Реферат Понятие бюджетного федерализма
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение. 3
1 Теоретические основы бюджетного федерализма. 5
1.1 Соотношение понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» 5
1.2 Принципы бюджетного федерализма. 8
2 Разграничение полномочий как исходный пункт становления бюджетного федерализма в РФ.. 13
2.1 Становление и развитие бюджетного федерализма в России. 13
2.2 Разграничение полномочий между уровнями государственной власти РФ 16
2.3 Делегирование полномочий между уровнями власти РФ : оценка и совершенствование. 22
3 Использование мирового опыта для совершенствования межбюджетных отношений в РФ 28
Заключение. 36
Список использованных источников. 38
Приложение А.. 40
Приложение Б. 41
Приложение В. 42
Приложение Г. 43
Приложение Д.. 44
Приложение Е. 45
Приложение Ж.. 46
Приложение З. 51
Введение
Современный этап развития федеративных отношений в Российской Федерации характеризуется усилением роли территориальных финансов и местных бюджетов в общегосударственной финансовой системе. Но при этом возникает множество вопросов по поводу осуществления справедливого распределения доходов и расходов между бюджетами разных уровней; определению приоритетности целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней; достижению одинаковой направленности политики всех уровней.
Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики в действиях федеративного правительства и в действиях правительств субъектов федерации. Однако добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, задача более чем не простая. Поэтому необходимо установление новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, что является важнейшим условием создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.
В настоящее время в Российской Федерации проводится масштабная реформа федеративных отношений и местного самоуправления. Главным мотивом преобразований в сфере федеративных отношений является разграничение полномочий. В связи с этим вопросы разграничения властных и бюджетных полномочий между различными уровнями бюджетной системы относятся к наиболее актуальным на современном этапе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Проблема неэффективного распределения властных и бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системой становится все более значимой.
Актуальность работы обусловлена необходимостью изучения бюджетных правоотношений на современном этапе развития России, решением вопроса централизации и децентрализации финансовых ресурсов, а также спецификой социально – экономического развития, т.к. пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, а вовремя и правильно решенные вопросы государственного устройства в значительной мере обеспечивают стабильность государства, его плодотворное функционирование.
На сегодня проблемы, связанные с распределением доходов и расходов между бюджетами различных уровней, а также с направлениями бюджетной политики разных уровней, несмотря на то, что достаточно хорошо исследованы, представляют научный и практический интерес с учётом современных реалий, что и явилось причинами выбора темы данного исследования.
Изучению межбюджетных отношений посвящены работы отечественных и зарубежных учёных. В области организации межбюджетных отношений наиболее плодотворны исследования следующих авторов: Игудина А.Г., Богачевой О.В., Христенко В.Б., Лаврова А., Придачука М.П., Тхамадоковой И.Х. В исследовании вопросов, связанных с регулированием межбюджетных отношений, наряду с названнами авторами, можно выделить работы Бежаева О.Г., Подпориной И.В., Поляка Г.Б., Любимцева Ю.Н., Колесова А.С. и др.
Целью курсовой работы является разработка предложений по совершенствованию межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Достижение указанной цели предполагает решение следующих задач:
– изучение теоретических основ бюджетного федерализма и сопоставление его с понятием межбюджетных отношений;
– проведение анализа разграничения и делегирования полномочий между уровнями власти в российской действительности;
– анализ мировых моделей бюджетного федерализма и на этой основе выработка предложений по дальнейшему развитию бюджетного федерализма в Российской Федерации.
Предметом исследования курсовой работы является бюджетный федерализм как наиболее высокая ступень развития межбюджетных отношений.
В данной работе объектом исследования являются межбюджетные отношения между Российской федерацией и субъектами по поводу разграничения полномочий.
В процессе работы изучены законодательные материалы РФ, материалы научных периодических изданий, монографическая литература по данной теме, а также использованы статистические и аналитические материалы по проблеме.
1 Теоретические основы бюджетного федерализма
1.1 Соотношение понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм»
Одна из главных причин недопонимания чрезвычайной важности построения рациональных межбюджетных отношений проистекает из недопонимания их сущности.
В Бюджетном кодексе Российской Федерации они определяются как «отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами власти местного самоуправления»/1, с. 85/.
Определение межбюджетных отношений должно включать:
– более полный перечень отношений, возникающих в ходе бюджетного процесса /2, с.3-6/;
– отнесение к ним отношений между органами власти одного уровня;
– допущение таких отношений между федеральным бюджетом и муниципальными бюджетами, «минуя бюджеты субъектов РФ»;
– допущение ситуации оказания помощи из нижестоящего бюджета вышестоящему.
Исходя из этого, можно сказать, что, во-первых, межбюджетные отношения по отношению к другим направлениям бюджетной политики выступают как первичные;
во-вторых, межбюджетные отношения между центральным, региональными и местными уровнями управления являются основополагающими или точнее государствообразующими;
в-третьих, межбюджетные отношения – это отношения между субъектами государства по поводу распределения через федеральный центр и, кроме того, перераспределения между их совокупностью и федеральным центром всех денежных средств, которые общество (население и предприятия) передают власти для выполнения ею конкретных функций, необходимых для нормального развития страны и создания нормальных условий развития самого общества;
в-четвёртых, межбюджетные отношения – это в абсолютно равной степени финансовые потоки как снизу вверх по административной иерархии, так и сверху вниз, т.е. от федерального бюджета к конкретному гражданину (например, к человеку, получающему пособие на детей). Можно сказать, что без этих отношений нельзя было бы образовывать и иметь бюджеты любых уровней. Фактически они являются бюджетообразующими.
Таким образом, межбюджетные отношения – это важнейшая неотъемлемая часть бюджетной политики государства, выступающая как первичное, государствообразующее и бюджетообразующее направление этой политики, призванная обеспечить рациональное регулирование всех финансовых потоков государства между его субъектами по поводу их распределения через единый центр управления и, кроме того, их перераспределения между совокупностью этих субъектов и указанным выше центром всех денежных средств, которые общество добровольно передаёт власти для выполнения ею конкретных функций на основе создания внутри её иерархии взаимных прав и обязанностей между различными уровнями управления.
В литературе существует множество трактовок понятия «межбюджетные отношения», которые уточняют определение, данное в Бюджетном кодексе РФ, но различаются между собой кругом вопросов, включаемых в бюджетные правоотношения, складывающиеся между органами власти разных уровней в сфере бюджетной деятельности.
Гришин В.И. понимает межбюджетные отношения, как «взаимоотношения между органами власти и управления разных уровней по вопросам распределения расходных полномочий, налоговых поступлений, средств внебюджетных фондов и безвозмездных перечислений бюджетных средств для создания условий сбалансированности бюджетов на каждом их уровне» /3, с.50/. В данной трактовке межбюджетных отношений акцент делается на четком определении доходных и расходных полномочий и их закреплении за соответствующим уровнем власти, а также особое внимание уделяется ответственности органов власти за организацию бюджетного процесса, что, по нашему мнению, является одним из необходимых условий построения эффективной системы межбюджетных отношений.
По мнению Ю. Любимцева, более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их понимании как системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов/4, с.22/. В этом случае, во-первых, в систему субъектов межбюджетных отношений вовлекаются члены общества (физические лица) - получатели грантов (бюджетных пособий); во-вторых, важное значение приобретает проблема финансовых кругооборотов (их направленность, организация, регулирование, устойчивость, воспроизводимость); в-третьих, становится первостепенной проблема потенциалов бюджетных фондов, формируемых и распределяемых посредством системы межбюджетных отношений. Органы власти всех уровней выступают, по мнению Ю.Любимцева, лишь как посредники между государством и членами общества по финансовому (бюджетному) обеспечению предоставления социальных (общественных) благ в соответствии с установленными нормами и стандартами, а также возможностями государства.
Можно сформулировать более широкое определение межбюджетных отношений, которое даёт Бежаев О.Г.: межбюджетные отношения - это экономико-правовые отношения, возникающие между органами государственной и муниципальной власти в ходе бюджетного процесса по поводу разграничения на постоянной или долговременной основе расходных полномочий, доходов, поступающих в бюджетную систему страны, определения нормативов закрепления на постоянной и долговременной основе федеральных и региональных налогов, перераспределения средств из бюджетов вышестоящих уровней в нижестоящие в порядке бюджетного регулирования, возмещения расходов, связанных с передачей расходных полномочий или принятием решений /5, с.17/, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, передачи средств в форме дотаций, субвенций, субсидий временной финансовой помощи на возвратной платной и бесплатной основе, а также объединения средств для финансирования расходов в интересах разных уровней власти и разных территорий одного уровня власти.
Межбюджетные отношения в федеративном государстве должны строиться на принципах бюджетного федерализма, реализация которых позволяет сблизить, но не отождествить содержание этих понятий.
Практически межбюджетные отношения являются механизмом реализации принципа разделения полномочий в финансовой сфере /6, с.56/, т.е. решение проблем бюджетного федерализма реализуется через систему межбюджетных отношений.
Быкова Ф.К. и Табольская В.В. в статье «Бюджетный федерализм и экономическая самостоятельность территорий» сводят сущность бюджетного федерализма, прежде всего, к определению оптимальных пропорций, объективного разграничения прав и полномочий в процессе формирования и расходования бюджетных средств на основе согласования интересов Федерации, её субъектов и муниципальных образований /7, с. 59/.
Более полное определение дано в работах А.Г. Игудина: «Бюджетный федерализм - это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований» /8, с.3-7/.
Таким образом, проанализировав различные точки зрения по определению бюджетного федерализма, можно резюмировать, что в настоящее время в литературе не сложилось четкого определения данного понятия. Одни авторы трактуют бюджетный федерализм как систему принципов, на которых базируется бюджетное устройство, другие - как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, третьи - как многоуровневую бюджетную систему любого государства, в том числе и унитарного, и, наконец, некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.
Бюджетный федерализм в России можно выразить схемой (Приложение А).
Основной целью развития бюджетного федерализма является установление четкого разграничения расходных и доходных полномочий, позволяющих обеспечить финансовую самостоятельность и ответственность региональных и местных органов власти /9, с.239/, повышение их заинтересованности в эффективном управлении финансами, поддержку экономического развития территорий, проведение структурных реформ.
Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти в России, как федеративном государстве, должны строиться на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения — отношения по поводу распределения полномочий, расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих бюджетов нижестоящим /10,с.24/. С другой же стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.
Таким образом, суть бюджетного федерализма проявляется через эффективную систему межбюджетных отношений. В свою очередь, межбюджетные отношения представляют собой единый взаимосвязанный и взаимообусловленный процесс, с одной стороны, распределения расходных полномочий между различными уровнями власти, а, с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы /11, с.138/. Поэтому целесообразно рассматривать во взаимосвязи понятия «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм», но не отождествлять их, как это делает ряд учёных, полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков.
Можно с сожалением констатировать, что целостной концепции бюджетного федерализма в России до сих пор нет, хотя некоторые общие принципы и механизмы организации и регулирования межбюджетных отношений широко обсуждаются. Поэтому для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации принципов бюджетного федерализма.
1.2 Принципы бюджетного федерализма
Бюджетный федерализм, являющийся частным случаем общего понятия федерализма, кроме того, представляет собой также высшую ступень развития межбюджетных отношений. Соответственно принципами бюджетного федерализма являются как принципы федерализма, закрепленные в Конституции РФ, так и принципы межбюджетных отношений, установленные Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ.
Некоторые авторы рассматривают бюджетный федерализм через принципы построения бюджетных отношений, обнаруживая и в этом вопросе многообразие позиций.
Так, по мнению Игудина А.Г. сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:
– сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;
– высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории;
– активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения /12, с.6-9/.
По мнению Поляка Г.Б., бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:
– обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
– обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
– наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных, прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
– самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоятельности бюджетного процесса, в том числе в определении направлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти и т.д. /13, с.25/
Сравнивая подходы к характеристике бюджетного федерализма различными авторами, можно согласиться с позицией Пономаренко Е.В., разделяющей соответствующие ему принципы на две части:
– организационно-политические инструменты формирования федеративных отношений, к которым относятся равноправие субъектов, законодательное разграничение прав и ответственности между федеральным и региональным уровнями, сочетание централизма и децентрализма в управлении;
– финансово-экономические инструменты, которые проявляются в самостоятельности бюджетов, экономической самодостаточности, в обеспечении доходных полномочий и расходной ответственности, вертикальном и горизонтальном выравнивании /14, с.55/.
Первая группа принципов характеризует правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, объем их компетенции, состав бюджетной системы и соответствует принципам организации межбюджетных отношений; вторая группа обеспечивает экономическую составляющую бюджетных правоотношений и может быть названа принципами их регулирования.
Очевидно, что мнения авторов на содержание принципов бюджетного федерализма в целом совпадают.
Для построения системы бюджетного федерализма необходимо наличие не менее трех уровней бюджетной системы. Помимо федерального, регионального и местного уровней могут быть два и более уровней местных бюджетов. Чрезвычайно важно сочетание интересов бюджетов всех уровней. Объективную основу этого дает то, что конечная цель органов власти любого уровня должна сводиться к интересам населения. Весьма существенны такие факторы, как равноправие субъектов Федерации в их налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром и законодательное разграничение бюджетной ответственности между федеральными и региональными органами власти и управления. При разграничении доходных и расходных полномочий важно сочетать принципы централизма и децентрализма. Это обеспечивает соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления различных уровней их полномочиям и выполняемым функциям. Очень значим принцип высокой степени самостоятельности бюджетов, при этом необходимо активное участие субъектов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения. Наконец, чрезвычайно важен принцип единства бюджетной системы.
Многообразие принципов бюджетного федерализма может быть сведено к трем ключевым:
– единство бюджетной системы;
– самостоятельность бюджетов;
– равенство бюджетных прав.
Принцип единства бюджетной системы по отношению к самим организационным формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем уровням бюджетной системы.
Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения /15, с.76/. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах (субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ, а из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам.
Таким образом, единство бюджетной системы РФ не предполагает слияния или поглощения бюджетов более низких уровней вышестоящими бюджетами. Напротив, каждое бюджетное звено функционирует самостоятельно. Местные бюджеты со своими доходами и расходами не входят в бюджеты субъектов Федерации, последние в Федеральный бюджет. Но в случае необходимости поддержки бюджетов более низких уровней (федерального и регионального) могут передаваться им дополнительные доходные ресурсы. Это позволяет более рационально и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.
Принцип самостоятельности бюджетов означает:
– право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
– наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;
– законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;
– право государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
– недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.
Исходным условием обеспечения принципа самостоятельности бюджетов является разграничение бюджетных полномочий между органами власти различных уровней /16, с.98/. Это означает законодательное разграничение предметов ведения, прав и обязанностей в области бюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, а также ответственности за реализацию этих полномочий.
Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.
Равенство бюджетных прав означает также применение единых формализованных методов распределения федеральной финансовой помощи нижестоящим бюджетам на базе единых социальных стандартов для граждан единой страны, обеспечивающих им равные гарантии в потреблении государственных услуг.
Таким образом, на основании вышеизложенного, можно сделать вывод, что бюджетный федерализм, будучи формой организации межбюджетных отношений, должен базироваться на трех основополагающих принципах:
– на четком разграничении бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;
– на наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;
– на сглаживании вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.
Названные базовые принципы межбюджетных отношений должны быть дополнены следующими:
– применение в бюджетном регулировании единой методологии, критериев и факторов, учитывающих индивидуальные или групповые особенности субъектов РФ и входящих в их состав муниципальных образований;
– компенсация нижестоящим бюджетам выпадающих доходов в случае уменьшения их доходов или увеличения их расходов, вызванных решениями вышестоящих органов власти;
– взаимная ответственность органов власти каждого уровня бюджетной системы за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям.
2 Разграничение полномочий как исходный пункт становления бюджетного федерализма в РФ
2.1 Становление и развитие бюджетного федерализма в России
Бюджетная система Российской федерации формировалась практически «на ходу» путем трансформации прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. С принятием в октябре
Рассматривая процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, можно выделить конкретные его этапы. На наш взгляд, следует выделить, по крайней мере четыре этапа становления бюджетного федерализма в рыночной России:
– этап «стихийности» (1991 - 1993 гг.);
– этап «коренных трансформаций» (1994- 1998 гг.);
– этап «концептуального» реформирования (1999- 2001 гг.);
– этап «программной» реализации основ «федерализма, сохраняющего рынок», и полноценных межбюджетных отношений (
На первом этапе практически сохранялась система межбюджетных отношений, унаследованная от Советского Союза. Она основывалась на жесткой централизации финансовых потоков в стране, где региональные и местные бюджеты по существу являлись дополнением (продолжением) федерального (республиканского) бюджета. В этот период осуществлялась стихийная децентрализация бюджетной системы государства: ряд расходных полномочий передавался с федерального уровня государственной власти на региональный. Межбюджетные отношения строились на основе индивидуальных (двухсторонних) бюджетных соглашений субъектов Федерации с Правительством РФ /17. с.7/. Всеобщий характер этих договорных отношений был вызван проблемами в правовом пространстве регулирования федеративных отношений. Кроме федеративных договоров подписывались различного рода соглашения, как правило, касающиеся финансово-бюджетной сферы межбюджетных отношений. Развитие договорных отношений с субъектами Федерации привело к усилению асимметрии бюджетного устройства. Эти двухсторонние соглашения сужали сферу федерального законодательства и подрывали конституционный принцип равноправия субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами. Согласно статистике, доля региональных и местных бюджетов в доходах консолидированного бюджета резко возросла, но при этом на субнациональные бюджеты были возложены расходы, которые ранее финансировались из российского и даже союзного бюджета. Так, наряду с особым бюджетным статусом трех республик (Татарстан, Башкортостан и Саха (Якутия)) ряд субъектов Федерации заполучил особые договорные бюджетные отношения с федеральным Центром. Как следствие, доля консолидированных бюджетов субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны выросла к
Принятые в этот период законы («Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ», «Об основах налоговой системы в РФ»), основополагающие для новой бюджетной системы, до конца не исполнялись, а её развитие происходило в основном под воздействием политических факторов, а также индивидуальных согласований между центром и регионами.
На втором этапе - «коренных трансформаций» межбюджетных отношений - произошли существенные изменения: были созданы основы для формирования национальной модели бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. В
– в унификации системы разделения доходов между федеральным и региональным уровнями бюджетной системы;
– во введении единых нормативов отчислений от основных налогов в бюджеты субъектов Федерации;
– в создании Фонда финансовой помощи субъектам Федерации — регионам (ФФПР), средства, которого в виде трансфертов впервые начали распределяться на основе формализованных процедур (формулы);
– в расширении налоговых полномочий региональных и местных властей.
Созданная система межбюджетных отношений в России по внешним признакам бюджетного устройства соответствовала федеративному государству, но, по сути, реформа межбюджетных отношений не коснулась бюджетных взаимоотношений регионального и местного уровней власти. Субъекты Федерации продолжали строить свои отношения с муниципальными образованиями на прежних советских принципах межбюджетных отношений: составлять, утверждать и финансировать сметы муниципалитетов /17, с.8/. Поэтому реформа межбюджетных отношений
Созданная в результате этой реформы система межбюджетных отношений в значительно большей степени соответствовала общепризнанным принципам бюджетного федерализма /19, с.31/. Данная система опиралась главным образом на ежегодные законы о федеральном бюджете, оставаясь внутренне противоречивой и потенциально неустойчивой /20, с.5/ . Тем не менее, по мнению российских аналитиков, это был не более чем «экспериментальный» бюджетный федерализм, не имевший целостной правовой базы и практически не затрагивающий основы любой бюджетной системы - местных властей.
Несмотря на определённый прогресс, достигнутый в первой половине 1990-х г.г. система межбюджетных отношений, сложившаяся во многом стихийно, в 1996-98 гг. обострился кризис межбюджетных отношений и региональных финансов, усилился субъективизм в распределении финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, приобрели массовый характер ненадёжное исполнение бюджетов, резко выросли долги региональных и местных бюджетов.
Третий этап реформирования межбюджетных отношений по праву считается «концептуальным». На этом этапе:
– реализована, принятая в 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 гг.»;
– внедрена новая, более объективная и прозрачная методика распределения средств (трансфертов) из ФФПР;
– приостановлена тенденция индивидуализации налогово-бюджетных отношений между Центром и регионами;
– создана рабочая группа по совершенствованию межбюджетных отношений – организационный механизм выработки и реализации мер;
– проведена инвентаризация расходных полномочий властей всех уровней, федеральных (финансируемых и не финансируемых) мандатов;
– разработаны методические рекомендации по регулированию межбюджетных отношений для регионального уровня;
– введены Бюджетный и Налоговый кодексы страны /20. с.6/.
И, как следствие перечисленного - некоторое повышение объективности и прозрачности деятельности федерального и регионального уровней бюджетной системы, стабилизация региональных финансов.
Конец 90-х годов стал переломным в процессе становления в России реального бюджетного федерализма. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года № 862, определила, исходя из реалий конца 90-х годов, основные направления создания в России работоспособной системы бюджетного федерализма. Её суть - создание бюджетной самостоятельности субъектов Российской Федерации с системой стимулов, побуждающей региональные власти проводить взвешенную и ответственную бюджетную политику при одновременном соблюдении на всей территории страны предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий /21/.
Четвертый этап реформирования межбюджетных отношений ориентирован на завершение построения российской модели бюджетного федерализма на основе базовых основ «федерализма, сохраняющего рынок». Согласно, принятой в августе 2001г. «Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», поставлена достаточно амбициозная цель.
«Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» была одобрена постановлением Правительства РФ от 15 августа
В соответствии с Программой, развитие бюджетного федерализма должно было проводиться по разным, но в то же время взаимосвязанным направлениям:
1. Упорядочение бюджетного устройства.
2. Разграничение расходных полномочий.
3. Разграничение налоговых полномочий и доходных источников.
4. Бюджетное выравнивание.
5. Управление региональными финансами.
Упорядочение бюджетного устройства предусматривает в первую очередь формирование такой системы распределения прав, ресурсов и обязанностей на основе территориального деления, которая позволила бы реализовать право населения на местное самоуправление и одновременно обеспечить выполнение обязательств властей перед населением на минимальном уровне потребностей вне зависимости от территории проживания (экономическая эффективность и социальная справедливость).
Одним из главных достоинств Программы является то, что реформирование бюджетной системы планировалось проводить на основе реальных тенденций /22/, наблюдаемых сегодня в области общественных финансов, а не только чисто теоретических позиций, что даёт надежду на её действительную эффективность и востребованность.
Впервые Правительством Российской Федерации одобрен столь масштабный комплексный план мероприятий, которым определяются перспективы основных направлений совершенствования всей совокупности общественных финансов и, в том числе, межбюджетных отношений.
2.2 Разграничение полномочий между уровнями государственной власти РФ
Корректировка федерального и регионального законодательства с целью приведения его в соответствие с новыми принципами федеративных отношений и местного самоуправления привела к существенному перераспределению расходных полномочий и доходных источников между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ /23, с.41/. Данное положение содержит в себе существенные новации для процесса формирования бюджетов субъектов РФ.
Изменения в разграничении предметов ведения базируются на следующих основных принципах:
– субсидиарности (максимальной близости органов власти к потребителям соответствующих услуг);
– территориальном соответствии (максимальном совпадении территориальной юрисдикции органа власти и зоны потребления соответствующих бюджетных услуг);
– эффекте территориальной дифференциации (чем выше региональные (местные) различия в производстве и потреблении бюджетных услуг, тем, при прочих равных условиях, на более низких уровнях бюджетной системы они должны предоставляться).
При определении степени децентрализации предоставления каждой конкретной государственной функции необходимо ответить на следующие вопросы:
1) какой уровень власти осуществляет нормативно-правовое регулирование соответствующей функции, в том числе, определяет требования к объему, качеству и доступности общественных услуг, натуральные и финансовые нормативы, уровень и структуру расходов;
2) какой уровень власти осуществляет регламентацию, ранее установленных требований;
3) какой уровень власти выделяет финансовые средства, необходимые для предоставления услуги или исполнения государственной функции;
4) какой уровень власти отвечает за исполнение государственной функции, предоставление населению соответствующих бюджетных услуг, обеспечивает выплату социальных пособий и т.д. за счет собственных средств или за счет трансферта, полученного от вышестоящего уровня власти.
В отношении некоторых государственных функций все эти виды полномочий могут и должны быть закреплены за одним уровнем власти. Примерами могут служить национальная оборона, обеспечение государственной безопасности, проведение государственной международной политики (закрепление за федеральным уровнем власти).
В других случаях, выработка единых стандартов и предоставление финансового обеспечения могут быть закреплены за центральным уровнем власти, а исполнение – за региональными или местными уровнями власти /24, с.92/. Например, в РФ размер детских пособий устанавливается федеральным законом, средства на исполнение этого закона передаются в регионы из федерального бюджета, однако непосредственная выплата населению пособий организуется силами региональных и местных администраций. Нормативно-правовое регулирование и финансовое обеспечение данной функции централизовано, а исполнение ее передано на места (децентрализация исполнения при централизации нормативно-правового регулирования и финансового обеспечения).
Существуют государственные функции, нормативно-правовое регулирование, которых осуществляет центральная власть, а финансовое обеспечение и исполнение возлагается на региональные (местные) органы власти. Примером из практики Российской Федерации может служить социальная защита работников бюджетных учреждений. Среди нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне и направленных на защиту этой категорий граждан, можно упомянуть Постановление Правительства РФ от 14 октября
При четком разграничении предметов ведения (государственных функций) между уровнями власти, все четыре вида государственных полномочий, а именно, полномочия по нормативно-правовому регулированию, регламентации, финансовому обеспечению и исполнению, оказываются закрепленными за каким-либо одним уровнем власти. В этом случае пересекающиеся сферы ответственности отсутствуют. Федеральный (центральный) уровень власти не вмешивается в то, как регионы проводят свою политику в сфере региональных функций, регионы не вмешиваются в исполнение местных функций.
Российское законодательство столь противоречиво, что определить, какой уровень власти за какую функцию отвечает, достаточно сложно, так как разграничение проводится по критерию собственности, а не по функциональному принципу.
В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. предлагалась общая схема разграничения основных расходных полномочий в сфере образования между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, которую предполагалось реализовать к
В таблице 2 (Приложение В) приведен фрагмент общей схемы разграничения функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г. Следует помнить, что приведенный фрагмент общей схемы отражает не реально существующее, а желаемое (планируемое) разграничение полномочий, которое от реально существующего отличается сокращением сфер совместной ответственности за финансирование соответствующих услуг, ослаблением регламентации бюджетных расходов, финансируемых из региональных и местных бюджетов, нормативными актами федерального уровня, и другими особенностями.
Итак, из 119 функций, упомянутых в общей схеме, федеральный уровень власти участвует в нормативно-правовом регулировании 97. Существует, таким образом, всего 22 функции, в отношении которых право принятия правил и стандартов федеральный уровень власти готов предоставить нижестоящим уровням власти (к числу таких функций относятся, например, поддержка средств массовой информации региональных и местных органов власти, содержание объектов и проведение мероприятий регионального и местного значения, функционирование органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления и ряд других функций). При этом федеральный уровень власти участвует в предоставлении финансового обеспечения значительно меньшего числа функций, по сравнению с теми, в отношении которых он участвует в нормативно-правовом регулировании (76 против 97), а число функций, в непосредственном исполнении которых он задействован, еще меньше (70). Для региональных и местных властей картина прямо противоположная: они мало участвуют в нормативно-правовом регулировании, но их влияние нарастает на стадиях финансового обеспечения и исполнения.
На сегодняшний день, именно сокращение сфер ответственности за финансирование тех или иных полномочий является важной проблемой в сфере разграничения полномочий. Бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты аккумулируют малую часть налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы РФ, в то время как обязанности по финансированию и исполнению большого количества полномочий требует от них огромных затрат. Как следствие этого, органы власти субъектов РФ и местные органы самоуправления не могут в полной мере оказывать те или иные услуги на должном уровне. Ярким примером последствия безответственности властей является трагедия в Беляевской средней школе, произошедшая осенью 2008 года. Из-за нехватки денежных средств на содержание учебного заведения, долгое время не производился ремонт здания, вследствие чего произошло обрушение и погибли невинных дети.
Анализ действующего разграничения полномочий между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации показывает, что предметы ведения между уровнями власти разграничены нечетко, а также что фактическое исполнение функций не соответствует закрепленному в Конституции Российской Федерации и в действующем законодательстве.
Необходимость обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ в рамках осуществления разграничения расходных полномочий потребовала адекватного разграничения доходных источников между органами государственной власти и местного самоуправления.
С точки зрения разграничения доходных источников между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ в связи с изменением разграничения расходных полномочий наиболее последовательной мерой в период реформы федеративных отношений и местного самоуправления стало закрепление в Бюджетном кодексе РФ на долговременной основе налоговых и неналоговых доходов за бюджетами субъектов РФ /23, с.42/. Данное положение позволило применить на практике тезис «один налог - один бюджет» в связи с закреплением поступлений федеральных, региональных и местных налогов за бюджетами соответствующих уровней, что в определенной степени стимулирует региональные органы власти к наращиванию налоговой базы.
После уточнения основ разграничения доходов между бюджетами разных уровней наблюдается высокая степень централизации средств в федеральном бюджете. Так, федеральный бюджет концентрирует больше половины доходов, поступающих в бюджетную систему страны. В свою очередь бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты аккумулируют меньше половины налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы Российской Федерации.
В условиях, когда значительно увеличены расходные полномочия органов государственной власти субъектов РФ и централизации большей части налоговых и неналоговых доходов бюджетов всех уровней на федеральном уровне, объем финансовой помощи бюджетам субъектов РФ увеличился лишь на 6 процентов.
Кроме того, по оценкам аудитора Счетной палаты РФ В. Г. Панскова, установленные Бюджетным кодексом РФ долговременные нормативы разграничения налоговых доходов между федеральным и региональным уровнями закрепляют на долгие годы установленную в федеральном бюджете на 2005г. пропорцию — 59 процентов на 41 процентов в пользу федерального бюджета /25, с. 13/.
Таблица 3 ( приложение Г) содержит информацию по основным налогам Российской Федерации. Как видно из этой таблицы, объемы поступлений от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы, что также затормаживает процесс развития бюджетного федерализма в нашей стране.
41 процент налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41процент доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21% налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35 процентов поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов), не обеспечивает стабильности налоговых доходов субфедеральных бюджетов, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также распределяются между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством.
Оценить степень самостоятельности субфедеральных бюджетов можно и на основании доли собственных доходов субфедеральных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов: чем выше доля собственных доходов в структуре доходов субфедеральных бюджетов, тем выше степень децентрализации.
Общая структура доходов, представленная в таблице 4 (приложение Д) , свидетельствует о сильной зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных органов власти составляют в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации 45 процентов, то есть больше половины их доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов.
Также в настоящее время резко сужен перечень собственных региональных и местных налогов, что не позволяет обеспечить «вертикальную» и «горизонтальную» сбалансированность бюджетной системы, что, в свою очередь, противоречит одному из основополагающих принципов бюджетного федерализма. Основные налоговые поступления консолидированных бюджетов субъектов РФ по-прежнему формируются за счет отчислений от федеральных налогов.
Учитывая объемы и масштабы проводимых в настоящее время в Российской Федерации реформ, безусловно, актуальным является осуществление систематического анализа и прогнозирования возможных последствий для субъектов РФ и муниципальных образований изменений федерального законодательства, прямо или косвенно влияющих на становление финансово-налоговых отношений на региональном и местном уровнях.
Бюджетным кодексом РФ к числу основных принципов организации бюджетной системы отнесены принцип разграничения доходов и расходов и принцип самостоятельности бюджетов, входящих в бюджетную систему Российской Федерации. Указанные принципы требуют четкого разграничения расходных полномочий и ответственности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за формирование и исполнение соответствующих бюджетов в рамках законодательно установленной для каждого уровня бюджетной системы доходных источников и расходных обязательств /26. с.120/. Однако, как показывает практика, действующее законодательство не обеспечивает реализации данных принципов, что негативно сказывается на выполнении органами государственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций, ведет к потенциальной несбалансированности бюджетной системы, снижает эффективность использования бюджетных средств и тем самым подрывает предпосылки для устойчивого экономического роста.
В настоящее время в России сложилась модель разграничения полномочий между Федерацией и регионами, при которой по ряду государственных функций федеральные органы власти осуществляют нормативное правовое регулирование, которое возлагает реализацию самих функций на субъекты Федерации. Такое разделение полномочий приводит не только к снижению ответственности органов государственной власти всех уровней за формирование доходов и расходов бюджета, но и к стремлению необоснованно увеличивать расходы, связанные с исполнением функций, которые финансируются из бюджета другого уровня.
Модель федерализма предполагает, что на каждый уровень власти возлагает реализацию только тех нормативно-правовых актов, которые принимаются тем же уровнем власти. В этом случае разграничение полномочий между уровнями власти касается функций органов власти в целом. Например, закрепление за региональным уровнем функций по формированию бюджетов субъектов РФ предполагает, что и нормативное правовое регулирование по этим вопросам закрепляется за региональным уровнем.
В этой связи первоочередной задачей оптимального разграничения полномочий по формированию доходов и расходов бюджетов субъектов РФ, по нашему мнению, является четкое закрепление за каждым уровнем власти тех функций полномочия по которым можно возложить на один и тот же уровень власти, что позволит более эффективно осуществить планирование расходов и более эффективно осуществлять расходование бюджетных средств.
В области формирования доходов бюджетов субъектов РФ, как нам видится, за органами государственной власти субъектов РФ необходимо закрепить полномочия по нормативному правовому регулированию собственных налогов.
В условиях установления закрытого перечня региональных налогов и отсутствия у субъектов РФ полной свободы в определении ставок по ним возможности регионов по мобилизации собственных доходов весьма ограничены. В этой связи представляется целесообразным предоставить субъектам РФ права устанавливать надбавки к ставкам федеральных налогов в случаях и в пределах, предусматриваемых Налоговым кодексом РФ.
Привязка собственных полномочий по осуществлению функций (или расходных полномочий) к собственным доходным полномочиям позволит повысить ответственность органов власти всех уровней за формирование обоснованных бюджетных показателей.
2.3 Делегирование полномочий между уровнями власти РФ : оценка и совершенствование
Предоставление органам власти субъектов РФ и органам местного самоуправления реальных расходных полномочий, соответствующих задачам их деятельности, сбалансированных с финансовыми ресурсами — ключевая задача межбюджетных отношений.
Благодаря принятию законов № 95-ФЗ, № 120-ФЗ и № 199-ФЗ на основе единых принципов были разграничены расходные полномочия между органами власти разных уровней, обеспечена самостоятельность органов власти любого уровня в управлении расходами соответствующих бюджетов, ликвидированы «не финансируемые федеральные мандаты»/27.с.54/ (теперь предусматривается финансовое обеспечение передаваемых полномочий), законодательно закреплен механизм изменения разграничения расходных полномочий при соответствующем перераспределении бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы или предоставлении источников финансирования передаваемых расходных обязательств.
Законодательно в РФ сформирован такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходными источниками.
Общий принцип, установленный Федеральным законом от 20.08.2004 г. № 120-ФЗ, заключается в следующем: тот уровень власти, который устанавливает расходное полномочие (определяет его объем), должен обеспечивать его исполнение. Произошло слияние двух понятий «расходное полномочие» и «исполнение расходного обязательства. Согласно теории государственных финансов и финансового федерализма, функции закрепляются за государством, а в рамках этих функций происходит разграничение полномочий в целях эффективного функционирования с учетом территориальных особенностей. Исполнение же расходного обязательства возможно несколькими способами: органом власти, за которым закреплено расходное полномочие, путем финансирования за счет налоговых и неналоговых доходов, финансовой помощи, заимствований; вышестоящим органом власти путем передачи своего расходного обязательства для исполнения нижестоящему уровню с передачей необходимых денежных средств, либо участия в софинансировании.
Основной целью введения института расходных обязательств является устранение не обеспеченного соответствующим финансированием делегирования полномочий одних уровней власти другим. Здесь необходимо отметить, что в федеративном государстве практически невозможно принятие закона (федерального, регионального), не влияющего на региональные (муниципальные) органы власти. В подавляющем большинстве случаев его исполнение приводит к расходам указанных бюджетов и не компенсируется вышестоящим правительством. В связи с этим необходимо разработать механизм, который бы не допускал подобного на стадии подготовки законопроектов, либо предусматривал компенсации на эти цели из вышестоящего бюджета.
Необходимо отличать сущность разграничения полномочий от наделения нижестоящего уровня полномочием вышестоящего. Разграничение - это фундаментальный инструмент, который носит постоянный характер. Наделение же полномочием возможно только после разграничения и имеет временный характер.
Поэтому следует разделять полномочия субъектов РФ и муниципальных образований на: законодательно закрепленные и переданные временно. Только передаваемые временно полномочия, по нашему мнению, можно относить к «федеральным мандатам». Как следствие, закрепленные полномочия должны финансироваться за счет собственных доходных источников, а финансирование делегируемых полномочий должно предусматриваться в том бюджете, из которого передаются расходы.
В результате перераспределения расходных полномочий между органами власти всех уровней новыми для субъектов РФ являются переданные с федерального и местного уровней полномочия по:
– предоставлению и финансовому обеспечению пособий гражданам, имеющим детей;
– установлению и финансовому обеспечению льгот ветеранам труда и труженикам тыла;
– возмещению льгот по оплате проезда на внутригородском, пригородном, внутрирегиональном транспорте и иных льгот, установленных федеральными законами;
– предоставлению и финансовому обеспечению льгот по проезду в междугородном транспорте для детей, нуждающихся в санаторно-курортном лечении;
– предоставлению начального и среднего профессионального образования;
– финансовому обеспечению основных функций по противопожарной безопасности (за исключением ликвидации особо сложных пожаров и мер по первичной пожарной безопасности);
– финансовой поддержке сельскохозяйственного производства;
– предоставлению субвенций местным бюджетам на осуществление учебного процесса (включая выплату заработной платы) в общеобразовательных школах;
– финансовому обеспечению школ-интернатов, домов ребенка, детских домов
– финансовому обеспечению платежей за неработающее население в систему обязательного медицинского страхования;
– социальной защите граждан, пострадавших от политических репрессий;
– предоставлению высшего профессионального образования;
– финансовому обеспечению социальной поддержки населения;
– финансовому обеспечению социального обслуживания населения.
Итогом изменения финансируемых расходных обязательств бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ явилось незначительное увеличение обязательств федерального бюджета и существенное перераспределение обязательств с местного уровня на региональный. Местные бюджеты суммарно сократили свои обязательства более чем на 320 млрд. руб., или на четверть от существовавшего уровня. С другой стороны, резко увеличился объем расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем власти (более чем на 300 млрд. руб.), а также субъекты РФ дополнительно передали в местные бюджеты субвенций более чем на 245 млрд. руб. (на организацию учебного процесса, оказание адресных жилищных субсидий населению и т.п.)
Сформированная система призвана обеспечить самостоятельность каждому уровню власти в определении обязательств по собственным предметам ведения и защищает бюджеты от образования «необеспеченных мандатов», а также устанавливает принципиальные схемы разграничения расходных обязательств (приложение Е).
Представленное на схеме нормативно - правовое регулирование разграничения расходных полномочий осуществляется на основе системы, содержащей регулирование каждым уровнем публичной власти соответствующих расходных полномочий; рамочное регулирование федеральными законами полномочий субъектов РФ и муниципальных образований; регулирование делегирования полномочий РФ федеральными законами или законами субъектов РФ в случае передачи органам местного самоуправления их собственных полномочий.
Основным условием исполнения собственных полномочий региональных и местных властей является закрепленная в федеральном законодательстве автономия в осуществлении расходов на субфедеральном уровне: «не допускается включение в федеральные законы положений, которыми определяются объем и порядок осуществления расходов из бюджета субъекта Российской Федерации, необходимых для исполнения соответствующих полномочий органами государственной власти субъекта Российской Федерации» /28/, «федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов» /29/, «расходные обязательства субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (по вопросам, отнесенным к их ведению) устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления самостоятельно» /30/ .
Разграничение расходных полномочий на основе представленной схемы приводит к:
– возможности обеспечения самостоятельности бюджетов каждого уровня;
– исключению дублирования одних и тех же расходных полномочий различными уровнями публичной власти;
– экономической целесообразности закрепления расходных полномочий за определённым уровнем власти;
– прозрачности межбюджетных отношений;
– наделению субфедерального уровня отдельными государственными полномочиями при условии их финансового обеспечения;
– минимизации «необеспеченных мандатов».
В
Как видно из приведенных в таблице данных, объем Федерального фонда компенсаций в
Тенденция роста количества передаваемых органам исполнительной власти субъектов РФ надзорных и контрольных полномочий федеральных органов исполнительной власти, в отсутствие закрепленного перечня исключительных (не подлежащих передаче) полномочий, вызывает обеспокоенность /31,с. 11/. Данный перечень необходим для исключения возможности передачи контрольных полномочий и надзорных функций, обеспечивающих единство экономического пространства, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности перемещения товаров, работ, услуг и т. д.
Существуют проблемы ответственности субъекта РФ за исполнение переданных ему полномочий, а также отсутствия порядка изъятия данных полномочий. Необходимо отметить, что не по всем государственным функциям, осуществляемым территориальными подразделениями федеральных органов власти, существуют регламенты по их исполнению и при их передаче возникает проблема определения передаваемых функций.
Кроме того, существующая система финансирования делегируемых полномочий за счет субвенций из федерального бюджета вызывает дискуссии, так как увеличиваются взаимные финансовые потоки между субъектами и федеральным центром, что, по нашему мнению, не эффективно. В некоторых случаях объемы предоставляемых субвенций не покрывают потребностей и являются недостаточными для финансирования необходимых мероприятий в полном объеме, что приводит к отвлечению собственных ресурсов бюджетов субъектов Российской Федерации.
Учитывая изложенное, в целях совершенствования практики передачи полномочий органам власти субъектов РФ считается целесообразным:
– федеральным органам исполнительной власти продолжить мониторинг исполнения собственных и делегируемых полномочий РФ, предусмотрев ответственность за ненадлежащее исполнение государственных функций;
– выявить конкретные причины, препятствующие достижению необходимой эффективности по передаваемым полномочиям;
– разработать методику отзыва делегированных полномочий при их ненадлежащем исполнении, а также критерии, по которым определяется эффективность осуществляемых функций;
– продолжить работу по уточнению перечня собственных и передаваемых полномочий;
– разработать концепцию передачи «федеральных полномочий», в том числе перечень исключительных полномочий федеральных органов власти;
– использовать мировой опыт по наделению субфедеральных властей государственными функциями, в части обеспечения доступности услуг для населения, что достигается консолидацией предоставления государственных и муниципальных услуг на территории субъекта
Российской Федерации в специализированных многофункциональных центрах;
– принять меры по анализу достоверности образовавшейся кредиторской задолженности по делегируемым полномочиям и выработать меры по предотвращению ее образования;
– предусмотреть резерв по каждому виду предоставляемых субвенции.
3 Использование мирового опыта для совершенствования межбюджетных отношений в РФ
Отношения между органами власти разного уровня в бюджетной сфере существуют в любом государстве вследствие наличия административно-территориального деления. Однако, складываться они могут на основе разных принципов в зависимости от типа государственного устройства. Пожалуй, во всем мире не найдется страны, в которой не возникали бы проблемы в установлении межбюджетных взаимоотношений между центром и территориями, а также внутри самих территорий. Межбюджетные отношения характеризуют различные аспекты финансовой децентрализации и финансовой самостоятельности территориальных образований.
И в России, и за рубежом большое значение имеют вопросы распределения компетенции между органами управления различных уровней, причем, особое внимание уделяется местным органам самоуправления, формированию надежной и стабильной доходной базы местных бюджетов, выравниванию доходов муниципальных образований, а также условиям и механизмам предоставления финансовой помощи.
Интерес России к мировому опыту решения названных проблем является актуальным, поскольку страна учитывает в своем развитии зарубежные модели функционирования и развития межбюджетных отношений. Изучение методов и механизмов, которые разные страны используют для решения аналогичных проблем, позволит выделить то общее, что характерно для современного этапа развития всего человеческого общества. Исходя из этого, можно выработать для России стратегию формирования и развития системы местного самоуправления, ее взаимодействия с вышестоящими органами управления, учитывающую, с одной стороны, российскую специфику, а с другой, - тенденции, свойственные всему мировому сообществу.
Необходимо отметить, что в экономической литературе существует огромное множество взглядов, причем, иногда противоречащих друг другу, на организацию межбюджетных отношений в различных странах. Однако, большинство авторов, изучая модели организации межбюджетных отношений, сводят их к модели бюджетного федерализма, понимая под последним систему налогово-бюджетных взаимоотношений вышестоящих и нижестоящих органов власти на всех стадиях бюджетного процесса. Таким образом, большинство авторов сходятся на том (и с этим нельзя не согласиться), что любая модель бюджетного федерализма основывается на следующих составляющих:
– на четком разграничении бюджетной ответственности и полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти;
– наделении каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;
– применении механизма трансфертов с целью сглаживания вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с тем, чтобы обеспечить на всей территории страны определенный стандарт государственных услуг /32, с. 32/.
На сегодняшний день помимо России насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством используют отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными, уровнями государственной власти и регионами.
Типы моделей бюджетного федерализма изучены недостаточно. Интересной для анализа представляется произведенная английскими специалистами Г. Хьюзом и С. Смитом группировка стран ОЭСР в соответствии со следующими признаками - схожесть подходов к регулированию межбюджетных отношений, особенность исповедуемой философии бюджетного федерализма, соотношение ролей центральных и субнациональных властей /32, с. 33/. В результате 19 стран ОЭСР были разбиты на четыре группы:
– в первую группу вошли страны, характеризующиеся значительной самостоятельностью региональных и местных органов власти, опирающейся на широкие налоговые полномочия (это федеративные государства - Австралия, Канада и США - и унитарные - Великобритания и Япония);
– вторая группа стран характеризуется высокой долей участия субнациональных властей в финансировании социальных расходов (это страны Северной Европы - Дания, Швеция, Норвегия, Финляндия);
– третью группу составили страны Западной Европы (Австрия, Германия, Швейцария), характеризующиеся высокой степенью автономности бюджетов разных уровней в сочетании с развитой системой их сотрудничества;
– и, наконец, в четвертую группу вошли страны, отличающиеся довольно большой финансовой зависимостью субфедеральных органов власти от федерального бюджета (Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия и Испания).
Несмотря на имеющееся в мире большое многообразие моделей межбюджетных отношений, идеальной модели не существует. Каждая страна выбирает в различных моделях именно те элементы, которые в конкретных специфических условиях могут дать наибольший эффект. И при этом следует исходить, прежде всего, из существующей в этой стране политической и экономической ситуации, общего уровня развития в ней народного хозяйства.
Сравнительный анализ сочетания названных факторов организации и регулирования межбюджетных отношений на примере США, Канады, Великобритании, Германии, Франции и Российской Федерации приведен в приложении В.
Эффективная модель организации межбюджетных отношений должна основываться как на четком разграничении расходных, так и доходных полномочий, наделении всех уровней власти достаточными источниками доходов для реализации возложенных на них функций. Целью разграничения налогов между уровнями бюджетной системы является создание исходных условий для сбалансированности бюджета каждого уровня исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала. При этом должны соблюдаться минимальные государственные социальные стандарты, которые гарантируются гражданам страны /33, с.50/. Необходимо стремиться к оптимальному разграничению налогов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы.
Мировая практика выделяет следующие основные подходы к разграничению налогов между уровнями бюджетной системы:
а) четкое разграничение конкретных видов налогов по уровням управления (федеральные, региональные, местные) и закрепление их за соответствующими уровнями бюджетной системы (соблюдение принципа «один налог - один бюджет»);
б) разделение ставок путем закрепления за каждым уровнем управления конкретной доли налога в пределах единой ставки обложения (квотирование);
в) установление местных надбавок к федеральным и региональным налогам.
Так, в США нет долевых налогов. Местные налоги в США играют самостоятельную роль и, в отличие от России, Германии, ряда других стран, служат основой доходной части местных бюджетов. Муниципалитеты (как и штаты) обычно могут вводить и свои налоги, поэтому размеры налогов и уровни облагаемых налогами доходов значительно отличаются друг от друга в разных штатах и муниципалитетах.
В США наблюдается высокая степень фискальной автономии субнациональных органов власти как в части расходования бюджетных средств, так и в части формирования доходных источников бюджетов. Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов. Таким образом, в США отдается предпочтение четкому разграничению налогов по уровням управления и широко применяются надбавки к федеральным и региональным налогам.
Метод установления надбавок рядом налогов и закрепление некоторых налогов за соответствующим уровнем бюджетной системы повышают самостоятельность органов власти в формировании бюджетных доходов. Применение в нашей стране такого подхода к разграничению налогов между уровнями бюджетной системы могло бы дать значительные результаты, а именно, помогло бы справиться с важной проблемой – нехваткой финансовых средств местных бюджетов на исполнение возложенных на них полномочий.
Определённый интерес для России представляет применяемая в США система семейного налогообложения доходов, которая позволяет учитывать состав семьи и связанные с этим расходы. Внедрение такой системы позволило бы мягко перейти от политически ориентированной «плоской» ставки налога на доходы физических лиц к социально справедливой прогрессивной системе взимания этого налога.
Входящие в состав США 50 штатов обладают широкими бюджетно-налоговыми полномочиями. Доли федеральных, региональных и местных налогов в консолидированном бюджете США составляют, соответственно, 66,3; 20,6; 13,1 процентов; а с учетом финансовой помощи — 49,7; 28,3; 22,0 процентов.
В США не декларировалась необходимость выравнивания социально-экономического развития штатов и достижение относительно равных среднедушевых расходов по стране в целом. Дифференциация бюджетных расходов между штатами достаточно высока и достигает 2,5 раз. Тем не менее, из федерального бюджета оказывается значительная помощь штатам через субсидии, субвенции и дотации. Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. На эти цели используется до 16,5 процентов всех расходов бюджета центрального правительства. Финансовая помощь оказывается в виде 160 целевых трансфертов. Кроме того, большие ресурсы выделяются для финансирования проектов на конкурсной основе.
В США нижестоящим бюджетам представляется как целевая, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной (нецелевой) финансовой помощи является программа межбюджетного выравнивания доходов, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал.
В Канаде используется децентрализованная модель межбюджетных отношений /34, с.33/. Она характеризуется, прежде всего, относительно высокой долей региональных и местных налогов в консолидированном бюджете страны, а также наличием у властей штатов и муниципалитетов полномочий вводить собственные налоги. Причём перечень налогов на федеральном уровне не определяется. Регулирующих налогов в Канаде нет. Это означает, что субнациональные власти проводят полностью самостоятельную налоговую политику. Так же, как и в Канаде, в нашей стране органы власти на местах должны обладать некоторой налоговой инициативой, чтобы иметь возможность в большей степени, чем теперь, влиять на сбалансированность территориальных бюджетов и сокращение бюджетной асимметрии, что также позволит повысить их ответственность за это. В частности, было бы целесообразным при единой ставке налога на доходы физических лиц 13% дать право законодательным органам власти субъектов РФ устанавливать налоговую надбавку в этой ставке, например, 3 процентных пункта (сохранив на данном этапе «плоскую шкалу» налогообложения) и самостоятельно определять категорию налогоплательщиков, которым данная надбавка не должна восприниматься болезненно, с возможностью делегировать такое право представительным органам местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Для этой же категории граждан можно было бы принять аналогичный в принципе подход по установлению надбавки к ставкам налога на землю и налога на имущество физических лиц, стоимость которого превышает определённый уровень. Такой подход позволит реализовать в некоторой степени присущую налогу на доходы физических лиц наряду с фискальной выравнивающую функцию (сокращение различий в доходах населения).
В РФ у местных органов власти нет таких полномочий по вводу собственных налогов, что поддерживает существование такой проблемы как нехватка денежных средств у местных властей, и как следствие этого – недофинансирование широкого спектра расходных статей (образование, здравоохранение, ЖКХ и др.).
В консолидированном бюджете Канады доля налоговых доходов федерального правительства составляет 48,2 процентов; в бюджетах провинций—43,3 процентов; муниципалитетов — 8,5 процентов; а с учетом финансовой помощи, соответственно, 42,7; 46,1; 11,2 процентов. Однако в бюджетах конкретных провинций страны федеральная финансовая помощь колеблется от 14 до 42 процентов. Доходы двух северных федеральных территорий (земель) почти полностью формируются за счет помощи из бюджета центрального правительства,
Модель бюджетного федерализма, используемую в Германии, можно охарактеризовать как смешанную. В состав этого федеративного государства входят 16 земель. Их законодательные и исполнительные органы образуют второй уровень государственной власти и, соответственно, второй уровень бюджетной системы. Третий уровень бюджетной системы представлен местными органами власти.
В Германии основной акцент делается на бюджетное выравнивание. Принципы бюджетного выравнивания основываются на распределении общественных функций и задач по уровням федеративного государства, в числе которых оборона страны, инвестиции с ярко выраженным внешним эффектом (например, транспортное сообщение), местные общественные потребности (например, уборка улиц) и др., которые подлежат распределению.
Федеральные, региональные и местные налоговые доходы составляют, соответственно, 73,0; 21,0; 6,0 процентов совокупных доходов консолидированного бюджета страны, а с учетом финансовой помощи — 60,0; 23,0; 17,0 процентов.
Перечень всех налогов, которые могут вводиться на территории страны, определен в Конституции Германии. Все налоги Федеративной Республики Германии можно разделить на 2 группы: 1) налоги, закрепленные за определенным уровнем и поступающие туда в полном объеме, - собственные; 2) налоги, распределяемые на долевой основе между уровнями бюджетной системы, - общие налоги.
Доля налога на доходы физических лиц в общей сумме налоговых доходов консолидированного бюджета Германии 33%, а в России – 10,6%. Что же касается предложения о зачислении данного налога в местные бюджеты по месту жительства налогоплательщиков, то его реализация требует проработки вопроса о мерах, обеспечивающих в этих условиях полноту и своевременность исчисления и уплаты налога при соблюдении рационального соотношения ожидаемых результатов и затрат на его администрирование, которые могут в таком случае существенно возрасти. Последнее зависит и от уровня доходов граждан, его уплачивающих. Нельзя не учитывать, что в развитых странах, где уровень доходов населения существенно выше, этот налог занимает ведущее место в их бюджетной системе. По-видимому, реализация указанной выше позиции была бы целесообразна тогда, когда доходы граждан России приблизятся к уровню их в странах с развитой экономикой. Безусловно, появиться и возможность реализовать важный принцип: каждый гражданин должен участвовать через такой налог и в формировании центрального бюджета страны.
Опыт Германии свидетельствует о том, что система бюджетного регулирования доходов местных бюджетов общин определена федеральным законом. Причём, в отличие от России в нём установлены не только общие принципы бюджетного регулирования, но и детально прописаны применяемые при этом процедуры. Основной инструмент в системе бюджетного выравнивания на уровне общин- подоходный налог. Однако в российских условиях из-за низкой заработной платы налог на доходы физических лиц пока не сможет сыграть роль основного инструмента бюджетного выравнивания. Точно так же и налог на добавленную стоимость, являющийся основным инструментом бюджетного регулирования доходов земель, в России не может играть роль связующего звена с крайне неравномерно распределённой по регионам базой его исчисления.
Австралия является федеративным государством, состоящим из шести штатов и двух внутренних территорий — федеральной столицы и Северной территории. Последняя получила в
Таким образом, используемая в Австралии централизованная модель характеризуется высокой степенью аккумулирования ресурсов в федеральном бюджете, низкой долей местных налогов в консолидированном бюджете страны, определяемыми на федеральном уровне расходными полномочиями субфедеральных властей, значительными объёмами перераспределения финансовых ресурсов по территории страны, политикой обеспечения единого для всех жителей уровня бюджетных услуг. Данная модель не является идеальной, её характеристики не соответствуют принципам бюджетного федерализма, поэтому Россия мало, что могла бы перенять у неё для совершенствования межбюджетных отношений. Главным инструментом финансовой политики центральной власти является формирование денежных ресурсов за счет налога с продаж и распределения этих ресурсов между штатами на основе единой формализованной методики с выделением в конкретных случаях дополнительной помощи штатам, носящей разовый характер.
В соответствии с Законом Швейцарской Конфедерации от 6 октября
Швейцарская конфедерация включает в себя 26 кантонов, в их состав входит 3030 общин, представляющих собой отдельные города или деревни.
Трехступенчатая система управления предполагает наличие бюджетов на каждом уровне /35, с. 24/. Надо отметить, что по бюджету не существует никаких законодательных актов, в отличие от других стран.
Налоговая система в Швейцарии имеет некоторые особенности, которые отличают ее от других европейских стран. Прежде всего, это автономность кантонов в отношении налогов. Другая особенность - конкуренция среди кантонов, так как каждый из них самостоятельно определяет налоговые ставки, действующие на его территории. Если налоговые ставки будут повышены, то соответственно кантон получит больше денежных средств, но, с другой стороны, из-за налоговых ставок его население может просто переехать в более дешевый кантон. Вот такая конкуренция между налоговыми системами разных кантонов и является эффективным средством снижения налоговых ставок по территории всей Швейцарии. Следует обратить внимание на данную особенность, и задуматься о её применении в нашей стране.
Косвенные налоги получает конфедерация, а прямые кантоны и общины. Всего кантонам и общинам идет, как правило, около 70 процентов всех налоговых поступлений, а конфедерации - примерно 30 процентов. Налоги, поступающие в конфедеративный бюджет, как бы пересекаются с налогами кантональными. Имеет место также двойное налогообложение одних и тех же объектов.
Важнейшей особенностью налоговой системы Швейцарии является обобщенное толкование налоговых законов /36, с.152/. Здесь действуют универсальные положения, дающие налоговым сотрудникам возможность самостоятельно толковать налоговые законы. Экономические соображения принимаются во внимание в первую очередь (перед юридическими, например). Любые юридические конструкции, излюбленное средство в Швейцарии, как и в любой другой стране, становятся второстепенными, если появляются экономические соображения.
Бюджетное выравнивание в Российской Федерации выступает одной из важнейших задач, требующих скорейшего и приемлемого разрешения. Изучение опыта некоторых развитых стран — Германии, Канады, Франции, Японии — показывает, что в последние годы в них произошло существенное изменение в понимании бюджетного выравнивания. Сейчас оно воспринимается не как выравнивание доходов и расходов разных бюджетов а
как выравнивание доходов (а, следовательно, и расходов) государственных образований одного вида в расчёте на одного жителя.
Зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не бесспорен с точки зрения его простого заимствования /37,с.7/. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней перемен. Поэтому необходимо проанализировать организацию межбюджетных отношений в Российской Федерации, в частности, проследить практику урегулирования взаимоотношений между субъектами РФ и входящими в их состав муниципальными образования.
Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. При этом основным стимулирующим фактором в межбюджетных отношениях для достижения высоких социально-экономических показателей выступает четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы с уменьшением доли необоснованных субвенций из вышестоящих бюджетов в условиях относительно стабильного налогового и бюджетного законодательства.
Заключение
В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит в большей степени от способности государства как единого целого преодолеть экономический кризис, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации.
Идеология современной бюджетной реформы основывается на том, что принципы бюджетного федерализма должны пронизывать не только распределение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, но и весь бюджетный процесс, все его стадии и все уровни бюджетной системы.
Исследование между соотношением понятий «межбюджетные отношения» и «бюджетный федерализм» позволило сделать вывод о том, что целесообразно рассматривать во взаимосвязи эти понятия, но не отождествлять их, как это делает ряд учёных, полагая, что в федеративном государстве их содержательный смысл автоматически одинаков. Межбюджетные отношения в федеративном государстве должны строиться на принципах бюджетного федерализма, реализация которых позволяет сблизить, но не отождествить содержание этих понятий.
Становление и развитие бюджетного федерализма в России проходило довольно сложно и длительно, т.к. бюджетная система рыночной России формировалась практически «на ходу» путем трансформации прежней советской централизованной системы, доставшейся Российской Федерации как правопреемнику СССР. Естественно, это не могло не отразиться на процессах становления и дальнейшего развития межбюджетных отношений. Рассматривая процесс формирования российской модели бюджетного федерализма, можно выделить четыре конкретных его этапа, в ходе которых межбюджетные отношения подверглись коренной трансформации и концептуальному реформированию. Этап программной реализации основ бюджетного федерализма продолжается и сегодня.
Для России необходимым является не только создание принципиально новой системы межбюджетных отношений, но и осознание того, что вся система бюджетных отношений должна быть ориентирована на реализацию совокупности интересов государства в целом, его субъектов и его граждан. Компромисс этих интересов лежит в плоскости реализации трёх основных принципов бюджетного федерализма, а именно:
– четкое разграничение бюджетных полномочий в сфере расходов между различными уровнями власти и ответственности за их реализацию;
– наделение каждого уровня власти доходными источниками, достаточными для реализации этих полномочий;
– сглаживание вертикальных и горизонтальных дисбалансов нижестоящих бюджетов с помощью различных инструментов.
После анализа разграничения и делегирования полномочий между органами государственной власти можно утверждать, что существуют проблемы ответственности субъекта РФ за исполнение переданных ему полномочий, а также отсутствия порядка изъятия данных полномочий. Необходимо отметить, что не по всем государственным функциям, осуществляемым территориальными подразделениями федеральных органов власти, существуют регламенты по их исполнению и при их передаче возникает проблема определения передаваемых функций.
Кроме того, существующая система финансирования делегируемых полномочий за счет субвенций из федерального бюджета вызывает дискуссии, так как увеличиваются взаимные финансовые потоки между субъектами и федеральным центром, что, по нашему мнению, не эффективно. В некоторых случаях объемы предоставляемых субвенций не покрывают потребностей и являются недостаточными для финансирования необходимых мероприятий в полном объеме, что приводит к отвлечению собственных ресурсов бюджетов субъектов Российской Федерации.
В настоящее время в России сложилась модель разграничения полномочий между Федерацией и регионами, при которой по ряду государственных функций федеральные органы власти осуществляют нормативное правовое регулирование, которое возлагает реализацию самих функций на субъекты Федерации. Такое разделение полномочий приводит не только к снижению ответственности органов государственной власти всех уровней за формирование доходов и расходов бюджета, но и к стремлению необоснованно увеличивать расходы, связанные с исполнением функций, которые финансируются из бюджета другого уровня.
Исследовав модели межбюджетных отношений некоторых стран, можно сказать, что зарубежный опыт организации межбюджетных отношений далеко не бесспорен с точки зрения его простого заимствования. Использование тех или иных способов и форм бюджетного регулирования зависит, прежде всего, от социально-экономического положения каждой страны и от характера происходящих в ней перемен.
Ближайшие годы покажут, оптимально ли удалось построить межбюджетные отношения в новой системе разграничения полномочий. Не исключено, что распределение доходных источников ещё будет подвергаться коррективам. Главным моментом здесь остаётся финансовая обеспеченность передаваемых полномочий.
Россия переживает этап, когда перспективы ее развития определяются, прежде всего, решением стратегических проблем и задач, для чего требуется сильный федеральный центр. Главное заключается в том, чтобы и в рамках таких отношений найти способ решения двух ключевых проблем российского федерализма: во-первых, максимально привести в действие потенциал регионов, с тем, чтобы ускорить их экономическое и социальное развитие; во-вторых, обеспечить эффективное влияние субъектов Федерации на решение важнейших для жизни страны вопросов. Только сильный федеральный центр сможет найти и осуществить способ превращения региональных различий в конкурентное преимущество страны.
Список использованных источников
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон № 31 от 17 июля
2. Колесов А.С. Межбюджетные отношения: сущность и пути совершенствования.//Финансы.-2002.-№2-с.3-6
3. Гришин В.И. Региональная экономическая политика и межбюджетные отношения. //Финансы.-2005.-№4.- с.50-54
4. Любимцев Ю.Н. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. - 2000. - № 6. - с. 21 – 33
5.Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под ред. д.э.н. М.А. Яхъяева - М.: Экзамен, 2001. - 128 с.
6. Ходорович М.И. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. с. 56.
7. Быкова Ф.К., Табольская В.В. Бюджетный федерализм и экономическая самостоятельность территорий. //Муниципальная экономикаю-2006.-№4.- с.59-63
8. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы.- 1995.-№ 4
9. Мамсуров Т.Д., Кесельбренер Л.Я. Бюджетный федерализм: экономика и политика. монография-М:ЮНИТИ-ДАНА.-2004.-383 с.
10. Придачук М.П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. - 2003. - № 1. - с. 24 - 25
11.Брайчева Т.В. Государственные финансы. - СПб.: Питер, 2001. -288 с.
12. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации // Финансы. - 1998. - № 8. - с. 6 - 9
13. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б. Поляка - М.: Юнити - Дана. - 2001. - 540 с.
14. Пономаренко Е.В. Финансы общественного сектора России / Е.В. Пономаренко. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2001. - 191 с.
15. Галицкая С.В. Финансы. конспект лекций: уч.пособие.М:-Эксмо,2007-176 с.
16. Годин А.М., Максимов И.С., Подпорина И.В. Бюджетная система России. Учебник: М.-Дашков и К.-2003г.
17. Садыгов Ф.К. Межбюджетные отношения в РФ: оценка состояния и перспективы развития//Банковское дело.- 2003.-№1.-с.2-9
18. Регионы России: Стат. сб. в 2 т. Т.2/ Госкомстат России. – М., - 827 с.
19. Кодальская В.К.Бюджетный федерализм в России и мировой практике.// Финансы и кредит.-2007.-№35.-с.29-36.
20. Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений : первые итоги и задачи на перспективу.//Финансы.-2001.-№6.-4-8 с.
21. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» № 862.
22. Постановление Правительства РФ от 15 августа
23. Тхамадокова И.Х. Разграничение расходных полномочий и доходных источников как основа формирования бюджетов субъектов РФ.// Финансы и кредит.- 2006.- № 25.- С.41-44
24. Голованова Н., Андреева Е. Понятие децентрализации и способы её измерения на примере России. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. М.Д. Сильвы, Г.Курлянской; Науч. ред. Центр фискальной политики.- М.Издательство «Весь мир», 2006. -446 с.
25. Совершенствование законодательства в условиях реформирования бюджетных отношений//Финансы.-2005.-№11.-с.13
26. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами: опыт, проблемы, перспективы .-М.: Дело, 2002.- 608 с.
27. Ушвицкий Л.И., Малеева А.В. ,Соколова А.А. О совершенствовании методов выравнивания бюджетной обеспеченности в системе межбюджетных отношений региона //Финансы и кредит.-2006.-№2
28. Пункт 4 статьи 26.3 Федерального закона №184-ФЗ от 06.10.1999г
29. Пункт 2 статьи 18 Федерального закона №131-ФЗ от 06.10.2003г.
30. Статьи 84 и 85 Бюджетного кодекса РФ
31. Половинка В.В. Делегирование полномочий: оценка и совершенствование//Финансы.-2008.-№1.-с. 8-12.
32 Богачева О. Становление российской модели бюджетного федерализма // Вопросы экономики. - 1995. - № 8. –с. 30 - 40.
33. Игудин А.Г., Попова Н.А. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. - 1999. - № 4. - с.49 - 52.
34. Докальская В.К. Бюджеьный федерализм в России и мировой практике//Финансы и кредит.-2007.-№35.-с. 29-36
35. Фляйнер Т. Швейцария: субсидиарность и разнообразие//Федерализм: российское и швейцарское измерения: Материалы конференции. — М.: Локус/ Станди, 2001.-с. 24.
36. Тимошенко И.Г. Бюджетный процесс в зарубежных государствах. М., 1996
37. Лавриков И.Н. Проблемы межбюджетных отношений в Российской Федерации и пути их решения // Финансы. 2002. №5. с. 6-8.
Приложение А
Приложение Б
(справочное)
Таблица 1
Разграничение полномочий в сфере образования, предложенное в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
| Функция | Нормативно-правовое регулирование | Обеспечение финансовыми средствами | Организация предоставления |
| ... | | | |
| Образование | | | |
| Дошкольное образование | М | М+Н | М |
| Общее (школьное) образование (поддержание системы) | Ф+Р+М | М | М |
| Общее образование (программы развития) | Ф | Ф+Р | Р+М |
| Школы-интернаты | Ф+Р | Р | Р |
| Начальное и среднее профессииональное образование | Ф+Р | Ф+Р | Р |
| Начальное и среднее профессиональное образование для инвалидов | Ф+Р | Ф+Р | Ф+Р |
| Переподготовка и повышение квалификации | Ф+Р | Ф+Р | Ф+Р |
| Высшее образование | Ф+Р | Ф+Р+Н | Ф+Р |
| ... | | | |
Условные обозначения: Органы власти (бюджет): Ф - федеральные,
Р - региональные (субъекты РФ),М - местные (муниципальные образования),Н – средства населения, + - совместные полномочия (софинансирование).
Источник: Постановление Правительства РФ от 15 августа
Приложение В
(справочное)
Таблица 2
Разграничение функций между уровнями власти в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до
| | Нормативно-правовое регулирование | Финансовое обеспечение | Исполнение |
| Всего функций, перечисленных в Общей схеме: | 119 | 119 | 119 |
| Итого ссылок на каждый уровень власти в каждом столбце: | Ф=97 Р=40 М=27 | Ф=76 Р=43 М=28 | Ф=70 Р=42 М=31 |
| Итого вес каждого уровня власти в исполнении каждого вида полномочия (если полномочие осуществляется совместно, вес делится поровну между всеми участниками как 0.5+0.5 или 0.33+0.33+0.33) от реального числа функций | Ф=77,5 Р=23,5 М=18 | Ф=65,33 Р=30,83 М=22,83 | Ф=63 Р=32 М=25 |
| То же в процентном выражении (119=100%) | Ф=73 Р=12 М=14 | Ф=55 Р=26 М=19 | Ф=53 Р=27 М=20 |
Условные обозначения:
Органы власти (бюджет):
Ф - федеральные,
Р - региональные (субъекты РФ),
М - местные (муниципальные образования)
Источник: Постановление Правительства РФ от 15 августа
Приложение Г
(справочное)
Таблица 3
Основные налоги и сборы Российской Федерации
| Какой уровень власти | Доход | Собственность | Потребление | Прочие налоги и сборы | |||||||||||
| Налог на прибыль предприятий | Единый налог на вмененный доход | Подоходный налог | Налоги с фонда оплаты труда (единый соц.налог) | Имущество физ. лиц | Имущество предприятий | Налог на наследование и дарение | Налог с продаж | НДС | Акцизы | Налог на игорный бизнес | Лицензионные и регистрационные сборы | Земельный налог | Плата за пользование лесным фондом, водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы | Прочие платежи за пользование природными ресурсами | |
| Вводит налог | Ф | Р | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф |
| Определяет базу | Ф | ФФ,Р | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф | Ф |
| Определяет ставку | Ф, Р(Ф), М(Ф) | ФФ,Р | Ф | Ф | М(Ф | Р (Ф) | Ф | Р (М) | Ф | Ф | Ф,Р | Ф | М (Ф) | Ф, Р(Ф) | Ф |
| Получает доходы | Ф | Ф, Р | Ф,Р | Ф | М | Р,М | М | Р,М | Ф | Ф,Р | Ф | Ф, Р, | Ф, Р, | Ф,Р | Ф |
| Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти | 2 | 1 | 1 | | | 1 | 1 | 1 | | 1 | 2 | | 1 | 1 | 1 |
Условные обозначения: Ф – федеральный уровень, Р – региональный, М – местный
(Ф) – региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений
Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти
1 - в % от контингента; 2 - по ставке (налог с разделенной ставкой)
Источник: Голованова Н., Андреева Е. Понятие децентрализации и способы её измерения на примере России. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. М.Д. Сильвы, Г.Курлянской; Науч. ред. Центр фискальной политики.- М.Издательство «Весь мир», 2006. - с.94
Приложение Д
(справочное)
Таблица 4
Собственные, прочие доходы и целевые трансферты в структуре доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ
| Категория доходов | Доля в консолидированном бюджете субъектов РФ, % |
| Собственные доходы: | 45 |
| собственные налоговые доходы | 38 |
| неналоговые доходы | 7 |
| Прочие доходы: | 50 |
| регулирующие налоги | 39 |
| нецелевые трансферты | 11 |
| Целевые трансферты: | 5 |
| субвенции | 5 |
| Итого | 100 |
Источник: Голованова Н., Андреева Е. Понятие децентрализации и способы её измерения на примере России. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общ. ред. М.Д. Сильвы, Г.Курлянской; Науч. ред. Центр фискальной политики.- М.Издательство «Весь мир», 2006. - с.94
Приложение Е
(справочное)
Таблица 5
Схема разграничения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы РФ
| | Полномочия по: | |||
| нормативно-правовому регулированию обязательств | финансовому обеспечению | исполнению обязательств (осуществлению расходов) | ||
| введение | установление | |||
| 1. Собственные полномочия | ||||
| Федерации | РФ | РФ | РФ | РФ |
| субъектов Российской Федерации | СФ | СФ | СФ | СФ |
| органов местного самоуправления | МСУ | МСУ | МСУ | МСУ |
| 2. Рамочное федеральное регулирование | ||||
| полномочий субъектов Российской Федерации | РФ | СФ | СФ | СФ |
| полномочий органов местного самоуправления | РФ | МСУ | МСУ | МСУ |
| 3. Делегирование полномочий Федерацией | ||||
| субъектам Российской Федерации | РФ | РФ | РФ | СФ |
| органам местного самоуправления | РФ | РФ | РФ | МСУ |
| 4. Делегирование полномочий субъектами Российской Федерации | ||||
| органам местного самоуправления | РФ/СФ | СФ | СФ МСУ | |
Обозначения: РФ — Российская Федерация, СФ — субъекты Российской Федерации, МСУ — органы местного самоуправления.
Источник: Половинка В.В. Делегирование полномочий: оценка и совершенствование//Финансы.-2008.-№1.-с. 9.
Приложение Ж
(справочное)
Таблица 6
Средства Федерального фонда компенсаций на 2005-2008 гг.
| Вид субвенции | | | | |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на оплату жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан | 29170783 | 58925079 | 81712621 | 89971754 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение мер социальной поддержки для лиц, награжденных знаком «Почетный донор СССР», «Почетный донор России» | 3465830 | 3708438 | 3782910 | 4186824 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации дня финансового обеспечения переданных исполнительно-распорядительным органам муниципальных образований полномочий по составлению (изменению, дополнению) списков кандидатов в присяжные заседатели федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации | | 135 783 | 143 930 | 149 6817 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по тушению лесных пожаров в лесном фонде на территориях субъектов Российской Федерации | | 783287 | | |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий по осуществлению прав пользования и распоряжения лесами, их охране, защите и воспроизводству | | 812504 | | |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений | | | 7 089 128 | 16321481 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации по осуществлению полномочий по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, предусмотренных ФЗ «О ветеранах» и ФЗ от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ «0 социальной защите инвалидов в Российской Федерации» | | 3200000 | 5 200 000 | 5 834 000 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния | 3119932 | 3817463 | 4314013 | 5 197 034 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий, связанных с перевозкой между субъектами Российской Федерации, а также в пределах территорий государств - участников Содружества Независимых Государств несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей, детских домов, школ-интернатов, специальных учебно-воспитательных и иных детских учреждений, в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 года № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» | | 32528 | 34480 | 38273 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по выплате государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций гражданам при возникновении поствакцинальных осложнений в соответствии с Федеральным законом от 17 сентября 1998 года № 157-ФЗ «Об Иммунопрофилактике инфекционных болезней» | | 5400 | 5400 | 7434 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий по осуществлению выплат инвалидам компенсаций страховых премий по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств | | 476 061 | 476064 | 1812232 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты | | 30656 | 30656 | 30656 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию полномочий в области организации, регулирования и охраны водных биологических ресурсов | | 46086 | 46086 | 46086 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты), а. также водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу РФ | | | | 12500 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования животного мира и среды их обитания | | | | 496 090 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты | | 1000000 | 1060 000 | 1 494 742 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по подготовке и проведению Всероссийской сельскохозяйственной переписи | | 1236298 | | |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений | | | 1 137400 | 2 800 000 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий по реализации государственной политики занятости населения, включая расходы на администрирование этих полномочий, в соответствии с Законом Российской Федерации от 19.04.91 № 10 | | | 34278160 | 35839816 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на цели равного с МВД повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений милиции общественной безопасности, содержащимся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации | | | 8 223 479 | |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на цели равного с федеральной противопожарной службой повышения денежного довольствия сотрудникам и заработной платы работникам территориальных подразделений, содержащихся за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации | | | 4 900 000 | |
| Субвенции бюджету города Санкт-Петербурга на осуществление высшим исполнительным органом государственной власти города Санкт-Петербурга полномочий по управлению федеральным имуществом | | 18908 | 13908 | 18908 |
| Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью | | | 677 000 | 1 063 398 |
| Итого Федеральный фонд компенсаций | 35756545 | 74228493 | 153130234 | 163739903 |
Источник: Половинка В.В. Делегирование полномочий: оценка и совершенствование//Финансы.-2008.-№1.-с. 10-11.
