Реферат Правовые особенности государственных корпораций
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Правовые особенности государственных корпораций
Сравнительно недавно в отечественном законодательстве появилась новая организационно-правовая форма некоммерческих организаций -государственная корпорация. Создание некоммерческих организаций такого вида стало возможным после того, как Федеральным законом от 8 июля
Декан юридического факультета, заведующая кафедрой гражданского права и процесса, профессор ГУ-ВШЭ Оксана Михайловна Олейник [2] отметила, что применение института публичной (или государственной) корпорации в российском праве уже имеет свою историю. Так, с начала 1990-х годов изменение структуры управления экономикой привело к распаду крупных государственных промышленных объединений (таких как "Союззолото", "Союзуголь"), которые не являлись юридическими лицами, а имели лишь центральную руководящую компанию. В 1991-м году на основании указа Президента РФ (который впоследствии был признан незаконным) государственные органы управления принудительно преобразовывались в хозяйствующие субъекты. Департамент министерства или управления переименовывался в государственную корпорацию, и наряду с функцией управления ему присваивались хозяйственные функции. В итоге образовывался несколько странный, по мнению О.М. Олейник, конгломерат. В 1992–1993-м годах подобная практика была признана незаконной, и образование симбиозов управления и предпринимательства было прекращено. В определенной степени завершающим, с точки зрения закона, этапом было признано появление в Федеральном законе о некоммерческих организациях статьи 7.1, в которой содержится понятие "государственной корпорации". О.М. Олейник обратила внимание участников обсуждения на то, что государственная корпорация является некоммерческой организацией, целью которой не может являться получение прибыли и ведение предпринимательской деятельности. Как было отмечено, данная статья достойна всестороннего анализа, так как содержит целый ряд существенных недостатков.
«В настоящее время в ряде зарубежных стран государственные корпорации получили массовое распространение. Имея много общего в порядке организации и деятельности, корпорации отличаются большим разнообразием и национальной спецификой. Разнятся и наименования таких организаций. Так, в Англии, считающейся по праву родиной государственной корпорации, она получила наименование публичной корпорации. Существуют подобные организации также в США, Канаде и других странах» [1, c.35].
Business English Dictionary (Pearson Education Limited, 2000) дает такое определение публичной корпорации: 1)корпорация, которая владеет и управляет государство; 2)корпорация, имеющая акции, продаваемые на фондовом рынке; 3)организация, основанная национальным правительством для определенной цели, но не для получения денег[1] [3, с. 101].
Публичные корпорации являются юридическим лицом и обладают обособленным имуществом, которое при этом остается государственной собственностью. Публичная корпорация создается на основании акта определенного государственного органа (парламента, министерства) и ее правовой статус определяется данным индивидуальным актом. В нем, как правило, указываются цели и задачи, права и обязанности корпорации, основы ее взаимоотношений с государственными органами, структура органов управления, порядок отчетности, разрешения споров, реорганизации и ликвидации.
Что касается функций и сфер деятельности государственных корпораций в разных странах, то они весьма различны. Например, в Англии выделяют:
«коммерческие публичные корпорации Национальное управление угольной промышленности, Национальное управление железных дорог и др.;
управленческие публичные корпорации, отвечающие за организацию и функционирование сферы услуг, например, корпорации по развитию городов и жилищного строительства;
публичные корпорации, осуществляющие совещательные, консультационные функции, например, Комитет по ценам и доходам.
В США в собственности государства также находятся отдельные публичные корпорации, создаваемые для осуществления отдельных правительственных функций. К ним, в частности, относятся корпорации по комплексному использованию природных ресурсов, муниципальные корпорации в области местного самоуправления [1, c. 35]».
С точки зрения участников круглого стола, посвященного проблемам государственных корпораций, «государственная корпорация может создаваться только за счет государственного имущества для выполнения общественно-полезных целей (как некоммерческая организация)» [2]. По мнению О.М. Олейник, если целью создания государственных корпораций является аккумулирование инвестиций, то для этих же целей могут быть созданы государственные инвестиционные фонды. Если же речь идет о выполнении публично-правовых функций, они могут быть осуществлены государственными органами управления. О.М. Олейник пришла к выводу, что государственную корпорацию можно создавать в той сфере деятельности, где необходимо сочетание функций хозяйственной деятельности с функциями управления. В российском законодательстве о конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках содержится запрет на совмещение хозяйственной деятельности и функций управления. Тем не менее, по словам О.М. Олейник, существуют виды деятельности, которые стремятся к централизации и нуждаются в централизованном управлении. В частности, в сфере электроэнергетики всегда останется необходимость в осуществлении централизованной диспетчерской функции, так же как и на железных дорогах и на водных путях. Как было подчеркнуто в выступлении, в данном случае управление превращается в хозяйственную деятельность, оно приобретает экономическую ценность, продается на рынке и требуется всем субъектам. Для таких случаев и необходимо создание государственной корпорации, которая, с одной стороны, будет управлять этой системой, а с другой стороны, оказывать платные услуги диспетчера. По мнению О.М. Олейник, существование государственных корпораций, которые созданы на сегодняшний день, не вполне оправданно. Более того, в соответствии с законом о некоммерческих организациях государственные корпорации действуют без какого-либо контроля или надзора. Говоря о статусе Центрального банка РФ, О.М. Олейник высказала мнение о необходимости радикального реформирования его статуса, разделив его по видам компетенции: контроль и функции эмиссии и банковской деятельности.
Исходя из сказанного выше, можно сделать вывод о том, что государственные корпорации являются весьма удачной формой сращивания общественных и частных интересов. С одной стороны, они предлагают выполнение общественных услуг, направленных на нужды всех граждан. С другой стороны, они являются коммерческими организациями, имеющими собственную прибыль. Такой подход весьма благоприятен для государства, поскольку оно может напрямую вмешиваться в экономические процессы, не принимая специальных законопроектов (роль центрального банка в экономике).
«Поскольку в нормативных актах, учреждающих государственные корпорации, определяются виды деятельности, которые эти юридические лица вправе совершать ради достижения поставленных перед ними государством целей, их хозяйственную компетенцию следует определить как специальную или исключительную. Сделки, выходящие за пределы установленной законодательством компетенции, являются ничтожными» [1, c. 35-36]. В Федеральном законе и других законодательных актах указывается, что государственная корпорация создается с момента вступления в действие закона о ее создании. Так, в Законе о реструктуризации кредитных организаций предусмотрено, что организация считается созданной с момента вступления закона в действие. “ По мнению О.М. Олейник, в этих нормах смешаны две различные процедуры. Вступление закона в действие создает определенные правовые режимы, однако появление субъекта – юридического лица – не может произойти лишь в силу создания и действия новой правовой нормы. В выступлении неоднократно подчеркивалось, что на практике данное положение приводит к парадоксальным ситуациям – у таких юридических лиц полностью отсутствует процесс создания, государственной регистрации и внесения в реестр. О.М. Олейник привела в качестве примера создание АРКО, которое первоначально было учреждено как открытое акционерное общество (в соответствии с нормами Гражданского кодекса). Однако после вступления в силу Федерального закона АРКО приобрело статус государственной корпорации, несмотря на то, что никаких изменений в устав и государственный реестр не вносилось. В выступлении было указано, что Гражданский кодекс достаточно детально урегулировал процедуры реорганизации юридических лиц, однако они оказались неприменимыми к АРКО. Как заметила О.М. Олейник, в обсуждении правового статуса государственных корпораций или, шире, юридических лиц публичного права, необходимо четко сформулировать цель их создания и сферу их деятельности. Так, прежде всего, следует найти ответ на юридико-технический вопрос о разграничении понятий (государственная корпорация, юридическое лицо публичного права и публично-правовая корпорация)» [2].
Таким образом, создание государственной корпорации оказывает сильное влияние на всю правовую систему страны. Это связано с тем, что она создается специальным правовым актом для выполнения строго определенных функций. В связи с этим возникают трудности во взаимодействии между другими субъектами права и данной корпорацией. На мой взгляд, создание публичной корпорации через специальный правовой акт введет к изданию других правовых актов, регламентирующих деятельность такой корпорации. Другими словами, функционирование такой организации требует создание специального правового режима.
«Как субъект, наделенный обособленным имуществом, государственная корпорация выступает в хозяйственном обороте на общих основаниях, заключая договоры и осуществляя иные операции и сделки в рамках своей хозяйственной компетенции. Зарубежное законодательство, как правило, предусматривает самостоятельную имущественную ответственность корпорации по своим обязательствам, исключая ответственность государства по их долгам. Классическая публичная корпорация является унитарной, поскольку ее имущество целиком формируется за счет средств государства. Вместе с тем в последнее время стали появляться корпорации, капитал которых составляют взносы либо государственных образований различных уровней, либо иных субъектов публичного права» [1, c. 36]. В Росси же данный вопрос представляется до сих пор весьма спорным. В соответствии с Федеральным законом «О некоммерческих организациях», имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации. Это же положение подтверждено ст. 30 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций", где сказано, что имущество Агентства формируется за счет передачи в его собственность имущества, находящегося в собственности РФ, а также за счет доходов, получаемых от размещения денежных средств, средств от выпуска эмиссионных ценных бумаг, реализации акций (долей) кредитных организаций и других законных поступлений. Имущество, переданное Агентству, является его собственностью.
«Таким образом, как следует из вышеприведенных норм, государственная корпорация - Агентство по реструктуризации кредитных организаций - становится собственником переданного ему государственного имущества. Следовательно, имущество переходит из государственной собственности в собственность юридического лица. Следовательно, перед нами трансформация государственной собственности в частную. В соответствии с Федеральным законом «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. «под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований имущества в собственность физических и юридических лиц . Анализируемая нами ситуация, когда имущество передается государством корпорации безвозмездно, никак не укладывается в рамки приведенного определения [1, c.38]».
«По словам О.М. Олейник, то, что публичные субъекты участвуют в частном обороте, является совершенно нормальной ситуацией. Однако абсолютно ненормальной представляется складывающаяся практика разрешения судебных споров об имущественной ответственности государственных органов. Было отмечено, что частный оборот предполагает юридическое равенство субъектов и равную ответственность. О.М. Олейник с сожалением признала, что когда всевозможные субъекты публичного права, начиная от Российской Федерации и заканчивая местным самоуправлением, вторгаются в гражданский оборот (заключают сделки, дают государственные гарантии), в части судебных споров возникает очень много проблем. По словам О.М. Олейник, в России сложилась практика, в соответствии с которой органы публичной власти отвечают по своим обязательствам только государственной казной. Было подчеркнуто, что имущество, которое закреплено за субъектами публичного права, имеет определенные ограничения с точки зрения использования и с точки зрения возможности возложения ответственности по долгам и удовлетворения требований должников за счет этого имущества. Как указала О.М. Олейник, имеет место конфликт двух режимов – публичного режима имущества, необходимого для осуществления государственной функции, и ответственности по своим обязательствам» [2].
Таким образом, государственная корпорация, осуществляя свои правовые функции, имеет двойственную природу – публичную, выполняющую общественные функции, и частную, подразумевающую ответственность по сделкам. С правовой точки зрения такой подход весьма уместен, в отличие от хозяйственной. Получается, что одно и тоже имущество выполняет две разные функции. В принципе данная проблема может быть решена переводом государственной корпорации в отдельное министерство, хотя при этом весь смысл существования такой формы хозяйствования, как государственная корпорация, может быть утерян.
«Большинство публичных корпораций финансируется за счет средств бюджета. Нормативные акты и уставы корпораций позволяют им получать собственные доходы от использования имущества, выпуска ценных бумаг, оказания услуг и иных допускаемых видов деятельности. Как правило, финансовая отчетность корпорации ежегодно представляется на рассмотрение и утверждение органа власти, ответственного за исполнение бюджета, а также в соответствующее государственное ведомство. Критерий финансирования, помимо функционального критерия, позволяет выделить различные виды публичных корпораций. Они могут быть прибыльными, заведомо убыточными либо функционировать на принципах самоокупаемости. Соответственно широко представлен спектр налогообложения: от уплаты налогов наряду с коммерческими юридическими лицами до полного освобождения от таковых. Наряду с государственным финансированием и освобождением от налогообложения публичным корпорациям предоставляются и иные льготы, например, в виде льготных кредитов» [1, c.39]. «… государственная корпорация отвечает по своим обязательствам всем своим имуществом. Вместе с тем такая организация не может быть признана банкротом, поскольку Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» распространяется лишь на некоммерческие организации, действующие в форме потребительского кооператива, благотворительного или иного фонда» [1, c. 39].
На мой взгляд, поскольку данная корпорация выполняет общественные функции, имеет особый правовой статус и доля государственного капитала в нем очень велика, то весь доход от ее функционирования должен поступать в бюджет государства. При таком подходе необходимость перечисления налогов и специального аудиторского контроля отпадает.
«Наиболее сложным остается вопрос о взаимоотношении публичных корпораций и государства, выступающего в лице правительства или иного уполномоченного органа. В юридической доктрине складывающиеся между этими субъектами отношения характеризуются как отношения опеки, наблюдения, контроля. Законодательство зарубежных стран, не предусматривая прямого административного подчинения корпорации государственному органу, содержит целый набор средств, позволяющих опекающему государственному органу влиять на их деятельность» [1, c. 36]. «Следует отметить, что перечисленные в ст. 29 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и осуществляемые на деле функции полностью соответствуют целям создания государственных корпораций как таковых - выполнение социальных, управленческих и иных общественно полезных функций. Вместе с тем возможность сочетания управленческих функций по реструктуризации кредитных организаций с правом заниматься предпринимательской деятельностью неизбежно приводит к конфликту интересов Агентства и взятых им под свое управление банков. Гарантий того, что активы реструктурируемых организаций не будут в первую очередь использоваться АРКО для получения собственной прибыли, законодательство не содержит. Не содержит оно и мер ответственности для тех случаев, когда восстановить платежеспособность кредитной организации не удалось, а денежные средства были израсходованы» [1. c. 38].
«Как отметила О.М. Олейник, субъект публичных интересов должен иметь специальную систему отчетности и быть максимально открытым. В этих целях в российском законодательстве должна быть предусмотрена процедура развернутого аудита государственных корпораций. Кроме того, необходимо осуществление жесткого контроля за соответствием деятельности государственной корпорации тем целям, ради которых эта корпорация создается. В связи с этим О.М. Олейник указала на существование еще одной важнейшей проблемы законодательного регулирования обсуждаемых отношений. По ее словам, в гражданском законодательстве предусмотрено, что некоммерческие организации имеют право вести предпринимательскую деятельность, необходимую для целей, ради которых создана организация, и соответствующую этим целям. Таким образом, если признавать возможность осуществления государственными корпорациями хозяйственной деятельности, то она может быть законной только при условии ее соответствия уставным целям и задачам корпорации. Тем не менее, на практике эта деятельность чаще всего переходит в наиболее выгодную сферу бизнеса» [2].
Поскольку сфера деятельности публичной корпорации является специфической, то ее можно было бы ограничить наименее прибыльными отраслями экономики, где получение дохода является проблемной задачей. В тех же отраслях, где требуется особая осторожность в осуществлении операций необходимо использовать более определенные формы юридических организаций. Чтобы минимизировать издержки, связанные с контролем над организацией, необходимо, по моему мнению, создавать подобные образования лишь для выполнения определенных функций. Ограничив их деятельность конкретными задачами можно легко контролировать выполнение или невыполнение ими своих функций.
Определенные вопросы возникают о правовом статусе служащих Агентства. В силу ст. 40 они не имеют права заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением научной, преподавательской и другой творческой деятельности. Кроме того, служащие Агентства не имеют права владеть акциями (долями) кредитных организаций. Таким образом, Законом установлены ограничения для служащих агентства, аналогичные тем, которые предусмотрены для государственных служащих.
«Таким образом, правовой статус служащих Агентства, с нашей точки зрения, не совсем ясно определен в Федеральном законе "О реструктуризации кредитных организаций". Являются ли работники Агентства государственными служащими или нет? Такой вопрос возникает, но анализ Закона ответа на него не дает. В большинстве зарубежных стран служащие государственных корпораций, за исключением небольшого числа руководящих работников, не являются государственными служащими» [1, c. 40].
Таким образом, работники государственных корпораций являются наемными служащими, поскольку сам по себе данный вид организаций создается стихийно (по средствам закона) и для выполнения определенных целей. По этой причине сотрудники нанимаются для выполнения именной этой цели или целей, а после этого могут быть распущены, как и сама организация. Если исходить из данной предпосылки, то статус государственных служащих им не требуется, им нужны лишь полномочия для выполнения тех задач, для которых создана их организация.
Подводя итог всему выше сказанному, следует отметить, что в основных своих чертах предусмотренная Федеральным законом "О некоммерческих организациях" государственная корпорация совпадает со своим зарубежным аналогом, именуемым "публичной корпорацией". «Основное отличие состоит в том, что отечественная государственная корпорация становится собственником переданного ей государственного имущества. Решение данного вопроса таким образом представляется незаконным, поскольку позволяет совершенно бесплатно передавать государственное имущество в собственность юридическому лицу. Дальнейшая судьба такого имущества вообще слабо прогнозируется, поскольку должна определяться каждый раз конкретным федеральным законом при реорганизации или ликвидации государственной корпорации. Кроме того, переход имущества из государственной собственности в частную ставит под сомнение само наименование данной организации как "государственной" корпорации» [1, c. 41].
Представляется, что за государственными корпорациями - большое будущее. Их создание в различных областях экономики реально позволит упростить весьма громоздкую структуру органов исполнительной власти, создать реальное связующее звено между государством и хозяйствующими субъектами. Кроме того, государственные корпорации могли бы стать консультационными центрами, решать вопросы социальной политики, санитарно-эпидемиологического, экологического благополучия населения. Следует сказать, что аналоги государственным корпорациям уже существуют на практике. Например, Российский фонд федерального имущества. Согласно приватизационному законодательству он является "специализированным" учреждением, осуществляющим продажу федерального имущества. Результаты его деятельности не облагают налогами, а анализ функций этого субъекта, предусмотренных ст. 10 Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в РФ" дает основание сделать вывод о совмещении им функций хозяйствующего субъекта и органа управления.
На мой взгляд, создание слишком большого количества государственных корпораций приведет к слиянию исполнительной и законодательной власти, поскольку для функционирования такой организации необходимы специальные полномочия, также она является хозяйствующим субъектом. Созданная однажды специальным законом, она уже не может функционировать без особого правового пространства. Не факт, что законы для ее функционирования будут приниматься из публичных интересов и преследовать публичные цели, а не цели самой корпорации.
В то же время преимущества государственных корпораций также очевидны: быстрота во взаимодействии с населением, реальная возможность оказать содействие нуждающимся и т. д. Важно заметить, что подобные образования всегда имеют материальные средства, в отличие от административных учреждений. Это происходит потому, что первые сами являются хозяйствующими субъектами и, как следствие, получают прибыль, а вторые финансируются из бюджета и собственных средств не имеют.
Список использованной литературы.
1. Ершова И. В. «Проблемы правового статуса государственных корпораций» /Государство и право, 2001, №6 с. 35-41
2. Отчет о работе круглого стола на тему "Проблемы публично-правовых корпораций в России и за рубежом" (www.legislature.ru/monitor/seminar/korpor.html), 30 января 2003, проведен при участии Фонда развития парламентаризма в России
3. Business English Dictionary (Pearson Education Limited, 2000)
[1] Public corporation – a corporation that is owned and managed by the government…; a corporation with shares that are traded on a stock market …; an organization established by the national government or state for a particular purpose…
