Введение

Прокуратура в  большинстве стран - это система государственных органов, осуществляющих надзор за расследованием уголовных преступлений и представляющих государство в судебном процессе.

В Российской Федерации прокуратура — особая государственная структура, призванная осуществлять надзор за исполнением действующих на ее территории законов. При этом прокуратура реализует и иные функции: осуществляет надзор за расследованием уголовных дел и сама ведет следствие, поддерживает от имени государства обвинение в суде, участвует в гражданском процессе для защиты интересов государства и прав граждан, осуществляет надзор за местами лишения свободы. Прокуратура является единственным государственным органом, для которого надзор за исполнением законов составляет смысл, сущность и основу деятельности.

Среди российских правоведов продолжаются дискуссии о задачах и функциях прокуратуры, ее месте в механизме государст­венной власти, роли в системе «сдержек и противовесов», в обеспечении защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина. Дебаты о судьбе российской прокуратуры продолжаются, поскольку со­временный период отмечен серьезными недостатками в сфере применения и ис­полнения законов. Слишком часто требования закона игнорируются сегодня как гражданами, так и чиновниками. Неэффективность работы прокуратуры сущест­венно снижает ее авторитет в обществе, порождает мнение об ее некомпетентности.

   Большинство авторов придерживаются мнения о важности прокуратуры как элемента системы «сдержек и противовесов» в разделении властей, необхо­димости сохранения за прокуратурой помимо функции уголовного преследования и широких полномочий по надзору за законностью в Российской Федерации.

   В ходе полемики выделилась также группа ученых, ратующих за ограни­чение роли прокуратуры, путем закрепления за ней исключительно функции об­винения в уголовном процессе и включения в судебную систему.

Целью данной работы является исследование основной сферы деятельности российской прокуратуры - прокурорского надзора, его правовых основ, видов и содержания.

Поставленная цель решается посредством следующих за­дач:

- исследовать систему и основные принципы организации и деятельности прокуратуры в современных условиях;

- исследовать виды (отрасли) прокурорского надзора;

- исследовать содержание мер прокурорского реагирования на нарушения закона.

Объектом контрольной работы выступает прокурорский надзор как особый вид государственной деятельности по охране законности.


1. Прокуратура - орган надзора за исполнением законов и соблюдением законности

1.1. Правовые основы деятельности Прокуратуры РФ

Прокуратура РФ – единая федеральная централизованная система органов, осуществляющая от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также осуществляющих уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.

Основными законодательными актами, определяющими принципы организации, деятельности органов прокуратуры по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов являются Конституция Российской Федерации, а также Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации". Конституция РФ, посвятила прокуратуре в разделе «Судебная власть» лишь одну статью - 129. Большинство юристов признают такое решение не очень удачным, поскольку  полномочия прокуратуры по надзору за соблюдением Конституции и за исполнением законов не вписываются ни в законодательный, ни в исполнительный, ни в судебный вид деятельности триады ветвей государственной власти, обозначенной в статье 10 Конституции. Некоторые юристы считают, что такая конституционная «бесфункциональ­ность» не только осложняет деятельность самой прокуратуры, но и порождает аргументы о неконституционности ее надзорной деятельности.

Тем не менее, данная статья содержит одно из важнейших положений, характеризующих организационные основы прокуратуры. Согласно определения этой статьи, прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением  нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. (Приложение 1) Оговорено также, что «полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом».

Федеральный закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокурорской системы в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной централизованной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Так же деятельность органов прокуратуры регулируется следующими законодательными актами:

- иными федеральными законами;

- международно-правовыми актами, относящимися к деятельности прокуратуры;

- указами Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры;

- приказами, указаниями, распоряжениями и инструкциями Генерального прокурора РФ.

          К иным федеральным законам, регулирующим деятельность органов прокуратуры, относятся та­кие, как Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуаль­ный кодекс РФ, и так далее. В этих законах регулируются полномо­чия прокурора по отдельным направлениям деятельности органов прокуратуры.

           Международно-правовые основы деятельности прокуратуры.

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры РФ. Здесь имеются в виду нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредст­венно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, прямого указания на прокуратуру как на субъект соответствую­щих правоотношений, либо это вытекает из общих положений до­говоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, устанавливаемой федеральными законами. Между­народное поручение об уголовном преследовании направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, опреде­ляемые международными договорам.

Указы Президента Российской Федерации по вопросам деятельности прокуратуры.

          В переходный период из-за отсутствия законов либо в соответ­ствии с определенным в законе порядком регламентации осущест­вляется нормотворчество с помощью указов Президента РФ. На период до принятия соответствующих законов прокуроры руко­водствуются в своей деятельности указами, соответствующими Конституции РФ, а также указами, создающими правовой меха­низм действия конкретных норм законов. Так, полномочия проку­роров, основные направления и формы координации ими деятель­ности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации, утвержденном Президентом РФ.

Аналогичным образом в Законе о прокуратуре РФ решается вопрос о классных чинах прокурорских работников. Так, в ст. 41 определено, что прокурорам и следователям, научным и педагоги­ческим работникам научных и образовательных учреждений сис­темы прокуратуры присваиваются в соответствии с занимаемыми ими должностями и стажем работы классные чины. В Законе уста­новлено, что порядок присвоения классных чинов определяется Положением о классных чинах прокурорских работников, утверж­денным Президентом РФ.

Нормативные правовые акты Генерального прокурора Российской Федерации.

Согласно Закону о прокуратуре Российской Федерации Гене­ральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указа­ния, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие во­просы деятельности прокуратуры Россий­ской Федерации и порядок реализации мер материального и соци­ального обеспечения указанных работников (п. 1 ст. 17).

Приказы Генерального прокурора относятся к катего­рии ведомственных нормативных актов. Они основываются на по­ложениях Конституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федеральных законов, международных договоров Россий­ской Федерации. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятель­ности системы прокуратуры и порядка реализации мер материаль­ного и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управле­ния в органах прокуратуры; вопросы организации работы по над­зору за исполнением законов; вопросы об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. В частности, они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением зако­нов о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламен­тируются статус структурных подразделений центрального аппа­рата Генеральной прокуратуры, наиболее крупных специализиро­ванных прокуратур; порядок реализации мер материального и со­циального обеспечения прокурорских работников.

Инструкции определяют процедуру осуществления отдельных видов деятель­ности, в частности, организации делопроизводства, статистическо­го учета, порядка хранения документов и др.

Таким образом, деятельность органов прокуратуры регулируется следующими законодательными актами:

- Конституцией Российской Федерации;

- Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»;

- иными федеральными законами;

- приказами, указаниями, распоряжениями и инструкциями Генерального прокурора РФ.
1.2. Принципы организация и деятельности прокуратуры

    В юридической литературе под принципами организации и деятельности прокуратуры понимают наиболее общие, руководящие положения, определяющие наиболее существенные черты и признаки многогранной деятельности органов прокуратуры и основные предъявляемые к ней требования. Так как принципы определяют наиболее общие признаки и требования, то они обязательны для любого прокурорского работника, независимо от занимаемой должности или конкретного направления деятельности.

Организация и осуществление прокурорского надзора органически взаимосвязаны и практически неразделимы. Вот почему, имея в виду прокурорский надзор, не возможно отделить принципы его осуществления от принципов организации этой деятельности прокурора. Основные принципы закреплены в Конституции РФ (ст. 129) и в Законе о прокуратуре РФ (ст. 4). Законодательное закрепление принципов определяет их правовую основу и подчеркивает обязательность соблюдения каждым прокурором и иным прокурорским работником. (Приложение 2)

           Принцип законности.

           Принцип законности, присущий всем видам государственной деятельности, применительно к про­курорскому надзору имеет особое содержание, отличное, чем в других видах государственной деятельности, и получает свое выражение в том, что не только вся деятельность прокуратуры строится на основе закона и допустима лишь в формах, предписанных законом, но и сама деятельность должна осуществляться законными методами и протекать в законных формах.

           То есть применительно к прокурорскому надзору принцип законности имеет двойную направленность — внешнюю и внутреннюю. Внешняя направленность заключается в том, что прокуроры осуществ­ляют надзор за точным и единообразным исполнением законов; внутренняя - в том, что осуществляя этот надзор, прокуроры обязаны законными способами и средствами выявлять нарушения закона и законными средствами реагировать на нарушения закона. Феде­ральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» прямо обязывает органы прокуратуры РФ осущест­влять свои полномочия в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Прокурорпри решении любого вопроса исходит из закона, и только из закона.

          Принцип единства прокурорского надзора.

          Принцип единства проявляется, во-первых, в единстве задач, которые выполняют Генеральный прокурор РФи подчиненные ему прокуроры, осуществляя надзор за точным и единообразным испол­нением законов. Независимо от того, Генеральный это прокурор РФ или прокурор района, все они обя­заны выполнять задачи по охране политической и экономической системы государства, законных инте­ресов граждан, а также предприятий: учреждений и организаций.Прокуроры, за редкими исключениями, наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью.

           Как представители государства, единой системы прокурорских органов прокуроры дей­ствуют независимо от направления их деятельности и по отношению ко всем поднадзорным объектам, прокурор везде выступает органом надзора за исполнением законов РФ.

           Вся деятельность органов прокуратуры регулируется едиными нормативными актами.

            Принцип централизации прокурорскогонадзора.

            С принципом единства тесно связан принцип централизации прокурорского надзора, который оз­начает, что подчиненность органов прокуратуры идет только по вертикали - каждый нижестоящий прокурор подчинен вышестоящему, а все прокуроры - Генеральному прокурору РФ.

          Подчиненность прокуроров включает в себя:

- представление нижестоящими прокурорами вышестоящим прокурорам отчетов о деятельности прокуратуры, информации о состоянии законности и правопорядка, истребованных вышестоящей про­куратурой дел и материалов;

- проведение нижестоящими прокурорами, согласно имеющимся данным о нарушениях зако­нов, проверок, результаты которых необходимы вышестоящим прокурорам для анализа состояния за­конности и деятельности по ее обеспечению;

- реализацию с учетом местных условий рекомендаций вышестоящих прокуроров по внедрению положительного опыта и научных рекомендаций в организацию и деятельность прокуратуры, по повы­шению квалификации прокуроров.

Принцип независимости.

          В соответствии с Федеральным законом РФ «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры РФ осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов независимы от каких бы то ни было местных органов. Принцип независимости проявляется прежде всего в особом порядке назначения на должность и освобождения от должности прокуроров.

Генеральный прокурор РФ назначает на должность прокуроров субъектов Федерации по согласованию с органами власти этих субъектов. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность только Генеральным прокурором. Независимо от порядка назначения все прокуроры освобождаются от должности Генеральным прокурором; они подчинены и подотчетны ему.

Финансирование и материально-техническое обеспечение органов прокуратуры осуществляется за счет средств федерального бюджета. Это обстоятельство тоже играет немаловажную роль в обеспечении независимости прокуратуры.

           Прокуроры не вправе заниматься по совмecтительству иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподаватель­ской, научной и творческой. Независимость обеспечивается также неприкосновенностью прокуроров. Согласно закону уголовное дело, а также производство об административном правонарушении в отно­шении прокурорского работника могут быть возбуждены только с согласия вышестоящего прокурора. Расследование уголовного дела, любая проверка сообщения о факте правонарушения прокурорским ра­ботником является исключительной компетенцией прокуратуры. Не допускается привод, личный дос­мотр прокурорского работника, а также досмотр его вещей и используемого им транспорта.

           В законе прямо сказано, что воздействие в какой бы то ни было форме органов государственной власти и управления, общественных и политических организаций и движений, средств массовой инфор­мации, а также должностных лиц на прокурора с целью повлиять на принимаемое им решение или вос­препятствовать его деятельности влечет установленную законом ответственность.

          Принцип гласности

          Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность ее для граждан, средств массовой ин­формации. Посредством реализации этого принципа общество осуществляет контроль за деятельностью органов прокуратуры. В порядке обратной связи обеспечение принципа гласности повы­шает уровень информированности населения о состоянии закон­ности и деятельности прокуратуры по обеспечению прав и свобод граждан и как одно из следствий — позволяет им обращаться в органы прокуратуры.

Нормативное ограничение принципа гласности в деятельности органов прокуратуры определяется конституционными требова­ниями, а также нормами федерального законодательства. В п. 2 ст. 4 Закона о прокуратуре говорится о законодательстве РФ, о государ­ственной и иной специально охраняемой законом тайне. Перечень сведений, относимых к государственной тайне, установлен Зако­ном РФ «О государственной тайне» (ст. 5). Существуют различные виды служебной тайны — следственная, тайна совещательной комнаты в суде, нотариальная, врачебная и т.п. Специально охра­няемыми законом являются коммерческая тайна и ее различные разновидности: банковская (ст. 857 ГК РФ), тайна страхования (ст. 946 ГК РФ), а также военная тайна.

На органы прокуратуры возложена обязанность информиро­вать властные структуры Федерации и ее субъектов, а также орга­ны местного самоуправления и население о состоянии законности. Это связано со спецификой надзорной и следственной деятельнос­ти органов прокуратуры, в результате которой она осведомлена о состоянии законности практически во всех сферах правовых отно­шений, а также с тем обстоятельством, что прокуроры осуществля­ют координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и при этом получают от них необходимую информацию.
1.3. Основные функции прокуратуры

Основными функциями прокуратуры являются:

     1)надзор за соблюдением законов всеми  органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами;

     2)надзор за соблюдением законов органами, ведущими борьбу с  преступностью и другими правонарушениями и расследующими деяния, содержащие признаки преступления;

     3)расследование деяний, содержащих признаки преступления;

     4)поддержание государственного обвинения, участие в рассмотрении в судах уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях и хозяйственных споров в арбитражных судах;

     5)надзор за  исполнением законов в местах содержания задержанных,

предварительного заключения, при исполнении наказаний и применении других мер принудительного характера, назначаемых судом;

     6)надзор за соблюдением законов органов военного управления,  воинскими объединениями, соединениями, воинскими  частями, подразделениями, военными учреждениями и военными учебными заведениями  и  должностными лицами Вооруженных Сил, Пограничных войск, Национальной гвардии, Управления государственной охраны, Федеральной Службы Безопасности.

     Прокуратура принимает участие в разработке органами государственной власти мер предупреждения преступлений и других правонарушений,  в работе по совершенствованию и разъяснению законодательства.

     На прокуратуру  не  могут  возлагаться функции, не предусмотренные

законами Российской Федерации.
1.4. Понятие и предмет прокурорского надзора

Главная функция прокуратуры, предопределившая необходи­мость ее создания, - надзор за исполнением законов. Она за­крепляется в ст. 1 действующего Закона о прокуратуре РФ. Предметом прокурорского надзора является соблюдение законности.

 Под законностью понимается общественно-политический режим, состоящий в господстве права и закона в общественной жизни, неукоснительном осуществлении предписаний правовых норм всеми участниками общественных отношений, последовательной борьбе с правонарушениями и произволом в деятельности должностных лиц и обеспечении порядка и организованности в обществе.

           Подлинная, реальная (а не формальная) законность должна строиться на определенных принци­пах, основополагающих началах, обеспечивающих ее демократический, гуманный характер. К принципам законности относятся:

           1. единство законности. При всем многообразии действующих законов и нормативных актов, при всех местных особенностях законность должна быть одна для всего государства. Понимание и применение законов должно быть на всей территории государства.

           2. всеобщность законности. Законность не может быть избирательной, ее требования обращены ко всем субъектам без исключения. Правовые предписания должны выполнять отдельные граждане и их объединения, должностные лица, государственные органы, политические партии. В обществе не должно быть какой-либо организации или отдельного лица, выведенных из-под влияния законности, на которых бы ее требования не распространялись.

            3. целесообразность законности. Критерием оценки роли законности должно быть то, как она способствует достижению целей государства и общества, насколько она обеспечивает решение задач социального прогресса, защиты прав и свобод граждан. Целесообразность законности вытекает, прежде всего, из ценностей самого права как выразителя свободы, ответственности, справедливости, как средст­ва обеспечения порядка, организованности и дисциплины. Именно в праве, в законе выражается высшая социальная целесообразность. В силу формальной определенности закон не может изменяться одновременно с изменяющейся жизнью и поэтому нередко отстает от ее требований, устаревает. Законы могут быть неэффективными, не­совершенными с технической стороны. Нередки случаи, когда подобные законы нарушаются именно по соображениям их устарелости, несовершенства, то есть нецелесообразности. С точки зрения принципов законности любые отступления от требований закона, чем бы они ни мотивировались, терпимы быть не могут. Законность, точное следование предписаниям закона всегда целесообразны. Конечно, в отдельно взятом случае соблюдение устаревших либо неэффективных правовых предписаний может вызвать нега­тивные результаты, однако повсеместное отступление от требований такого закона повлечет за собой не­определенность, нестабильность правового регулирования, нанесет ущерб обществу и правопорядку.

В деле обеспечения законности прокурорский надзор представляет собой одну из самостоятельных форм государственной деятельности наряду с другими ветвями власти: законодательной, исполнительной и судебной. На это обстоятельство прямо указывает Закон «О прокуратуре РФ». Органы прокуратуры осуществляют полномочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами (п. 2 ст. 4 Закона). Прокуратура в механизме государства выполняет особую, свойственную только ей функцию и не по своему генезису, ни по характеру полномочий не входит в структуру власти, управления или правосудия. Правосудие и прокурорский надзор – самостоятельные виды государственной деятельности, осуществляемые в специфической форме разными, не подчиненными друг другу органами.

Для понимания сущности и специфики  прокурорского надзора следует ограничить его от других видов надзора и контроля, осуществляемого иными органами государственной власти. Дело в том, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Применяя термин «контроль», имеется в виду, что он объемнее, полнее надзора, поскольку включает в себя и возможность соответствующего вышестоящего и контролирующего органа не только наблюдать за законностью  и ставить вопрос об устранении нарушений, но и устранять их своей властью. Такими полномочиями обладают, например, органы местной власти и управления, осуществляя контроль за соблюдением законности всеми государственными органами, общественными и частными организациями, действующими на соответствующей территории. Такой контроль возложен также на различные государственные, межведомственные инспекции (автомобильные, санитарные, торговые, атомного, горного, котлонадзора и т.д.). В литературе отмечается, что прокурорский надзор является разновидностью контрольной деятельности государства.

           Однако дело в том, что прокурорский надзор, осуществляемый как деятельность прокуратуры Российской Феде­рации, отличается не только от любого другого вида деятельности государства, но и от родст­венной прокурорскому надзору другой надзорной (обычно ее называют контрольной) деятельности государства, осуществляемой другими (не прокурорскими) органами, главным образом тем, что в содержание прокурорского надзора входят элементы уголовного преследования и некоторые другие, чего нет в контрольно-надзорной деятельности контролирующих органов государства.

          Отличие прокурорского надзора от контрольной деятельности хорошо раскрыто в литературе. Обычно приводятся девять отличительных признаков:

– контрольные (контролирующие, иногда их называют надзорными) органы входят в систему исполнительной власти, а прокуратура не входит;

– прокурорский надзор осуществляется извне по отношению к объектам иных систем, а контроль может осуществляться и внутри системы;

– контролирующие органы дают оценку не только законности, но и целесообразности деятельности, а прокуратура – только законности;

– прокурорский надзор осуществляется без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность, в отличие от органов контроля;

– органы государственного контроля наделены административными полномочиями наложения административных взысканий, а прокуратура – нет;

– предметом прокурорского надзора всегда является сфера исполнения законов, а у органов контроля не только это;

– в предмет прокурорского надзора входит и деятельность самих контролирующих органов, в то время как обратное исключается;

– контролирующие органы наделены полномочиями своей властью устранять нарушения, а прокуратура – только путем обращения к органам, наделенным соответст­вующими полномочиями;

– в сферу прокурорского надзора входят и все органы исполнительной власти (кроме Правительства РФ), представительные и исполнительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления, что не входит в сферу контроля (и надзора) контролирующих органов.

           Причем универсальность прокурорского надзора состоит не только в том, что он распространяется на все отрасли и сферы применения законов, но и в том, что орган, осуществляющий его, – прокуратура, имеет государственные полномочия инициирования (возбуждения) процедуры привлечения правонарушителя к любому виду юридической ответственности, в том числе и уголовной, путем вынесения соответствующего акта прокурорского реагирования, чего нет у других контролирующее - надзирающих органов государства.

           Обобщая вышеизложенное, можно сказать  что прокурорский надзор в Российской Федерации представляет собой отдельный и самостоятель­ный вид основной (конституционной) деятельности государственной власти, который осуществляется:

            - в целях охраны и защиты законности как одной из составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, без вмешательства во внутренние функции правоприменяющих субъектов, специально созданным органом государственной власти, имеющим специфические полномочия и не входящим ни в одну из трех ветвей власти;

           - во всех сферах общественных отношений, урегулированных правом, и на всех стадиях процесса государственного пресле­дования правонарушения: от поиска и обна­ружения его до привлечения правонаруши­теля к законной ответственности, – независимо от вида правонарушения и вида юридической ответствен­ности, включая процесс предупреж­дения нарушения законности, в том числе и преступности, и устранения их последствий.

            Так как прокурорский надзор за соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, общественной и частной деятельности, то их разнообразие объективно обуславливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участников или направлений. При этом единый, в конечном счете, объект надзора – законность соответствующей деятельности видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, соблюдение природоохранного законодательства, надзор в местах заключения и т.д.

            С учетом сказанного и в соответствии с третьим разделом   Закона «О прокуратуре РФ», именуемой  «Прокурорский надзор», можно четко определить виды (отрасли) прокурорского надзора:

- надзор за исполнением законов федеральными министерст­вами и ведомствами, представительными (законодательны­ми) и исполнительными органами субъектов Российской Фе­дерации, органами местного самоуправления, органами воен­ного управления, органами контроля, их должностными ли­цами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

 - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представи­тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного само­управления, органами военного управления, органами кон­троля, их должностными лицами, а также органами управле­ния и руководителями коммерческих и некоммерческих ор­ганизаций;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющи­ми оперативно-розыскную деятельность, дознание и предва­рительное следствие;

 - надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих на­значаемые судом меры принудительного характера, админи­страциями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

         Таким образом, в общем виде направления прокурорского надзора можно определить как специализированные участки деятельности прокуратуры, обладающие в силу характера объекта и предмета надзора объективно присущими им особенностями.



2. Виды и содержание прокурорского надзора

2.1. Общий надзор

            Два направления деятельности органов прокуратуры: надзор за исполнением законов и надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина — традиционно именуются общим надзором. Сущность и назначение общего надзора главным образом составляет надзор органов прокуратуры за точным и единообразным исполнением законов в органах и сфере государственного управления.

        Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы в Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре РФ», а также приказах Генерального прокурора РФ.

Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры осуществляют в Российской Федерации надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти, а так­же должностными лицами, соответствовали Конституции РФ и федеральным законам.

            Другая задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечивать точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами.

         В число объектов прокурорского надзора в сфере исполнительной власти входит федеральные министерства, государственные комитеты, службы и иные федеральные органы исполнительной власти, исполнительные органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Законодательством в перечень объектов общего надзора не включены акты Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, а также Указы Президента РФ.

         В предмет прокурорского надзора в сфере исполнительной власти  включаются:

         - законность и обоснованность правовых актов, издаваемых указанными выше органами государственного управления, а также должностными лицами этих органов. К числу правовых актов, которые могут быть опротестованы прокурором, относятся: приказы, инструкции, решения, распоряжения и иные акты. Прокурору не предоставлено право опротестовывать постановления, распоряжения Правительства РФ и правительств республик в составе РФ. Однако, исходя из предписаний закона об устранении любых нарушений законодательства, от кого бы они ни исходили, прокурор не может оставить без реагирования принятые этими органами правовые акты, если они являются незаконными и необоснованными. В этих случаях он вносит представление или направляет информацию с изложением своего мнения в орган, который полномочен отменить его или приостановить его действие.

         - в предмет надзора в сфере исполнительной власти также включены соблюдение Конституции РФ и точное и единообразное исполнение законов должностными лицами. По мнению профессора В.И.Баскова «здесь речь идет прежде всего об охране трудовых, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдении должностными лицами требований закона о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан».

         - прокуроры осуществляют также надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина перечисленными выше органами и их должностными лицами.

         Федеральный закон «О прокуратуре РФ» специально подчеркивает, что проверки исполнения законов проводятся прокурорами лишь на основании поступивших к ним сообщений о нарушениях законов. Прокуроры используют свои полномочия, когда они располагают сведениями о нарушениях законности, требующих их реагирования.

         Полномочия прокурора по надзору в сфере исполнительной власти, сформулированы в ст.22 ФЗ «О прокуратуре РФ». Следует отметить, однако, что в законе о прокуратуре перечень полномочий прокурора сформулирован применительно лишь к его деятельности по проведению проверок в общенадзорном порядке на основании поступивших сообщений о допущенном нарушении закона и имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законности. Между тем, прокурор обладает целым рядом и иных полномочий, используемых им как до, так и после проведенной проверки. Эти полномочия основаны на иных источниках права, в частности - уголовно-процессуальном, гражданско-процессуальном, трудовом, уголовно-исполнительном, административно-правовом, а также на приказах и указаниях Генерального прокурора РФ.

         Осуществляя надзорную деятельность в сфере исполнительной власти, прокурор в пределах своей компетенции полномочен:

         - по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения предприятий, учреждений и организаций, отнесенных Конституцией РФ и Законом о прокуратуре к числу объектов, поднадзорных органам прокуратуры;

         - иметь свободный допуск к интересующим его документам и материалам, в том числе и к тем, которые содержат сведения, связанными со служебной или государственной тайной;

         - истребовать для проверки приказы, инструкции, распоряжения и иные акты, издаваемые министерствами, государственными комитетами и ведомствами, исполнительными и распорядительными органами;

- требовать от руководителей министерств, государственных комитетов и ведомств, исполнительных и распорядительных органов, а также от должностных лиц необходимые документы, материалы, статистические и иные сведения;

         - проверять выполнение законов органами государственного управления, должностными лицами в связи с заявлениями, жалобами и иными сведениями о правонарушениях;

         - проверять законность и обоснованность административного задержания граждан и применения соответствующими государственными органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения;

         - в случае необходимости вызывать должностных лиц и требовать от них устных или письменных объяснений по поводу допущенных ими нарушений закона;

         - при выявлении несоответствующих закону актов, издаваемых исполнительными органами власти и исполнительными органами местного самоуправления приносить протесты на предмет отмены или изменения этих актов; приносить протесты на незаконные акты и распоряжения должностных лиц;

         - привлекать лиц, допустивших нарушение закона, в зависимости от степени опасности допущенного нарушения, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности;

         - вносить представления в государственные органы и должностным лицам об устранении нарушений закона, причин нарушений и способствовавших им условий.

Прокурор вправе привлекать к проведению проверок специалистов различных отраслей хозяйственной деятельности. Требования прокурора о представлении правовых актов и других необходимых документов, материалов проверок, ревизий, о выделении специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушения закона обязательны для исполнения всеми органами и должностными лицами, которым они адресованы. Проверка, ревизия, ведомственная или вневедомственная экспертиза должны быть проведены в установленный прокурором срок с обязательным извещением его о результатах.

Российская прокуратура традиционно стояла на страже прав и свобод человека и гражданина, и прокуроры всегда делали упор на осуществление надзора за исполнением законов, закрепляющих правовой статус личности, способствуя тем самым реальному обеспечению предоставленных гражданам

Конституцией РФ прав и свобод. Речь идет о защите политических, трудовых, жилищных, экономических, экологических и иных прав и свобод человека и гражданина.

Тем не менее, юристы отмечают расширяющийся в ряде субъектов Федерации процесс девальвации провозглашенных в стране прав и свобод. В первую очередь это попытки региональных властей ограничит права граждан, установленные Конституцией Российской Федерации (права работников несовершеннолетних, предпринимателей), и в то же время неправомерно расширить сферу использования мер административного принуждения. Чаще всего нарушается налоговое, земельное, жилищное, трудовое, административное законодательство, а также законы, предусматривающие предоставление льгот гражданам. Нередко издаются правовые акты, неправомерно ограничивающие права и свободы граждан, устанавливаются не предусмотренные законом штрафы, налоги, сборы[1].

Прокурорский надзор в данном случае служит дополнительной гарантией справедливого распределения социальных возможнос­тей, защиты политических, экономических, культурных и иных прав гражданина и человека.

Согласно Закону о прокуратуре весь правозащитный потенциал прокуратуры подчинен решению главной задачи: обеспечению верховенства закона, единства, укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Функция надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина обособлена в специальную главу Закона.

Принципиально важным для определения предмета надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются положения Конституции, устанавливающие, что «права и свободы чело­века и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и закон­ных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и без­опасности государства»[2].

Все иные ограничения прав и свобод не основаны на законе и требуют безотлагательного реагирования со стороны прокурора.

В предмет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина входят конституционные права и свободы, т.е. права. относящиеся к каждому человеку и гражданину. Эти права равны и едины для всех; они фиксируются в Конституции.

Следуя общепринятым принципам и нормам международного права, традиционно конституционные права делят на три группы: личные, политические и социально-экономические.

Право на жизнь, охрану государством достоинства личности, неприкосновенность личности, жилища, частной жизни образуют так называемые личные права, охраняемые всеми отраслями над­зора с учетом специфики предмета каждой. Посягательства на лич­ные права граждан в виде причинения телесных повреждений, вреда здоровью, достоинству образуют элементы уголовно наказу­емых деяний, и их защита средствами прокурорского надзора реа­лизуется чаще всего за пределами общенадзорной отрасли.

Политические права и свободы граждан связаны с наличием гражданства Российской Федерации и реализуются в рамках, уста­новленных действующим законодательством. Формой непосредственного участия граждан в управлении слу­жат референдумы, проводимые по различным вопросам, имеющим существенное значение для жизни граждан, населяющих соответ­ствующие территории.

К числу политических относится право избирать и быть избран­ным в органы государственной власти и местного самоуправления. Оптимизации задач по демократическому переустройству способ­ствует использование гражданами России права на объединения во всех сферах общественного бытия за исключением религиозных и коммерческих форм. Статья 31 Конституции РФ закрепила право граждан проводить митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.

Цель надзора — обеспечить правовыми средствами единообраз­ное исполнение законов о выборах на всех стадиях избирательного процесса, как в период подготовки, проведения избирательных кампаний, так и при подведении их итогов, с тем, чтобы вовремя пресечь нарушения законодательства, не допустить в последую­щем признание выборов недействительными по указанным причи­нам. Свобода собраний, митингов, уличных шествий предоставляет­ся гражданам Конституцией для выражения политической и соци­альной позиций. Нормативной основой реализации этого политического права граждан служит Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 г. «О порядке организации и проведения митингов и уличных шествий, демонстраций и пикетирования».

Надзорные полномочия прокурора сводятся к тому, чтобы граж­данами и органами исполнительной власти соблюдался уведоми­тельный порядок их организации, не допускалось использование шествий, демонстраций в целях, противных интересам общества и государства, не вводилось дополнительных ограничений при осуществлении политического волеизъявления.

Социально-экономические права человека и гражданина каса­ются важнейших сторон жизни общества и индивида. Данная группа прав имеет иную природу, у них нет естественного происхождения. Государство наделяет человека гражданскими правами по мере наступления определенных условий, в соответствии с интересами и возможностями общества и государства[3].

Генеральный прокурор РФ ориентирует прокуроров на охрану законных интересов, прежде всего больших групп населения, на вмешательство в наиболее проблемные сферы общественных отношений, такие, как трудовые правоотношения, пенсионное обеспечение, защита прав престарелых и инвалидов.

Подобные нарушения законодательства носят устойчивый и распространенный характер; их выявлению и устранению прокуроры уделяют серьезное внимание. Самый злободневный вопрос середины 90–х годов — это вопрос о невыплате заработной платы.

В указании Генерального прокурора РФ от 28 февраля 1996 г. № 14/7 «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства о своевременной выплате заработной платы и соблюдением платежной дисциплины» определены цели, задачи, средства надзора в этой правовой сфере. Наработана практика использования новых полномочий — обращение прокуроров в суды с заявлениями на взыскание начисленной, но невыплаченной работникам заработной платы.

Особую, охраняемую законом группу составляют права граждан на благоприятную среду обитания. Генеральный прокурор требует от всех прокуроров, чтобы надзор за исполнением природоохранного законодательства воспринимался как одно из приоритетных направлений. Усилия природоохранных прокуратур, а также территориальных прокуроров концентрируются на предупреждении экологических правонарушений, своевременном выявлении уже совершенных деяний с тем, чтобы локализовать вред природе, здоровью людей, минимизировать потери общества, связанные с необходимостью оздоровления окружающей природной среды.

Обобщая вышесказанное можно сказать, что в соответствии с Конституцией высшей ценностей является человек, его права и свободы, которые обязаны защищать все ветви государственной власти. Отсюда вытекает и главная цель деятельности прокуратуры — правозащита. Правозащитная деятельность прокуратуры охватывает все сферы жизни общества, урегулированные законодательными актами. В деятельности прокуратуры проявляется двуединая направленность — охрана прав и законных интересов отдельного гражданина и охрана всех граждан через охрану прав и законных интересов государства, общества. Названная цель реализуется даже тогда, когда прокурор участвует в уголовном судопроизводстве: обвиняя преступника, он защищает других граждан от преступлений (одновременно он следит и за тем, чтобы права подсудимого – гражданина не были нарушены).
2.2. Надзор  за  исполнением законов органами,  осуществляющими оперативно-розыскную   деятельность,   дознание  и предварительное следствие.

Надзор за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие - одно из приоритетных направлений прокурорской деятельности, соответственно структурно организованное, имеющее необходимые подразделения на всех уровнях прокурорской системы[4].

Функции по борьбе с преступностью возложены на ряд органов правоохранительной системы, наделенных весьма большими полномочиями, затрагивающими существенные права и свободы граждан, интересы общества и государства, что требует особого внимания к соблюдению законности данными органами. К ним относятся органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность: органы МВД, ФСБ, таможни; следственные подразделения прокуратуры, МВД, ФСБ. Именно эти органы - хотя они и являются органами предварительного следствия, поскольку собирают необходимые материалы до суда и для суда,- принимают решения о привлечении в качестве обвиняемого, об избрании мер пресечения, иных мер принудительного характера. Практика показывает, что при выполнении ими определенных законом функций и использовании предоставленных полномочий весьма часто допускаются нарушения законности.

Обязанность надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, возложена на прокуратуру Законом "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г.

Генеральный прокурор Российской Федерации лично определяет своим приказом прокуроров, на которых персонально возлагается надзор за исполнением законодательства, регулирующего ОРД. Приказом Генерального прокурора РФ "Об организации надзора за исполнением Федерального закона "Об оперативно-розыскной деятельности"" от 9 августа 1996 г. № 48 эти функции возложены на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и других специализированных прокуроров, прокуроров городов и районов, других территориальных, военных и специализированных прокуроров, а также выделенных для этих целей приказами прокуроров субъектов Российской Федерации уполномоченных прокуроров, а в Генеральной прокуратуре - на заместителей Генерального прокурора, Главного военного прокурора и его заместителей, начальников управлений и отделов и их заместителей (старших помощников и помощников), старших прокуроров и прокуроров в соответствии с их функциональными обязанностями.

Предмет прокурорского надзора в данной отрасли - исполнение органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, Конституции Российской Федерации, закона "Об оперативно-розыскной деятельности"  и других законов.

Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве должен способствовать тому, чтобы:

- оперативно-розыскная деятельность, выполняемые оперативные и оперативно-розыскные мероприятия проводились на основании и в соответствии с законодательством;

- ни одно преступление не осталось нераскрытым и ни одно лицо, совершившее преступление, не избежало установленной законом ответственности;

- никто не подвергался необоснованному и незаконному привлечению к уголовной ответственности;

- никто не подвергался незаконному задержанию или аресту;

- не допускалось нарушение иных, гарантированных законом, прав и свобод без достаточных для того оснований, установленных законом;

- неуклонно соблюдался порядок и сроки рассмотрения заявлений и сообщений о совершенных преступлениях, и своевременно, в соответствии с законом, возбуждались уголовные дела;

- соблюдались установленные законом сроки расследования и права участников уголовного процесса;

- безусловно соблюдались требования о полном, всестороннем и объективном расследовании, выявлении уличающих и оправдывающих доказательств, отягчающих и смягчающих вину обстоятельств;

- выявлялись причины, вызвавшие совершение преступления, способствовавшие им условия, и принимались меры к их устранению в соответствии с законом.

Достижение названных целей зависит от неуклонного соблюдения работниками органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, органов дознания и следователями требований Уголовно-процессуального кодекса и иных законов. Особенности же данного вида надзора заключаются в том, что здесь прокурор имеет предусмотренные законом властные полномочия и вправе отменять принимаемые решения, давать обязательные указания, полномочия прокурора определяются не только и не столько Законом “О прокуратуре РФ”, а Уголовно-процессуальным кодексом и другими федеральными законами.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору ст. 108, 146, 221 и 226 УПК РФ, прокуроры могут проверять уголовные дела, материалы и иные сведения о совершенных преступлениях, давать письменные указания следователям и дознавателям по вопросам расследования преступлений, контролировать правомерность решений следователей и дознавателей о возбуждении уголовных дел или о производстве следственных действий, ограничивающих конституционные права граждан, отменять незаконные и необоснованные постановления следователей и дознавателей, давать письменные указания о расследовании преступлений, возвращать уголовные дела для дополнительного расследования, изымать дела от органа дознания и передавать их следователю, передавать дела от одного следователя другому, возбуждать уголовные дела, приостанавливать и прекращать их и т. д.

В связи с принятием Закона “Об оперативно-розыскной деятельности” возникли сомнения и споры, что же может и что не вправе требовать прокурор при проведении проверки законности оперативно-розыскной деятельности. В дальнейшем, в частности приказом Генерального прокурора РФ № 48 от 9.08.96 г. “Об организации надзора за исполнением Федерального закона “Об оперативно-розыскной деятельности” и совместным указанием Генерального прокурора РФ и министра внутренних дел РФ неясности были устранены и регламентирован порядок, обеспечивающий реализацию полномочий прокурора и сохранение установленной законом государственной тайны и конфиденциальности оперативно-розыскной деятельности и связанной с этим секретности сведений и документов. Прокурор вправе знакомиться с соответствующим учетом и с документами, которые явились результатом оперативно-розыскной деятельности. Однако осуществлять проверки может только тот прокурор, который уполномочен соответствующим приказом и имеет допуск к проведению работы с секретными данными.

Требование уполномоченного прокурора о представлении ему оперативно-служебных документов, отражающих ход и результаты оперативно-розыскных мероприятий, может быть письменным и устным.

Оперативно-розыскные документы запрашиваются прокурором как в связи с поступившими в прокуратуру материалами, информацией и обращениями граждан о нарушении законов при проведении оперативно-розыскных мероприятий, так и при проверке установленного порядка их проведения и законности принимаемых при этом решений. В частности, поводом для этого могут быть поступившие и зарегистрированные в прокуратуре документы информационного характера о нарушении законов при осуществлении ОРД, исходящие от должностных лиц предприятий, учреждений, организаций, в том числе представления следователя, лица, производящего дознание, частные определения (постановления) суда (судьи).

Периодичность проверки установленного порядка проведения ОРМ и законности принимаемых при этом решений определяют Генеральный прокурор РФ, а также уполномоченные прокуроры. В той части, в которой порядок производства оперативно-розыскных мероприятий и основания принятия решений по их результатам регламентированы ведомственными нормативными актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение положений этих актов. В предмет надзора входит законность следующих решений: о производстве и прекращении оперативной проверки; прекращении оперативно-розыскного мероприятия; об уничтожении материалов, содержащих сведения о результатах оперативно-розыскного мероприятия; сохранении указанных материалов в течение года с момента получения; о возбуждении уголовного дела и проведении следственного действия, если в основе этих решений лежат оперативно-розыскные данные.

Проверка законности и обоснованности проведения оперативно-розыскных мероприятий имеет место в тех ситуациях, когда виновность лица в совершении преступления не доказана и принято соответствующее процессуальное решение, а оперативно-розыскная деятельность в отношении него полностью прекращена.

Проверка прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД, отражается в самостоятельном надзорном производстве, в котором концентрируются поступившие в прокуратуру материалы, информация, жалобы, заявления граждан, справки, оперативно-служебные документы, представленные прокурору по его запросам. В органах прокуратуры обеспечено надлежащее делопроизводство по документам, связанным с оперативно-розыскной деятельностью, исключающее утрату или разглашение сведений, составляющих государственную тайну. Оно осуществляется в соответствии с Инструкцией об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 48.

По фактам установленных прокурором нарушений закона, допущенных в ходе оперативно-розыскной деятельности, он может внести представление в адрес органа, осуществлявшего ОРД. При наличии оснований прокурор вправе также вынести мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела.

Таким образом, содержанием надзора за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, является:

- соблюдение прав и свобод человека и гражданина;

- соблюдение установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и го­товящихся преступлениях;

- соблюдение установленного порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий;

- соблюдение установленного порядка проведения расследования;

- законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную дея­тельность, дознание и предварительное следствие.