Реферат Проблема бюджетного федерализма в России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Федеральное агентство по образованию Российской Федерации
Челябинский государственный университет
Институт экономики отраслей, бизнеса и администрирования
Кафедра экономики отраслей и рынка
Реферат
по предмету «Финансы»
на тему «Проблемы бюджетного федерализма в России»
Челябинск
2009
СОДЕРЖАНИЕ
Введение.............................................................................................................3
1. Сущность и содержание бюджетного федерализма..................................5
2. Проблемы формирования российской модели бюджетного федерализма.................................................................................................................9
3. Проблемы бюджетного федерализма в России........................................20
Заключение.......................................................................................................24
Список использованной литературы.............................................................25
ВВЕДЕНИЕ
Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как в федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения – отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.
Таким образом, на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. В свою очередь, межбюджетные отношения опосредуют двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи (доходов) между звеньями бюджетной системы; распределение расходных полномочий, прав и ответственности (расходов) между различными уровнями власти.
Как известно, до
Необходимость реформирования системы межбюджетных отношений в России возникла с провозглашением 12.06.1990 г. Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации, подписанием федеративного договора 31.03.1992 г. и принятием новой Конституции 12.12.1993 г., которая закрепила преобразование России в подлинное федеративное государство. Новая организация межбюджетных отношений органов государственной власти федерации и ее субъектов должна была отвечать федеративным принципам организации вертикальной структуры государства, являться одним из главных условий упрочения российской государственности, укрепления целостности экономического и правового пространства страны и преодоления нынешнего социально-экономического кризиса. Базовые принципы ее должны соответствовать принципам бюджетного федерализма. Сегодня для бюджетной системы России основными проблемами, являются следующие:
проблема распределения функций по финансированию тех или иных расходов между федерацией и ее субъектами, то есть проблема перегруппировки расходов по уровням бюджетной системы;
проблема распределения доходных источников между бюджетами разных уровней;
проблема выравнивания доходной обеспеченности бюджетов субъектов федерации.
1. Сущность и содержание бюджетного федерализма
Переход от централизованной системы управления к рыночной во многом зависит от адекватных преобразований в бюджетной сфере. Речь идет прежде всего о необходимости децентрализации бюджетной политики. При этом ключевая роль отводится сбалансированному функционированию всех звеньев бюджетной системы, применению бюджетных методов в регулировании территориального развития. Посредством бюджетных инструментов государство имеет возможность влиять на воспроизводственный процесс, решать многие сложные внутриполитические проблемы, обеспечивать выравнивание социально-экономических условий жизни населения.
Федеративные принципы построения бюджетной системы направлены на сочетание самостоятельного и совместного управления бюджетным процессом. В более широком смысле федерализм подразумевает различного рода объединения для обеспечения совместного достижения общих целей при сохранении целостности, но ограничении самостоятельности каждой из сторон.
Политический принцип федерализма заключается в конституционном распределении между сторонами федеративного образования принадлежащих им по праву властных полномочий в реализации единой политики при обеспечении целостности составных единиц Федерации.
Экономический принцип федерализма состоит в разделении полномочий в отношениях собственности, в разработке и реализации денежно-кредитной, бюджетно-налоговой, структурной, инвестиционной политики между Федерацией и ее субъектами.
Федеративные системы характеризуются рядом признаков:
А) наличием иерархии;
Б) четко сформулированными полномочиями каждого из уровней управления;
В) установленной автономией и регламентированным суверенитетом каждого из уровней.
В федеративном государственном устройстве каждый уровень наделен зафиксированными полномочиями и властью, а его руководящие органы избираются своим электоратом, что обеспечивает автономное функционирование и децентрализованное принятие решений.
В настоящее время насчитывается более 20 стран с различным типом федеративного устройства (США, ФРГ, Австралия, Канада, Австрия, Мексика, Россия , Эфиопия, Бразилия, Индия, Малайзия и др.). Кроме того, значительное число стран мира в системе управления государством использует отдельные элементы федерализма, связанные с разделением полномочий между различными уровнями государственной власти и регионами. Конкретные формы федерализма в каждой стране периодически видоизменяются. Это относится как к разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, так и реформам в области бюджетов и налогов.
Разделение властных полномочий между федерацией и ее субъектами предполагает и разделение бюджетов, их доходов и расходов. Распределение общих доходов государства между федеративным центром и его субъектами, которое обеспечивало бы наиболее качественное выполнение возложенных на них задач и функций, является наиболее сложной проблемой. Необходимо иметь ввиду, что гражданину страны безразлично, на каком уровне власти обеспечивается выполнение тех или иных функций.
Очевидно, что однозначно решить эту проблему невозможно ввиду множества факторов объективного и субъективного характера, неподлежащих количественной оценке, здесь возможны различные комбинации, обусловленные уровнем социально-экономического развития страны, географическими, демографическими особенностями и другими факторами. Федерализм предполагает в данном случае наличие обособленных региональных звеньев бюджетной системы и системы межбюджетных отношений, призванных максимально удовлетворить нужды населения в государственных услугах независимо от того, на каком уровне они будут оказываться.
Собственно система межбюджетных отношений не является определяющим признаком федерального устройства. Она свидетельствует лишь о необходимости и возможности упорядочения отношений между различными самостоятельными бюджетами, которые могут существовать и существуют во многих странах с унитарным устройством. Отсюда следует, что и наличие самостоятельного бюджета у того или иного уровня власти не является определяющим признаком федеративного устройства в экономической сфере.
Закрепление за федерацией и субъектами определенных полномочий предполагает ответственность за выполнение возложенных на них задач и функций и, прежде всего, ответственность перед гражданами субъектов федерации и страны в целом. Для выполнения тех или иных функций властным структурам необходимы соответствующие финансовые ресурсы, закрепленные на постоянной основе. Это предполагает и ответственность данных властей за финансовое обеспечение решения возложенных на них задач за счет бюджетных средств, аккумулируемых в соответствующем бюджете.
Взаимоотношения между субъектами, между субъектами и федеральным центром по выполнению возложенных на них задач государственного управления предопределяет характер отношений между бюджетами на принципах федерализма.
Бюджетный федерализм предполагает самостоятельность в нахождении средств для финансирования децентрализовано принимаемых решений и региональных программ субъектами федерации. Только в этом случае можно говорить о реальной самостоятельности регионов.
В то же время во многих случаях действительность такова, что финансовой базы для формирования бюджетных источников реализации принимаемых субъектами федерации решений недостаточно. В этих случаях децентрализация управления, предусматривающая передачу регионам определенных прав в области управления, подкрепляется соответствующей передачей им денежных средств из федерального бюджета или бюджетов других субъектов федерации.
Другими словами, при недостаточности средств для реализации бюджетной самостоятельности регионов используются различные формы межбюджетных отношений, призванные реализовать общегосударственные интересы на территории субъекта федерации и, прежде всего, обеспечить гражданам права, гарантированные конституцией государства.
В данном случае межбюджетные отношения выступают в качестве механизма разделения полномочий в финансовой сфере между различными уровнями власти в федеративном государстве. Такое разделение полномочий неправомерно отождествлять или определять как бюджетный федерализм, так как данный механизм предназначен для разрешения противоречий при закреплении доходных и расходных полномочий между федеральным центром и его субъектами. Идеальная же ситуация в области федерализма состоит в том, что каждый из уровней власти располагает собственными источниками финансовых средств, собственным бюджетом в пределах закрепленных за ним бюджетных полномочий.
Во всех федеративных государствах используются различные формы отношений между его субъектами, имеющие целью бюджетное выравнивание для обеспечения всем гражданам страны примерно равного уровня государственных услуг независимо от места проживания.
Невозможно спроектировать и тем более реализовать на практике систему бюджетных отношений, которая органично сочетала бы интересы всех уровней государственной власти в федеративном государстве.
Говорить о том, что бюджетный федерализм обеспечивает соблюдение интересов всех участников бюджетного процесса в Российской Федерации, неправомерно хотя бы в силу недостаточности финансовых средств для полноценного удовлетворения объективных потребностей заинтересованных сторон. Реалистичнее говорить лишь об учете интересов участников бюджетного процесса на основе достижения компромиссов в рамках строго определенных процедур.
Ряд авторов рассматривают бюджетный федерализм как форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая включает систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Действительно, система бюджетного устройства затрагивает интересы всех участников бюджетного процесса, а не только органов власти и управления.
Федеративная форма устройства предусматривает самостоятельность управления с делегированием власти. При этом важнейшие вопросы в области финансов, экономики принимаются путем переговорного процесса, нахождения компромисса между различными участниками управления государством.
Следовательно, под бюджетным федерализмом будем понимать форму бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает учет интересов всех участников бюджетного процесса на основе достижений компромисса и самостоятельного управления функционированием всех звеньев бюджетной системы.
2. Проблемы формирования российской модели бюджетного федерализма
Существующий механизм бюджетного федерализма в России тяготеет к централизованному типу бюджетного устройства. В настоящее время в России имеются следующие виды взаимоотношений в рамках бюджетного федерализма:
· «раздельные» налоги (федеральные, региональные и местные);
· «сквозные» федеральные налоги, которые делятся под твердым нормативом между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации;
· финансовые трансферты субъектам из федерального бюджета, не имеющие конкретного целевого назначения и выполняющие функцию финансовой помощи нуждающимся и особо нуждающимся регионам;
· дотации, субсидии, субвенции;
· целевые федеральные программы в их территориальном аспекте;
· взаимные расчеты;
· бюджетные ссуды;
· обособленные системы финансовых взаимоотношений внутри регионов.
Анализ действующей практики позволяет сделать вывод о том, что в механизме межбюджетных отношений в России одновременно действуют два принципа: с одной стороны, унифицированный подход к регионам при формировании бюджетных доходов (на основе твердого закрепления единого для всех субъектов норматива отчислений налога на добавленную стоимость и законодательно установленной предельной ставки налога на прибыль, зачисляемого в федеральный бюджет); с другой стороны – дифференцированный подход на стадии формирования расходной части бюджета. Это приводит к возникновению встречных финансовых потоков, негативные последствия которых в большей степени испытывают те регионы, которым предназначены бюджетные трансферты.
Временной разрыв, возникающий в процессе движения средств из региона в федеральный бюджет, а затем из федерального бюджета в региональные, вынуждает отдельные субъекты прибегать к различного рода займам и кредитам. Применение единых нормативов отчислений от подоходного налога, налога на прибыль в федеральный бюджет независимо от социально-экономического положения региона, характера трансфертов ставит регионы в действительности в неравные условия и тем самым усугубляет положение тех субъектов, которые нуждаются в финансовой поддержке государства.
Укрепление финансовой стабильности регионов, формирование региональных финансов как целостной системы предполагает координацию и согласование различных форм финансовой помощи центра. Существующая система межбюджетных отношений приводит в ряде случаев к необоснованному завышению расходов федерального бюджета вследствие многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъектов Федерации.
Одним из последствий такого подхода является потеря стимулов субъектов Федерации к развитию собственной доходной базы и сокращению расходов. Федеральные органы управления в этих условиях теряют возможность должного контроля за эффективностью использования финансовой поддержки, предоставляемой субъектам Федерации из центра. Другим следствием такой недостаточно скоординированной финансовой поддержки регионов является размывание инвестиционного блока расходов федерального бюджета. Все это не способствует сокращению дефицитности бюджетов субъектов Федерации, снижению встречных финансовых потоков.
Наименее проработанным вопросом в системе бюджетных взаимоотношений регионов и центра в российских условиях является вопрос повышения доходности бюджетов всех уровней. В связи с этим вопросы развития регионов на базе собственного экономического потенциала приобретают особое значение.
Здесь многое зависит от сценария развития российской экономики, выбора основных направлений инвестиционной, структурной, внешнеэкономической общероссийской политики. Ясности в этом важнейшем для страны вопросе нет. В случае сохранения ресурсно-сырьевой специализации России на внешних рынках производственная инвестиционная деятельность будет по-прежнему смещаться на северо-восток страны. Если, например, будет поставлена задача снижения зависимости от импорта продовольствия, то приоритетным станет ускоренное развитие плодородных и трудообеспеченных южных регионов. В случае же поддержки и дальнейшего развития высоких технологий, диверсификации экспорта будет возрастать экономический потенциал крупных научно-технических центров европейских районов, на Урале, юге Сибири. Очевидно, что характер развития экономики регионов России будет определять и их будущую бюджетную доходность.
Бюджетное регулирование в России в настоящий момент сводится в основном к регулированию межбюджетных отношений, что нельзя признать оправданным. При такой постановке вопроса отношений между налогоплательщиками, формирующими доходный потенциал бюджетной системы, и бюджетами разного уровня, а также отношения между бюджетополучателями и бюджетами остаются за рамками реформирования бюджетной системы. До сих пор не полностью решен основополагающий вопрос бюджетного устройства – разграничение доходных и расходных полномочий, а также ответственности между органами власти различных уровней.
Перечисление трансфертов, оказание финансовой поддержки регионам подвержены политическому лоббированию. До сих пор отдельные регионы занимают особое положение в бюджетной системе, выторговывая для себя привилегии и льготы, что, по сути, означает принижение интересов других субъектов Федерации.
В рамках действующей системы межбюджетных отношений трудно разрабатывать и тем более реализовывать стратегические планы, проводить рациональную и прозрачную бюджетную политику, уменьшать финансовую зависимость от федерального центра, так как существенные условия межбюджетных взаимоотношений постоянно изменяются. Это, в свою очередь, снижает ответственность региональных руководителей за исполнение бюджетов, подталкивает их к различным формам сепаратизма.
При определении расходных полномочий того или иного уровня власти следует исходить из «радиуса эффективности» той или иной услуги оказываемой населению. Предоставление услуг, которыми пользуется местное население, должно осуществляться органами местного самоуправления. Услуги (блага), которыми пользуются несколько сообществ, должны предоставляться властями субъектов Федерации, а услуги, которыми могут воспользоваться или которые оказывают воздействие на население всей страны, должны исходить и соответственно финансироваться из федерального центра.
В случае несоответствия радиуса эффективности услуги статусу органа власти, который ее предоставляет, неизбежны перекосы в распределении ресурсов и, как следствие, недофинансирование тех или иных услуг, недовольство населения, неправильное распределение полномочий по использованию бюджетных средств. Нарушение принципа соответствия радиуса эффективности статусу органа власти всегда ведет к неоправданным расходам финансовых ресурсов.
Распределение полномочий по выполнению тех или иных функций за органами власти целесообразно осуществлять также исходя из возможности лучшего их исполнения данными органами. Как правило, ответственность за выполнение отдельных функций необходимо закреплять за тем органом власти, который находится на более низкой ступени государственной пирамиды власти, но который может лучше других справиться с ее решением.
Данный принцип предполагает политическую эволюцию в сторону демократизации форм государственной власти в направлении перераспределения полномочий на нижний уровень власти. Эта тенденция характерна для большинства стран мира. В то же время нельзя не видеть и не учитывать трудности, с которыми объективно сталкиваются те, кто реально осуществляет децентрализацию органов власти. Остановимся на особенностях этих трудностей.
Прежде всего, практика показывает сложность однозначного разграничения полномочий между вышестоящими и нижестоящими органами управления, что неизбежно ведет к дублированию выполнения отдельных функций. Это выражается в том, что отдельные услуги (функции) государства финансируются по разным программам, а иные вообще не финансируются и не реализуются.
Далее, необходимо учитывать и тот факт, что заработная плата, образовательный уровень государственных служащих в регионах, как правило, ниже по сравнению с сотрудниками, занимающими аналогичные должности в центре. Ротация сотрудников на местном уровне – процедура более сложная, чем в центре, где больше выбор необходимых специалистов и соответственно выше конкуренция. А это означает, что в ряде случаев трудно обеспечить сопоставимое качество услуг, которое может быть предоставлено федеральными и региональными органами власти, что ослабляет преимущества децентрализации.
При разграничении полномочий необходимо учитывать и обстоятельства, оказывающие воздействие на людей, проживающих за пределами соответствующих территорий. Так, например, вопросы дошкольного, школьного образования лишь формально можно отнести к вопросам местного значения или к вопросам субъектов Федерации, так как низкое качество образования в конечном счете отрицательно отразится на жизни всего общества. Люди без образования уже сегодня являются основой криминальной среды. Можно привести и другие примеры. Вывод, который следует из вышеизложенного, состоит в том, что внешние факторы могут в ряде случаев оказаться определяющими при разграничении полномочий. Вопросы о том, какие общественно значимые услуги должны предоставляться населению, какие социальные стандарты должны обеспечиваться в том или ином регионе, могут выходить за пределы юрисдикции принявшего их органа власти.
Россия – многонациональное, многоконфессиональное государство. Лоббирование выгод для развития национальных регионов может приводить и приводит к углублению регионально-этнических и религиозных противоречий. Поэтому важно оценивать способность региональной децентрализации содействовать развитию территорий или распаду государства. Поскольку децентрализация ведет к расходованию средств на более низком уровне власти, то может возникнуть ситуация невозможности федерального центра контролировать макроэкономические процессы, решать проблемы, связанные со стабилизацией общества.
Наконец, важно помнить о том, что передача расходных полномочий нижестоящим органам власти, не подкрепленная соответствующими ресурсами, таит в себе большие опасности для государства, общества в целом, нежели централизация этих функций. Общество скорее может согласиться с временным недополучением определенных услуг, формально гарантированных российской Конституцией, чем с выборочным методом предоставления этих услуг в отдельных регионах.
Процесс формирования российской модели бюджетного федерализма прежде всего должен включать законодательное оформление трех приоритетных для России составляющих бюджетного устройства:
· совокупности механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней);
· комплекса мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на единую систему контроля за исполнением как доходной, так и расходной части всех бюджетов;
· системы межбюджетных отношений, включающей как механизм разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанный комплекс методов оказания финансовой помощи субъектам РФ.
Главным принципом организации системы государственного бюджетного регулирования должна стать сбалансированность государственных финансовых ресурсов во всех звеньях бюджетной системы, а основным методом реализации данного принципа должен стать программно-целевой подход.
Бюджетная система России, определенная в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в
Одной из первоочередных проблем реформирования межбюджетных отношений в России является разграничение расходных полномочий бюджетов всех уровней. Данный вопрос в Бюджетном кодексе РФ не получил однозначного ответа. Область «совместного финансирования» обозначена весьма обширно: от государственной поддержки отраслей народного хозяйства до социальной защиты населения.
После установления сфер ответственности бюджетов различных уровне встает задача определения потребности бюджетов в финансовых ресурсах для выполнения возложенных на них функций. Только после решения этой проблемы можно приступить к созданию механизма для разделения доходных источников, и прежде всего в части налоговых платежей, который должен заинтересовать (стимулировать) регионы в развитии своего доходного потенциала.
В решении этого вопроса обсуждаются различные подходы к разграничению на постоянной основе соответствующих видов налогов и других платежей между уровнями бюджетной системы.
Зачастую обосновывается необходимость отказа от деления налоговых платежей в бюджет на собственные и регулирующие. Эта точка зрения малоконструктивна, так как целью разграничения налогов является создание условий для обеспечения сбалансированности бюджетов разных уровней, исходя из имеющегося на данной территории налогового потенциала, а он весьма дифференцирован по отдельным регионам. Канадский опыт свидетельствует об эффективности применения регулирующих налогов для сбалансированности бюджетов.
Следует иметь ввиду, что цели разграничения налогов и цели рационализации налоговой системы различны. Для налогоплательщика в конечном счете безразлично, на счет какого бюджета-получателя переводить налоговые платежи. Для него важно, чтобы суммарные налоговые платежи не превышали определенной величины по отношению к его конечным финансовым результатам, а также не увеличивали бы себестоимость его продукции (работ, услуг).
Поэтому было бы целесообразно перейти к установлению предельной ставки налогового бремени для налогоплательщиков различных сфер деятельности; принять компромиссные решения о составе основных налогов на уровне Федерации, субъектов Федерации, муниципалитетов; предоставить возможность субъектам Федерации вводить собственные налоги и самостоятельно отвечать за собираемость налогов.
С точки зрения бюджетного федерализма одной из наиболее важных и сложных проблем является проблема закрепления налогов за бюджетами различных уровней. Мировой практикой выработаны определенные принципы принятия решений в этой области.
Прежде всего, это принцип стабильности, заключающийся в том, что региональным бюджетам более, чем федеральным необходимы стабильные источники налоговых поступлений, так как возможности изыскания дополнительных финансовых ресурсов на региональном уровне меньше нежели на верхнем (федеральном) уровне. Налоги, поступления по которым зависят от многих факторов, в том числе от решений, принимаемых на уровне центрального правительства, врядли целесообразно закреплять за регионами.
Следующий принцип – принцип мобильности. Практика показывает, что налогоплательщики, чьи доходы выше по отношению к остальным, более склонны к миграции и уходу от уплаты налогов в тех регионах, где более высокие ставки налогов.
Если от местности зависит сумма уплаченных налогов на какую-либо финансовую операцию, то возрастают шансы на то, что она будет осуществляться преимущественно в том регионе (местности), где налоговые ставки ниже. Таким образом, чем больше разброс в налоговых ставках, тем больше экономическое неравенство регионов страны. Отсюда вывод: за региональными и местными бюджетами следует оставлять те налоги, сбор которых в меньшей степени зависит от фактора мобильности.
Важными принципами для региональных и местных налогов являются прозрачность и легкая собираемость. Налогоплательщикам должны быть понятны направления использования налоговых поступлений в бюджеты, и сбор налогов не должен вызывать особых сложностей, в частности дополнительных проверок налогоплательщиков. Следует учитывать тот факт, что региональным, а тем более местным властям трудно отстаивать свои интересы в случае взимания налогов на основе сложных расчетов. Административные возможности региональных правительств значительно уступают возможностям федеральных властей.
И наконец, налоги на ведение международных торговых операций должны быть одинаковыми на всей территории страны и использоваться в интересах всего населения. Соответственно эти налоги должны поступать в федеральный бюджет.
Россия богата природными ресурсами. На ренту с природных ресурсов, по оценкам ученых Российской Академии наук, приходится 75% общего прироста совокупного дохода России, однако в доходах бюджета ее доля не превышает 10%. Врядли такое соотношение можно признать правомерным. Представляется, что собственная налоговая база многих субъектов Федерации может успешно строится на основе обложения налогами именно природных ресурсов.
В механизме бюджетного федерализма России важное место должны занять вопросы стимулирования регионов к достижению финансовой самодостаточности.
По расчетам Министерства экономики РФ, финансовая самообеспеченность регионов до
На сегодняшний день как такового экономического механизма стимулирования регионов к увеличению собственных доходных источников для обеспечения финансовой самодостаточности нет. Предусмотрены лишь меры по защите интересов федерального бюджета. В частности, в случае нарушения субъектом Федерации установленного порядка зачисления налогов и иных платежей в федеральный бюджет, нарушения порядка закупки товаров для государственных нужд и т. п. правительство вправе приостанавливать финансирование из федерального бюджета по всем направлениям. Например, по взаимным расчетам, трансфертам, субвенциям, финансированию федеральных программ, реализуемых на территории субъекта Федерации и т. д.
Кроме того, в Министерстве финансов РФ предусмотрено утверждение плана финансовой стабилизации региона. В противном случае выделение финансовой поддержки для региона может и не состояться. Тем самым федеральный центр вольно или невольно становится ответственным за финансирование мероприятий, находящихся в компетенции региональных и местных властей. На практике такая система взаимоотношений неизбежно порождает безответственность отдельных лиц, причастных к решению соответствующих задач.
Такая схема взаимоотношений не стимулирует реципиентов к поиску возможностей увеличения доходной части бюджета. Более того, неизбежно ведет к возникновению серьезных конфликтов, в которых позиция федерального центра неубедительна. Так, например, возможный отказ Правительства РФ в финансировании той или иной федеральной программы на территории субъекта Российской Федерации трудно обосновать неутверждением в Минфине РФ плана финансовой стабилизации того или иного региона.
В ближайшей перспективе было бы целесообразным ввести два реальных экономических рычага, стимулирующих регионы к достижению финансовой самодостаточности.
Первый – это предоставление субъектам Федерации права устанавливать региональные налоги. В качестве второго рычага перехода к стимулирующей бюджетно-налоговой политике может служить установление на несколько лет фиксированного норматива выделения трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), независимо от роста или снижения бюджетной потребности субъекта Федерации. Существовавший и существующий механизмы ежегодного пересмотра размера средств, выделяемых из ФФПР, объективно не заинтересовывают субъекты Федерации в росте собственной доходной базы.
Существующая система оказания финансовой помощи регионам носит сиюминутный характер, что обусловлено как объективными, так и субъективными причинами. Прежде всего необходимо иметь ввиду, что потребности в финансовой помощи объективно превышают имеющиеся возможности и в этих условиях возрастает роль лоббирования тех или иных интересов. Указанные обстоятельства означают, что необходимо использовать какие-либо объективные критерии распределения по регионам имеющихся средств. При этом важно сообща определиться с целевой направленностью данной помощи. В рамках Европейского союза накоплен значительный опыт в решении данного вопроса, и он может быть применен к российским условиям. Речь идет о том, чтобы финансовая поддержка ориентировалась на выравнивание территориальных диспропорций в уровне социального развития.
3. Проблемы бюджетного федерализма в России.
Необходимость разграничения совместных расходных полномочий всех уровней власти была подтверждена тесной взаимосвязью с достижение реальной самостоятельности региональных и местных бюджетов, стимулированием повышения уровня мобилизации их собственных доходов и другими факторами.
В настоящее время в области межбюджетных отношений назрела необходимость решения следующих проблемных вопросов.
1. В последние годы, сосредоточившись на механизме трансфертов, оставлены в стороне вопросы совершенствования другой важной части межбюджетных отношений – распределение налоговых источников между уровнями бюджетной системы. Их удельный вес в общей сумме средств бюджетного регулирования продолжает оставаться сравнительно низким. Здесь наблюдается один их главных недостатков бюджетной системы РФ – чрезмерно большая сфера межбюджетных отношений как следствие низкого уровня собственных доходов, то есть закрепленных полностью или частично за соответствующим бюджетом, территориальных бюджетов. Если сравнить уровень этих доходов с уровнем отчислений от регулирующих доходов в общей сумме этих двух составляющих доходной части консолидированных бюджетов регионов, то соотношение будет далеко не в пользу собственных доходов территорий.
К тому же нормативы большинства отчислений от регулирующих налогов в региональные бюджеты практически не снижались, а часть налога на прибыль, зачисляемая в региональные бюджеты, больше напоминает закрепленный доходный источник.
Это значит, что часть регулирующих доходов можно закрепить и на постоянной основе повысив уровень собственных доходов территорий без ущерба для федерального бюджета.
2. Другая проблема – большие встречные потоки внутри бюджетной системы, но ее также можно решить. Основная причина этого – одинаковые для всех регионов нормативы отчислений от регулирующих налогов по соответствующим их видам. А это значит, что регулирующие налоги по существу перестают выполнять свою регулирующую функцию, так как не могут учитывать особенности каждой территории. И вся нагрузка по бюджетному регулированию, с учетом таких особенностей, переносится на прямые перечисления из федерального бюджета, в различных формах.
3. Учитывая, что задача сбалансированности бюджетов – это, прежде всего, функция органов власти на каждом уровне, важно предоставить субъектам федерации и органам местного самоуправления некоторые права в области налогообложения, не приводящие к множественности налогов и сборов. Лучшим для этого явилось бы право на установление в ограниченных пределах территориальной надбавки к ставке одного из федеральных налогов.
4. Одной из наиболее острых проблем, определяющих весь характер социально экономических отношений, является несбалансированность бюджетных ресурсов и государственных обязательств. В результате государство не выполняет часть взятых на себя обязательств. Необходимо пересмотреть объем и структуру финансовых обязательств, осуществить переход к адресному оказанию социальной помощи, что позволит увеличить размер пособий и других выплат наиболее нуждающимся.
5. Избыточные обязательства государства являются причиной слишком высокого налогового бремени. Многочисленные льготы и неравные отношения налоговых органов к налогоплательщикам делают налоговую систему несправедливой. Необходима отмена неэффективных и оказывающих негативное влияние на экономику налогов и льгот, зачетов, отсрочек, специальных соглашений с отдельными налогоплательщиками.
6. По нашему мнению, следует завершить разграничение расходных и налоговых полномочий между бюджетами различных уровней.
7. В бюджетном законодательстве следует определить предоставление бюджетных компенсаций в достаточном объеме как минимальное условие для начала оказания дополнительной финансовой помощи, для того, чтобы исключить ситуации, когда территория, не получив в необходимом объеме средства для осуществления переданных полномочий от органов власти вышестоящего уровня, вынуждены получать ссуду или дотацию.
8. Необходима разработка механизма стимулирования территорий к наиболее полному использованию собственного налогового потенциала и сокращению неэффективных расходов, для чего следует сделать обязательным условием предоставления финансовой помощи наличие у территории соответствующей программы по мобилизации доходов и сокращению расходов.
9. Одним из серьезных пробелов в бюджетном законодательстве является отсутствие закона о минимальных государственных социальных стандартах, которые позволили бы перейти к формированию межбюджетных отношений на более объективной основе.
10. Необходима разработка и принятие федерального закона о депрессивных территориях, в котором будут заложены правовые основы для их федеральной и региональной поддержки, разработаны обоснованные критерии депрессивности территории. Для выравнивания уровней развития социальной инфраструктуры регионов предусматривать в федеральном бюджете капитальные субвенции, определяемые на основе единой для всех регионов методики.
11. Следует ввести практику проведения ревизий по составлению и исполнению территориальных бюджетов. Уклонение от контроля за использованием бюджетных средств должно быть обусловлено полным отказом от получения трансфертов, субвенций, дотаций из вышестоящего бюджета.
12. Одним из наиболее серьезных факторов, влияющих на возможность использования бюджетных средств в качестве инвестиционных источников, является уровень развития межбюджетных отношений в Российской Федерации
В условиях постоянного пересмотра пропорций распределения доходов между бюджетами разных уровней территориальной власти не заинтересованы в сокращении неэффективных расходов и вовлечение этих средств в инвестиционный процесс, поскольку зачастую, как только у них появляются свободные средства они плавно перераспределяются в бюджеты вышестоящего уровня. К примеру, в начале 90-х за сельскими безнадежными территориями закрепили в качестве местного только что введенный налог на землю. Выполнение плана по сбору этого налога доходило до 50%. Заинтересованные в нем местные власти сразу взяли на учет каждый клочок земли, огороды, гаражи. Но как только дело пошло, от этого налога центр забрал сначала 20%, а теперь и все 50%. Местные власти потеряли к нему всякий интерес. Ничего не выиграли и хорошие управленцы из Великого Новгорода, которые в свое время сумели сократить расходы на ЖКХ с 42 до 24%. У города эту разницу просто отняли. Таким образом, при существующем положении дел муниципалитетом не имеет особого смысла развивать собственную доходную базу, поскольку каждый год налоги перераспределяются: в один год их собирают в местный бюджет, на следующий год в региональный. Это и приводит к тому, что, с одной стороны, изношенность основных фондов в том ЖКХ достигло угрожающей величины, а с другой стороны, для соответствующих структур не имеет смысла проводить какую либо модернизацию в этой области, поскольку в результате экономическая выгода от этого у них будет изъята.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Государство на всех стадиях бюджетного процесса, используя установленные принципы, методы и способы формирования бюджетных доходов и расходов, формирует бюджетные взаимосвязи, определяет пропорции распределения централизованных ресурсов и методы их использования.
В Российской Федерации можно выделить три основные проблемы, требующие принятия компромиссных решений между представителями различных уровней власти в области финансов.
Первая проблема связана с определением состава расходных полномочий и распределением их между бюджетами разных уровней по предоставлению определенных услуг населению. Для государств с многонациональным составом населения данная проблема требует учета национальных традиций отдельных национальностей, компактно проживающих на той или иной территории, учета их предпочтений. Соответственно одни услуги целесообразно предоставлять от лица федеральных властей, другие – от имени региональных органов власти. Могут быть и такие услуги, которые целесообразно предоставлять гражданам за счет средств бюджетов разных уровней.
Вторая проблема состоит в определении источников поступления денежных средств в бюджеты разных уровней для обеспечения расходных полномочий. При решении этой проблемы важно одновременно обеспечить эффективное использование имеющихся ресурсов страны, содействовать развитию региональных экономик и выполнению общеполитических решений в интересах всего государства.
Третья проблема заключается в организации взаимодействия между бюджетами и, прежде всего, в организации трансфертов между бюджетами разного уровня.
Список использованной литературы:
1. Бабич А. М., Павлова Л. Н. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.: Финансы, ЮНИТИ, 1999. – 687 с.
2. Дробозина Л. А. Финансы. Денежное обращение. Кредит. Учебник. – М.: Финансы, 1997.
3. Ковалев В. В. Финансы: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2007. – 640с.
4. Максимова Н.С. О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года // Финансы. – 2001. - № 10. – с. 3.
5. Придачук М. П. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Финансы. – 2003. - № 1. – с. 24-26.
