Реферат Правовое регулирование субъектов естественной монополии
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
КАК СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО ПРАВА
1.1. Естественные монополии как экономико-правовое явление 6
1.2. Признаки естественной монополии 8
Глава 2. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
2.1 Формы административно-правового регулирования
деятельности субъектов естественных монополий в ТЭК 17
2.2 Методы административно-правового регулирования субъектов
деятельности естественных монополий в ТЭК 19
2.3 Ценовое регулирование деятельности субъектов
естественных монополий в ТЭК 21
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 41
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 43
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Экономика представляет собой сложный механизм. Большинство секторов рынка может эффективно развиваться в условиях конкуренции, поэтому задачей государства здесь является создание условий для ее развития. Однако в рыночной системе присутствуют отрасли, высокие результаты в которых не могут быть достигнуты за счет соревновательности. К ним относятся в первую очередь сферы деятельности субъектов естественных монополий транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи; услуги по оперативно-диспетчерскому обслуживанию в электроэнергетике. Наличие конкуренции здесь себя не оправдывает. Наличие конкуренции здесь себя не оправдывает, а потому на данных участках целесообразнее существование монополии. Объективность предпосылок для ее возникновения, безальтернативность такой монополии детерминируют определение ее в качестве «естественной».
Неограниченная экономическая власть, которой обладают хозяйствующие субъекты, действующие на таких участках рынка, создает угрозу злоупотребления ими своим исключительным правом. Это порождает проблему регулирования и контроля их деятельности со стороны государства. Отношения между государством и субъектами естественных монополий имеют огромное значение. Они решающим образом влияют на бюджетообеспеченность страны и сохранение социальной стабильности в силу того, что естественно-монопольные сферы являются, по сути, фундаментом жизнеобеспечения. Характер взаимодействия государства и естественных монополистов не может быть одинаковым для всех отрезков времени, он определяется конкретно-исторически. Государственное воздействие на них должно осуществляться в правовой форме.
Правовому регулированию естественных монополий присущ комплексный характер - оно осуществляется с помощью норм различных отраслей права (гражданского, предпринимательского, административного, налогового, уголовного и др.). Комплексность призвана реализовать основную цель правового воздействия на естественные монополии - достижение баланса частных и публичных интересов в сфере естественно-монопольных видов деятельности.
Надлежащая регламентация естественных монополий предполагает согласованность нормативных предписаний, содержащихся в различных отраслях и институтах права, равно как в многочисленных ведомственных правовых актах. Степень согласованности правовых предписаний, а следовательно, и их эффективность может быть выявлена лишь при комплексном исследовании указанных отношений.
Проблемы правового воздействия на естественные монополии во многом обусловлены причинами как экономического, так и социального характера. Особую остроту они получают в условиях проводимой в Российской Федерации реформы естественных монополий. Процессы реструктуризации, демонополизации в области энергетики, связи, железнодорожного транспорта определяют необходимость разработки четких правовых механизмов. И не только. Несмотря на имеющуюся потребность, самостоятельные научные исследования по вопросам правового регулирования естественных монополий в отечественной юридической науке отсутствуют. Имеются лишь труды, посвященные отдельным аспектам проблемы. Изложенные обстоятельства определяют актуальность избранной темы исследования.
Цель работы - теоретическое исследование правовых вопросов регулирования естественных монополий в Российской Федерации.
Поставленная цель реализована посредством решения следующих задач:
- исследование научных понятий и теоретических конструкций, подлежащих применению при формировании системы правового регулирования естественных монополий;
- оценка действующего законодательства, судебной и административной практики с точки зрения их соответствия необходимости эффективного правового регулирования естественных монополий;
- выявление особенностей правового статуса субъектов естественных монополий;
- изучение методов правового регулирования субъектов естественных монополий.
Методологическая и теоретическая основа исследования. В исследовании применялись как общенаучный метод комплексного подхода, так и частно-научные методы познания, в том числе диалектический, формально-логический, исторический, систематический, сравнительно-правовой, технико-юридический, метод анализа и обобщения законодательства и практики его применения.
Теоретической основой исследования явились научные труды современных ученых-правоведов: С.С. Алексеева, B.C. Белых, С.И. Виниченко, В.П. Грибанова, С.Э. Жилинского, Н.И. Клейн, М.И. Кулагина, О.М. Олейник, А.Е. Пилецкого, О.Н. Садикова, Д.Н. Сафиуллина, P.O. Халфиной, В.Ф. Яковлева, а также юристов дореволюционной эпохи: А.И. Каминки, Г.Ф. Шершеневича.
Нормативной и практической основой исследования послужили Конституция Российской Федерации, Федеральные законы «О естественных монополиях», «Об электроэнергетике», «О связи», «О почтовой связи», подзаконные акты, акты судебных и административных органов.
Глава 1. ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ КАК СУБЪЕКТОВ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО ПРАВА
1.1. Естественные монополии как экономико-правовое явление
Естественная монополия - это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Как видим, понятие естественной монополии, данное в Законе, носит больше экономический, чем правовой оттенок и достаточно сложно для восприятия, так как монополия определяется через понятия спроса и предложения. Некоторые авторы обращают внимание на несовершенство данного в Законе определения, его недостаточную юридическую точность, отсутствие в нем указания на такие существенные элементы, характеризующие естественную монополию, как наличие государственного регулирования и возможность перехода естественной монополии в состояние конкуренции при появлении предпосылок для этого[1].
Глубокое по содержанию исследование правового регулирования естественных монополий проведено О.А. Григорьевой[2]. В частности, естественная монополия справедливо рассматривается как экономико-правовое явление. Оно (явление) экономическое по содержанию, но правовое по форме. С этой позиции названным автором предложено собственное определение естественной монополии: «Естественная монополия находит свое правовое выражение в качестве признанного государством специального права на осуществление деятельности определенного вида в пределах одного товарного рынка, обусловленного эффектом масштаба при производстве товара, который является незаменяемым и спрос на который не зависит от изменения цены на него»[3]. Таким образом, правовой режим естественной монополии является исключительным, а его установление представляет собой разновидность государственного регулирования экономики. Исключительность режима выражается, с одной стороны, в предоставлении хозяйствующему субъекту права на осуществление деятельности единолично в пределах товарного рынка, с другой - в обоснованном ограничении действия свободы экономической деятельности с целью реализации и защиты публичных интересов путем государственного регулирования естественных монополий[4].
Необходимо отметить, что, во-первых, естественная монополия - это состояние товарного рынка, работа которого эффективнее при отсутствии конкуренции. При этом в соответствии со ст. 4 Федерального закона от 26 июля
В то же время допустима трансформация отдельных сфер деятельности по мере их развития из естественно-монопольных в конкурентные. Желательным для экономики любой страны является развитие конкуренции на всех функционирующих товарных рынках, наличие отдельных неконкурентных рынков - это временная необходимость, непосредственно зависящая от существующего уровня научно-технического развития.
1.2. Признаки естественной монополии
В законе о естественных монополиях перечислены причины, по которым законодатель считает, что удовлетворение спроса на товары и услуги субъектов естественных монополий эффективнее в отсутствие конкуренции. Данные причины состоят в технологических особенностях производства товаров или услуг субъектов естественных монополий. Данные особенности связаны с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства. Говоря другими словами, чем больше производится данного товара, тем меньше стоимость единицы такого товара. Стоит обратить внимание на оценочное понятие «существенное понижение издержек производства». Законодательство не содержит разъяснений о размере такой «существенности». Представляется, что определенные рекомендации будут выработаны практикой применения положений закона о ествественных монополиях, и в данном случае имеется в виду прежде всего практика антимонопольного органа.
Так, например, в Постановлении от 13 июня
Товарный рынок может охватывать территорию РФ или выходить за ее пределы (федеральный рынок), охватывать территорию нескольких субъектов РФ (межрегиональный рынок), не выходить за границы субъекта РФ (региональный рынок), не выходить за границы муниципального образования (местный или локальный рынок).
При выявлении условий обращения товара, ограничивающих экономические возможности приобретения товара покупателем (покупателями), учитывается следующее:
- требования к условиям транспортировки товара (обеспечивающие сохранение потребительских свойств товара и прочие требования);
- организационно-транспортные схемы приобретения товара покупателями;
- возможность перемещения товара к покупателю или покупателя к товару;
- наличие, доступность и взаимозаменяемость транспортных средств для перемещения рассматриваемого товара (покупателя рассматриваемого товара);
- расходы, связанные с поиском и приобретением товара, а также транспортные расходы;
- особенности территории в предварительно определенных географических границах товарного рынка (в том числе природно-климатические и социально-экономические особенности, наличие зон регулируемого или частично регулируемого ценообразования);
- региональные особенности спроса на рассматриваемый товар (включая потребительские предпочтения).
Например, по одному из дел суд указал, что отсутствие в данном случае одного из установленных ст. 6 Закона о защите конкуренции критериев - сопоставимого рынка такого товара, как хлористый калий, - не лишало антимонопольный орган возможности признания установленной производителем цены на товар, подлежащий реализации на внутреннем рынке, монопольно высокой при установлении несоответствия цены другому предусмотренному в названной норме критерию - превышению цены товара над суммой необходимых для производства и реализации такого товара расходов и прибыли[6].
Признак естественной монополии заключается и в том, что спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Говоря другими словами, речь идет о жизненно важных товарах и услугах, которые необходимы в любом случае для обеспечения нормальной жизни и деятельности человека, функционирования предприятия (электрическая, тепловая энергия, связь и т.д.). Такая ситуация является следствием того, что товары (или услуги), производимые субъектами естественных монополий, не могут быть заменены другими товарами (или услугами).
Определение взаимозаменяемых товаров в соответствии со ст. 4 Закона «О конкуренции» основывается на фактической замене товаров покупателем или готовности покупателя заменить одни товары другими в процессе потребления (в том числе производственного), учитывая их функциональное назначение, применение, качественные и технические характеристики, цену и другие параметры. Если для замены товара другими товарами в процессе потребления требуется более года или в связи с заменой покупатель товара несет значительные издержки (превышающие 10 процентов от цены товара), то такие товары не должны относиться к взаимозаменяемым[7].
Процедура выявления товара, не имеющего заменителя, или взаимозаменяемых товаров (работ, услуг), обращающихся на одном и том же товарном рынке, включает:
- предварительное определение товара;
- выявление свойств товара, определяющих выбор покупателя, и товаров, потенциально являющихся взаимозаменяемыми для данного товара;
- определение взаимозаменяемых товаров.
Предварительное определение товара может быть проведено на основе:
- условий договора, предметом которого является рассматриваемый товар;
- решений о предоставлении лицензий; документов, подтверждающих наличие лицензии;
- нормативных актов, регулирующих соответствующую деятельность;
- общероссийских классификаторов продукции, работ, услуг, видов экономической деятельности;
- товарных словарей или справочников товароведов;
- заключений специалистов, имеющих специальные знания в соответствующей сфере;
- иного способа, позволяющего однозначно определить товар.
При выявлении взаимозаменяемых товаров учитывается, что мнения разных групп покупателей могут не совпадать. Группы покупателей различаются:
- по способу и формам участия в обороте товара (в том числе оптовые покупатели и розничные покупатели);
- по месту приобретения товара;
- по предъявляемым к товару требованиям;
- по особенностям поведения на товарном рынке;
- по другим признакам.
Рассматриваемый товар может обращаться на одной и той же территории на разных товарных рынках. Такие товарные рынки следует анализировать обособленно. В частности, товар может обращаться на оптовых рынках, на которых продаются партии товара преимущественно для целей последующей перепродажи или профессионального использования, и на розничных рынках, на которых осуществляется продажа единичного количества товара преимущественно для личного использования.
Судебная практика свидетельствует о необходимости выявления всех перечисленных признаков естественной монополии в каждом конкретном случае.
Так, например, рассматривая спор, суд нижестоящей инстанции не учел положения нормы закона о естественных монополиях, не определил правовую природу оказываемых ОАО услуг, не установил их специфику, не выяснил, отвечает ли эта услуга признакам услуг естественной монополии. Это повлекло отмену решения указанного суда о признании недействительным включения истца в Реестр субъектов естественных монополий[8].
Субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект, производящий или реализующий товары в условиях естественной монополии. Эти субъекты могут как самостоятельно производить товары в условиях естественной монополии, так и реализовывать приобретенные товары. Например, к субъектам естественной монополии относятся: ФГУП «Почта России» (в части оказания услуг общедоступной почтовой связи), кроме того, организации, оказывающие услуги по передаче электрической энергии. На территории Поволжья, в частности, функционирует такой субъект естественной монополии, как открытое акционерное общество «Межрегиональная распределительная компания Волги», которая оказывает услуги по передаче электрической энергии на территории Ульяновской, Самарской, Саратовской, Пензенской областей, Республики Мордовия и Чувашской Республики.
Например, в Постановлении ФАС Поволжского округа от 8 ноября
С приобретением хозяйствующим субъектом статуса субъекта естественной монополии связан ряд правовых последствий. Так, в соответствии с п. 13 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 марта
Кроме того, органы регулирования естественных монополий формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль.
Интересным представляется рассмотрение соотношения таких понятий, как субъект естественной монополии и лицо, занимающее доминирующее положение. Понятие доминирующего положения определено в ст. 5 Федерального закона от 26 июля
- государственной политики, включая дифференцированную систему налогов, предоставление субсидий и других льгот;
- слияний, присоединений, а также ликвидации;
- производственной или научно-технической стратегии, в том числе внедрения нововведений;
- деятельности хозяйствующего субъекта по устранению конкурентов с рынка неконкурентными методами;
- соглашений между хозяйствующими субъектами (явных, тайных);
- других факторов.
Итак, в соответствии с действующим законодательством доминирующим положением признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
Законодательство напрямую называет преимущества доминирующего положения (при этом данные преимущества перечислены в Законе альтернативно), которые заключаются в следующем:
1) возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке. Термин «решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке» является оценочным. В настоящее время продолжают действовать рекомендации, изложенные в Приказе ГКАП РФ от 20 декабря
2) возможность устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов. В данном случае подразумевается возможность устранения конкурентов, т.е. хозяйствующих субъектов, занимающихся производством однородных товаров. При этом термин «устранение» предполагает в конечном счете окончательное прекращение существования на данном товарном рынке хозяйствующих субъектов. Это может быть добровольное прекращение деятельности конкурентов, их банкротство, поглощение другими хозяйствующими субъектами (при этом не обязательно тем, который злоупотребляет доминирующим положением). Причина прекращения существования хозяйствующего субъекта юридического значения не имеет. В данном случае необходимо лишь установление причинно-следственной связи между действиями доминирующего на товарном рынке хозяйствующего субъекта и прекращением существования его конкурента;
3) возможность затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам, которая заключается в существенном ограничении возможности выхода других хозяйствующих субъектов на этот товарный рынок. Возможность затруднять доступ другим хозяйствующим субъектам реализуется путем создания барьеров и установления дополнительных расходов. Барьеры вхождения в рынок - это любые обстоятельства, мешающие новому хозяйствующему субъекту на равных конкурировать с уже существующими на данном товарном рынке хозяйствующими субъектами. Если барьеры вхождения в рынок отсутствуют (или они низкие), то хозяйствующий субъект даже с большой долей рынка может не обладать способностью воздействовать на конкуренцию (обладать рыночной силой).
Нормы Федерального закона от 26 июля
Для того чтобы быть участниками правоотношений, в том числе и отношений, связанных со сферой естественных монополий, юридические лица должны обладать правоспособностью и дееспособностью. Правоспособность и дееспособность возникают у юридического лица одновременно в момент государственной регистрации юридического лица. У физических лиц момент возникновения правоспособности и дееспособности различен: правоспособность возникает с момента рождения, а дееспособность - по достижении определенного законом возраста. Частичная дееспособность возникает с 14 лет, а полная - с 18 лет. Только с этого момента физическое лицо может быть полноправным участником общественных отношений и не только приобретает права, но и исполняет обязанности самостоятельно[9].
Таким образом обязанности субъектов естественной монополии, относящиеся к потребителям, распространяются не только на хозяйствующие субъекты, но и на граждан, а также их объединения, не занимающиеся предпринимательской деятельностью.
Субъекты естественных монополий есть хозяйствующие субъекты, выступающие в качестве носителя специального права. В литературе верно отмечается, что существует несогласованность норм Закона о монополиях и специальных законов в части хозяйствующих субъектов.
Закон о монополиях ограничивает субъектный состав указанием на юридические лица. Что касается других федеральных законов, то они содержат указания на возможность осуществлять естественно-монополистическую деятельность и индивидуальными предпринимателями. Так, в силу ст. 2 Федерального закона от 7 июля
Поэтому субъектами естественных монополий могут быть и юридические лица, и индивидуальные предприниматели. Кроме того, считаем также возможными ситуации, когда в качестве субъектов естественных монополий вправе выступать некоммерческие организации либо так называемые неправосубъектные образования, такие, как финансово-промышленные группы и холдинги
Глава 2. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ
2.1 Формы административно-правового регулирования
деятельности субъектов естественных монополий в ТЭК
Регулирование деятельности субъектов естественных монополий является специальным видом государственного регулирования экономики.
Современная экономико-правовая мысль дает самые разнообразные трактовки понятия «государственное регулирование экономики». Вместе с тем в научной литературе отсутствует общепринятое определение данного термина.
В экономической литературе принято подразделять государственное регулирование на три формы[10]:
1) Структурное регулирование, при котором компаниям предоставляется право либо накладывается обязательство участвовать в определенных видах деятельности;
2) Регулирование поведения (ценовое регулирование), которое осуществляется посредством установления цен (прямое регулирование) либо через налоговую политику, субсидирование (косвенное регулирование);
3) Регулирование через систему стандартов, которое применяется при решении вопросов социальной политики, безопасности, охраны окружающей среды.
Исследование процессов становления и развития законодательного регулирования естественных монополий показало, что в зависимости от исторических, политических, технологических и других факторов, степень государственного вмешательства в экономику неодинакова. Пределы регулирующего воздействия отраслей, имеющих социально-экономическое значение, зависят также от формы собственности естественных монополий.
По этому критерию выделяют три основные формы государственного регулирования: прямое регулирование цен; ограничение доходности; регулирование отношений собственности фирм, действующих на рынке естественных монополий[11].
Существуют и другие критерии, положенные в основу различных классификаций форм государственного регулирования. Вместе с тем в рамках данного исследования, наиболее важным является административно-правовой аспект данной проблематики.
Теория государственного управления характеризует регулирование как непременный элемент управленческой деятельности или одну из функций управления.
Как отмечает Ю.М. Козлов, административно-правовое регулирование и его механизм - это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая - управляемого (объект управления). Такое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения, а механизм административно-правового регулирования не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых[12].
В работе Ю.А. Тихомирова определение административно-правового регулирования рассматривается как разновидность государственного регулирования и представляет собой механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования[13].
Таким образом, административно-правовое регулирование предполагает воздействие со стороны государства (которое выступает в лице специально уполномоченных органов исполнительной власти) на определенные сферы экономики способами, методами, закрепленными в нормативных правовых актах. В свою очередь, административно-правовое регулирование, являясь одной из форм государственного регулирования, обладает особенностями, которые характеризуют его формы и методы.
К формам административно-правового регулирования относят[14]: формы государственной поддержки, административные режимы, связанные с обеспечением государственных состояний, императивные количественные и качественные нормативы, административно-функциональные режимы, введение государственной монополии и др.
Таким образом, установление специального административно-правового режима естественной монополии может рассматриваться в качестве одной из форм административно-правового регулирования и разновидности государственного регулирования экономики в целом.
2.2 Методы административно-правового регулирования субъектов
деятельности естественных монополий в ТЭК
В переводе с греческого метод (methodos) означает прием или систему приемов в какой-либо деятельности. В теории права под методом правового регулирования понимается совокупность приемов и способов воздействия на определенную область отношений.
Таким образом, методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий представляют собой предусмотренные нормативно-правовыми актами способы установления и применения обязательных требований к хозяйственной деятельности и продукции субъектов естественных монополий.
Можно выделить несколько признаков, присущих методам регулирования в рассматриваемой сфере отношений:
- их применение является обязательным условием функционирования субъектов естественных монополий;
- полномочиями по выбору методов и их реализации наделены специальные регулирующие органы;
- устанавливают особые условия для хозяйственной деятельности субъектов естественных монополий или особые характеристики их продукции.
Законодательное закрепление тех или иных методов регулирования в отдельных областях экономической деятельности зависит от формы государственного регулирования экономики.
С учетом выявленных экономических и правовых признаков понятия естественной монополии методы административно-правового регулирования являются законодательно закрепленными структурными барьерами входа субъектов на рынок. Исходя из классификации структурных барьеров входа, методы государственного регулирования соответственно можно подразделить на экономические (косвенные), административные (прямые), гражданско-правовые и др.
В странах с развитой рыночной экономикой, как правило, регулирующее воздействие осуществляется на основе экономических методов, которые характеризуются свободой выбора поведения для хозяйствующих субъектов.
Специфика административных методов заключается в том, что они составляют комплекс обязательных для исполнения требований, которые исходят от государства.
Федеральный закон «О естественных монополиях» предусматривает следующие основные методы государственного воздействия:
- ценовое регулирование;
- определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию;
- установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии.
Дополнительными методами государственного регулирования являются: лицензирование отдельных видов деятельности, стандартизация и сертификация продукции субъектов естественных монополий.
2.3 Ценовое регулирование деятельности субъектов
естественных монополий в ТЭК
В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» преобладающим методом административно-правового регулирования и контроля, применяемым в области естественных монополий, является ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения тарифов или их предельных уровней на отдельные виды услуг, перечень которых устанавливается законодательством.
Данный метод регулирования представляет собой деятельность уполномоченных органов государственной власти по определению тарифов (цен) или их предельных уровней, направленную на прекращение или сдерживание роста цен на продукцию субъектов естественных монополий на внутреннем рынке.
Ценовое регулирование - одна из самых острых и дискуссионных проблем, которая затрагивает не только интересы субъектов естественных монополий, но и всей экономики. Применение данного метода направлено на решение основополагающих задач, среди которых особо выделяют «сохранение ценовых пропорций в экономике, которые позволяют развиваться другим отраслям и рыночной экономике в целом». Данная проблема требует снижения или ограничения роста тарифов монополий, с тем чтобы следом снизить издержки производителей, потребляющих услуги монополий. Вторая задача естественных монополий состоит в «создании инфраструктурных условий для экономического роста» и «требует поиска ресурсов для развития монополии и ее инфраструктуры»[15]. Важность в решении двух естественно-монопольных задач зависит от приоритетов государственной политики.
За годы реформ Россия прошла путь от произвольного повышения тарифов и «тарифных перемирий» до детального анализа инвестиционных программ монополий и утверждения предельного роста тарифов на год вперед[16]. Вместе с тем экономические интересы субъектов, включенных в сферу действия естественных монополий, во многом остаются противоречивыми, что требует от государства проведения сбалансированной, социально ориентированной и эффективной политики реформирования.
Начальным этапом проведения реформирования в регулировании (в первую очередь - ценовом регулировании) субъектов монополий[17] можно считать принятие Постановления Правительства РФ от 11 августа
Примечательно то, что в данном нормативном акте, а также в Постановлении Правительства РФ от 7 марта
В каждой отрасли, где действуют субъекты естественных монополий, существуют некоторые особенности ценообразования, которые отражаются в нормативно-правовой регламентации. Поэтому различия в методах регулирования необходимо проанализировать на примере отдельных видов деятельности субъектов естественных монополий, входящих в ТЭК.
Электроэнергетическая отрасль. Нормативно-правовой базой ценообразования в электроэнергетике являются: ФЗ «Об электроэнергетике», Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 22.08.2003 N 516 «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию»[20], Приказ ФСТ России от 11.04.2007 N 67-э/4 «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию на 2008 год»[21] и другие правовые акты. До недавнего времени в рассматриваемой сфере действовал также ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ».
Можно выделить два способа установления цены, которые в рамках ценового регулирования применяются в ТЭК: установление предельной величины тарифа; определение фиксированной цены. Следует отметить, что в научной, учебной литературе, нормативных правовых актах употребляются понятия: «цена» и «тариф». Интерес представляет вопрос о соотношении приведенных терминов, так как в различных источниках данные определения употребляются неединообразно. Вместе с тем наиболее точной и правильной представляется позиция, в соответствии с которой понятие «цена» является общим и может применяться для обозначения денежного эквивалента, как в отношении товаров, так и в отношении работ, услуг. Тариф - понятие специальное, сфера его применения - это только область работ и услуг. Употребление в нормативном акте общего ценового регулирования термина «цена» является достаточным и не требует дополнительного употребления термина «тариф». Если же сферой регулирования акта являются услуги или работы, может применяться только понятие «тариф» как разновидность цены[22]. Таким образом, в случае если действие определенного нормативного правового акта распространяется как на товары (электрическая энергия, газ), так и на услуги (услуги по передаче электрической и тепловой энергии), возможно применение двух терминов с учетом приведенного выше разграничения.
Понятие «тариф» на электрическую и тепловую энергию закреплено в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» и представляет собой систему ценовых ставок, установленных органами государственной власти, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию и тепловую энергию.
Более полно данное понятие определено в Основах ценообразования. В данном нормативном акте тарифы рассматриваются как система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию и тепловую энергию, а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность. Всем услугам присущ один общий признак - результату предшествует совершение действий. Услуги определяются как действия или определенная деятельность, причем, возможно, без материального результата. Принимая во внимание тот факт, что субъектами естественных монополий в рассматриваемой сфере оказываются услуги, подлежащие тарифному регулированию, понятие тарифа, приведенное в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», целесообразно дополнить формулировкой «а также за соответствующие услуги, оказываемые организациями, осуществляющими регулируемую деятельность». Учитывая принцип иерархичной подчиненности приведенных нормативных правовых актов, то есть большую юридическую силу ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» по отношению к Основам ценообразования, подобное расширительное толкование нормы в подзаконном правовом акте является недопустимым. Кроме этого в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» при определении рассматриваемого понятия установлено положение, в соответствии с которым в целях данного Закона указанное понятие применяется исходя из смысла и конкретного содержания правовой нормы. Таким образом, необходимо привести подзаконный нормативный акт в соответствие с ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» либо закрепить в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» более полное определение тарифа, включающее услуги, оказываемые организациями, осуществляющими деятельность, подпадающую под государственное регулирование.
В настоящее время понятие «тариф» (применительно к услугам по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам) устанавливается в Правилах государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 980. В соответствии с Правилами под тарифом следует понимать систему ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за оказываемые услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам.
Следует также отметить, что легальное определение понятия предельных уровней тарифов применительно к электроэнергетической отрасли в законодательстве не приводится. Вместе с тем, исходя из понятия регулируемой цены, приведенного в Постановлении Правительства РФ от 04.02.1997 N 121[23], под которой понимается цена, складывающаяся на товарном рынке при государственном воздействии на эту цену путем установления (в том числе) ее предельной или фиксированной величины, представляется, что предельный уровень тарифов - это цена, определяемая специально уполномоченным органом исполнительной власти путем закрепления в нормативном акте ее предельной величины.
Из приведенного определения можно также выделить два способа установления цены в рассматриваемом секторе, применяемых в рамках данного метода: установление предельной величины; установление фиксированной величины.
В соответствии со ст. 2 ФЗ «О естественных монополиях» указано, что регулирование деятельности субъектов естественных монополий не может применяться в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Таким образом, приведенная норма, в части применяемого метода, корреспондирует статье 2 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ». На основании указанной статьи ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» публичное регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию (мощность) осуществляется на основе принципов, изложенных в указанном Законе, посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию или их предельных уровней. Такое определение ценового регулирования представляется весьма жестким. В последующем, с принятием ФЗ «Об электроэнергетике» формулировка, изложенная в ст. 2 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», претерпела некоторые изменения: посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) на электрическую и тепловую энергию и (или) их предельных уровней, и получила, таким образом, более широкое толкование.
Помимо ценового регулирования в условиях естественной монополии, рассматриваемый метод может применяться и в других сферах деятельности, определяемых федеральным законом. Так, в электроэнергетической отрасли государством осуществляется регулирование цен на виды услуг, исчерпывающий перечень которых приведен в п. 2 ст. 23 ФЗ «Об электроэнергетике».
В течение переходного периода реформирования электроэнергетики устанавливается приоритетное значение норм законодательства о государственном регулировании тарифов в данной сфере. Таким образом, применение ценового регулирования распространяется законодателем на другие сферы хозяйствования, не относящиеся к естественно-монопольным, но подпадающие под государственное регулирование.
Регулирование в конкретной области общественных отношений основывается на ключевых принципах, которые содержатся в источниках правовой регламентации отдельной сферы хозяйствования. Поэтому в неразрывной связи с методом ценового регулирования деятельности естественных монополий находятся принципы установления тарифов (цен), а также их предельных уровней.
В качестве основных принципов государственного регулирования тарифов, во исполнение норм ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», требуется соблюдение принципа обеспечения баланса экономических интересов поставщиков и потребителей электрической и тепловой энергии, определения экономической обоснованности планируемых себестоимости и прибыли при расчете и утверждении тарифов, обеспечения экономической обоснованности затрат коммерческих организаций на производство, передачу и распределение электрической и тепловой энергии и др.
Приоритетным, имеющим наибольшее значение в правоприменительной практике, в естественно-монопольном секторе является принцип экономической обоснованности устанавливаемых тарифов, а также их предельных уровней. Законодательное закрепление данный принцип получил в Постановлении Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158[24].
На основании приведенных нормативных правовых актов, определяющих основы государственного регулирования в сфере электроэнергетики, а также материалов судебной практики[25], можно заключить, что при определении тарифов и (или) предельных уровней в совокупности должно оцениваться их соответствие основным принципам, закрепленным в ст. 4 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ». Из анализа положений ст. 2 и ст. 4 ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ» следует вывод о том, что в случае соответствия тарифа и (или) предельного уровня тарифа закрепленным в данной статье принципам, тариф и (или) предельный уровень тарифа является экономически обоснованным.
Ценовое регулирование выражается в установлении экономически обоснованных тарифов и (или) их предельных уровней. При этом ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в РФ», а также ФЗ «Об электроэнергетике» данный принцип распространяется и на сферы, выходящие за рамки регулирования субъектов естественных монополий, действующих в электроэнергетике.
Критерии оценки экономической обоснованности затрат посредством установления экономически обоснованных тарифов (цен, платы за услуги) или их предельных уровней на электрическую и тепловую энергию, газ, нефть, установление основ ценообразования в сфере регулируемых цен, правил государственного регулирования и применения тарифов, определяющих принципы и методы расчета тарифов, отнесены к полномочиям Правительства Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 устанавливаются принципы и методы регулирования, а также основания и порядок регламентации тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию и соответствующие услуги в электроэнергетической отрасли.
При установлении тарифов применяются различные методы регулирования, в том числе: метод экономически обоснованных расходов (затрат); метод экономически обоснованной доходности инвестированного капитала; метод индексации тарифов.
При установлении тарифов или их предельных уровней учитываются различные показатели, среди которых необходимо выделить прогнозы социально-экономического развития РФ на очередной год, методики расчетов, действующие в соответствующие периоды времени, прогноз уровня инфляции и многие другие параметры.
Уточненный прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на 2007 - 2009 годы, а также индексы-дефляторы по видам экономической деятельности содержатся в письме Минэкономразвития РФ от 05.09.2006 N 13110-АБ/Д03 «О разработке социально-экономического развития РФ на 2007 год и параметров прогноза на период до 2009 года».
Методология индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность, определяется соответствующими Методическими указаниями[26].
Методы корректировки тарифов основаны на положении о том, что рост цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий не должен превышать прогнозируемого Минэкономразвития России уровня индексов - дефляторов цен на соответствующий период. Нормативно-правовое закрепление данный метод получил в 1996 году[27], в рамках проведения мероприятий по ограничению роста цен на продукцию естественных монополий и созданию условий для нормального функционирования инфраструктурных отраслей.
Основное назначение прогнозных значений индексов - дефляторов цен - это расчет стоимостных показателей прогноза социально-экономического развития и параметров проекта бюджета. Однако следует отметить, что индекс - дефлятор цен не является директивным показателем для изменения уровня цен на конкретную продукцию (услуги), устанавливаемую органом регулирования деятельности естественных монополий.
Транспортировка газа. Государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа осуществляется в соответствии со ст. 21 ФЗ «О газоснабжении в РФ», Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации»[28].
ФЗ «О газоснабжении в РФ» предусмотрено положение, на основании которого органы регулирования естественных монополий определяют методы регулирования, предусмотренные данным Законом, применительно к конкретному субъекту. В развитие данной нормы в ФЗ «О газоснабжении в РФ» установлено, что по решению Правительства РФ регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено введением цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций. Порядок установления указанных цен определяется Правительством РФ.
Таким образом, следует отметить несколько иной подход законодателя к реализации метода ценового регулирования применительно к данному виду деятельности субъектов естественной монополии. В отличие от электроэнергетической сферы, в которой рассматриваемый метод реализуется посредством определения тарифа (цены) либо его предельного уровня, в сфере транспортировки газа в качестве альтернативы установлению цены закрепляется также возможность применения государственного регулирования цен на газ для конечных потребителей, а также тарифов на данные услуги для независимых организаций.
В соответствии с ФЗ «О газоснабжении в РФ» Постановлением Правительства РФ от 29.12.2000 N 1021 утверждены Основные положения государственного регулирования цен на газ[29], определяющие принципы формирования цен на газ, добываемый на территории РФ, и тарифов на услуги по его транспортировке на территории РФ по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям.
Возвращаясь к определению предельного уровня тарифа, необходимо отметить, что в соответствии с дополнениями, внесенными в Основные положения государственного регулирования цен на газ[30] Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 N 333, установлены понятия: «оптовая цена на газ, определяемая в диапазоне между предельными максимальным и минимальным уровнями оптовых цен», «предельный максимальный уровень оптовых цен на газ», «предельный минимальный уровень оптовых цен на газ».
Несомненным плюсом нормативно-правового урегулирования является то, что указанные понятия закреплены законодателем через договорные отношения. Установлены четкие пределы компетенции органов исполнительной власти по определению предельного уровня тарифа (цены), с одной стороны, и участников договора поставки газа[31] по определению договорной цены - с другой.
На основании ст. 21 ФЗ «О газоснабжении в РФ» при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций - собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа. На данный вид деятельности субъектов естественной монополии также распространяет свое действие Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий».
Таким образом, условие экономической обоснованности, несмотря на то что оно не выделено в отдельный принцип государственной политики в рассматриваемой области регулирования, является также необходимым для определения законности тарифа на услуги по транспортировке газа.
Методология и особенности расчета тарифов (ставок тарифов) на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам, основные методы, а также состав тарифов определены соответствующей Методикой[32]. На основании указанного нормативного акта государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам осуществляется путем установления их фиксированных уровней.
Транспортировка нефти и нефтепродуктов. В настоящее время Постановлением Правительства РФ от 29.12.2007 N 980 утверждены Правила государственного регулирования тарифов или их предельных уровней на услуги субъектов естественных монополий по транспортировке нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам. Названными Правилами, в соответствии с ФЗ «О естественных монополиях», определен порядок формирования и государственного регулирования тарифов и порядок государственного контроля за правильностью их применения. Приведенным Постановлением Правительства РФ утвержден также Перечень услуг субъектов естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, тарифы на которые регулируются государством. Рассматриваемые услуги классифицированы по двум группам и определены как:
услуги по транспортировке нефти;
услуги по транспортировке нефтепродуктов.
Основные методы и особенности расчета тарифов в рассматриваемой сфере, а также особенности их применения на территории РФ, установлены в Положении об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам[33].
В данном документе, в целях определения тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам, операции по перекачке нефти, выполнению заказа и диспетчеризации поставок нефти рассматриваются как единый и неразрывный технологический процесс. Транспортировка нефти и нефтепродуктов состоит из нескольких технологически неотделимых процессов, для каждого из которых устанавливаются свои тарифы (например, прием, перевалка, слив нефти в трубопроводную систему в начале маршрута и сдача, налив и перевалка нефти в конце маршрута)[34]. Таким образом, фактически, естественно-монопольными являются все виды деятельности, включаемые в данный процесс. В связи с чем реализация ценового метода регулирования в рассматриваемой сфере также обладает своей спецификой.
Указанным выше Положением об определении тарифов на услуги по транспортировке нефти по магистральным трубопроводам предусмотрены оба способа установления тарифа: путем определения фиксированного размера тарифа, а также определения предельного уровня цен.
Принцип экономической обоснованности тарифов, предусмотренный в Постановлении Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий» также действует в указанной сфере.
В проекте ФЗ «О магистральном трубопроводном транспорте» закрепляется положение, в соответствии с которым при установлении тарифов учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также обеспечение эксплуатирующих организаций систем магистрального трубопроводного транспорта (магистральных трубопроводов) финансовыми ресурсами, необходимыми для обеспечения надежного и безопасного функционирования и развития сети их трубопроводов.
Помимо этого, в области тарифного регулирования проект Федерального закона «О магистральном трубопроводном транспорте» отражает основные принципы и правила расчета тарифов. Среди основных принципов выделяются «прозрачность», открытость, предсказуемость тарифов. Устанавливается также положение, в соответствии с которым методы расчета тарифов должны учитывать инвестиции, совершенные в строительство или приобретение объектов систем магистрального транспорта[35]. Регулирование естественных монополий входит в число важнейших вопросов.
На основе проведенного анализа особенностей регламентации ценового метода в ТЭК следует отметить неоднозначную оценку положительного эффекта использования при установлении тарифов понятия их экономической обоснованности. Так, например, С.И. Романова считает применение данной концепции существенным недостатком нормативно-правового регулирования естественно-монопольных видов деятельности. В качестве альтернативы автор предлагает законодательно определить роль и функции органов исполнительной власти в деле принятия решений об инвестиционных проектах в отраслях естественных монополий, а также полномочия и последовательность в области отнесения инвестиционной составляющей в тарифе[36].
Согласно иной точке зрения, экономически обоснованный уровень тарифов может быть достигнут двумя путями: прямым изменением тарифов; сдерживанием цен (тарифов) на продукцию (услуги) компаний-монополистов до тех пор, пока индекс оптовых цен в промышленности не выровняется с индексами цен (тарифов) на анализируемые продукты[37].
Подводя итог рассмотрению вопросов ценового регулирования естественных монополий в ТЭК, необходимо отметить следующее.
Несмотря на то что проблема публичности цен (тарифов) и правил их определения относится к основным направлениям государственной политики в сфере регулирования ТЭК, характер правовых норм, устанавливающих различные механизмы ценообразования, а также методы тарифного регулирования не обеспечивают оптимальный вариант уровня и структуры цен (тарифов) на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий.
Многими авторами отмечается негибкий характер и отсутствие разнообразия методов ценового регулирования, что не позволяет государственному регулятору подбирать инструментарий с учетом конкретной экономической ситуации[38]. Давая оценку рассматриваемому методу, А.Я. Бутыркин отмечает, что ценовая политика государства пока не стала эффективным рычагом регулирования и экономического роста[39].
В связи с проводимыми преобразованиями в отраслях ТЭК, в последнее время все чаще высказывается мнение о возможности отмены государственного (главным образом, тарифного) регулирования в естественно-монопольных секторах экономики. В частности, такая позиция высказана экспертами одной из ведущих аудиторско-консалтинговых компаний, которые утверждают, что «рыночное регулирование тарифов как альтернатива госрегулированию в целом является более эффективным механизмом, позволяющим параллельно с учетом интересов потребителей услуг естественных монополий и государства качественно развиваться самим естественным монополиям»[40].
Несомненно, в настоящее время существует потребность в поиске новых правовых форм и инструментов регулирования, направленных на дальнейшую законодательную регламентацию альтернативных методов ценообразования, позволяющих хозяйствующим субъектам действовать в зависимости от конкретно сложившейся экономической ситуации.
Вместе с тем, учитывая функционирование ТЭК в условиях переходного периода, сохранение прямых методов государственного регулирования остается актуальным. Необходимость интенсивного вмешательства государства в отдельные секторы ТЭК обусловлена недостаточно высокими регулирующими возможностями в сфере естественных монополий, которые осложнены конфликтом интересов публичных органов исполнительной власти, с одной стороны, и корпоративного бизнеса - с другой.
Отсутствие в сферах естественных монополий действенных конкурентных механизмов ставит перед государством задачу по созданию особой системы регулирования их деятельности, которая включает в себя правовую и организационную составляющие.
Задачи метода ценового регулирования в сфере естественных монополий на современном этапе развития экономики заключаются:
- в создании правил функционирования ТЭК, главным образом нефтегазового комплекса, отвечающих основным направлениям концепции реформирования;
- в формировании тарифной политики с учетом долгосрочных параметров;
- в поиске и правовой регламентации альтернативных методов ценообразования;
- в законодательном закреплении четких пределов компетенции публичных органов исполнительной власти (в отношении установления тарифов или их предельных уровней).
Государственное регулирование субъектов естественных монополий может также осуществляться посредством применения следующих методов: определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию; установления минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в производимом (реализуемом) товаре.
Основанием для применения данных методов регулирования могут послужить необходимость защиты прав и законных интересов граждан, обеспечение безопасности государства, охрана природы и культурных ценностей. В соответствии со ст. ст. 10, 11 ФЗ «О естественных монополиях» функции по определению наиболее эффективного метода осуществляет орган регулирования на основе анализа деятельности конкретного субъекта естественной монополии с учетом стимулирующей роли каждого из методов для повышения качества производимых или реализуемых товаров и удовлетворения спроса на них.
На практике закрепление данной нормы привело к тому, что органами регулирования применяется только один метод - ценовое регулирование, что не всегда является эффективным.
В настоящее время в соответствии с дополнениями, внесенными в ФЗ «Об электроэнергетике»[41], Правительству РФ предоставлены полномочия по установлению критериев и порядка отнесения субъектов электроэнергетики и потребителей электрической энергии к кругу лиц, подлежащих обязательному оперативно-диспетчерскому обслуживанию (п. 1 ст. 16, п. 1 ст. 21).
С учетом практики нормативно-правового регулирования ТЭК к таким критериям могут быть отнесены: подчинение федеральному органу власти, финансирование из федерального бюджета, наличие установленных лимитов бюджетных обязательств на оплату товаров (услуг) субъектов естественных монополий, стратегическая важность организаций, обеспечивающих безопасность государства и др.
Несмотря на то что перечень методов государственного регулирования, приведенный в ФЗ «О естественных монополиях», является закрытым, государство использует и другие правовые средства, которые можно отнести к методам регулирования.
Так, на основании ст. 4 ФЗ от 08.08.2001 N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[42], к лицензируемым относятся виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
Лицензионно-разрешительное производство является одним из основных видов административно-процедурного процесса, что предполагает выполнение ряда действий как со стороны соискателя лицензии, так и со стороны государственных органов, осуществляющих лицензирование. Ранее, в соответствии с указанным нормативно-правовым актом, основные сферы деятельности хозяйствующих субъектов естественных монополий ТЭК подлежали лицензированию[43].
Таким образом, лицензирование (лицензионно-разрешительное производство) является дополнительным способом публично-правового воздействия на деятельность субъектов естественных монополий.
Систему лицензирования можно рассматривать в качестве юридического механизма, с помощью которого государство оставляет за собой право по сдерживанию входа субъектов на рынок естественно-монопольных услуг, а также по текущему контролю за деятельностью, осуществляемой на рынке.
В качестве способа государственного воздействия на деятельность субъектов естественных монополий в ТЭК необходимо также назвать систему сертификации. Данная система включает совокупность правил выполнения работ для подтверждения соответствия объектов, ее участников и правил функционирования системы сертификации в целом требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводам правил или условиям договоров.
Правовые основы проведения сертификации закреплены в ФЗ от 27.12.2002 N 184-ФЗ «О техническом регулировании» (ред. от 01.12.2007)[44] (далее - ФЗ «О техническом регулировании»).
Федеральным законом «О газоснабжении в РФ» особо установлено, что поставки газа потребителям осуществляются только при соответствии качества поставляемого газа государственным стандартам и при наличии сертификатов (ст. 19). На основании данного нормативно-правового акта утверждены Правила проведения сертификации газа, предназначенного для реализации на территории РФ[45].
Необходимой составляющей деятельности субъектов естественных монополий является организация производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах. Порядок и правовая основа осуществления данных мероприятий устанавливаются в ст. 11 ФЗ от 21.07.1997 N 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (ред. от 18.12.2006)[46], а также соответствующих Правилах[47].
Помимо этого, в ТЭК разрабатываются и применяются специальные системы сертификации (например, система «ТЭКСЕРТ»). В рамках данной системы утверждаются правила, применяемые в том числе и в естественно-монопольных видах деятельности (например, в технологических процессах транспорта нефти и газа и др.)[48].
Так же как и лицензирование, сертификация представляет собой публично-правовой механизм, действие которого, в отличие от лицензирования, направлено не на предпринимательскую деятельность субъектов, а на соблюдение прав потребителей субъектов естественных монополий в части качества товаров (услуг).
Содержание и отличительные особенности направленности стандартизации определяются ее целями, которые заключаются в обеспечении технической безопасности. Вместе с тем надо отметить, что поскольку стандартизация является деятельностью по разработке рекомендаций, предусмотренных в ст. 11 ФЗ «О техническом регулировании», ее цели не следует считать исчерпывающими. Несмотря на добровольный характер применения, стандартизация как вид деятельности сохраняет государственный характер. Данная особенность закрепляет возможность изменения статуса стандартов в зависимости от социально-экономических потребностей общества.
В сферах деятельности субъектов естественных монополий государственные стандарты подлежат обязательному применению, что вызвано сложностью технологических объектов и оборудования, а также повышенной их опасностью для окружающей среды, здоровья граждан. Перечни объектов, на которые разрабатываются стандарты, утверждаются федеральными органами исполнительной власти.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что перечисленные методы воздействия, осуществляемые в форме лицензирования, сертификации, стандартизации, носят регулятивный характер и представляют собой ограничения на ведение определенных видов деятельности, а также систему требований, предъявляемых к качеству товаров (услуг) и безопасности функционирования производственных комплексов субъектов естественных монополий.
В нормативных правовых актах, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Субъекты естественных монополий есть хозяйствующие субъекты, выступающие в качестве носителя специального права. В литературе верно отмечается, что существует несогласованность норм Закона о монополиях и специальных законов в части хозяйствующих субъектов.
Закон о монополиях ограничивает субъектный состав указанием на юридические лица. Что касается других федеральных законов, то они содержат указания на возможность осуществлять естественно-монополистическую деятельность и индивидуальными предпринимателями. Так, в силу ст. 2 Федерального закона от 7 июля
Поэтому субъектами естественных монополий могут быть и юридические лица, и индивидуальные предприниматели. Кроме того, считаем также возможными ситуации, когда в качестве субъектов естественных монополий вправе выступать некоммерческие организации либо так называемые неправосубъектные образования, такие, как финансово-промышленные группы и холдинги.
Особенности статуса естественных монополий проявляются в различных аспектах: от стадии создания до банкротства (несостоятельности). Например, для признания за лицом правового статуса естественного монополиста необходимо выполнение следующих требований:
а) существование объективной экономической ситуации, при которой определенный вид деятельности характеризуется как естественно-монопольный;
б) фактическое осуществление лицом такого вида деятельности;
в) легальность (правомочность) осуществления деятельности. Законность может подтверждаться учредительными документами организации, наличием необходимых лицензий, сертификатов и т.п.
Иначе говоря, для приобретения хозяйствующим субъектом правоспособности естественного монополиста необходим сложный юридический состав, включающий все перечисленные элементы. На завершающей стадии формирования субъекта естественной монополии происходит его регистрация специальным уполномоченным органом посредством включения организации (субъекта) в соответствующий Реестр субъектов естественных монополий определенных видов деятельности. Только после такой регистрации в отношении данного субъекта будет осуществляться государственное регулирование и контроль.
Особенности правового статуса субъектов естественных монополий дают о себе знать и в процессе организации деятельности субъектов, и на стадии их несостоятельности (банкротства). Даже формы государственного регулирования и контроля за деятельностью субъектов естественных монополий обладают собственной спецификой.
Следует отметить, что в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность субъектов естественных монополий, прослеживается несогласованность общей и отраслевых концепций правовой регламентации, которая существенно затрудняет разработку теоретических основ системы законодательства, а также препятствует формированию правоприменительного механизма.
В создании стройной системы государственного регулирования особая роль отводится административно-правовому подходу регламентации деятельности субъектов естественных монополий.
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации: Принята на всенародном голосовании 12 декабря
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 №51-ФЗ (с изменениями и дополнениями от 27.12.2009г.// СЗ РФ -
3. Федеральный закон от 17.08.1995 N 147-ФЗ (ред. от 25.12.2008) «О естественных монополиях» (принят ГД ФС РФ 19.07.1995) // Собрание законодательства РФ», 21.08.1995, N 34, ст. 3426.
4. Федеральный Закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 08.11.2008) «О защите конкуренции» (принят ГД ФС РФ 08.07.2006) (с изм. и доп., вступившими в силу с 29.01.2010) // Собрание законодательства РФ», 31.07.2006, N 31 (1 ч.), ст. 3434.
5. Федеральный Закон от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. от25.11.2009) «О лицензировании отдельных видов деятельности» (принят ГД ФС РФ 13.07.2001) (с изм. и доп., вступившими в силу с 01.01.2010) // Собрание законодательства РФ», 13.08.2001, N 33 (часть I). Ст. 3430.
6. Указ Президента РФ от 28.04.1997 N 426 (с изм. от 23.07.2001) «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий» // Собрание законодательства РФ», 05.05.1997, N 18, ст. 2132.
7. Указ Президента РФ от 17.10.1996 N 1451 «О дополнительных мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий и созданию условий для стабилизации работы промышленности».
8. Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (ред. от 23.04.2008) // Первоначальный текст документа опубликован: СЗ РФ. 1995. N 11. Ст. 997.
9. Постановление Правительства РФ от 12.02.1996 N 140 «О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий».
10. Постановление Правительства РФ от 12.02.1996 N 140 «О мерах по ограничению роста цен (тарифов) на продукцию (услуги) естественных монополий».
11. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2004 N 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации».
12. Постановление Правительства РФ от 13.10.1999 N 1158 «Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий» // СЗ РФ. 18.10.1999. N 42. Ст. 5060.
13. Постановление Правительства РФ от 28.05.2007 N 333 «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ» // СЗ РФ. 04.06.2007. N 23. Ст. 2798.
14. Приказ ФСТ России от 05.07.2005 N 275-Э/4 «Об утверждении Методических указаний по индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность» (ред. от 31.07.2007). Зарегистрирован в Минюсте России 05.08.2005 N 6881.
15. Приказ ФСТ России от 23.08.2005 N 388-э/1 «Об утверждении Методики расчета тарифов при транспортировке газа по магистральным газопроводам» (ред. от 25.10.2007). Зарегистрирован в Минюсте России 19.10.2005 N 7102.
16. Приказ ФАС РФ от 25.04.2006 N 108 «Об утверждении Порядка проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарном рынке».
Литература
17. Айзенберг Н.И. Теоретические основы регулирования естественных монополий. Препринт. Иркутск: Ин-т систем энергетики им. Л.А. Мелентьева, 2006. 29 с.
18. Бегузарова Л.Ю. Ценовое регулирование предпринимательской деятельности (теоретико-правовой аспект) // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2002. N 2. – С. 22 – 24.
19. Беляева О.А. Предпринимательское право России: Курс лекций. М.: Юстицинформ, 2006. 128 с.
20. Галичанин Е.Н. Законодательное решение проблем развития трубопроводного транспорта в России с учетом расширения его экспортных возможностей // НефтьГазПромышленность. 3 (31). С. 39- 41.
21. Григорьева О.А. Правовое регулирование естественных монополий: Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003. – 240 с..
22. Даурова Т.Г. Правовое регулирование деятельности субъектов естественных монополий // Законодательство и экономика. Декабрь
23. Козлов Ю.М. Овсянко Д.М., Попов Л.Л. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005. – 700 с..
24. Николаев И. Перспективы отмены государственного регулирования тарифов естественных монополий: Доклад аудиторско-консалтинговой компании «ФБК» // Промышленный еженедельник. 2005. 28 марта.
25. Николаев И. Перспективы отмены государственного регулирования тарифов естественных монополий: Доклад аудиторско-консалтинговой компании «ФБК» // Промышленный еженедельник. 2005. 28 марта. С.22- 25.
26. Романова С.И. Ценовое регулирование естественных монополий (на примере электроэнергетики): Монография. М.: Полиграф Сервис, 2006. – 348 с.
27. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М.: 2005. 359 с.
28. Тотьев К.Ю. Конкурентное право (правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий): Учеб. для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 391 - 392.
29. Шуплецов А.Ф., Янков Ю.П. Естественные монополии в переходной экономике: особенности регулирования. Иркутск: Фед. агентство по образованию; Байкальский государственный ун-т экономики и права, 2006. – 113 с.
30. Шуплецов А.Ф., Янков Ю.П. Естественные монополии в переходной экономике: особенности регулирования. Иркутск: Фед. агентство по образованию; Байкальский государственный ун-т экономики и права, 2006. 214 с.
31. Энергетика и право. Выпуск 2 / Под ред. П.Г. Лахно. М. 2009. – 456 с.
Материалы судебной практики
32. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 13 июня
33. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.12.2002, дело N А33-10361/00-С3а-Ф02-3463/02-С1.
34. Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.05.2003, дело N А33-8752/02-С3а-Ф02-1478/03-С1.
35. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 29 февраля
36. Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 марта
37. Постановление ФАС Поволжского округа от 8 ноября
