Реферат Понятие формы государства
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Глава 4. Форма государства
§ 1. Понятие формы государства
В наиболее общем виде государство предстает как множество людей (субъектов государственного общения, граждан или подданных), объединенных на определенной территории публичной политической властью правового типа. Отдельные государства, их виды, различаются не только по содержанию публично-властных отношений, функций и задач государственной власти, но и по форме объединения людей в государство.
Существуют две основополагающие формы объединения людей под властью высших органов государства — форма подданства и форма гражданства. Эти исходные формы предопределяют формы государства, различаемые в современной теории, форму правления, государственный режим и территориальное устройство государства.
Форма подданства (реальная монархия) представляет собой исторически неразвитую форму государства. В этой форме субъекты государственного общения (те, на кого распространяется государственная власть) объединены под властью династического правителя (монарха) как его поданные, отделенные от института верховной власти. По существу, это такая форма государства (форма правления), при которой субъекты государственного общения по происхождению делятся на тех, кто допущен и кто не допущен к осуществлению верховной власти, кто может быть только подданным государя, даже занимая высокие посты на "государевой службе".
Современная теория описывает эти исходные формы государства прежде всего понятием "форма правления" и различает по форме правления монархии и республики. Но при этом, с одной стороны, в категорию монархий попадают не только государства, в которых реальная власть принадлежит монарху отделенному от подданных, но и номинальные монархии, в которых у монарха нет реальной власти; последние — это, как правило, демократические государства, которые, по сути, представляют собой республики. С другой стороны, под республиканскую форму правления подпадают и такие государства, в которых гражданская политическая активность существенно ограничена, политические права и свободы грубо нарушаются.
Иначе говоря, и монархии, и республики могут быть реальными и номинальными. Поэтому в современной теории форма государства описывается не только понятием формы правления, но и понятием "государственный режим". Последнее позволяет различать демократическую форму государства, реально обеспечивающую политическую свободу, и авторитарную форму, при которой политическая свобода либо еще не достигнута, либо ущемляется, подавляется. Различение демократических и авторитарных режимов показывает, что субъекты государственного общения в номинальной монархии лишь формально остаются подданными, но фактически они являются гражданами, причастными к формированию и осуществлению реальной государственной власти. Наоборот, при авторитарном режиме в номинальной республике большинство граждан фактически могут превратиться в пассивный объект власти, в подвластных, не способных влиять на формирование и осуществление власти.
Наконец, в современной теории при описании формы государства используется понятие "территориальное устройство государства", или "форма территориального устройства". Возможны централизованная и децентрализованная формы территориального объединения людей в государство. Причем территориальная организация государственной власти, мера ее централизации или децентрализации определяются не только географическим фактором. Авторитарная власть требует большей территориальной централизации власти (унитаризм) хотя при больших размерах страны центральная власть, создавая региональные органы власти, может предоставлять и некоторую автономию. Демократическая же власть, даже при относительно малой территории страны, допускает как Цей реализованную, так и децентрализованную форму территориальной организации государства. При этом население региона может самостоятельно формировать региональные органы государственной власти, обладающие компетенцией, в которую центральные органы государства вмешиваться не вправе (федерализм). В той мере, в которой граждане обладают политической свободой, они с учетом исторических, территориальных и этнических факторов определяют меру территориальной централизации или децентрализации государственной власти.
Таким образом, форма государства — это понятие, объясняющее характер объединения людей в государство, способы формирования и осуществления государственной власти, меру ее территориальной централизации. Форма государства складывается из трех элементов: форма правления, государственный (политический) режим, территориальное устройство государства.
Не существует строгой взаимосвязи между формой государства и содержанием или функциями государственной власти. Так, и правовое, и полицейское государство допускают республиканскую и монархическую формы правления, унитарное и федеративное территориально.е устройство. Государственная власть в форме монархии и в форме республики может решать одни и те же задачи. Социальная направленность государственной политики, патерналистские функции государства возможны в условиях и демократического, и авторитарного государственного режима. В истории известны не только демократические, но и аристократические республики, а парламентарная монархия в постиндустриальном обществе обеспечивает реальное политическое участие большинства социальных групп. Вместе с тем абсолютная монархия или авторитарный режим несовместимы с правовой государственностью.
Категории формы государства нельзя применять к тоталитарным системам XX в. Тоталитаризм имитирует республиканские демократические институты, но по существу он означает деспотизм. Тоталитарные системы в территориальном аспекте являются сверхцентрализованными. Например, советская федерация" — это нонсенс, ибо федерализм — это Форма децентрализации государственной власти.
§ 2. Форма правления
Понятие формы правления объясняет, из каких основах институтов складывается организация государственной вла-Сти, как они формируются и как они взаимодействуют друг с другом. По форме правления прежде всего различаются монархии и республики.
В монархии высшие полномочия государственной власти (реальные или номинальные) приобретаются единоличным правителем обычно по наследству и осуществляются, как правило, пожизненно. Но династический принцип наследования короны соблюдается не всегда. Во-первых, династии могут меняться в результате захвата власти. Во-вторых, известны выборные монархии, в которых судьбу короны решала аристократия. Власть монарха (и сам институт монархии) легитимируется ее божественным происхождением. Даже в номинальной монархии монарх не подлежит юридической ответственности. Монарх, осуществляющий реальные властные полномочия, не несет законной политической ответственности за свою деятельность.
В республике высшие полномочия государственной власти осуществляются должностными лицами (президент, депутаты парламента и т.д.), избираемыми на определенный срок. Признаки реальной республики — это выборность, коллегиальность одного или нескольких высших государственных органов, законность, краткосрочность легислатур и замещения высших должностей исполнительной власти.
Различение монархии и республики по критериям выборности, коллегиальности, законности и краткосрочности осуществления должностных обязанностей весьма условно, если учитывать, что выборы монарха не составляют редкое исключение, что коллегиальность в республике характерна не для всех государственных органов, что судьи несменяемы и т. д. Когда противопоставляют монархию и республику, то под монархией подразумевается монархия реальная — прежде всего абсолютная монархия, которая складывается в период позднего феодализма и которая действительно является противоположностью республике. Как реальные монархии к абсолютным монархиям примыкают древние монархии1, в частности Римская империя эпохи домината, а также раннефеодальные и сословно-представительные монархии, в которых власть монарха была ограничена привилегиями вассалов или органом сословного представительства типа парламента, созывавшимся монархом. Реальные монархии характерны для доиндустриального общества, а для индустриального характерны республики и номинальные монархии, причем в XX в. номинальная монархия сохраняется как традиция во многих наиболее развитых странах. О номинальных или конституционных монархиях нельзя говорить как о противоположности республиканской формы правления.
В теории различаются монархии неограниченные, или абсолютистские (абсолютарные и примыкающие к ним монархии)1, и ограниченные (конституционные). При этом последние обычно подразделяются на дуалистические и парламентарные. Следует иметь в виду, что парламентарная — это номинальная монархия, в которой у монарха нет реальных властных полномочий, в то время как в дуалистической монархии есть реальные прерогативы монарха. Поэтому правильнее различать монархии реальные (неограниченные и ограниченные, абсолютистские и конституционные) и номинальные (парламентарные). Или же можно рассматривать дуалистическую монархию как форму правления, переходную от абсолютистской монархии к парламентарной.
В абсолютистской монархии нет разделения властей, монарх (реальный глава государства) сосредоточивает в своих руках все высшие полномочия государственной власти. Он является единственным или верховным законодателем — только по его волеизъявлению нормативные установления могут приобретать силу закона2. Он является верховным судьей, от его имени творится правосудие, он обладает правом помилования. Он назначает и смещает должностных лиц исполнительной власти, перед ним ответственно правительство. Абсолютный монарх подчиняется законам в той мере, в которой он желает им подчиняться. В этом отношении абсолютистская монархия противостоит республике, где все должностные лица обязаны Действовать в соответствии с законом. Законность, власть законов — явление, характерное для республики; для абсолютистской монархии характерно правление людей — добрых или злых монархов, справедливых или несправедливых, "грозных" и "тишайших" и т. д.
Вместе с тем не следует путать неограниченную (абсолютистскую) монархию как форму государства с деспотией — 5ластью силового, антигосударственного типа. При неограниченной монархии единоличный правитель пользуется полномочиями государственной власти неограниченно и независимо от каких-то других государственных органов. Например, парламент здесь может созываться лишь по воле монарха, а решения парламента не будут иметь силы, если монарх с ними не согласен. Но государственная власть, которую осуществляет такой монарх, не является властью неограниченной. В неограниченной монархии государственная власть — это власть, минимально ограниченная свободой части членов общества, например привилегиями высших сословий.
В конституционной монархии власть монарха либо существенно ограничивается конституцией, либо превращается в номинальную. В дуалистической конституционной монархии устанавливается разделение властей такого рода, что монарх как минимум лишается законодательных и судебных прерогатив. Следует отметить, что теория разделения властей, исторически формировавшаяся в условиях господства монархической формы правления, первоначально отводила роль главы исполнительной власти именно монарху.
В дуалистической монархии (пример — Северогерманский союз и Германская империя, Австро-Венгрия в XIX—XX вв.) законодательную власть осуществляет избираемый народом парламент, а исполнительную — правительство, ответственное перед монархом. Здесь власть монарха существенно ограничена прерогативой парламента принимать государственный бюджет. Но в случае конфликта между правительством и парламентом монарх выступает на стороне формируемого им правительства. В частности, в конфликтной ситуации он вправе распустить неугодный ему парламент, а правительство фактически законодательствует до тех пор, пока не будет избран новый парламент. Право монарха распускать парламент не ограничивается.
Иное дело — парламентарная монархия (все монархии в современных развитых странах — Японии, Великобритании, Австралии, Испании, Швеции, Норвегии, Дании, Голландии, Бельгии и др.). Здесь монарх — номинальный глава государства, т. е. такое должностное лицо, у которого нет реальны полномочий какой-либо ветви государственной власти. "0т имени" или "по поручению" монарха фактические полномочия высших органов законодательной и исполнительной власти осуществляют парламент и образуемое им правительств Конституция формально относит к компетенции номинально?0 монарха широкий круг вопросов, но монарх не вправе реша1"13 их самостоятельно. В парламентарной монархии существует институт контрасигнатуры, означающий, что подпись монарха действительна лишь при наличии подписи премьер-министра или другого компетентного члена правительства.
Система разделения властей в парламентарной монархии ничем не отличается от парламентарной республики (ФРГ, Италия и др.)- С точки зрения формирования высших государственных органов есть одно формальное различие: в республике номинальный глава государства — президент — избирается на определенный срок обычно верхней палатой парламента; в монархии номинальным главой государства становятся в порядке престолонаследия. Но с точки зрения распределения реальных властных полномочий неважно, избирается или нет номинальный глава государства. Поскольку в обоих случаях речь идет о конституционно-правовой фигуре без реальных властных полномочий, то, по существу, нет никакой разницы между номинальной монархической и республиканской формами парламентарного правления.
Для современных развитых государств характерны парламентарные монархии и республики — президентские, парламентарные и смешанные (полупрезидентские). Причем, поскольку парламентарные монархии, по существу, ничем не отличаются от парламентарных республик, эти варианты одной и той же формы правления объединяют в одном понятии: "парламентарные страны", или "страны с парламентарной формой правления". Таким образом, для современных развитых государств характерны следующие три формы правления: 1) президентская республика; 2) парламентарная форма правления; 3) смешанная (полупрезидентская) республика.
Форма правления и разделение властей. В президентской республике, образцом которой являются США, существует строгое разделение властей на законодательную и исполнительную. В частности, здесь соблюдается разделение властей на персональном уровне: депутатский мандат несовместим с занятием иной платной государственной должности.
Президент, являющийся главой исполнительной власти, избирается народом и не несет политической ответственности Перед парламентом. Соответственно здесь нет и парламентской ответственности правительства. Правительство существует при президенте. Парламент только законодательствует, не вмешивается в формирование правительства и осуществление Исполнительной власти. Парламент несет ответственность за Свою законодательную деятельность только перед избирателями в процессе очередных выборов в парламент; поэтому здесь возможен досрочный роспуск парламента. Президент не обладает правом законодательной инициативы и не вмешивается в законодательный процесс до тех пор, пока закон не принят парламентом. Фактически исполнительная власть подготавливает наиболее важные законопроекты, но она вынуждена находить окольные пути для внесения законопроекта в парламент. Правительственный законопроект может быть изменен парламентариями без согласия правительства, и такой законопроект, переработанный в парламенте, может быть не похож на первоначальный1.
Действующая в президентской республике система сдер-жек и противовесов не позволяет органам законодательной и исполнительной власти выходить за пределы их компетенции. Президент обладает правом отлагательного вето в отношении законов, принимаемых парламентом, но оно преодолевается квалифицированным большинством голосов (обычно две трети) в обеих палатах парламента. В случае нарушения президентом конституции нижняя палата вправе возбудить против президента процедуру импичмента; но решение об отрешении президента от должности может принять только верхняя палата парламента. В США, стране общего права, деятельность законодательной власти контролируется Верховным Судом страны. Последний вправе устанавливать обязательный для всех судов прецедент неприменения закона, если закон признается противоречащим Конституции США. Верховный Суд дает толкование Конституции, обязательное для законодателя. Но и здесь действует "противовес": данное Судом толкование Конституции может быть отменено принятием поправки к ней. Судьи Верховного Суда назначаются Президентом США (с согласия Сената), но назначаются пожизненно, и каждому Президенту "достаются" судьи, назначенные его предшественниками.
В парламентарных странах парламент не только осуществляет законодательную деятельность, но и формирует правительство. Точнее, правительство формируется партией или коалицией партий, располагающей большинством мест в нижней палате парламента. Поэтому здесь нет строгого разделения властей на законодательную и исполнительную ветви.
В контексте различения законодательной и исполнительной ветвей власти в парламентарных странах можно обнарУ жить только институциональное разделение властей: есть пар ламент — институт законодательной власти, и есть правительство — институт исполнительной власти. Однако здесь нет функционального и персонального разделения властей на законодательную и исполнительную ветви. Премьер-министр и, как правило, все остальные члены правительства одновременно являются депутатами нижней палаты парламента. Поэтому на парламентских выборах избиратели фактически голосуют и за будущее правительство: избирательные списки партий возглавляют кандидаты на должности премьер-министра и членов правительства. Законодательную и правительственную политику здесь определяет партия, побеждающая на парламентских выборах, точнее, партийная политическая элита, контролирующая нижнюю палату парламента и формирующая правительство. Столь важная роль политических партий в сферах деятельности законодательной и исполнительной властей позволяет характеризовать парламентарные страны как "государство партий"1.
В "государстве партий" правительство правит, опираясь на законодательную поддержку парламентского большинства. Одни и те же лица, составляющие правительство и представляющие большинство в нижней палате парламента, проводят законы через парламент и организуют исполнение этих законов. Законопроекты готовятся правительством, и обычно парламент не вносит изменения в законопроекты. Если премьер-министр и другие министры не вправе вносить законопроекты как члены правительства, то фактически они делают это как депутаты парламента. Следовательно, правом законодательной инициативы не обладают только такие члены правительства, которые не являются депутатами парламента. Однако для министра утрата депутатского мандата обычно влечет за собой уход из правительства. Кроме того, в парламентарных странах распространена практика делегированного законодательства, когда парламент поручает правительству издавать нормативные акты, фактически имеющие силу закона.
Тем не менее в "государстве партий" в правовом поле Деятельности институтов законодательной и исполнительной власти существует функциональное и персональное разделение властей. Правда, функционально здесь различаются не законодательная и исполнительная, а так называемая партий-нол и административная ветви власти. Термин "партийная" °тнюдь не означает, что аппарат какой-то политической партии Подменяет собой государственную власть. "Партийную" ветвь власти составляют парламентское большинство (возможно коалиционное) и образованное им правительство. "Партийная" власть — это не "власть партии", а такая сфера осуществления государственной власти, в которой действует политическая партия (коалиция партий), победившая на выборах.
Административную власть осуществляет внепартийная профессиональная бюрократия, организованная в систему органов (институтов) исполнительной власти. Состав функционеров административной власти не меняется в зависимости от того, какая партия приходит к власти и формирует правительство. Административная власть действует на основании и во исполнение законов (или актов, имеющих силу закона), но не партийных решений. Она не подчиняется политическим решениям, не получившим законодательного оформления.
Таким образом, в парламентарных странах высшие государственные решения, прежде всего законодательные, принимаются номинальным законодателем, но фактически предопределяются правительством. Исполняются эти решения бюрократическим государственным аппаратом, составляющим административную власть, аппаратом, которым правительство ("партийная" власть, правящая партия) не может распоряжаться по своему усмотрению. Получается, что в парламентарных странах функцию законодательной власти выполняет не только парламент, но и правительство, институционально отделенное от парламента, но функционально выступающее "продолжением" нижней палаты парламента, парламентского большинства. Вместе с тем правительство выполняет и функцию исполнительной власти. Однако исполнительную власть осуществляет не только правительство, но и система органов административной власти, и в правовом государстве правительство не может вмешиваться в компетенцию этих органов.
Конечно, то, что называется системой органов административной власти, существует и в президентской республике. Но в последней президент и правительство строго отделены от законодателя, президент и парламентское большинство могут принадлежать к разным партиям. Так что в президентской республике партии играют важную, но не главную роль в системе разделения властей. Здесь прежде всего есть строгое разделение властей на законодательную и исполнительную, и в сравнении с этим разделением властей самостоятельная компетенция административных органов в отношениях с правительством не имеет принципиального значения.
В парламентарных странах правительство ответственно перед парламентом, т. е. нижняя палата вправе выразить правительству недоверие или отказать в доверии. Парламентская ответственность правительства означает, что недоверие (отказ в доверии) неизбежно влечет за собой прекращение полномочий правительства; прежде всего, возможна его незамедлительная отставка. Но возможно и другое развитие событий: в ответ на недоверие премьер-министр вправе рекомендовать номинальному главе государства досрочно распустить нижнюю палату парламента и назначить новые парламентские выборы. В этом случае правительство слагает свои полномочия после избрания нового парламента. Хотя фактически оно может сохраниться, если в новом составе нижней палаты парламента прежний премьер-министр получит поддержку абсолютного большинства. Формально решение о роспуске, как и решение о назначении премьер-министра, принимает номинальный глава государства, но при этом он связан мнением премьер-министра или решением лидеров парламентских фракций, если правительство не сформировано.
Досрочный роспуск нижней палаты парламента как противовес требованию отставки правительства имеет свою логику. Досрочный роспуск происходит обычно в случаях правительственного кризиса. (1) Когда ни одна из партий или образующихся коалиций в нижней палате парламента не располагает абсолютным большинством, необходимым для формирования правительства, тогда такой неработоспособный состав палаты следует распустить и назначить новые выборы. (2) Если коалиционное правительство утратит поддержку нижней палаты в результате распада правящей коалиции и при этом не возникнет новая коалиция, располагающая абсолютным большинством, то правительство может сохраниться как "правительство меньшинства". Если такому правительству выражено недоверие или его решения не получают необходимой законодательной поддержки, то на этот случай у премьер-министра должно быть право рекомендовать главе государства распустить нижнюю палату и назначить новые выборы. (3) Когда однопартийное правительство утрачивает поддержку абсолютного большинства в результате внутрипартийных разногласий, то премьер-министр, как фактический лидер правящей партии, Должен решать вопрос о дальнейшей судьбе правительства.
Особенности сдержек и противовесов в отдельных парламентарных странах облегчают или, наоборот, затрудняют досрочный роспуск нижней палаты. В Великобритании досрочный роспуск палаты общин происходит тогда, когда правящая Партия (премьер-министр, кабинет) считает целесообразным Проведение досрочных выборов — независимо от правительственного кризиса. Такая возможность вытекает из самой сущности парламентарной формы правления. Ибо, по существу здесь для роспуска нижней палаты достаточно одного желания правящего партийного большинства: это большинство, руководимое правительством, по конъюнктурным соображениям может формально выразить своему правительству недоверие, и в ответ последует роспуск нижней палаты. Все это подчеркивает, что досрочный роспуск парламента в государстве партий не следует расценивать как роспуск законодательного органа по решению органа исполнительной власти. Роспуск и досрочные выборы или отставка правительства — это внутреннее дело "партийной" власти.
В ФРГ во избежание частых роспусков нижней палаты допускается только конструктивный вотум недоверия. Последний означает, что отставка правительства по воле парламентского большинства происходит лишь тогда, когда абсолютным большинством избран новый премьер-министр. Такое положение исключает досрочный роспуск нижней палаты парламента в ответ на недоверие (отказ в доверии) правительству.
Необходимо подчеркнуть, что в парламентарных странах механизмы сдержек и противовесов не исчерпываются полномочиями нижней палаты и правительства внутри "партийной" власти. Так, в Великобритании — в классическом варианте парламентарной формы правления — важнейшую роль играет судебная власть. Здесь, в стране общего права, именно судебная власть составляет основной противовес "партийной" власти: законы и правительственные нормативные акты приобретают реальную юридическую силу постольку, поскольку они применяются судами и трансформируются в прецедентное право. В ФРГ основными противовесами "партийной" власти являются верхняя палата парламента и конституционный суд Смешанная республика (Пятая республика во Франции, Португалия, Финляндия, большинство посттоталитарных стран Европы) соединяет в себе институты президентской и парламентарной республик. От президентской республики заимствуется институт избираемого народом президента, обладающего полномочиями исполнительной власти. От парламентарной формы берется парламентская ответственность правительства, возглавляемого премьер-министром. Такая система исполнительной власти называется бицефальной ("двуглавой"). Если президент и парламентское большинство принадлежат к одной партии (коалиции), то президент сам формирует правительство и фактически является его главой. Если же они принадлежат к разным партиям, то президент вынужден назначить премьер-министром лидера парламентского большинства, л возникает ситуация так называемого сожительства президента и правительства. В этой ситуации президент политически относительно "слаб", но правительство тем не менее вынуждено учитывать позицию президента.
Так, во Франции президент и в ситуации "сожительства" остается важной политической фигурой, сохраняющей самостоятельные полномочия. Он является верховным главнокомандующим, принимает решение о проведении референдума, а главное — издает регламентарные акты по вопросам, которые не могут быть предметом законодательства. Правда, регламентарные акты контрассигнуются премьер-министром и в случае необходимости — ответственными министрами. Так что можно говорить, что регламентарные акты издаются правительством с учетом позиции президента. Как бы то ни было, в период "сожительства" президент и правительство вынуждены учитывать интересы друг друга1.
Для смешанной республики характерно то, что президент и парламентское большинство (если они политические оппоненты) могут конкурировать при формировании правительства. Премьер-министра назначает президент, но реально премьером может стать лишь тот, кто получит поддержку нижней палаты. Президент не обязан назначать премьером представителя парламентского большинства, но нижняя палата вправе не одобрить программу правительства или выразить ему недоверие. В обоих случаях премьер-министр обязан подать президенту заявление об отставке правительства. Но в ответ президент вправе, не приняв отставку, один раз распустить нижнюю палату парламента и назначить новые выборы.
Так, во Франции президент вправе досрочно распустить нижнюю палату, если она отвергнет кандидатуру премьер-министра, назначенного президентом, или примет резолюцию порицания правительства. Тем самым президент вынесет свой спор с парламентом на суд народа. Но вновь избранную нижнюю палату в течение одного года нельзя распустить ни по каким основаниям. И если народ изберет новый состав нижней палаты с прежним партийным большинством и это большинство примет резолюцию порицания, то президент будет вынужден принять отставку правительства и назначить премьером представителя парламентского большинства. Ибо нижняя палата одобрит только то правительство, которое представляет парламентское большинство, а распустить палату президент уже не имеет права. Реально президент может распустить нижнюю палату в связи со спором по вопросу о правительстве лишь тогда, когда он избран на свой пост после парламентских выборов. В этом случае есть вероятность того, что в новом составе нижней палаты оппозиция президенту не получит абсолютного большинства.
Если в смешанной республике президент и парламентское большинство не находятся в оппозиции друг другу, то складывается "партийная" власть, в рамках которой главную роль играет президент. Если же они стоят в оппозиции друг другу, то возникает специфический вариант разделения властей на законодательную и исполнительную. При этом исполнительную власть осуществляют президент и правительство, которое ответственно перед парламентом, но в то же время оно вынуждено учитывать позицию президента. В таком варианте разделения властей правительство находится в существенно меньшей зависимости от парламента, чем правительство в парламентарных странах.
Россия по Конституции
Главное, чем отличается российская республика от смешанной, состоит в том, что Правительство РФ несет ответственность только перед Президентом. Правда, российская Конституция
Во-вторых, Дума вправе выразить недоверие (или отказать в доверии) Правительству; в этом случае Президент обязан либо принять решение об отставке Правительства, либо распустить Думу. Резонно предположить, что Президент не будет отправлять в отставку сформированное им Правительство (он может сделать это и без подсказки Думы) и распустит Думу. Правда, вновь избранную Думу нельзя распускать за выражение недоверия (отказ в доверии) в течение года после ее избрания. В такой ситуации Президент будет вынужден формально принять решение об отставке Правительства. Но он может сразу же его восстановить, предложив Думе кандидатуру прежнего Председателя Правительства; если Дума, добившаяся формальной отставки Правительства, трижды отклонит эту кандидатуру, она будет распущена, а Президент формально восстановит Правительство в его прежнем составе. По меньшей мере, Президент восстановит Правительство, не распуская Думу. Так или иначе в случае конфронтации Президента и нижней палаты парламента пози-Ция последней не может реально влиять на судьбу Правительства.
Необходимо подчеркнуть, что Президент РФ вправе неоднократно распускать Думу, и при этом он не связан волей Избирателей, участвующих в выборах Думы. Поэтому нельзя говорить, что Президент, распуская Думу, выносит свой спрос Думой на суд народа. Исход выборов в Думу не предрешает судьбу Правительства, сформированного Президентом. Такое полномочие российского Президента распускать нижнюю палату независимо от воли избирателей означает, что Президент выступает в споре с Думой как судья в своем деле; следовательно, это полномочие противоправно по существу. Такого полномочия нет ни в парламентарных странах, ни в смешанной республике. В этих странах после досрочного роспуска парламента правительство формируется в соответствии с волей избирателей.
Кроме того, роспуск нижней палаты без парламентской ответственности правительства является абсурдным. Угроза роспуска вынуждает нижнюю палату парламента формально брать на себя часть ответственности за деятельность правительства, которое, в свою очередь, ответственно только перед президентом.
Таким образом, в России нет парламентской ответственности правительства; следовательно, Россию нельзя считать смешанной республикой. Но это и не президентская республика, так как предусматривается досрочный роспуск парламента. Предусматривается и отрешение Президента от должности, но эта процедура чрезмерно усложнена и выглядит нереальной. Такое несбалансированное соотношение исполнительной и законодательной ветвей власти противоречит логике разделения властей и несет в себе угрозу диктатуры.
§ 3. Государственный (политический) режим
Понятие "государственный режим" объясняет способы осуществления государственной власти. Это категория, выражающая меру и характер участия субъектов государственного общения (граждан или подданных, социальных групп, общественных объединений) в формировании и осуществлении государственной власти.
Различаются режимы демократические и авторитарные (диктаторские).
Демократия в современном смысле этого понятия означает формально равное участие полноправных граждан в фор" мировании и осуществлении государственной власти. Принцип демократии — это формальное равенство в политике, формальное равенство политических идеологий и объединений, партий, формально равная для всех субъектов государственно-правового общения возможность участвовать в формировании государственной воли.
Признаком современной демократии прежде всего являются политические свободы — идеологический и политический плюрализм, многопартийность, свобода выражения мнений, свобода средств массовой информации, свободы объединений, собраний и манифестаций, всеобщее и равное избирательное право, право петиций. В условиях демократии регулярно проводятся свободные выборы высших государственных органов, т. е. избираемые органы несут политическую ответственность перед избирателями. К участию в выборах допускаются все полноправные граждане и их объединения, за исключением тех, кто преследует цель свержения демократического режима и установления диктатуры, а также иные антиправовые цели.
Принято различать непосредственную (прямую) и представительную формы демократии. Представительной демократией называют осуществление государственной власти демократически избираемыми представителями народа. По существу, представительная демократия — это и есть демократия в современном смысле. В современном демократическом государстве власть осуществляется не народом, а "от имени народа" и формально "для народа", "в интересах народа". Причем демократические выборы — это не прямая демократия, а необходимая предпосылка и процедура представительной демократии.
В демократическом государстве легитимность (рационально-правового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. "Представительный" не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные нормотвор-ческие (законотворческие) полномочия принадлежат представительным органам. Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти. Однако между ними есть различие. Единоличный орган (избираемый народом президент) является представителем большинства избирателей, участвовавших в выборах. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда, и в коллегиальных органах, например парламенте, представители большинства могут игнорировать интересы меньшинства (фактически это вопрос политической культуры общества).
Непосредственная демократия ("прямое народоправие") означает принятие политических решений, непосредственное осуществление государственной власти всей совокупностью Полноправных граждан или их большинством (в данном контексте "народ" — это совокупность полноправных граждан). Такая форма демократии характерна для государства типа античного полиса (гражданской общины), т. е. для исторически неразвитой государственности республиканской формы при относительно малой численности населения, проживающего на малой территории. Признаком прямой демократии является народное собрание, в котором участвуют все полноправные граждане. Прямая демократия не характерна для современного территориального государства и возможна скорее как форма местного самоуправления.
Элементы прямой демократии сохранились, например, в некоторых швейцарских кантонах (субъектах федерации, федеративного государства), в которых раз в году проводится собрание граждан, имеющих право голоса. Такое собрание открытым голосованием принимает решения по вопросам компетенции кантона и выбирает должностных лиц кантона. Но даже в таких кантонах действуют кантональные парламенты. В других швейцарских кантонах и на уровне федерации существует только представительная и так называемая полупрямая демократия. Последняя означает, во-первых, право на референдум по инициативе народа: правительство представляет народу все намеченные законопроекты, и в случае инициативы определенного числа граждан законопроект или закон, принятый парламентом, но еще не вступивший в силу, выносится на референдум. Во-вторых, "полупрямая демократия" гарантирует права на законодательную и конституционную инициативу народа: население кантона путем сбора необходимого количества подписей может потребовать изменения или отмены существующего закона либо принятия нового закона; также население может потребовать изменения конституции кантона. На уровне федерации действует только право на конституционную инициативу народа.
Авторитаризм означает такой способ публично-властного, государственного управления общественными отношениями, при котором сигналы обратной связи, показывающие реакцию общества на управление, блокируются и не воспринимаются организацией власти. Ибо сама авторитарная организация власти (управляющая система) перекрывает каналы распространения этих сигналов, исходящих от управляемой системы. А именно: в условиях авторитарных государственных режимов действует предварительная цензура, нет свободы выражения мнений, свободных выборов, свободы объединений и других политических свобод (либо они существенно ограничены). Здесь нет легальных оппозиционных политических партий, не контролируемых властью профсоюзов либо власть чинит препятствия деятельности оппозиционных организаций. Средства массовой информации контролируются авторитарной властью в зависимости от меры жесткости авторитарного режима.
В XX в. можно выделить два вида авторитарных государственных режимов — прогрессивные и консервативные. Цель прогрессивных режимов — догоняющее индустриальное развитие на основе экономического принуждения (например, режим Пиночета в Чили). Консервативные режимы (например, мусульманские фундаменталистские режимы) возникают в условиях разрушения традиционного общества и представляют собой реакцию традиционно правящей политической элиты на ослабление ее господства.
Авторитарное воздействие на общество происходит независимо от воли большинства членов общества (диктатура). Любой авторитарный режим, даже самый прогрессивный, имеет вероятность успеха 50%. Это вытекает из самого смысла государственного авторитаризма. Управляющая система воздействует на управляемую, не обладая при этом информацией о результатах воздействия, имея ограниченные возможности для корректировки воздействия.
Известны менее жесткие и более жесткие авторитарные режимы. Так, любая реальная монархия означает авторитарный режим, поскольку подданные монарха в основной массе не участвуют в формировании государственной власти. Но монархический авторитарный режим опирается не только и не столько на силу, сколько на политическую традицию и убежденность подданных в легитимности режима. Если при таком режиме обеспечивается благосостояние общества (например, в современных нефтедобывающих странах Азии), то в обществе нет радикальной оппозиции режиму, и режим не прибегает к репрессиям. Наоборот, режим Пиночета в Чили — это более жесткий авторитарный режим, сопровождавшийся массовыми грубыми нарушениями прав человека.
Понятие тоталитарного режима. Жесткие авторитарные государственные режимы не следует путать с тоталитарными режимами — коммунистическим (социалистическим), на-Ционал-социалистическим, фашистским и т. д. Тоталитаризм — это не просто крайний вариант авторитаризма. Это разновидность деспотии, рецидив деспотии в XX в., в эпоху индустриального развития. Деспотия — власть, ничем не ограниченная, власть над несвободными, опирающаяся на насилие или Угрозу его применения. При тоталитаризме нет никакой свободы — политической, экономической, духовной и т. д. Тоталитаризм создает общество, основанное на внеэкономическом, т- е. чисто силовом, принуждении.
В политологии понятием "политический режим" обозначаются способы осуществления политической власти независимо от ее типа. В частности, различаются режимы демократические, авторитарные и тоталитарные.
С точки зрения современной либертарной теории понятия "государственный режим" и "политический режим" не тождественны. Тоталитарный режим не является разновидностью государственного режима. В то же время тоталитарный режим можно рассматривать как такую крайнюю форму авторитаризма, при которой уничтожается всякая свобода. В любом случае нельзя ставить в одном ряду авторитарные и тоталитарные режимы. Авторитаризм — понятие более широкое. Существует авторитаризм государственный, отрицающий (ограничивающий) политическую свободу, но допускающий свободу личную и экономическую, и авторитаризм деспотический (тоталитарный), отрицающий свободу вообще.
Интересно, что тоталитарные режимы стремятся имитировать демократию, прикрывают псевдодемократическим фасадом свою деспотическую сущность. Но при этом псевдодемократические институты (например, институты "советской демократии"), во-первых, реально не избираются, а формируются из самих функционеров власти и лиц, доказавших свою лояльность режиму. Во-вторых, даже сформированные таким способом органы не принимают никаких самостоятельных решений, а лишь формально утверждают решения, принятые институтами реальной власти.
Тоталитарные системы характеризуются следующими основными признаками:
1) внеэкономическое принуждение к труду;
2) политическое, экономическое, военное и идеологическое господство тоталитарной бюрократии (номенклатуры, партократии);
3) монолитная партия нового типа, построенная по строго иерархическому принципу (это не политическая партия в обычном смысле, а основная организационная структура в механизме тотальной власти. Аппарат этой партии составляет тоталитарная бюрократия, а ее рядовые члены — это те, кто демонстрирует особую лояльность по отношению к власти и готовы стать функционерами режима);
4) политизированная иерархическая социальная структура (положение человека в обществе определяется его местом в структуре власти, отношением к власти);
5) венчающая пирамиду тоталитарной бюрократии харизматическая фигура вождя, сосредоточивающего в своих руках верховную политическую, экономическую, военную и идеологическую власть;
6) псевдодемократизм, имитация "народовластия" и заботы о благосостоянии народа (рабочих, трудящихся);
7) мощные следящая и карательная системы, способные обеспечить тотальный контроль; периодический массовый террор; псевдоправосудие как элемент карательной системы; фиктивность законодательства;
8) милитаризованная экономика, подчинение внутренней политики интересам военно-промышленного комплекса, агрессивная внешняя политика;
9) принудительная идеология, открытое отступление от которой карается как тяжкое преступление; мощный аппарат идеологического воздействия;
10) нагнетание путем репрессий атмосферы страха, что обеспечивает тотальное повиновение; насаждение в обществе образа врага, что позволяет убедить часть населения в необходимости тотального контроля, репрессий, уничтожения некоторых социальных групп ("врагов народа").
Плюралистическая демократия и "народовластие". Обычно демократию объясняют как "народовластие". В этом контексте понятие "народ" не имеет этнического смысла и не совпадает с понятием "население". Имеется в виду народ как некий абстрактный субъект власти. Однако в демократическом процессе формирования и осуществления государственной власти участвует не народ как целое, а полноправные граждане и их объединения, выражающие интересы разных частей народа. В современной плюралистической демократии конкурируют политические элиты, отражающие различия и даже противоположность интересов разных социальных групп1.
История знает разные варианты участия граждан в формировании и осуществлении государственной власти. Не всегда и не везде все граждане были равноправны, обладали равной политической свободой. Да и само понятие "гражданин" исторически менялось. Так, в древних Афинах в совокупность полноправных граждан, или демос ("народ"), входили в основном весьма зажиточные торгово-ремесленные круги населения 2. Для Доиндустриального и раннего индустриального общества характерно включение в совокупность граждан лишь части свободного населения, а также деление граждан на полноправных и неполноправных по признакам происхождения, пола, имущественного положения и т. д. В доиндустриальном обществе существовали аристократические республики, в которых только часть граждан, принадлежащая к высшему сословию (сословиям), могла претендовать на занятие высших государственных должностей. Только в демократиях индустриального общества постепенно достигается равноправие граждан и совокупное полноправных граждан в основном совпадает с взрослым населением страны (исключая лиц, временно проживающих в стра-1 не, а также лиц, признанных недееспособными).
Термин "народовластие" в современном значении нельз понимать буквально. "Народовластие", как и "непосредствен ная власть народа", "народный суверенитет", в современно», государстве — это фикции, призванные легитимировать ре- альное господство политических элит. Государственная власть всегда претендует на выражение всеобщих интересов. Власть демократическая претендует на выражение воли народа. Но реально в современном демократическом государстве нет никакой "власти народа", тем более "непосредственной власти народа", а есть демократически организованная государственная власть. Строго говоря, идея народовластия и понятие народного суверенитета искажают смысл государственной власти, создают впечатление дуализма власти народа и власти государства (публично-властной организации народа).
"Эффект народовластия" в современных конституциях (например, в Конституции РФ
В действительности в плюралистической демократии источником власти является не народ (абстрактное коллективное целое), а большинство (часто относительное большинство) политически активных граждан, участвующих в формировании государственной власти и составляющих меньшинство народа
1. На выборах высших органов государственной власти конкурируют партии, за которыми стоят организованные группы, каждая из которых представляет интересы части народа — нередко очень малой части. Побеждают на выборах партии, имеющие большие ресурсы влияния на избирателей. Электорат победившей партии обычно составляет меньшинство народа, но правящая элита всегда утверждает, что она получила власть "от народа" или "по воле народа". Между тем "любые группировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятельной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители" 2. Попутно заметим, что при тоталитарных режимах народ тоже провозглашается источником власти, а механизм тотальной власти изображается как "власть народа".
Смысл демократии не в том, что народ провозглашается источником власти, не в том, что органы государственной власти объявляют себя органами, через которые "народ осуществляет свою власть", а в том, что все полноправные граждане (их объединения, организованные группы) формально в равной мере допускаются к формированию высших органов государственной власти и тем самым — к формированию государственной воли. Формально равный доступ к власти означает свободную конкуренцию политических интересов и фактически неравную меру политического участия граждан, фактически неравное выражение государством политических интересов разных социальных групп. В обществе существует глубокое неравенство ресурсов политического влияния: есть слабоорганизованные группы с малыми ресурсами политического влияния (безработные, пенсионеры, инвалиды и т. д.) и есть олигархические группы, способные отчасти предопределять результаты выборов 3. Таким образом, в современной развитой демократии в формировании и осуществлении государственной власти реально участвуют конкурирующие организованные группы. Поэтому вместо термина "народовластие" используется название "полиархия"1. Последнее подчеркивает, с одной стороны, что социальные группы, реально определяющие государственную власть, не совпадают со всей совокупностью граждан, с народом. С другой стороны, определяющее политическое участие не является привилегией какой-то одной группы, и в демократическом процессе конкурирует множество организованных групп.
Поскольку государство в политическом смысле — это организация верховной власти, то "осуществление народом своей власти непосредственно" ("непосредственно" означает осуществление власти народа помимо органов государственной власти) следует считать фикцией с легитимирующей нагрузкой.
В современном государстве "народовластие" не означает "прямое народоправство". Выборы должностных лиц государства и референдум — это не разновидность прямой демократии. Это не "высшее непосредственное выражение власти народа", не осуществление верховной власти, а участие в формировании и осуществлении государственной власти.
Так, сами по себе выборы и выборность государственных органов являются атрибутом республиканской формы правления, а не демократии. О демократическом характере выборов свидетельствует то, в какой мере граждане и их объединения формально допущены к участию в выборах и в какой мере они реально могут в них участвовать. Выборы могут быть прямыми и косвенными; прямые выборы означают большую меру участия граждан в процессе формирования государственной власти, но не "прямое народоправство". Избранные гражданами депутаты формально представляют интересы своих избирателей. Но после выборов по общему правилу избиратели уже не могут оказывать влияние на решения своих представителей. Избиратели могут выразить неодобрение своим представителям только на следующих выборах. Это означает относительную независимость представительных государственных органов от избирателей, их существенную самостоятельность в принятии государственных решений.
Таким образом, выборы — это государственно-организованный процесс избрания представительных органов. Это участие в формировании государственной власти, а не осуществление "власти народа".
Референдум представляет собой волеизъявление граждан по определенному вопросу, вынесенному на всенародное голосование. Если референдум проводится по инициативе граждан, то это — элемент "полупрямой демократии" швейцарского типа. Но и в этом случае реально можно говорить лишь об участии граждан: вопрос, выносимый на референдум, формулируется компетентным государственным органом; государство, а не народ определяет результаты референдума.
Обычно же референдум организуется не в порядке народной инициативы. Причем проведение референдума реально зависит от государственного органа, компетентного назначать референдум. Практика показывает, что такой референдум проводится лишь тогда, когда компетентный государственный орган заинтересован в проведении референдума, а вопрос референдума формулируется так, чтобы гарантировать нужный ответ.
Иначе говоря, представительная демократия предполагает, что высшие государственные органы при решении некоторых вопросов общественной и государственной жизни ссылаются на волеизъявление народа (референдум), и в этом случае они выступают как реальные представители народа.
§ 4. Территориальное устройство государства
Понятие территориального устройства государства.
Это понятие относится к территориальной организации государственной власти. Оно характеризует уровень централизации государственной власти, соотношение компетенции центральных и региональных (местных) органов государства.
Различаются две основные формы территориального устройства — унитарная и федеративная 1. Унитаризм означает принципиальную централизацию, федерализм — принципиальную децентрализацию государственной власти 2. Сосредоточение властных полномочий в центральных органах унитарного государства не исключает возможность относительной децентрализации государственной власти, т. е. допускает автономию некоторых частей централизованного государства. Унитарное государство, в котором есть автономные образования, — это нечто среднее между унитаризмом и федерализмом. Принципиально децентрализованное государство (федеративное государство, федерация) — это сложносоставное государство, в котором власть рассредоточена между центральными (федеральными) органами государства и органами его составных частей. Для федеративного государства характерно двойное политическое участие граждан: во-первых, они выступают как представители всего народа, формирующие федеральные органы власти, во-вторых — как представители составных частей народа, формирующих самостоятельные региональные (местные) органы власти.
В Новое время однозначно прослеживается тенденция от абсолютистской централизации к децентрализации государственной власти. Но существуют доводы как в пользу федерализма, так и в пользу унитаризма. Например, при большой территории государства децентрализация власти обеспечивает более эффективное управление, но при этом компетенция центральных и самостоятельных региональных (местных) органов власти нередко пересекается, что затрудняет управление. Децентрализация, создание региональных (местных) представительных органов, приближение власти к населению способствует реализации политических прав и свобод, росту политической активности граждан; с другой стороны, централизованное государство способно более эффективно защищать права человека от местных злоупотреблений властью. Децентрализация власти затрудняет проведение реформ в масштабе всей страны; однако тем самым она препятствует не только прогрессивному реформированию общества и государства, но и возможному разрушению институтов демократического правового государства, авторитарным тенденциям. Современное социальное государство при большей централизации власти более эффективно перераспределяет национальный доход в интересах общества в целом, в целях выравнивания уровня социально-экономического развития регионов; наоборот, федерализм в определенной мере препятствует такому выравниванию, т. е. препятствует развитию одних регионов за счет других. Федерализм обеспечивает формальное (правовое) равенство регионов, из которых складывается федеративное государство. Следовательно, федерализм препятствует такой социальной (перераспределительной) политике центральной власти, которая противоречит господству права, подрывает основы рыночной экономики и эффективность производства.
Унитарное государство — это единое государство, территория которого подразделяется на административно-территориальные единицы. В унитарном государстве есть только один законодательный орган, обладающий нормотворческой компетенцией по всем отраслям законодательства; нормотворческие органы автономий в унитарном государстве, по существу, обладают подзаконной компетенцией, даже если акты этих органов называются законами. Исполнительную власть осуществляют центральные органы исполнительной власти и созданные ими территориальные (местные) административные органы. Реже территориальные административные органы избираются местным населением. В унитарном государстве судебная система является единой.
Помимо административно-территориальных единиц, управляемых органами центрального подчинения, в унитарном государстве могут быть автономные образования. Население автономных образований самостоятельно формирует свои парламенты и органы исполнительной власти, действующие на основе разграничения компетенции между центральными органами власти и органами власти автономии.
Наряду с территориальными органами исполнительной власти в унитарном (также и в федеративном) государстве существуют формируемые населением органы местного самоуправления. Последние не входят в систему государственных органов. Но государство может передавать этим органам полномочия территориальных органов государственной власти и контролировать их деятельность в пределах переданных полномочий. Унитарные государства, в которых органы местного самоуправления выступают и как территориальные органы власти, называют относительно децентрализованными. Чисто централизованными считаются унитарные государства, в которых власть на местах осуществляют исключительно чиновники, назначаемые из центра.
Автономия может быть территориальной и экстерриториальной. Территориальная автономия — это определяемая конституцией или законом государства самостоятельность части населения государства в решении определенных вопросов социально-экономической и культурной жизни на территории проживания этой части населения. Эта часть населения страны создает либо территориальное, либо этнотерриторильное автономное образование. Территориальное автономное образование создается населением, не имеющим этнических отличий, но имеющим особенности хозяйства и культуры, которые вызваны историческими или географическими факторами. Этнотерриториальное автономное образование создается этническим меньшинством на территории его компактного проживания. На территории автономного образования действуют не только законы государства, но и нормативные акты, Издаваемые органами автономии в пределах их компетенции.
Существует также понятие этнокультурной автономии. Эта Автономия имеет экстерриториальный характер. Если этническое или религиозное меньшинство в стране проживает разрозненно, то государство может гарантировать ему право создавать свои представительные органы на общегосударственном уровне. Эти органы обычно обладают консультативными полномочиями в отношениях с высшими государственным органами и специальной компетенцией, позволяющей защищать интересы представителей соответствующих меньшинств
Унитарное государство, в котором есть автономные об зования, можно рассматривать как сочетающее в себе централизованное и децентрализованное начала. Государственная власть на уровне автономного образования осуществляется на основе разграничения компетенции между органами власти автономии и территориальными органами государственной власти, которые создаются центральными органами. На уровне других территориальных единиц такого государства государственная власть осуществляется только территориальными органами центральной власти.
Автономия известна с древних времен. В частности, в до-индустриальном обществе автономии существовали в рамках империй. Империя — это не форма межгосударственного объединения и не особая форма сложного государственного устройства. Это унитарное государство, для которого характерна автономия входящих в него этнополитических образований, утративших суверенитет. В эпоху индустриального развития империи распадаются, ибо все этносы, политически существующие в рамках империй, стремятся к созданию своей суверенной государственности.
Федерализм. Это форма децентрализации государственной власти, предполагающая разграничение компетенции между органами власти федерации и субъектов федерации. Субъекты федерации (штаты, земли, республики, области и т. д.) — это составные части федеративного государства, в которых создаются органы законодательной и исполнительной власти (реже — суды), действующие в соответствии с разграничением компетенции между федерацией и ее субъектами.
Разграничение компетенции в федеративном государстве называется разделением властей "по вертикали". При этом разграничиваются предметы ведения федерации и субъектов федерации, а также полномочия федерации и субъектов федерации по предметам совместного ведения.
Предметы ведения разграничиваются таким образом, что законодательные полномочия по наиболее важным предметам ведения осуществляются федерацией. Полномочия же исполнительной власти в большей мере осуществляются субъектами федерации: исполнение федеральных законов возлагается не только на федеральные исполнительные органы, но и на органы исполнительной власти субъектов федерации. Например, в ФРГ земли самостоятельно исполняют федеральные законы, поскольку иное не устанавливается или не допускается Основным законом ФРГ.
Судебная власть обычно осуществляется федеральными судами. Судебная система должна быть единой, что максимально обеспечивает равный доступ к правосудию и равную судебную защиту на всей территории государства. Возможно и разграничение юрисдикции федеральной судебной системы и судебных систем субъектов федерации; но при таком разграничении не должно быть исключительной компетенции судов субъектов федерации, не допускающей апелляционное, кассационное или надзорное производство в высших федеральных судах. Иначе говоря, решение самого высокого суда, созданного в субъекте федерации, подлежит обжалованию в верховный или иной компетентный федеральный суд.
Различаются четыре вида законодательной компетенции в федеративном государстве.
Исключительная компетенция федерации означает, что по определенным предметам ведения принимаются только федеральные законы и основанные на них другие федеральные нормативные акты.
Конкурирующая компетенция федерации и субъектов федерации означает, что по определенным предметам ведения субъекты федерации вправе принимать свои законы, поскольку по этим вопросам не приняты федеральные законы. Практически в сфере конкурирующей компетенции федеральный законодатель может урегулировать все вопросы, если он считает, что это нужно для сохранения единого экономического и правового пространства или что эти вопросы не могут эффективно регулироваться законодательством отдельных субъектов федерации.
Совместная компетенция федерации и ее субъектов означает, что по определенным предметам ведения сначала принимаются федеральные законы, а затем в соответствии с ними принимаются законы субъектов федерации. В сфере совместной компетенции субъекты федерации не вправе принимать законы, не основанные на федеральных законах.
Исключительная компетенция субъектов федерации предполагает круг вопросов, в решение которых федерация вмешиваться не вправе. Если в федеративном государстве существует такая компетенция, то применительно к такому государству нельзя говорить о безусловном приоритете федерального законодательства.
Существуют две теоретические модели, объясняющие соотношение компетенций федерации и субъектов федерации. Если считать, что федеративное государственное устройство складывается в процессе децентрализации государственной власти (пример — Индия), тогда действует презумпция компетентности федерации. Она означает, что федерация вправе решать все вопросы, поскольку они не отнесены к компетенции субъектов федерации. В этом случае в конституции должны быть перечислены все вопросы, которые относятся к исключительной компетенции субъектов федерации.
Если считать, что федеративное государство возникло в результате объединения нескольких суверенных государств (пример — Швейцария), передавших часть своей компетенции в пользу федерации, то действует презумпция компетентности субъектов федерации. Она означает, что субъекты федерации обладают исключительной компетенцией по всем вопросам, решение которых не отнесено к иной компетенции.
Презумпция компетентности субъектов Российской Федерации закреплена в ст. 73 Конституции РФ
Федерализм может быть важным элементом в системе разделения властей "по горизонтали", в механизме сдержек и противовесов в "государстве партий". Так, в ФРГ в правовом поле деятельности законодательной и исполнительной властей на федеральном уровне взаимодействуют "партийная власть (партийное большинство в Бундестаге, нижней палате парлз мента, и ответственное перед ним правительство) и Бундесрат, аналог верхней палаты парламента. Бундесрат состоит из представителей земельных правительств. Партия, имеются большинство в Бундестаге, может оказаться в меньшинстве Б Бундесрате. Такое произойдет в том случае, когда большая ство избирателей в землях будет недовольно политикой федеральной "партийной власти". Тогда Бундесрат превратится в "партийную контрвласть", которая сможет блокировать некоторые решения "партийной власти". Более того, в ФРГ возможна такая ситуация, когда будет действовать правительство, не имеющее поддержки абсолютного большинства в Бундестаге, но опирающееся на поддержку Бундесрата1.
Суверенитет в федеративном государстве не делится между федерацией и ее субъектами. Федерация — это одно государство, а не союз суверенных государств, отдающих "часть суверенитета" в пользу федеральной власти. Суверенитет — это качество верховенства и независимости государственной власти, и это качество нельзя разделить между государством как целым и его частями. В федеративном государстве делится не суверенитет, а компетенция, причем делится таким образом, что суверенитетом обладает федерация, а не субъекты федерации.
Различаются федерации, построенные по этническому ("национальному") и по территориальному принципам.
По этническому принципу: население государства составляют несколько этносов, каждый из которых образует субъект федерации.
По территориальному принципу: население — преимущественно этнос или этнически однородная общность — живет на исторически обособившихся территориях. Население каждой такой территории образует субъект федерации.
Федерации, построенные по этническому принципу, это редкое исключение. В эпоху индустриального развития суверенная государственность самоценна для этносов. В постиндустриальную эпоху происходит экономическая и политическая интеграция постиндустриальных стран, возникают формы межгосударственных объединений типа Европейского Сообщества, существенно ограничивающие суверенитет объединяющихся стран.
Индустриальное общество, развивающееся по экстенсивному пути, нуждается в большем количестве населения и в постоянном приросте природных ресурсов. Столкновение интересов стран, идущих по такому пути развития, приводит Даже к мировым войнам за ресурсы (за "жизненное пространство"). Но постиндустриальное общество, развивающееся по Интенсивному пути, общество, в котором большинство членов Не занято в процессе производства, не нуждается в большом приросте населения. Постиндустриальные страны с их высокотехнологичной экономикой не нуждаются в дополнительных Ресурсах. Крупные национальные товаропроизводители, исходя из своих экономических интересов, объединяются в рамках международной интеграции и кооперации, возникают транснациональные корпорации. Межгосударственные границы только препятствуют дальнейшему постиндустриальному экономическому росту. В таких условиях наиболее развитые страны Западной Европы стремятся к экономическому, таможенному, валютному и отчасти политическому объединению.
Российская Федерация построена по этнотерриториальному принципу. Русская нация, проживающая на разных территориях, создает субъекты РФ по территориальному принципу. Другие этносы создают субъекты РФ по национальному принципу. В то же время ненцы и буряты в России номинально имеют по три субъекта РФ, а некоторые этносы не имеют даже автономии в рамках субъекта Федерации.
Федеративная финансовая система означает, что налоги устанавливаются совместно федерацией и ее субъектами, но федеральные и региональные налоги собираются субъектами независимо друг от друга. В каждом субъекте федерации полномочия субъектов федерации осуществляются почти исключительно за счет средств, полученных субъектом федерации от своих налогов. Дотации или субвенции субъектам федерации из федеральной казны возможны в исключительных случаях по решению федерального государственного органа, в котором представлены все субъекты федерации.
Межгосударственные объединения. От формы территориального устройства государства следует отличать форму межгосударственного объединения (образования). Последняя означает такой союз государств, в рамках которого существуют общие государственные или надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет. В этом контексте различаются личная и реальная унии, протекторат и ассоциированные государства, конфедерация, содружество и другие формы1.
Личная уния — это простейшая форма межгосударственного объединения, возникающая как следствие монархической формы правления. Она возникает тогда, когда монарх приобретает права на корону другого государства (нескольких государств) либо в порядке престолонаследия, в результате случайного совпадения, либо вследствие того, что одно государ ство передает права на корону монарху другого государства-При этом конституционное право не устанавливает, что главой государства должен быть монарх другой страны. Получается, что одно и то же лицо занимает два совершенно самостоятельных поста главы государства. Поэтому, строго говоря, личная уния не означает юридический союз двух государств и не приводит к созданию общих государственных органов. Она прекращается, как только на престолы в этих государствах вступают разные лица. Примерами личной унии являются уния между Саксонией и Польшей (1697—1763), возникшая вследствие передачи польской короны Августу Сильному, а также унии между Великобританией и Ганновером (1714— 1837), Нидерландами и Люксембургом (1815—1890), возникшие в результате наследования монархом одного государства престола другого государства и прекратившиеся вследствие различного порядка престолонаследия в этих государствах.
В противоположность личной унии реальная уния означает правовой союз государств на основе создания общего института главы государства — монарха и других общих органов государственной власти. В рамках реальной унии может сохраняться суверенитет союзных государств. Такой пример дает уния Швеции и Норвегии (1814—1905), в которой помимо общего монарха общими были только органы внешних сношений; здесь суверенитет союзных государств был ограничен только в области внешней политики. Наоборот, в Австро-венгерской унии (1867—1918) помимо императора существовали общие внешнеполитическое ведомство, финансы и вооруженные силы. Фактически Австро-венгерская уния представляла собой одно сложносоставное государство.
Под содружеством обычно понимается Содружество наций (ранее — Британское содружество наций). Это международно-правовой союз, отраженный в конституциях союзных государств, в состав которого входят Великобритания и суверенные государства — ее бывшие колонии. Первоначально принцип Содружества заключался в следующем: британский монарх является номинальным главой государства во всех членах Содружества; в каждом из них он представлен через назначенного им генерал-губернатора. Однако сегодня институт общего главы государства признается лишь в нескольких странах Содружества (например, в Австралии). В других странах (как в республиках, так и в монархиях) британский монарх признается лишь номинальным главой Содружества. В настоящее время Содружество наций имеет чисто формальный характер.
Содружество Независимых Государств отчасти напоминает Содружество наций. СНГ тоже образовалось после распада имперского политического образования — СССР. Однако глава российского государства не является номинальным главой государства в странах СНГ, а лишь избирается главой координирующего органа, состоящего из глав государств СНГ.
626 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура,
Фактически в СНГ участвуют лишь те страны,, которые зависят от России в экономическом и военном отношении.
Протекторат означает такой правовой союз между государствами, при котором одно государство оказывает внешнеполитическое и военное покровительство другому, фактически зависимому от него государству. Во внутренней политике последнее обладает определенной самостоятельностью. При этом соответствующие органы покровительствующего государства одновременно осуществляют компетенцию защищаемого государства. Протекторат возможен на начальном этапе отношений между бывшими колониями и их метрополией.
С отношениями протектората сходны межгосударственные отношения, возникающие в форме ассоциированных государств. Так, Пуэрто-Рико является государством, ассоциированным с США — "основным" государством. Юридически такие государства обязаны лишь согласовывать внешнюю политику с "основным" государством, что формально ограничивает их внешний суверенитет, но фактически они зависят от него и в своей внутренней политике, и в экономике1.
Конфедерация — это международно-правовой союз государств, в рамках которого создаются надгосударственные органы. Решения этих органов нуждаются в подтверждении со стороны органов субъектов конфедерации. Конфедерация неустойчива. Она либо распадается, когда достигаются цели союза или же выясняется неэффективность союза для достижения поставленных целей, либо превращается в федеративное государство. Так, конфедерациями были Североамериканские Соединенные Штаты (1781—1787) и Швейцария (1815—1848), ставшие федеративными государствами. Последней известной конфедерацией считалась Сенегамбия (1981—1988), возникшая в результате объединения Сенегала и Гамбии, а затем распавшаяся2. Однако процессы межгосударственного объединения, происходящие в рамках Европейского Сообщества (создание системы надгосударственных органов, ликвидация таможенных границ, введение общей валюты), позволяют говорить о становлении новой конфедерации. Причем если для традиционных конфедераций была характерна в первую очередь общая внешняя политика, то членство в Европейском Сообществе означает не унификацию внешней политики, а формирование общего экономического пространства и координации внутренней политики.
Межгосударственные объединения. От формы территориального устройства государства следует отличать форму межгосударственного объединения (образования). Последняя означает такой союз государств, в рамках которого существуют общие государственные или надгосударственные органы, но объединяющиеся государства сохраняют свой суверенитет. В этом контексте различаются личная и реальная унии, протекторат и ассоциированные государства, конфедерация, содружество и другие формы1.
Личная уния — это простейшая форма межгосударственного объединения, возникающая как следствие монархической формы правления. Она возникает тогда, когда монарх приобретает права на корону другого государства (нескольких государств) либо в порядке престолонаследия, в результате случайного совпадения, либо вследствие того, что одно государ ство передает права на корону монарху другого государства-При этом конституционное право не устанавливает, что главой государства должен быть монарх другой страны. Получается, что одно и то же лицо занимает два совершенно самостоятельных поста главы государства. Поэтому, строго говоря, личная уния не означает юридический союз двух государств и не приводит к созданию общих государственных органов. Она прекращается, как только на престолы в этих государствах вступают разные лица. Примерами личной унии являются уния между Саксонией и Польшей (1697—1763), возникшая вследствие передачи польской короны Августу Сильному, а также унии между Великобританией и Ганновером (1714— 1837), Нидерландами и Люксембургом (1815—1890), возникшие в результате наследования монархом одного государства престола другого государства и прекратившиеся вследствие различного порядка престолонаследия в этих государствах.
В противоположность личной унии реальная уния означает правовой союз государств на основе создания общего института главы государства — монарха и других общих органов государственной власти. В рамках реальной унии может сохраняться суверенитет союзных государств. Такой пример дает уния Швеции и Норвегии (1814—1905), в которой помимо общего монарха общими были только органы внешних сношений; здесь суверенитет союзных государств был ограничен только в области внешней политики. Наоборот, в Австро-венгерской унии (1867—1918) помимо императора существовали общие внешнеполитическое ведомство, финансы и вооруженные силы. Фактически Австро-венгерская уния представляла собой одно сложносоставное государство.
Под содружеством обычно понимается Содружество наций (ранее — Британское содружество наций). Это международно-правовой союз, отраженный в конституциях союзных государств, в состав которого входят Великобритания и суверенные государства — ее бывшие колонии. Первоначально принцип Содружества заключался в следующем: британский монарх является номинальным главой государства во всех членах Содружества; в каждом из них он представлен через назначенного им генерал-губернатора. Однако сегодня институт общего главы государства признается лишь в нескольких странах Содружества (например, в Австралии). В других странах (как в республиках, так и в монархиях) британский монарх признается лишь номинальным главой Содружества. В настоящее время Содружество наций имеет чисто формальный характер.
Содружество Независимых Государств отчасти напоминает Содружество наций. СНГ тоже образовалось после распада имперского политического образования — СССР. Однако глава российского государства не является номинальным главой государства в странах СНГ, а лишь избирается главой координирующего органа, состоящего из глав государств СНГ.
626 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура,
Фактически в СНГ участвуют лишь те страны,, которые зависят от России в экономическом и военном отношении.
Протекторат означает такой правовой союз между государствами, при котором одно государство оказывает внешнеполитическое и военное покровительство другому, фактически зависимому от него государству. Во внутренней политике последнее обладает определенной самостоятельностью. При этом соответствующие органы покровительствующего государства одновременно осуществляют компетенцию защищаемого государства. Протекторат возможен на начальном этапе отношений между бывшими колониями и их метрополией.
С отношениями протектората сходны межгосударственные отношения, возникающие в форме ассоциированных государств. Так, Пуэрто-Рико является государством, ассоциированным с США — "основным" государством. Юридически такие государства обязаны лишь согласовывать внешнюю политику с "основным" государством, что формально ограничивает их внешний суверенитет, но фактически они зависят от него и в своей внутренней политике, и в экономике1.
Конфедерация — это международно-правовой союз государств, в рамках которого создаются надгосударственные органы. Решения этих органов нуждаются в подтверждении со стороны органов субъектов конфедерации. Конфедерация неустойчива. Она либо распадается, когда достигаются цели союза или же выясняется неэффективность союза для достижения поставленных целей, либо превращается в федеративное государство. Так, конфедерациями были Североамериканские Соединенные Штаты (1781—1787) и Швейцария (1815—1848), ставшие федеративными государствами. Последней известной конфедерацией считалась Сенегамбия (1981—1988), возникшая в результате объединения Сенегала и Гамбии, а затем распавшаяся2. Однако процессы межгосударственного объединения, происходящие в рамках Европейского Сообщества (создание системы надгосударственных органов, ликвидация таможенных границ, введение общей валюты), позволяют говорить о становлении новой конфедерации. Причем если для традиционных конфедераций была характерна в первую очередь общая внешняя политика, то членство в Европейском Сообществе означает не унификацию внешней политики, а формирование общего экономического пространства и координации внутренней политики.
