозрению в совершении преступления, поскольку согласно принципу презумпции невиновности каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда.
В силу этого прокуратура, как орган, призванный осуществлять надзор за соблюдением и исполнением законов, наделена полномочиями на осуществление прокурорского надзора за соблюдением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Предметом такого надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
В силу того что прокурорский надзор осуществляется за исполнением законов органами, осуществляющими свою деятельность в трех сферах деятельности, полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются не Законом о прокуратуре, а рядом других нормативных актов, которые непосредственно регулируют деятельность правоохранительных органов по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий, дознания и предварительного следствия. В частности, такими нормативными правовыми актами являются УПК РФ, Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности"[25] (с посл. изм. и доп.) (далее - Закон об ОРД), ряд других нормативных актов. При этом следует иметь в виду, что указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения.
В силу сказанного и с целью более глубокого изучения данной отрасли прокурорского надзора следует отдельно рассмотреть предмет прокурорского надзора и полномочия прокуроров в каждой сфере деятельности правоохранительных органов.
Согласно Закону об ОРД оперативно-розыскная деятельность - вид деятельности, осуществляемой гласно и негласно оперативными подразделениями государственных органов, уполномоченных на то законом, в пределах их полномочий посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, собственности, обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств. Задачами оперативно-розыскной деятельности являются: выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также выявление и установление лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, а также розыска без вести пропавших; добывание информации о событиях или действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности Российской Федерации.
Прокурорский надзор за исполнением Закона об ОРД осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры. Непосредственно, в целях организации прокурорского надзора за исполнением указанного Закона, надзор за исполнением органами, которым предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, возлагается на прокуроров субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и иных специализированных прокуроров, а также выделенных для этой цели приказами прокуроров субъектов РФ уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре Российской Федерации - на заместителей Генерального прокурора России, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.
Предметом прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность является:
1) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
2) порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий, установленный законами и нормативными актами, принятыми в развитие этих законов;
3) законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Следует иметь в виду, что в предмет прокурорского надзора не включаются сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности.
Проверки порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений осуществляются:
1) по мере необходимости по материалам в связи с отсутствием положительных результатов при розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам, лиц, совершивших преступления, либо без вести пропавших;
2) по информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, органа дознания и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве или на указания прокурора;
3) в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере деятельности.
По требованию прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, представляют им оперативно-служебные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Прокурорские работники имеют право затребовать постановление органа ФСБ России об осуществлении контрразведывательной деятельности и судебное решение по нему, а также материалы оперативных дел, но только в случаях проведения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельствующим о нарушениях органами ФСБ России законодательства Российской Федерации. Учитывая, что сведения об организации, о тактике, методах и средствах осуществления оперативно-розыскной деятельности в предмет прокурорского надзора не входят, данные о внедренных в организованные преступные группы лицах, о штатных негласных сотрудниках, а также о тех, кто оказывает или оказывал содействие на конфиденциальной основе, предоставляются только с их письменного согласия, за исключением случаев привлечения этих лиц к уголовной ответственности.
Законом о прокуратуре предусматривается обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из осуществления им функций надзора за исполнением законов, устанавливается правовая ответственность виновных лиц за их невыполнение. В силу этого случаи незаконного отказа в предоставлении документов в зависимости от обстоятельств следует рассматривать как невыполнение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурору в таких случаях необходимо при наличии оснований принимать меры для привлечения к ответственности виновных должностных лиц в установленном законом порядке.
Между тем поступающая в Генеральную прокуратуру информация свидетельствует о том, что привлечение к административной ответственности работников правоохранительных органов не практикуется вообще, продолжается практика "уговаривания" виновных лиц прекратить нарушения закона. Очень редко в актах прокурорского реагирования прокурор формулирует свое предложение не в форме требования, а, как правило, в виде просьбы, что сразу же создает у должностных лиц, в чей адрес они направлены, мнение о необязательности его исполнения. Это снижает возможности органов прокуратуры в укреплении правопорядка в стране и требует принятия неотложных эффективных мер. Одна из таких мер - издание Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2000 г. N 56 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности".[26]
При восстановлении нарушенных прав и свобод граждан, защите конституционных гарантий от нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и проведении проверок по другим основаниям уполномоченные прокуроры используют следующие методы прокурорского надзора:
знакомятся с документами, содержащими сведения об основаниях, порядке и решениях оперативно-розыскных мероприятий;
дают письменные указания об осуществлении по уголовным делам оперативно-розыскных мероприятий, расширения их комплекса либо требуют их прекращения;
направляют в суд жалобы, проверка которых относится к исключительной компетенции судей;
требуют письменные объяснения от должностных лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность и допустивших нарушения закона при проведении оперативно-розыскных мероприятий;
опротестовывают противоречащие закону приказы и указания руководителей органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
вносят представления по поводу выявленных нарушений закона должностными лицами этих органов и требуют от руководителей отстранения их от дальнейшего ведения оперативных разработок.
Уполномоченные прокуроры при проведении проверок должны обращать внимание:
1) на законность принимаемых решений о производстве или прекращении оперативной проверки и использовании результатов оперативно-розыскной деятельности;
2) на соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
3) на наличие предусмотренных законодательством полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом;
4) на соблюдение установленных законодательством условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также привлечения граждан к их осуществлению на конфиденциальной основе или на основе доверительных отношений.
Используя предоставленные им полномочия, прокурорские работники обязаны пресекать нарушения прав и законных интересов физических и юридических лиц при проведении оперативно-розыскной деятельности, принимать своевременные меры к их восстановлению, возмещению причиненного вреда и при наличии оснований привлечению к ответственности виновных должностных лиц.
Руководители органов прокуратуры обязаны создавать условия, обеспечивающие защиту от разглашения сведений, содержащихся в представляемых прокурору оперативно-служебных документах. Прокуроры обязаны обеспечивать защиту сведений, содержащихся в представленных документах и материалах.
Предметом надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.
Согласно ст. 123 УПК РФ действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, прокурора и суда могут быть обжалованы в установленном УПК РФ порядке участниками уголовного судопроизводства, а также иными лицами в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы. Действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя, могут быть обжалованы и в органы прокуратуры (ст. 124 УПК РФ). Жалобы на действия (бездействие) и решения органа дознания, дознавателя, следователя и прокурора проверяются прокурорами соответствующих уровней, их заместителями, а также по их указанию другими должностными лицами органов прокуратуры в соответствии с их компетенцией. Рассматривая жалобы, прокуроры обязаны обеспечивать всестороннюю проверку изложенных в них доводов в срок до 3 суток со дня поступления в прокуратуру, при этом необходимо использовать все средства, предоставленные прокурору как должностному лицу, осуществляющему надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.
В исключительных случаях, когда для проверки жалобы необходимо истребовать дополнительные материалы либо принять иные меры для ее объективного рассмотрения, по ходатайству прокурора, рассматривающего жалобу прокурором района, города, военным и иным специализированным прокурором или их заместителями либо начальником управления (отдела) прокуратуры субъекта РФ, приравненной к ней военной и другой специализированной прокуратуры, Генеральной прокуратуры Российской Федерации принимается решение о продлении срока проверки до 10 суток. При этом заявитель извещается не только о продлении срока проверки, но и о причинах задержки и характере принимаемых мер.
По результатам рассмотрения жалобы в каждом случае выносится постановление, в котором кратко излагаются содержание доводов заявителей, их анализ и мотивы принятого решения. При удовлетворении жалобы прокурор должен принять меры к восстановлению прав и свобод граждан, обеспечению законных интересов предприятий, учреждений и организаций, на что должно быть указано в резолютивной части постановления. Кроме того, прокуроры обязаны устанавливать причины, по которым орган дознания, дознаватель, следователь не выполнили возложенные на них законом обязанности, и при наличии вины ставить вопрос об их ответственности.
При частичном удовлетворении жалобы либо отказе в ее удовлетворении прокурор, принявший решение по жалобе, направляет уведомление заявителю с разъяснением порядка его обжалования вышестоящему прокурору или в суд.
Жалобы участников уголовного судопроизводства и иных лиц в той части, в которой производимые процессуальные действия и принимаемые процессуальные решения затрагивают их интересы, и вынесенные по ним постановления приобщаются к материалам об отказе в возбуждении уголовного дела либо к уголовному делу.
Согласно ст. 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Заместители Генерального прокурора РФ, начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуроры, прокуроры городов, районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуроры обязаны организовывать работу таким образом, чтобы деятельность прокуратуры максимально обеспечивала конечную цель уголовного преследования - изобличение лиц, виновных в совершении преступлений, и привлечение их к уголовной ответственности.
При осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, прокурорам следует исходить из того, что в досудебном производстве прокурор является руководителем уголовного преследования. В связи с этим, уполномоченные прокуроры обязаны ежемесячно проверять исполнение законодательства при приеме, разрешении и учете заявлений и сообщений о преступлениях, сопоставляя для этого данные органов внутренних дел, сообщения средств массовой информации, жалобы граждан, сведения страховых компаний, медицинских учреждений и иных источников. Обращать особое внимание на соблюдение порядка регистрации сообщений о преступлениях, их процессуального оформления, обязательное уведомление заявителей о принятии заявлений, соблюдение сроков их рассмотрения.
В целях обеспечения конституционных прав граждан при рассмотрении сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях и принятия по ним законных процессуальных решений – обеспечивается неуклонное исполнение ведомственных приказов и инструкций о порядке организации в подчиненных органах дознания и предварительного следствия приема, регистрации и проверки сообщений о совершенных или готовящихся преступлениях, возложив на руководителей этих органов, следователей и дознавателей (как процессуально самостоятельных участников уголовного судопроизводства), а также иных должностных лиц, уполномоченных в соответствии с порядком, установленным УПК РФ и иными нормативными правовыми актами, осуществлять прием, регистрацию и проверку сообщений о преступлениях, персональную ответственность за законность рассмотрения указанных сообщений и принятых по ним процессуальных решений.[27]
Рассмотрение материалов и проверку законности постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела производить в течение пяти суток с момента поступления их в прокуратуру. В случае возникновения сомнений в обоснованности принятого решения, наличии в материалах неустраненных противоречий получать объяснение от заявителя, в том числе и о мотивах изменения им своей позиции. При возвращении материалов для дополнительной проверки в связи с ее неполнотой, а также отмене незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, устанавливать срок ее проведения в соответствии с ч. 4 ст. 146 УПК РФ. В необходимых случаях давать письменные указания по выяснению обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного процессуального решения.
О проверке поступившего материала и согласии с принятым процессуальным решением делать соответствующую запись в книге (журнале) поступивших в органы прокуратуры материалов об отказе в возбуждении уголовного дела с указанием даты и должности лица, проводившего проверку, их возвращения в соответствующее подразделение, откуда поступили материалы и постановления.
Уполномоченным прокурорам не реже двух раз в неделю проверять состояние регистрации и учета заявлений и сообщений о преступлениях, изучать находящиеся в производстве сотрудников органов дознания и предварительного следствия материалы проверок по заявлениям и сообщениям о преступлениях и при необходимости давать письменные указания (прокурором, его заместителем) или предложения (помощником прокурора).
Имеющимися полномочиями прокуроры обязаны своевременно пресекать факты необоснованного и незаконного применения к подозреваемым и обвиняемым мер процессуального принуждения. В силу этого ими ежедневно проверяется законность содержания подозреваемых, обвиняемых в изоляторах временного содержания и на гауптвахтах. При этом прокуроры должны остро реагировать на нарушения порядка задержания, несоответствия данных, содержащихся в протоколе задержания, фактическим обстоятельствам происшедшего, следить за тем, чтобы процессуальное оформление задержания следователем и дознавателем осуществлялось не позднее 3 часов после фактического доставления подозреваемого в орган дознания, к следователю или прокурору.
Прокуроры пресекают случаи задержания подозреваемых в совершении преступлений на основании протоколов об административных правонарушениях; безотлагательно принимают меры к освобождению незаконно задержанных лиц, в том числе содержащихся свыше 48 часов без избрания меры пресечения в виде заключения под стражу, а также содержащихся под стражей без продления сроков.
Избирая меру пресечения и определяя ее вид, прокуроры обязаны учитывать тяжесть предъявленного обвинения, данные о личности обвиняемого, его возраст, состояние здоровья, семейное положение, место жительства, род занятий и другие обстоятельства.
Уполномоченные прокуроры дают согласие на применение к подозреваемому или обвиняемому в качестве меры пресечения домашнего ареста только при наличии условий для реального исполнения этой меры.
Осуществляя надзор за исполнением законов, направленных на пресечение и раскрытие преступлений, прокуроры обязаны добиваться соблюдения требований УПК РФ о недопустимости использования доказательств, полученных с нарушением установленного законом порядка, акцентировать внимание на качестве и своевременности проведения неотложных следственных действий по установлению и закреплению следов преступления, получения и надлежащей фиксации доказательств, использования возможностей оперативно-розыскных мероприятий, давать письменные указания о производстве отдельных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. Автором были рассмотрены, находящиеся в архиве Калининского районного суда г.Тюмени уголовные дела. Из 67 рассмотренных уголовных дел, только по 25 уголовным делам прокурором были даны указания о производстве следственных действий и проведении оперативно-розыскных мероприятий.
Прокуроры обеспечивают немедленную проверку каждого случая проведения обыска или выемки в жилище без судебного решения, правовую оценку фактов незаконных обысков либо противоправного изъятия предметов, заведомо не относящихся к делу либо изъятых из оборота.
Органами прокуратуры устанавливается надзор и за законностью и обоснованностью прекращения уголовного дела и уголовного преследования, в связи с чем, прокурор должен безотлагательно отменять постановления дознавателя о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования, если не исчерпаны все возможности для сбора доказательств и изобличения виновных.
Прокурорские работники систематически проверяют законность и обоснованность решений о приостановлении производства по уголовным делам, а также своевременность и эффективность мер по розыску либо установлению лица, совершившего преступление. Из изученных автором 26 уголовных дел, находящихся в архиве прокуратуры Калининского АО г.Тюмени, только по 9 делам были даны указания прокурором.
Прокуроры дают согласие на освобождение лица от уголовной ответственности в связи с деятельным раскаянием, примирением с потерпевшим, изменением обстановки, возможностью исправления несовершеннолетнего путем применения мер принудительного воспитательного воздействия только после тщательного изучения всех обстоятельств совершенного уголовно-наказуемого деяния и при наличии условий и оснований, предусмотренных УПК РФ. При этом прокурор должен проверить, не является ли заявление потерпевшего о прекращении дела или уголовного преследования результатом незаконного воздействия на него со стороны каких-либо лиц или участников уголовного судопроизводства.
При утверждении обвинительного заключения (обвинительного акта) прокурор тщательно изучает соответствие выводов органов предварительного расследования фактическим обстоятельствам дела, соблюдение уголовно-процессуальных норм при выполнении следственных действий, соответствие составленных в ходе расследования документов требованиям УПК РФ.
2.4. Полномочия прокурора за исполнением законов судебными приставами
Статьей 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" надзор за исполнением законов судебными приставами выделен в отдельное направление. Но закон не устанавливает каких-либо специальных полномочий прокурора, как по выявлению нарушений, так и принятию мер реагирования, так что все то, что было изложено выше, вполне применимо и относительно надзора за исполнением законов судебными приставами.
Поскольку функцией судебных приставов-исполнителей является исполнение как судебных актов, так и актов других органов, служба судебных приставов-исполнителей выделена из судебной системы и находится в структуре органов исполнительной власти. Поэтому данное направление надзора имеет свои особенности, на которых необходимо остановиться.
Согласно закону судебные приставы по своим функциям разделены на две категории:
судебные приставы, обеспечивающие установленный порядок деятельности судов;
судебные приставы-исполнители.
Соответственно этому разделяется и предмет прокурорского надзора.
Что касается судебных приставов, обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, то предметом надзора прокуратуры является законность применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия.
Давая оценку законности деятельности этой категории судебных приставов, прокурор должен установить, соответствуют ли действия пристава Федеральным законам "О судебных приставах", "Об оружии", инструкции "О порядке исполнения судебными приставами распоряжений председателя суда...", а также проверить, не содержится ли в его действиях признаков уголовно наказуемого превышения должностных полномочий. В целом же такая проверка аналогична проверкам, проводимым в отношении сотрудников органов внутренних дел.
Предметом надзора за исполнением законов судебными приставами-исполнителями является:
- надзор за исполнением законов судебными приставами-исполнителями;
- надзор за законностью решений, принимаемых судебными приставами-исполнителями;
- надзор за соблюдением прав и свобод граждан и юридических лиц.
Характерным для деятельности судебных приставов является то, что все три указанные составляющие их деятельности, как правило, взаимосвязаны. Если судебный пристав принимает незаконное решение - выносит незаконное или необоснованное постановление, он, действуя на основании этого решения, нарушает закон и тем самым в большинстве случаев ущемляет права гражданина или организации.
В том случае, когда проверка проводится по заявлению гражданина или юридического лица, обжалующего конкретные действия (бездействие) судебного пристава, и нет оснований предполагать наличия других нарушений, возможно ограничиться проверкой изложенных фактов. Хотя, как правило, допускается сразу несколько нарушений закона, о которых сам заявитель может и не подозревать. Поэтому целесообразно проверять выполнение судебным приставом всего комплекса требований, предъявляемых к исполнительному производству.
При плановой или текущей проверке исполнения законодательства в районной (городской) службе судебных приставов необходимо провести тщательную подготовку; о принципах проведения подготовительных мероприятий уже говорилось выше.
Вопросы, которые предстоит выяснить входе проверки, можно разделить на несколько групп:
соблюдение установленных для исполнительного производства сроков;
наличие фактов бездеятельности в тех случаях, когда закон требует от судебного исполнителя совершения активных действий;
соблюдение законности при наложении взысканий на граждан и должностных лиц;
иные вопросы деятельности службы судебных приставов.
В зависимости от поступившей в прокуратуру информации целью проверки может быть выяснение и других обстоятельств, необходимых для того, чтобы определить состояние законности в деятельности службы судебных приставов.
Независимо от характера конкретного исполнительного производства необходимо проверить соблюдение судебным приставом следующих установленных законом сроков:
возбуждения исполнительного производства;
направления заинтересованным лицам копий постановления о возбуждении исполнительного производства;
установленных должником для добровольного исполнения;
совершения исполнительных действий;
рассмотрения обращений юридических и физических лиц.
Как показывает практика, наиболее распространенным нарушением является несоблюдение сроков возбуждения исполнительного производства и совершения исполнительных действий.
Проверка порядка совершения исполнительных действий включает в себя выявление следующих моментов:
выполнение требований закона о принятии к исполнению исполнительного документа;
соблюдение сроков предъявления исполнительного документа к исполнению;
соответствие исполнительного документа требованиям закона;
соблюдение требований закона при возвращении исполнительного документа взыскателю;
вынесение постановления об окончании исполнительного производства;
соблюдение очередности удовлетворения требований взыскателей;
соблюдение требований закона при наложении ареста на имущество должника (описи имущества, его изъятия, передачи на хранение), наложении ареста или обращения взыскания на вновь поступающие на счет должника денежные средства;
способы оценки и реализации имущества должника, привлечение в необходимых случаях специалистов;
законность действий по отсрочке или рассрочке исполнения судебных актов и актов других органов;
обоснованность изменения способа и порядка приостановления, прекращения и окончания исполнительного производства;
решение вопросов исполнения решений по спорам неимущественного характера (вселение, выселение, восстановление на работе и др.).
Кроме того, прокурор должен проверить поступившую информацию о наличии оснований для отвода судебного пристава. Судебный пристав не может участвовать в исполнении судебных постановлений и постановлений иных органов в случаях:
1) если он является родственником сторон или других лиц, участвующих в деле, и их представителей;
2) если он лично, прямо или косвенно, заинтересован в исходе дела либо если имеются иные обстоятельства, вызывающие сомнения в его беспристрастности.
Проверяя наличие фактов бездеятельности судебных приставов, в частности, необходимо выяснить:
не уклоняется ли судебный пристав от возбуждения исполнительного производства;
своевременно ли направляются копии исполнительных документов в связи с изменением места жительства или работы должника;
выполняются ли требования по розыску должника и его имущества; направляются ли письменные запросы в налоговые органы, органы регистрации и т.д.;
соблюдаются ли требования о направлении исполнительных документов по спорам неимущественного характера;
обращается ли в суд в случае неисполнения должником исполнительного документа о восстановлении на работе незаконно уволенного или переведенного работника с заявлением, утвержденным старшим судебным приставом, о вынесении определения о выплате работнику среднего заработка за время вынужденного прогула, или разницы в заработке за все время вынужденного прогула, или разницы в заработке за все время со дня вынесения решения о восстановлении работника по день исполнения исполнительного документа.
Проверка обоснованности наложения на граждан или должностных лиц взысканий ставит своей целью выяснение следующих вопросов: допускаются ли нарушения в ходе привлечения виновных к ответственности за неисполнение законных требований судебных приставов-исполнителей и нарушения законодательства Российской Федерации об исполнительном производстве; правомерно ли наложение на должника взыскания за неисполнение решений суда; является ли обоснованным вынесение судебным приставом постановления о приводе гражданина или должностного лица за уклонение без уважительных причин от явки по вызову судебного пристава или к месту совершения исполнительных действий; утверждено ли постановление старшим судебным приставом; не допущено ли нарушения закона при доставлении этого лица.
Надо отметить, что наложение судебным приставом штрафа регулируется нормами Федерального закона "Об исполнительном производстве", а не КоАП РФ, и, следовательно, не является привлечением к административной ответственности. Поэтому действие ст. 85 и 87 указанного Закона, регулирующих наложение штрафа постановлением судебного пристава, распространяется также на военнослужащих и других лиц, несущих ответственность в дисциплинарном порядке.
Проверке подлежит и состояние законности в деятельности службы судебных приставов, напрямую не связанной с исполнением судебных постановлений, а касающейся следующих вопросов:
отчисления в бюджет денежных сумм от исполнительских сборов;
формирования внебюджетного фонда развития исполнительного производства, его целевого использования.
Надзор за исполнением законов районной (городской) службой судебных приставов по существу не отличается от надзора за исполнением законов иными государственными органами, и к нему относится все сказанное выше относительно порядка проведения проверок. Следует только перечислить те документы, с которыми должен при проведении проверки ознакомиться прокурор: журналы регистрации входящей и исходящей корреспонденции; книга учета исполнительных документов; алфавитные указатели учета взыскателей; зональные книги учета исполнительных производств; реестр дел; журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплачиваемых в период розыска родителей; журнал учета штрафов, налагаемых судебными приставами-исполнителями при исполнении судебных решений; книга учета депозитных сумм; книга выплаты премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям; журнал регистрации жалоб и заявлений; отчетно-статистическая документация.
Если в результате проверки прокурор придет к выводу о необходимости применения мер прокурорского реагирования, он делает это по общим правилам принесения протеста, внесения представления и направления предостережения.
При решении вопроса о том, каким именно образом реализовать свое право на опротестование незаконного постановления судебного пристава-исполнителя, следует принять во внимание, что на практике протест приносится старшему судебному приставу районной (городской) службы судебных приставов.
Обжалование действий судебного пристава по исполнению документов иных органов включается в подведомственность судов общей юрисдикции независимо от того, связана ли выдача исполнительного документа с осуществлением экономической деятельности или нет.
Решения и действия (бездействие) судебного пристава могут быть обжалованы в арбитражный суд только в том случае, если исполнительные документы выданы этим судом.
2.5. Полномочия прокурора за исполнением законов администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу
Содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений осуществляется в целях, предусмотренных УПК РФ. При этом содержание под стражей осуществляется в соответствии с принципами законности, справедливости, презумпции невиновности, равенства всех граждан перед законом, гуманизма, уважения человеческого достоинства, в соответствии с Конституцией РФ, принципами и нормами международного права, а также международными договорами Российской Федерации и не должно сопровождаться пытками, иными действиями, имеющими целью причинение физических или нравственных страданий подозреваемым и обвиняемым в совершении преступлений, содержащимся под стражей. Подобные гарантии распространяются и на осужденных, отбывающих наказание. Российская Федерация уважает и охраняет права, свободы и законные интересы осужденных, обеспечивает законность применения средств их исправления, их правовую защиту и личную безопасность при исполнении наказаний.
Согласно Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ (с посл. изм. и доп.), при исполнении наказаний осужденным гарантируются права и свободы граждан Российской Федерации с изъятиями и ограничениями, установленными уголовным, уголовно-исполнительным и иным законодательством Российской Федерации. Однако несмотря на комплекс правовых, организационных и иных мер, направленных на реформирование уголовно-исполнительной системы и приведение условий содержания осужденных и лиц, заключенных под стражу, в соответствие с международными стандартами, в исправительных учреждениях и следственных изоляторах продолжают иметь место грубые нарушения закона. Со стороны сотрудников этих учреждений нередки случаи грубости и произвола, недозволенных связей с осужденными. Не соответствуют установленным нормам материально-бытовое и санитарно-медицинское обеспечение. Поэтому на прокуроров возлагается обязанность по обеспечению законности на этом важном направлении. Как отмечалось в приказе Генеральной прокуратуры РФ от 5 августа 2003 г. N 27 "Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах", во многих регионах надзор за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых и обвиняемых под стражей рассматривается как второстепенный, а надзор за применением законов при исполнении наказаний, не связанных с изоляцией от общества, практически отсутствует. Прокурорское вмешательство пока не является эффективной гарантией соблюдения прав граждан, средством устранения нарушения законности, применения к виновным предусмотренных мер воздействия.
В целях обеспечения надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и был издан названный приказ, согласно которому прокуроры субъектов Российской Федерации, городов и районов, военные прокуроры, прокуроры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях обязаны рассматривать надзор за исполнением требований уголовно-исполнительного законодательства и Федерального закона "О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений" как важную составную часть общей функции защиты конституционных прав и законных интересов граждан, находящихся в местах лишения свободы и содержания под стражей, отбывающих наказания, не связанные с изоляцией от общества, а также содержащихся в дисциплинарных воинских частях. При этом они должны организовывать работу так, чтобы надзор своевременно выявлял, пресекал и предупреждал нарушения законности в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы.
Итак, в предмет прокурорского надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу входят:
1) надзор за законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом;
2) надзор за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания;
3) надзор за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы.
Первая подотрасль прокурорского надзора основывается на том, что лица, заключенные под стражу, осужденные могут находиться в соответствующих органах и учреждениях только на законных основаниях. Согласно действующему законодательству уголовное наказание назначается судом. Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с посл. изм. и доп.), предусмотрены конкретные виды наказаний, условия их назначения, а также установлен перечень учреждений, в которые могут быть направлены осужденные. Порядок задержания и заключения под стражу также регулируется нормами уголовно-процессуального законодательства. Основанием содержания под стражей лиц, задержанных по подозрению в совершении преступлений, является протокол задержания, составленный в порядке, установленном УПК РФ. Основанием содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, в отношении которых в качестве меры пресечения избрано заключение под стражу, является судебное решение, вынесенное в порядке, установленном УПК РФ.
Таким образом, предметом рассматриваемой подотрасли прокурорского надзора является определение законности (незаконности) оснований нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера.
Для того чтобы прокурор полноценно мог реализовать возложенные на него обязанности по осуществлению надзора за законностью нахождения лиц в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных органах и учреждениях, исполняющих наказание и меры принудительного характера, назначаемые судом; за соблюдением установленных законодательством Российской Федерации прав и обязанностей задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера, порядка и условий их содержания; за законностью исполнения наказания, не связанного с лишением свободы, он наделяется соответствующими полномочиями.
При проверках в исправительных и воспитательных колониях, тюрьмах, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях прокуроры должны особое внимание обращать на законность содержания в этих учреждениях осужденных, подозреваемых и обвиняемых, а также на факты использования недозволенных мер воздействия и незаконного применения администрацией исправительных учреждений, следственных изоляторов, командованием, иными должностными лицами дисциплинарных воинских частей, других воинских частей и учреждений, сотрудниками отделов специального назначения физической силы, спецсредств и оружия; водворения в карцеры, дисциплинарные и штрафные изоляторы, помещения камерного типа, гауптвахты; неоказания медицинской помощи; ненадлежащего материально-бытового обеспечения. Прокурор обладает правом в любое время посещать места содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовые и иные органы и учреждения, исполняющие наказание и меры принудительного характера. При этом он может опрашивать задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера; знакомиться с документами, на основании которых эти лица задержаны, заключены под стражу, осуждены либо подвергнуты мерам принудительного характера, с оперативными материалами.
Прокурорские работники должны добиваться неукоснительного соблюдения установленного законом режима исполнения и отбывания наказания как основного условия исправления осужденных, имея в виду прежде всего изоляцию и раздельное содержание разных категорий осужденных, их личную безопасность, условия содержания, законность проведения обысков и досмотров. Поэтому если прокурором будет обнаружено, что условия содержания осужденных не соответствуют установленным законом требованиям, он вправе требовать от администрации создания условий, обеспечивающих права задержанных, заключенных под стражу, осужденных и лиц, подвергнутых мерам принудительного характера.
При проверках прокуроры должны исходить из того, что предусмотренная УИК РФ обязанность осужденных трудиться неотрывно связана с обязанностью администрации исправительных учреждений организовать их трудоиспользование в соответствии с нормами уголовно-исполнительного и трудового законодательства. В силу этого прокуроры должны проверять соответствие отчетных показателей вывода осужденных на работу фактическому положению дел, пресекать случаи привлечения их к неоплачиваемым работам сверх установленного законом времени. Прокурорами также проверяется соответствие законодательству Российской Федерации приказов, распоряжений, постановлений администрации соответствующих органов и учреждений, они могут потребовать объяснений от должностных лиц, могут вносить протесты и представления, возбуждать уголовные дела или производства об административных правонарушениях.
Прокуроры обеспечивают контроль за фактическим устранением вскрытых нарушений закона и используют предоставленные полномочия для восстановления нарушенных прав граждан, наказания виновных в этом должностных лиц. Должностными лицами органов прокуратуры не менее одного раза в полугодие обобщается состояние законности и прокурорского надзора при исполнении уголовных наказаний, а также содержании подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах, результаты которых используются для совершенствования организации работы и повышения действенности прокурорских мер.
Кроме того, прокурор обязан отменить дисциплинарные взыскания, наложенные в нарушение закона на лиц, заключенных под стражу, осужденных, немедленно освобождать их своим постановлением из штрафного изолятора, помещения камерного типа, карцера, одиночной камеры, дисциплинарного изолятора. Прокуроры проводят ежемесячные проверки законности содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в следственных изоляторах. Прокурор или его заместитель обязан немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение. В случае возникновения в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, дисциплинарных воинских частях чрезвычайных происшествий руководители прокуратур республик, краев, областей, военные прокуроры должны незамедлительно выезжать на места для проверки обстоятельств, выяснения и устранения причин и условий, вызвавших происшествия, и решения вопроса о привлечении виновных к ответственности. По каждому случаю смерти лиц, содержащихся в исправительных учреждениях, следственных изоляторах, гауптвахтах и дисциплинарных воинских частях, должно организовываться проведение прокурорской проверки обстоятельств их смерти с принятием по ее результатам процессуального решения. Прокуратурой регулярно проверяется соблюдение требований закона при применении досрочного освобождения от отбывания наказания, изменении вида исправительного учреждения, условий отбывания наказания, переводе осужденных из одного исправительного учреждения в другое, конвоировании сотрудниками уголовно-исполнительной системы лиц, содержащихся под стражей.
Кроме того, прокуроры проводят работу с жалобами и обращениями подозреваемых, обвиняемых и осужденных. По каждому обоснованному обращению они обязаны добиваться принятия исчерпывающих мер, решительно изживать проявления бюрократизма и волокиты, а обращения о наиболее серьезных нарушениях проверяются с выездом на место.
Постановления и требования прокурора относительно исполнения установленных законом порядка и условий содержания задержанных, заключенных под стражу, осужденных лиц, подвергнутых мерам принудительного характера либо помещенных в судебно-психиатрические учреждения, подлежат обязательному исполнению администрацией, а также органами, исполняющими приговоры судов в отношении лиц, осужденных к наказанию, не связанному с лишением свободы.
ГЛАВА 3. АКТЫ ПРОКУРОРСКОГО РЕАГИРОВАНИЯ
3.1. Протест
Протест прокурора представляет собой правовой документ, выносимый должностными лицами органов прокуратуры, направленный на отмену незаконного акта. Прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. При выборе форм реагирования на выявленные незаконные правовые акты прокурорским работникам следует руководствоваться тем, что прокурор вправе по своему усмотрению либо принести протест на незаконный правовой акт, либо обратиться по этому поводу непосредственно в суд.
Протест прокурора как правовой документ должен отвечать определенным требованиям по его реквизитам. Наименование акта должно соответствовать Закону о прокуратуре. В протесте должны содержаться следующие элементы: наименование опротестованного правового акта либо действия или бездействия должностного лица; кем и когда правовой акт издан или совершено действие; содержание опротестованного правового акта (действие или бездействие); правовое обоснование незаконности или необоснованности правового акта (действия или бездействия должностного лица), указаны нормы нарушенного закона или иного нормативного акта; предложение прокурора об отмене акта, требования о привлечении к ответственности должностного лица, виновного в нарушении закона, если в этом есть необходимость; предложение о рассмотрении протеста в установленный законом десятидневный срок с сообщением результатов рассмотрения протеста; должностное положение прокурора, принесшего протест, его классный чин; дата принесения протеста.
Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа субъекта РФ или органа местного самоуправления - на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. В случае отклонения органом власти субъекта РФ протеста на противоречащий Конституции России правовой акт, принятый по вопросам ведения Российской Федерации или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, все материалы с необходимым обоснованием незамедлительно направляются в Генеральную прокуратуру. При отклонении иных протестов должно добиваться отмены противоречащих Конституции РФ и законам правовых актов путем обращения в суды общей юрисдикции, военные или арбитражные суды.
Прокурор, принесший протест, обладает правом отозвать протест до его рассмотрения.
Исходя из характера нарушения закона должностным лицом, прокурор может вынести мотивированное постановление о производстве об административном правонарушении. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
В соответствии с настоящим ФЗ (ст. 23 и 24) протест приносится на правовой акт, нарушающий права человека и гражданина. Правом принесения протеста на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. Обязательными реквизитами протеста прокурора (он подается в основном письменной форме, хотя может выноситься и в устной) являются: точное название органа, в который приносится протест; акта, являющегося, по мнению прокурора, противоречащим закону; конкретное название закона и его положений, в противоречие с которыми вступил опротестованный акт; обстоятельства, дающие основания для вывода о его незаконности; четкое изложение требований прокурора со ссылкой на правовые нормы, регламентирующие процедуру принесения и рассмотрения протеста; подпись лица, принесшего протест с указанием должности и классного чина.
Протест должен соответствовать определенным требованиям не только по форме, но и по содержанию.
Законом установлен предельный десятидневный с момента поступления срок рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления, исходя из особенностей организации их деятельности, приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.
Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки по нарушениям прав человека и гражданина и вносится прокурором или его заместителем. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушений. В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. закон говорит о том, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме.
3.2. Постановление
Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
Федеральным законом «О прокуратуре» и ст. 28.4 КоАП РФ предусмотрено, что прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Прокурор также вправе (ст. 28.4 КоАП РФ) возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена Кодексом или законом субъекта РФ. В части 2 ст. 28.7 КоАП РФ предусмотрено право прокурора принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении и проведении административного расследования. Такое решение принимается прокурором в виде постановления немедленно после выявления факта совершения административного правонарушения.
Выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении. В нем должны быть указаны:
- дата и место составления постановления;
- должность, фамилия и инициалы должностного лица, вынесшего постановление;
- сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении;
- в случае, если имеются свидетели и потерпевшие, - их фамилии, имена, отчества, адреса места жительства;
- место, время совершения и событие административного правонарушения;
- статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение;
- объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело;
- иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Сроки составления постановления об административном правонарушении установлены ст. 28.5 КоАП РФ. Он составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановления об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования постановления об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст. 28.7 КоАП РФ. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца.
По окончании административного расследования выносится постановление об административном правонарушении либо выносится постановление о прекращении дела об административном правонарушении.
Согласно настоящему ФЗ и ст. 28.8 КоАП РФ постановление о возбуждении производства об административном правонарушении направляется судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать дело об административном правонарушении, в течение суток с момента составления протокола (вынесения постановления) об административном правонарушении. Система органов, осуществляющих рассмотрение административных нарушений, устанавливается административным законодательством.
Постановление прокурора об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, передается на рассмотрение судье немедленно после его составления (вынесения).
В случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных КоАП РФ, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанным судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков.
Постановление прокурора должно быть рассмотрено в сроки, установленные ст. 29.6 КоАП РФ для дел об административных правонарушениях. Дело об административном правонарушении рассматривается в пятнадцатидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных рядом статей КоАП РФ, рассматриваются в пятидневный срок со дня получения судьей, органом, должностным лицом постановления об административном правонарушении и других материалов дела. Продление указанного срока не допускается.
В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости в дополнительном выяснении обстоятельств дела срок рассмотрения дела может быть продлен судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, но не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.
Дело об административном правонарушении, совершение которого влечет административный арест, рассматривается в день получения постановления об административном правонарушении и других материалов дела, а в отношении лица, подвергнутого административному задержанию, - не позднее 48 часов с момента его задержания.
О решении, принятом по постановлению прокурора, ему направляется письменное сообщение. В случае, когда решение принято с нарушением закона, прокурором на него приносится протест.
Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом. О результатах рассмотрения сообщается прокурору в письменной форме.
3.3. Представление
Статья 24 Закона предусматривает внесение прокурором или его заместителем представления об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению.
В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представления коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.
В случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации.
Это документ прокурорского реагирования, который вносится в орган или должностному лицу и содержит анализ нарушений законов и предложения об их устранении.
В представлении указывается орган или должностное лицо, которому оно вносится, его адрес, приводится наименование документа «Представление об устранении нарушений законов в сфере образования» (но не «Представление о нарушениях законов в сфере образования»). В тексте описываются выявленные нарушения, причины и условия, им способствующие, указываются ответственные лица, даются разъяснение нарушенных законов, предложения по их скорейшему устранению и недопущению впредь. Прокурор вправе требовать привлечения к дисциплинарной либо материальной ответственности лиц, допустивших нарушения и способствовавших их появлению. Здесь же целесообразно приводить доказательства, подтверждающие совершение проступка. Предложение прокурора может быть выражено словами: «прошу», «предлагаю», «требую». Выбор такого обращения зависит от обстоятельств.
В заключительной части представления необходимо разъяснять требования ст.24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» о сроках и порядке рассмотрения представления. В течение месяца со дня внесения этого акта должны быть приняты конкретные меры по устранению нарушений и обстоятельств, им способствовавших; о принятых мерах должно быть сообщено прокурору в письменной форме. Если прокурор ставит вопрос о рассмотрении представления коллегиальным органом, то следует указать на необходимость сообщить ему о дне заседания для участия в рассмотрении. В соответствии со ст.22 Закона, требование о привлечении к дисциплинарной ответственности следует излагать в представлении.
В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную. Предложения по устранению обстоятельств, способствовавших нарушениям закона экономического, организационно-управленческого, технического характера, должны базироваться на заключениях специалистов, материалах проверок и ревизий. В числе требований, направленных на устранение правонарушений и их причин, в представлении допустима постановка вопроса о необходимости привлечения к ответственности (дисциплинарной, материальной) конкретных лиц, попустительствовавших нарушениям. Разумеется, что в их действиях отсутствуют признаки преступления или административного проступка.
В нормативных правовых актах отсутствует детальное регулирование процедуры рассмотрения представления Необходимо иметь в виду, что оно рассматривается безотлагательно. Настоящим ФЗ четко определен срок рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. В месячный срок, с момента внесения, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении, во избежание волокиты, должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований, прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.
3.4. Предостережение о недопустимости нарушения закона
Еще одной формой прокурорского реагирования является предостережение о недопустимости нарушения закона. В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения требований, изложенных в указанном предостережении, должностное лицо, которому оно было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.
Таким образом, прокуратура обязана установить постоянный надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, включая не противоречащие федеральному законодательству законы субъектов Федерации. О наиболее серьезных нарушениях законности и возникающих проблемах в осуществлении прокурорского надзора она должна информировать Генеральную прокуратуру. Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов и соответствием им издаваемых актов органов власти и организаций, прокуратура выполняет профилактическую составляющую прокурорского надзора. Для этого систематически проверяется исполнение законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приобретения и использования оружия.
Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Основанием для предостережения являются достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, – не влекущих уголовную ответственность.
При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной или уголовной ответственности предостережение, как правило, не применяется.
Предостережение о недопустимости нарушения закона применяется к должностным лицам государственных органов, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, органов военного управления, воинских частей и учреждений. Оно может объявляться также руководителям и другим работникам коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции. Оно не может быть адресовано гражданам и юридическим лицам.
Применению предостережений должна предшествовать проверка сведений о готовящихся противоправных деяниях конкретными должностными лицами с истребованием от них письменных объяснений.
Предостережение оформляется в письменной форме, где указывается: название акта (а именно – предостережение о недопустимости нарушения закона), город (поселок), дата его составления; какая именно проверка послужила основанием для его вынесения; перечисляются установленные действия (бездействие) должностного лица, которые могут повлечь нарушения; наименование закона, который может быть нарушен; возможные последствия.
В резолютивную часть включаются: фамилия, имя, отчество должностного лица, которому объявляется предостережение; указывается занимаемая им должность, место работы и место жительства. Здесь же прокурор предупреждает о недопустимости нарушений закона и разъясняет возможность наступления ответственности за продолжение неправомерных действий; кроме того, разъясняется порядок обжалования этого акта вышестоящему прокурору или в суд. Предостережение подписывается прокурором либо его заместителем с указанием должности и классного чина, а также лицом, которому оно объявлено.
Предостережение должностному лицу объявляется непосредственно в прокуратуре. В целях обеспечения гласности и повышения профилактического воздействия предостережения оно может быть объявлено и по месту работы виновного лица, в том числе в процессе рассмотрения результатов проверки на собрании трудового коллектива либо при рассмотрении коллегиальным органом.
Генеральный прокурор РФ предлагает обеспечить строгий контроль за исполнением требований, изложенных в предостережении, применять к должностным лицам, уклоняющимся от выполнения законных требований прокурора, предусмотренные законом меры ответственности.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Переход российского общества к жизни не по произволу, а по праву, не «по понятиям», а по закону происходит не столь последовательно и энергично, как хотели бы люди, которых остро волнует беспрецедентный разгул криминала, коррумпированность значительной части чиновников, невозможность эффективно отстоять свои права и социальные гарантии. Самым незащищенным от произвола и преступности оказался простой российский народ.
В преодолении проблем реформируемой России одно из ключевых мест принадлежит прокуратуре. Основное бремя выявления наиболее острых правовых коллизий, а главное – инициирование процесса их разрешения юридически безупречными правовыми средствами лежит на прокуратуре «в силу ее социального предназначения и исторически сложившегося законодательно закрепленного статуса государственного института, представители которого, по выражению Анатолия Федоровича Кони, выступают «живым напоминанием закона»[28].
Прокуратура как орган государственной власти всегда служила ее оплотом и своеобразным орудием единения. Вместе с тем единство государственной власти неизбежно сочетается с различными формами ее осуществления и особой структурой внутренней организации.
Закон «О прокуратуре РФ» предусматривает значительное усиление правозащитной функции прокуратуры. Особенно, что касается прав и свобод человека Впервые вопросам надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Законе посвящена специальная глава. Четко определены предмет надзора, полномочия прокуроров в этой жизненно важной сфере, средства и формы прокурорского реагирования на нарушения личной неприкосновенности, политических, социально-экономических прав и свобод граждан. Реальная защита юридическими средствами прав и свобод человека и гражданина задача огромной политической значимости. Ее решение требует больших разноплановых усилий государства, многообразия форм и методов его взаимодействия с гражданским обществом. Безусловно, большую роль в этом деле призваны играть суды. Но в реальной действительности сложилось обширное поле для внесудебной, контрольной и управленческой деятельности, для функционирования механизма защиты прав и свобод граждан. Здесь есть над чем потрудиться и исполнительной власти, и органам местного самоуправления, и контролирующим органам, всем остальным звеньям государственного механизма и. конечно же, органам прокуратуры.
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о необходимости совершенствования законодательства о деятельности прокуратуры Российской Федерации.
Так, в соответствии со ст. 17 Конституции в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" в ст. 10 содержит указание о рассмотрении органами прокуратуры заявлений и жалоб, содержащих сведения о нарушении законов без каких-либо ограничений с принятием мер в случае выявления нарушений, по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушение.
Действующая в нынешней редакции ч. 1 ст. 45 ГПК РФ устанавливает ограничения прав прокурора, осуществляющего в соответствии со ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, на подачу заявлений в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
В связи с чем, полагаем необходимым п. 1 ст. 45 ГПК РФ положения которой противоречат другим нормам права, не соответствуют требованиям объективной реальности и судебной практике, изложить в следующей редакции: "Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов гражданина, неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований или вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует охрана государственных и общественных интересов, а также прав, свобод и охраняемых законом интересов граждан", что позволит повысить эффективность системы защиты прав и свобод личности, интересов общества и государства.
Известное положение ст.29 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» о том, что в предмет надзора за процессуальной деятельностью входит соблюдение прав и свобод человека и гражданина, нуждается в дополнении, включении в него надзора за соблюдением прав юридических лиц, т.к. потерпевшим и гражданским истцом по уголовному делу может быть и юридическое лицо.
На современном этапе развития государства общими приоритетами российской прокуратуры, на наш взгляд, должны выступать: охрана прав и свобод человека и гражданина, интересов общества и государства; защита конституционных основ федеративного государства, его целостности и безопасности; обеспечение эффективного контроля над преступностью; преодоление правового нигилизма в жизни общества.
Безусловно, сильное государство должно иметь сильную власть, в связи с чем России необходим эффективный механизм надзорной деятельности за исполнением законов, что наглядно подтверждено нашей историей. Как орган государственной власти прокуратура должна постоянно развиваться и совершенствоваться с учетом долговременных потребностей и интересов общества и государства, взвешенных и тщательно выверенных прогнозов, решений и действий, большой и кропотливой созидательной работы ученых и практикующих юристов.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Нормативные правовые акты
1.1. Всеобщая декларация прав человека. Принята Генеральной ассамблеей Организации Объединенных Наций 10 декабря 1946 г .
1.2. Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991г.// Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. – 1991. - № 52.
1.3. Конституция Российской Федерации. – М.: Юрид. лит.- 1993. – 64 с.
1.4. Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. N 2202-I // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 47. Ст. 4472.
1.5. Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" (с изменениями от 18 июля 1997 г., 21 июля 1998 г., 5 января, 30 декабря 1999 г., 20 марта 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 2 декабря 2005 г., 24 июля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 33. Ст. 3349.
1.6. Закон РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. - 1993. - N 19. - Ст. 685.
1.7. Приказ Генеральной Прокуратуры РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина" // Справочная правовая система «Гарант»
1.8. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 25 апреля 2000 г. N 56 "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Том 1. 2004.
1.9. Приказ Генеральной прокуратуры РФ и МВД РФ от 12 сентября 2006 г. N 80/725 "Об усилении прокурорского надзора и ведомственного контроля за процессуальными решениями при рассмотрении сообщений о преступлениях" // Справочная правовая система «Гарант».
1.10. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 17 декабря 2007 № 200 «Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации» // Справочная правовая система «Гарант»
2. Специальная литература
2.1. Апиян Н.А. Права человека: итоги века, тенденции, перспективы // Государство и право. - 2001. № 5.
2.2. Ароцер Л.Е. Тактика и этика судебного допроса. - М.: 1999. С. 117
2.3. Басков В. Прокурорский надзор. – М.: 2001 г., С. 558
2.4. Басков В.И. Прокурорский надзор в СССР. М., 1991.
2.5. Беркович Е.Ф. Прокурорский надзор за исполнением законов. М., 1998. С. 13.
2.6. Бессарабов В. Прокуратура России: Федерализм и конституционная законность. // Журнал Российского права, 2001 г., N 7, С. 64
2.7. Бровин Г.И. Система прокурорского надзора за соблюдением законности в местах лишения свободы // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. Свердловск, 1979.
2.8. Винокуров Ю.Е., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю. и др. "Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Винокурова Ю.Е ... М., 2003
2.9. Власов В.И. Избранные произведения по уголовному праву и процессу. - М.: 1998 г., С. 298
2.10. Воронцов В, Участие Прокурора в суде. // Государство и право. 2000. № 3.
2.11. Горбулин С.Б. Новый Уголовно-процессуальный Кодекс РФ - противоречия и пробелы. – М.: 2001. С. 96
2.12. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. Л., 1990.
2.13. Демидов И., Тушев А. Отказ прокурора от обвинения. // Российская юстиция, 2002 г., № 8, С. 60
2.14. Добровольская Т.Н. Понятие и система принципов организации и деятельности советской прокуратуры // Вопросы теории и практики прокурорского надзора. М., 1976.
2.15. Ефимичев П. С, Новый УПК России и защита интересов личности и государства. // Журнал Российского права, 2003 г, № 2, С. 82
2.16. Женетль С. З. Некоторые вопросы прокурорского надзора. // Российский судья, 2002 г., № 3, С. 42
2.17. Жуйков В. М. Право человека и власть закона. – М.: 1999 г., С. 72
2.18. Загорский Г.Н. Судебное разбирательство по уголовному делу. - М.: 1998.
2.19. Зеленин С. Зависимость суда от позиции прокурора. // Законность, 2003 г., № 2, С. 72
2.20. Иванова А. Законотворческие идеи для судебной власти. // Российская юстиция, 2001 г., № 5, С. 52
2.21. Исаенко В. Следственные действия и полномочия прокурора по надзору за ними. // Законность, 2001 г., № 5, С. 67
2.22. Калашникова Н.Я. Общие условия судебного разбирательства. - М.: 2001.
2.23. Каплунова Л. Гражданский иск прокурора в интересах государства по уголовному делу. // Законность, 2002 г., № 8, С. 36
2.24. Козлов А.Ф. Основные направления деятельности прокуратуры и условия их формирования // Основные направления деятельности советской прокуратуры. Свердловск, 1988.
2.25. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 3-е изд. - М. - 2002. - С. 246
2.26. Комментарий к Конституции РФ / Под редакцией Л. А. Окунькова. – М.: 1999 г., С.320
2.27. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под. редакцией Д.Н. Козака, Е.Б. Мизулиной. - М.: 2002 г., С. 610
2.28. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под редакцией В.М. Лебедева. - М.: 2002 г., С. 1007
2.29. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации / Под редакцией А. А. Петухова. - М.: 2002 г., С. 786
2.30. Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный). / Под редакцией В.И.Радченко. – М..: 2003 г., С. 411
2.31. Комментарий к Федеральному закону "О Прокуратуре Российской Федерации" от 17 ноября 1995 г. с приложением ведомственных нормативных актов / Под общ. ред. Генерального прокурора Ю. И. Скуратова. - М.: Норма, 1996.
2.32. Кулик Н. В. О возвращении уголовного дела прокурору судом на предварительном слушании для устранения нарушений УПК РФ // Труды Санкт-Петербургского юридического института Генеральной прокуратуры Российской Федерации. №6 / Науч. ред. Н.П. Дудин. СПб., 2004. 0, 6 п.л.
2.33. Кулик Н. В. Роль прокуратуры в свете современного подхода к взаимоотношению личности и государства в уголовном судопроизводстве // Юридическая мысль. СПб., 2005. №3 .0, 6 п.л.
2.34. Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура. // Российская юстиция, 2001 г., № 9, С. 73
2.35. Маевский В. Страсти по судебной реформе. // Российская юстиция, 2001 г., № 11, С. 51
2.36. Маршунов М.Н. Комментарий к Закону "О прокуратуре Российской Федерации". М.-СПб., 1998. С. 70.
2.37. Мизулина Е Уголовный процесс: концепция самоограничения государства. // Государство и право, 2000 г., № 4 С. 73
2.38. Мыцыков А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора // Законность. 2007. N 1. С. 2-6.
2.39. Назаров С.Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М., 1998.
2.40. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В.Лазарев. – СПб. - 2003. – С. 47.
2.41. Основы судебного красноречия. Учебное пособие / Под ред. Н.Н. Ивакина. - М.: 2000 г., С. 276
2.42. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. - М. - 1994. – С. 112.
2.43. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. - М. - 2002. - С. 259.
2.44. Правоохранительные органы. / Под редакцией В. П. Божьева. – М.: 2001 г., С. 284
2.45. Прокудина Л. А. Проблемы взаимодействия в условиях проведения судебно-правовой реформы. – М.: 2002 г., С. 46
2.46. Прокурорский надзор / Под ред. О.А. Галустьяна, А.П. Кизлыка, А.В. Ендольцевой. М., 2006. С. 133.
2.47. Прокурорский надзор / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2003. С. 186.
2.48. Прокурорский надзор в Российской Федерации. / Под редакцией А. А. Чувилёва. – М.: 2001 г., С. 398
2.49. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Учебник. / Под редакцией Ю. Е. Виноградова. – М.: 2001 г., С. 331
2.50. Прокурорский надзор: Учебник. / Под редакцией А. Я. Сухарева. – М.: 2003 г., С. 480
2.51. Сайко Н.А. Об участии прокурора в уголовном судопроизводстве. // Законность, 1999 г., № 1, с. 42
2.52. Словарь иностранных слов / Под ред. Ф.Н. Лехина. 3-е изд., перераб. и доп. М, 1979.
2.53. Солин В. Вправе ли помощник прокурора поддерживать государственное обвинение? // Российская юстиция, 2003 г., № 10 С. 63
2.54. Судойстройство и правоохранительные органы в Российской Федерации. / Под редакцией В. А. Давыдова. – М.: 2000 г., С. 319
2.55. Сухарев А. Я. Аналитический доклад. – М.: 2000 г., С. 87
2.56. Тетерина Т. Отказ прокурора от обвинения "преступает" права потерпевшего на доступ к правосудию // Российская юстиция, 2003 г., № 10, С.
2.57. Турилов Г.Г. Оценка доказательств прокурором в судебном разбирательстве // Российская Юстиция, 1999г., № 4, С. 61
2.58. Турилов Г.Г. Прокурор как субъект доказывания при рассмотрении дел судом в соответствии с проектом УПК РФ. - М.:2001 г., С. 118
2.59. Тушев А. Роль прокурора в реализации принципа состязательности в уголовном процессе. // Российская юстиция, 2003 г., № 4, С. 67
2.60. Уголовно - процессуальное право Российской Федерации. / Под редакцией Л. А. Лупинской. – М.: 2001 г., С. 594
2.61. Ульянов В. Вопросы государственного обвинения к новому УПК. // Российская юстиция, 2002 г., № 10, С. 16
2.62. Шалумов М. Прокуратура. Проблемы требуют решения. // Законность, 2001 г., № 4, С. 71Амирбеков К. Конституционные основы деятельности прокуратуры России // Право и жизнь. 2002. С. 194.
3. Материалы судебной практики
3.1. Постановление Верховного Суда РФ от 27 сентября 2005 г. N 45-АД05-2 «Предостережение прокурора, изданное в силу полномочий, установленных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», должно содержать указание на конкретный федеральный закон, о недопустимости нарушения которого прокурор предупреждает» (извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. N 4.
3.2. Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 1 июня 2007 г. N 81-ВПР07-8 «Суд, отправляя дело на новое рассмотрение, указал на то, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавших» (извлечение) // Справочная правовая система «Гарант».
