Реферат Основные системы государственной службы за рубежом
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
ФАКУЛЬТЕТ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Кафедра государственного управления социально-экономическими процессами
КУРСОВАЯ
По дисциплине «Государственная служба»
"ОСНОВНЫЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗА РУБЕЖОМ"
Выполнил:
студент III курса
группы
Проверил:
к.ист.наук
Суслов А.Ю.
Казань 2006 г
Оглавление
Введение 3
1. Англосаксонская правовая система 6
1.1 Государственная служба Великобритании 6
1.2 Государственная служба США 10
1.3 Выводы. Обобщающая характеристика англосаксонской правовой системы 15
2. Романо-германская правовая система 16
2.1 Государственная служба Германии 16
2.2 Государственная служба Франции 20
2.3 Выводы. Обобщающая характеристика романо-германской правовой системы 25
3. Перспективы формирования российской школы государственной службы 26
Заключение 28
Список использованных источников 31
Введение
Глобализация представляет собой объективный и неизбежный этап развития человечества. Ни противостоять ей, ни изолироваться от нее, ни обойти ее невозможно.[1]
На сегодняшний день государственная служба России находится в стадии становления. Активно идет процесс разработки новых подходов и идей, поиск эффективных механизмов и технологий управленческой деятельности. Разработка нормативно-правовых основ, формирование механизмов и технологий управления персоналом российской государственной службы тесно связаны с необходимостью учитывать общемировые тенденции развития государства и гражданского общества. Бесспорно, радует то, что наша страна постепенно идет по пути трансформации общества на началах, отражающих достижения всемирной цивилизации: рыночная экономика, демократическая система управления, свобода и широкие права человека.
Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в Российской Федерации ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества. Возрастает роль государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований. Отсюда вытекает актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах, так как изучение и анализ зарубежного опыта развития государства и общества позволяет воспользоваться результатами общецивилизационного процесса, быстрее миновать период поисков, выбора наиболее подходящих моделей общественной организации, целей и инструментов реформ.
Однако я бы выдвинул следующий вопрос: Следует ли России, модернизируя свою госслужбу, идти таким же путем, как Запад? Единой точки зрения на этот вопрос среди специалистов не существует. Часть из них считает следование западному опыту реформирования обязательным условием успеха модернизации любой страны. Другие полагают, что управление – это не автономная, а социокультурная система, которую можно объяснить исключительно в связи со всей системой национальной культуры. Ведь ценности, присущие национальной культуре в целом, входят и в управление.
Так, если в обществе в целом преобладает патриархальный дух, если в семьях никто не может усомниться в правоте отца, то и в управлении никто не будет критиковать начальника, и информация будет поступать лишь в одном направлении[2].
На мой взгляд уважительное отношение к зарубежному опыту не должно привести к его слепому копированию. В зарубежных странах существуют самые различные модели государственного и правого развития. Одни из них являются достижениями человеческой цивилизации, имеют глобальный характер и потому могут быть восприняты повсеместно, в самых различных условиях. Другие действуют эффективно только в конкретных экономических, исторических, географических условиях, имея вследствие этого ограниченный радиус действия. Третьи могут оказаться ошибочными и совершенно неприемлемыми для России. Критический и одновременно творческий подход к использованию зарубежного опыта государственного управления и государственной службы – главный методологический принцип его исследования.
В современном мире существуют различные системы государственной службы. Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье. Поэтому возможна группировка правовых систем в семьи, оставляя в стороне второстепенные различия[3]
Целью своей курсовой работы я ставлю изучение основных существующих моделей государственной службы за рубежом и попытку выработки вектора развития института государственной службы России с учетом ее национальных, исторических и политических предпосылок.
Для достижения данной цели я постараюсь решить следующие задачи:
1. Рассмотреть основные модели организации государственной службы в зарубежных странах.
2. Провести параллели между развитием административно-государственного управления в странах Запада и в России.
3. Выработать грамотную политику в становлении российской школы государственной службы с учетом опыта мировой мысли в области государственной деятельности.
Исходя из этого, в структуре своей курсовой я выделил 3 главы, 2 из которых посвящены описанию англо-саксонской и Романо-германской систем и их представителей. А третья выражает мое видение ситуации по формирования российской школы государственной службы, исходя из исследованного зарубежного опыта.
Перспективами данной работы являются более четкое представление об общемировых проблемах государственного администрирования и о вариантах их решения. Разобравшись в методах государственного управления на Западе, России будет легче выбрать путь развития, ведь, как известно, учиться нужно на чужих ошибках.
Нельзя не упомянуть и о процессе глобализации, в котором стремится принять участие и Россия. В XXI веке посещение нашими согражданами зарубежных стран в качестве туристов, учащихся, предпринимателей, стало обыденным событием. Отсюда – повышенный интерес к государственно-политическим институтам и механизмам государственного управления зарубежных стран.
1. Англосаксонская правовая система
Англо-саксонская правовая система объединяет государства и законодательства, порожденные или вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времени норманнского завоевания (1066 год). Основной моделью для многих стран данной административно-территориальной традиции является английское право.
К этой системе могут быть отнесены англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества[4]
Основные представители данной системы – это Великобритания и США.
1.1 Государственная служба Великобритании
Великобритания имеет сильные традиции самоуправления Все графства и города Великобритании избирают свои Советы, которые формируют постоянные административные комитеты, ответственные каждый за свою конкретную сферу управления.
Институт современной гражданской службы сложился сравнительно недавно — в 70-е годы нашего столетия. В этот период в стране были проведены крупные административные реформы. В основу планов реорганизации гражданской службы была положена американская модель административно-государственного управления.[5]
В Великобритании отсутствует четкое определение понятия «государственный служащий», оно употребляется в широком и узком смысле. В узком смысле под государственным служащим понимается лицо, являющееся служащим административного органа государственного управления. К государственным служащим в широком смысле относятся все служащие публичного сектора, включая как собственно гражданских служащих, т.е. служащих министерств и ведомств, так и служащих вооруженных сил полиции, а также публичных корпораций, местных органов власти, системы здравоохранения, школьного образования и т.п. При этом служащих публичного сектора называют, как правило, "должностными лицами", служащих министерств - "гражданскими служащими".[6]
В настоящее время под гражданскими служащими понимаются "слуги Короны " за исключением лиц, занимающих политические или судебные должности, нанятые на службу в гражданском качестве и получающие жалованье непосредственно из средств, выделяемых с разрешения парламента. Понятие "гражданский служащий" не включает министров, которые являются "политическими слугами Короны", служащих вооруженных сил и полиции, принадлежащих к "военным слугам Короны". "Служба местного управления" или "муниципальная служба" в Великобритании юридически обособлена от гражданской службы[7]. Платные служащие муниципалитетов, составляющие их административно-управленческий аппарат, рассматриваются формально в качестве слуг муниципалитетов, а не "слуг Короны". Их правовой статус и оплата определяются законодательными актами, издаваемыми для Англии, Уэльса и Шотландии, а также самими местными органами власти. Муниципальные советы, избираемые на местах, назначают и увольняют своих служащих, разрабатывают условия и правила прохождения службы. Фактически муниципальная служба входит в государственно-публичную службу и составляет одно из ее наиболее крупных звеньев. Полицейские рассматриваются как "независимые держатели государственной должности" и формально находятся в ведении местных советов.
Согласно принятой классификации, гражданская служба охватывает внутреннюю гражданскую службу, возглавляемую Секретарем Кабинета министров, и дипломатическую внешнюю службу, находящуюся в ведении государственного секретаря (министра) иностранных дел и по делам Содружества. Все государственные служащие делятся на публичных и гражданских. К первым относятся служащие публичного сектора, в том числе публичных корпораций, местных органов власти, здравоохранения, школьного образования. Правовой статус каждой из этих категорий определяется отдельными нормативными актами соответствующих министерств и ведомств. Вторые представляют собой государственных служащих собственно министерств и ведомств. Это лица, входящие в состав внутренней гражданской службы.
Гражданские служащие в свою очередь делятся на две крупные категории: промышленные и непромышленные. Первая охватывает гражданских служащих, работающих в производственной сфере - торговые и промышленные работники различных предприятий, находящихся в ведении министерств и ведомств. Непромышленные гражданские служащие - это основная масса чиновников, работающих в министерствах и ведомствах. Непромышленные гражданские служащие делятся на постоянных и временных. К постоянным гражданским служащим относятся лица, зачисленные на службу при наличии специального документа (сертификата) Комиссии по делам гражданской службы, полученного после прохождения отборочного конкурса. Временные гражданские служащие принимаются на работу в упрощенном порядке, без конкурса, на определенный период времени и для выполнения конкретной работы.[8]
По характеру своей работы и должностному статусу все гражданские служащие разделены на следующие категории: высшие руководители (высшие политические и управленческие должности); главные специалисты (специалисты главных управлений), работники исполнительского уровня; административно-обеспечивающий персонал.
Английская гражданская служба - это "карьерная" служба, однако в последние десятилетия наблюдается тенденция привлечения на службу менеджеров из частного сектора.[9] С 60-х гг. XX в. в практику деятельности министерств вошло привлечение консультантов из частного сектора
Общее руководство государственной службой в настоящее время осуществляет премьер-министр. В компетенцию аппарата министра государственной службы входит консультирование по обязанностям и стандартам, рассмотрение вопросов отбора и развития персонала, реализация инновационных программ по реформированию государственнойслужбы. Королевское Казначейство ведает управлением финансами, бюджетными реформами, разрабатывает системы планирования и финансовые аспекты управления персоналом.
Отбором кандидатов для поступления на государственную (гражданскую) службу занимаются Комиссия по делам гражданской службы, а также непосредственно министерства и ведомства.[10] Введен письменный экзамен общего типа в качестве главного условия поступления на гражданскую службу.[11] В связи с повышением требований к профессионализму служащих большое значение придается вопросам подготовки и переподготовки работников. Английская система продвижения по службе отличается определенной жестокостью. Возможности для перемещения из министерства в министерство и из должностной группы в иную группу ограничены. Большое значение традиционно придается старшинству чиновников в министерской иерархии, а не их профессиональным заслугам. Английская гражданская служба официально рассматривается как пожизненная, основанная на принципе «карьеры».[12]
Правовое положение государственных служащих в Великобритании определяется на основании нормативно-правовых актов. Государственный служащий имеет право действовать в рамках установленных для него полномочий. Служащий, находящийся на постоянной службе, имеет также право на получение жалования, компенсаций, пособий и иных социальных выплат, право на отпуск, право на пенсию. При этом служащие, зачисленные на должность на временной основе, не имеют право на пенсию.
Исторически в Англии сложилось четыре основные формы контроля над системой административно-государственного управления: парламентская, судебная, система административных трибуналов и институт парламентского уполномоченного.[13] Парламентский контроль основан на доктрине министерской ответственности. Смысл этой доктрины в том, что министр, принимая на себя ответственность за деятельность своего министерства, должен выходить в отставку в случае обнаружения упущений в работе его министерства. В Великобритании не существует собственно административного права как отдельной системы норм и принципов. Судебный контроль над административно-государственным управлением выводится из доктрины общего права. Юрисдикция судов основана на доктрине превышения полномочий: действие, совершенное в пределах предоставленных парламентом полномочий, считается действительным, совершенное же в превышении полномочий, — недействительным. В компетенцию парламентского уполномоченного входит рассмотрение административных действий, совершаемых от имени Короны. Под административными действиями понимаются действия министров и ведомств при осуществлении ими административных функций.
Сама судебная система в Великобритании является прецендентной и потому очень сложной, так как разобраться в ней можно только в результате многолетней практической деятельности. Это привело к тому, что в Англии при подготовке юристов главное внимание уделяется практической, а не теоретической подготовке.[14]
Отличительная черта английской административной системы -разделение политической и административной сфер.[15] Все дела министерств осуществляются самими министерствами, а чиновники рассматриваются лишь как клерки. Гражданская служба существует отдельно от политической.
1.2 Государственная служба США
Как и во многих странах, в США категория государственных служащих включаеткак должностных лиц и вспомогательно-технический персонал, так и работниковпо найму (в том числе преподавателей государственных учебных заведений, работников государственных предприятий исферы коммунальных услуг). В США "государственными служащими" ("goverment employee") или "служащими общественного сектора" ("public employee") вширокомсмысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно широко употребляютсятермины "гражданскаяслужба" (civil service), "публичная служба" (public service), "правительственная служба" (goverment service), которые синонимичны по характеру.
На американскую государственную службу оказаливлияние федеративная форма государственногоустройства, президентская форма правления, конституционные принципы "разделения властей", "сдержеки противовесов" и другие особенности политической организации. Федеративная форма государственного устройстваСША предопределила размежевание функций центрального исполнительного аппарата и органов управления штатов, графств и муниципалитетов. Конституция обошла вниманием вопрос о системе государственной службы па местах, вследствие этогоорганизация служебной деятельности в управленческом аппарате штатов и местных органов власти является прерогативой властей штатов и местного управления. Служебная деятельность чиновников исполнительных органов штатов, за исключением видов деятельности, финансируемых из федерального бюджета, не подлежит регулированию федеральнымзаконодательством. Работа служащих местных органов власти также в значительной степени строится на независимой от властей штатов основе.[16]
Таким образом, с юридической точки зрения в США не существует единой государственной службы, она разделена по административно-территориальномупринципу. Федеральная государственная служба состоит из множества административно-управленческих структур, правовая основа деятельности которых различна. Существуюттакже особые федеральные службы (ФБР, ЦРУ и др.).
Система организации государственной службыв США носит название "система открытой государственной службы" или "система найма". Должности в государственной администрации классифицируются в зависимости отквалификации и выполняемых задач. Служащий нанимается на конкретную должность, может оставить ее по своему желанию, имеет право перехода в частный сектор.[17]
В основу организации федеральной государственной службы положено деление служащих на две категории конкурсную и патронажную. К первой категории относятся государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в соответствии с принципами "системы заслуг". Ко второй категории относятся те государственныеслужащие, которые назначаются на должности единолично президентом, либо по совету и с согласия сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.п.). Кроме того, к числу патронажных относятся доверенные лица, которые обеспечивают организациюработы глав федеральных исполнительных органов (советники, секретари министров и др.).[18]
В стране 14 правительственных департаментов, в которых занято от 85 до 90% всех федеральных государственных служащих24. Они имеют общую структуру, хотя могут отличаться по размерам и по своим функциям. Каждый возглавляется секретарем, который назначается президентом с одобрения сената. Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной политики. Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются чаще профессиональным чиновником, чем назначенным лицом.[19]
Федеральные
агентства выполняют чаще одну, но весьма сложную функцию, которая иногда может быть более политической, чем административной.
Федеральные корпорации, принадлежащие правительству, являются сочетанием правительственных агентств и предприятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначаются президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью.
Независимые постоянные
агентства созданы для экономической регуляции частного бизнеса, который непосредственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса.
В целом, законодательство выделяет следующие категории государственных служащих:
- карьерные служащие;
- государственные служащие, нанимаемые на определенный срок
(до трех лет);
служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (на срок не более 18 месяцев);
- государственные служащиена резервируемых должностях (перечень должностей ежегодно определяется Управлением по делам граждан гражданской службы);
- служащие, занимающиепатронажные должности.
Должности государственных служащих делятся на 18 категорий. Первые 8 отведены техническим исполнителям; с 9 по 15 - среднему руководящему составу и вспомогательно-техническому персоналу высшей квалификации; с 16 по 18 - высшему руководящему составу. Характеристика и описание каждой из должностных категорий утверждены в законодательном порядке и содержатся в разд. 5 Свода законов США[20]
"Патронажныедолжности" занимают лица, пользующиеся доверием президента или глав министерств и ведомств. Отборна должности карьерной службы проводится в двух формах - "открытой" (для должностей конкурсной службы) и "закрытой" (для государственного департамента, служб здравоохранения и лесного хозяйстваи ряда других ведомств). При открытом наборе должность может быть занята любым лицом, успешносдавшим экзамен. При закрытом наборе занятие постов осуществляется в порядке карьерной службы в данной системе. В целом через конкурсную систему проходят свыше 60% всех государственных служащих. "Закрытая" форма требует от служащего начинать службу с низшей должности, доступ лицам "со стороны" на средние и высшиепосты практически невозможен.
Деятельность американских чиновников регулирует Закон о гражданской службе 1883 года.
Одним из главных принциповгосударственной службы США является соблюдение равенства возможностей при трудоустройстве, льготы установлены лишь для некоторых категорий, в том числе для ветеранов войны, бывших военнослужащих, представителей национальныхменьшинств. Среди условий приема на гражданскую службу важную роль играют вопросы гражданства. Согласно законодательству, в государственные учреждения лица, не имеющие гражданства США, принимаютсяв том случае, если на данную должность не претендуют граждане страны.
При подборе кадров на высшие должностные посты действует система "патронажа". Отбором персонала в этом случае занимаются советники президента. Служебная деятельность политических служащих подчиняется специальным положениям федеральной службы, где зафиксированы правила приема, порядок установления зарплаты, нормы социального обеспечения и прочие вопросы. В целом численность назначенных по политическому признаку составляет около3 тысяч.
Процедура приема на работу включает проверку заявления, проведение экзаменов или собеседование, проверку благонадежности, подбор кандидатов на должность, проверку деловых ипрофессиональных качеств в течение испытательного срока. Основными формами проведения экзаменов являются письменные или устные тесты.
Продвижение государственных служащих по служебной лестнице осуществляется в соответствие с "системой заслуг". Многие процедуры оценки деятельности работников заимствованы из административной практики частного бизнеса.
Большое внимание уделяется повышению квалификации служащих. Она проходит не реже одного раза в 3,5 года. Курсы повышения квалификации организованы во всех министерствах и ведомствах. Особенно интенсивно ведется переподготовка руководящего состава.
Специализированными органами но управлению государственной службой США являются Управление по делам государственной службы, Совет по вопросам защиты системы заслуг, специальная комиссия.
Американское законодательство не содержит специального раздела о правах государственных служащих, соответствующие нормы разбросаны по всему тексту титула 5 Свода законов США. Правовая защищенность служащих основывается на "системе заслуг", что означает, что любое действие администрации в отношении персонала должно быть связано только со способностями данного служащего и качеством исполняемой работы.[21] Обязанности государственных служащих в общих чертах закреплены в Кодексе этики государственной службы, утвержденном Конгрессом в 1958 г.
Успех возникшего более двухсот лет назад конституционного строя (по мнению самих американцев) заключается в жестком разделении властей, федерального правительства и правительств штатов.[22]
1.3 Выводы. Обобщающая характеристика англосаксонской правовой системы
В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика (феномен прецедента) и вопросы процедуры. Юридическая норма рассматривается не столько как общее абстрактное правило поведения, сколько в качестве средства разрешения споров. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы. В отличие от Романо-германской системы система общего права имеет преимущественно процедурный и прагматический, нежели законодательно-системный характер. В Великобритании, например, отсутствует кодификация или официальная систематизация права.
Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной Романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. В Великобритании вопросы государственной службы регулируются не законами, а нормативно-правовыми актами, принимаемыми по инициативе правительства. Штат администрации комплектовался достаточно длительное время на основе системы патронажа, т.е. личного покровительства.
Государственная служба США основывается на базовом конституционном принципе самоуправления «свободных людей на свободной земле». В США законодательство различает наряду с карьерными служащими, продвигающимися в соответствии с «системой заслуг», «патронажные» должности. При этом система государственной службы не представляет собой строго закрытую систему. Граница между государственными служащими и лицами, занятыми частной или общественной деятельностью, очерчена не столь четко, как в континентальных странах. Большое внимание в этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В целом в англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюрастический характер.[23]
2. Романо-германская правовая система
Романо-германская семья сформировалась прежде всего на базе римского права античных времен и в процессе кодификации права, инициированном Наполеоном.[24]
Континентальная или Романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государственными, странами Латинской Америки, Ближнего Востока, а также франкоговорящими странами Африки, Японией и Индонезией.
Рассмотрим двух наиболее интересных и значимых в современном мире представителей данного направления, как Германия и Франция.
2.1 Государственная служба Германии
В Германии сегодня нет понятия «государственная служба». После первой мировой войны появился термин «публичная служба», и это понятие прочно вошло в словарь немецких политологов. В функциональном плане «публичная служба» понимается как деятельность в целях выполнения общегосударственных задач управления. В институциональном плане под ней подразумевается определенный круг лиц, для которых выполнение публичных дел составляет профессиональную деятельность.
Понятие «публичная служба» охватывает три категории лиц: чиновников, служащих и рабочих. Критерием различения выступает правовая форма назначения: для чиновника — издаваемый в особом порядке компетентными властями акт назначения; для служащего и рабочего — заключаемый сторонами договор о поступлении на службу. Чиновники выделены в группу особо доверенных лиц, специально облеченных функцией управления и наделенных в связи с этим особым правовым и политическим статусом.
Современное правительство Германии имеет достаточно сильную федеральную администрацию. Теоретически она отвечает за контроль иностранных дел, сбор налогов, оборону, транспорт, почтовую службу, программы социального обеспечения и разведывательную деятельность. Но на практике федеральное правительство контролирует только наиболее общие внутренние программы.
Сегодня в Германии каждая из 16 земель имеет собственную конституцию и свою организацию управления. Административные учреждения земель составляют единую систему с соответствующими федеральными административными учреждениями. Область их компетенции распространяется на образование, местное хозяйство, деятельность полиции, здравоохранение, социальное обеспечение. Земли в административном отношении делятся на округа, округа — на уезды, уезды состоят из общин. Вся полнота административной власти в округе сосредоточена в руках регирунгс-президента, назначаемого правительством земли. При нем действует регирунгс-президиум, члены которого тоже назначаются сверху. В уездах органом исполнительной власти является ландрат. В компетенцию администрации ландрата входит местный бюджет, налоги и все коммунальное хозяйство.[25]
В городских общинах функции исполнительного органа выполняет бургомистр — профессиональный чиновник, назначаемый городским советом на 8—12 лет. В некоторых городах существует коллегиальный исполнительный орган — магистрат, в состав которого входят профессиональные чиновники, назначаемые также на 8—12 лет.
Основными действующими законодательнымиактами ФРГ, регулирующими вопросы государственной службы являются:
- Основной закон ФРГ от 23 мая 1949 г.;
- Общий закон о положении государственных служащих от 1 июля
1957 г. в новой редакции от 27 февраля1985 г.;
- Закон о федеральныхслужащих от 14 июля 1953 г. в редакции от 18 сентября 1957 г.;
- Положение о прохождении государственной службы в Федерации
от 15 ноября 1978 г. в новой редакции от 8 марта 1990 г.;
- Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа
1976 г. в новой редакции от 24 октября 1990 г.;
- Федеральный дисциплинарный устав от 20 июля 1967 г.;
- Закон об окладах федеральных служащихот 27 июля 1957 г. в но
вой редакции от 6 февраля1991 г. и др.
Основным нормативным актом, регулирующим деятельность чиновников является Федеральный закон о чиновнике (ФЗоЧ) в редакции 1971 г. По этому закону чиновниками считаются следующие лица: чиновники государственного аппарата, судьи, преподаватели школ и высших учебных заведений, военнослужащие, работники почты, железнодорожной службы, государственных банков.[26]
В соответствие с Общим законом о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих:[27]
- нижний уровень (простая служба)
- средний уровень службы (средняя служба);
- повышенный уровень службы (ответственная служба);
- высший уровень службы (высшая служба).
В пределах каждой группы государственным служащим присваиваются ранги. Всего их 16:
АЗ-А5 -низшие ранги (вспомогательно-технический персонал);
А6-А9 - средние ранги (правительственные секретари);
А10 Л13 - высшие ранги первой ступени (правительственные инспекторы);
Л14-А16 - высшие ранги второй ступени (высшие правительственные советники).
Законодательство определяет ряд условий для занятия должности того или иного ранга. Так, для прохождения службы нижнего ранга требуется: успешное окончание основной общеобразовательнойшколы, подготовительная практика для работы. Прохождение службы среднего уровня предполагает окончание реального училища, стаж работы в один год, сдачу экзамена для занятия должности этого уровня. Если чиновник претендует на службу повышенного уровня, он должен иметьобразование в объеме высшей школы, подтвержденное дипломом о ее окончании, 3-летнюю подготовительную практику, сдать экзамен на право прохождения службы. Для занятия должности высшего ранга необходимо иметь университетское образование, сдать государственный экзамен, пройти 2-летнюю подготовительную практику.
Существуют также возрастные требования для поступления на должность того или иногоуровня. Так. от 16 до 35 лет - низшая ступень, от 16 до 32 -- средняя, 18-30 лег - высшая.
Система продвижения по службе строго регламентируется законами. Она основана на двух принципах: повышении квалификации (что подтверждается либо специальной проверкой и соответствующей оценкой, либо сдачей специального экзамена) и принципе постепенного продвижения (нельзя «перескакивать» через очередную ступень). Исключения из двух правил допускаются лишь до специальному разрешению Федеральной комиссии по кадрам.[28]
Основной формой контроля за деятельностью чиновников выступает административная юстиция. Она действует как система специальных административных судов. Принятие в 1960 г. федерального уложения об административных судах установило их трехинстанционную структуру. Суды первой инстанции создаются, как правило, в больших городах. Второй инстанцией являются верховные администра
тивные суды земель (всего их 16). Эти суды являются ревизионными по решению к судам первой инстанции. Третьей, высшей, инстанцией выступает Федеральный административный суд (ФАС), состоящий из нескольких сенатов. Все судьи ФАС избираются из профессиональных судей специальной комиссией под председательством федерального министра внутренних дел.
В Германии понятие "служебная карьера" охватывает все должности одного и того же профессионального направления. Карьера чиновника осуществляется практическив пределах одного уровня службы, переход на более высокий уровень возможен крайне редко.
Современная государственная служба Германии развивается на основе тех же принципов, что и в других западных странах. Престиж и эффективность деятельности чиновников высоки.
2.2 Государственная служба Франции
Традиции государственной службы во Франции отличается от англо-американских. Чиновничество сыграло выдающуюся роль во французской истории последних 250 лет. Государственная служба приобрела здесь, наряду с Германией, классический для континентальной Европы характер. Термин «бюрократия» имеет французское происхождение.[29]
Система государственной службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессиональногоперсонала. Служащий, получивший специальную подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации государственной службы получила название "системы карьеры" или "системы закрытой государственной службы". Эта система применяется в большинстве европейских стран (Франции, Германии, частично в Великобритании), в Японии и в ряде стран третьего мира (Марокко)[30].
Французское законодательство полно ичетко регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции от 4 октября 1988 г., которая содержит базовые положения.
Правовой основой организации и функционирования государственной службы Франции является "Общий статут публичной службы", который включает четыре закона:
- Закон от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях чиновников;
- Закон от 11 января 1984 г., содержащийположения огосударственной публичной службе;
- Закон от 26 января 1984 г. регламентирующий местную публичную службу;
- Закон от 9 января 1986 г., содержащий положения статута о государственной медицинской службе.
Французское законодательство проводит различие между государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия "государственный служащий": Закон от 13 июля 1983 г. определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрациии администрации peгионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общихсудов.
Правовая доктрина и административная практика различают понятия "служащий" и "чиновник". Государственными служащими считаются лица принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственное учреждения, но положение которых регулируется нормами частного права (например, органы социального обеспечения); лица, работающие на государственныхпредприятиях. Судьи и военнослужащие имеют также особый статус, который близок статусугражданских служащих. В целом служащий - это"лицо, которое назначено на постоянную должностьи введено в штат с определенным званием в иерархии администраций, служб или административных публичных учрежденийгосударства или местных коллективов.[31]
В зависимости отвыполняемых функций и условий приема служащие подразделяются на четыре основные категории (класса): А, В, С, D . Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций:
- Категория А объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем
образовании и исполняющихфункции по руководству и разработке концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшегозвена;
- Чиновники категории В занимаютсяисполнительными функциями и набираются из числа бакалавровили лиц, имеющих равноценный диплом;
- Категории С и D соответствуют практическойработе, куда принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. В 1990 г. принято решение о ликвидации категории D.
Данная классификация призвана внести большую стройность в систему государственной службы.[32]
Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающаявозможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых кодексом национальной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.
Прием на государственную службу определяетсяпринципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане "в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразноих способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами".
Важнейшимпринципом государственной службы является конкурс. Существует три основных вида проведения конкурсов: "внешний" - для лиц, имеющих определенные дипломы; "внутренний" - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающий два предыдущих. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование[33]. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок.
Следует подчеркнуть, что в отличие от США, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.[34]
Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновникамипо политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой-либо политической организации. Закон от 13 июля 1983 г. гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Закон от 13 июля 1983 г. фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается заниматься какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключение из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвоватьв деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают.[35]
Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание.
Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статута о государственных служащих.
Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальнуюшколу администрации, руководит межведомственными штатами.
Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладаютпрезидент республики и правительство (министры). Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.
Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает особые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.
В соответствие с принципом участия чиновников в самоуправлении существуетчетыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителейадминистрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетныетехнические комиссии; советы по
гигиене и охране труда.
Если говорить о французском чиновничестве в целом, то оно собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддерживает вышестоящий и давит на нижестоящий.[36] В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа — элита гражданской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлинно замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений.
Опыт Франции представляет большой интерес для стран, принадлежащих, как и она, к континентальной государственно-политической семье. Пятая республика доказала возможность соединения сильной президентской власти и демократических институтов.[37]
2.3 Выводы. Обобщающая характеристика романо-германской правовой системы
Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, Романо-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники[38]. Наблюдается сходство основных юридических и социологических понятий, норма права рассматривается как преобладающее правило поведения Полностью совпадают системные принципы, деление норм права и пр. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.
Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу Романо-германских стран можно отнести к «карьерному типу», характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.
Россия, надо сказать, исторически относилась к странам Романо-германской правовой семьи. Институциональная система российского права и административно-правовое регулирование государственной службы имеет большое сходство с континентальными странами. В российской истории можно обнаружить следы взаимного влияния русского и зарубежного права. Например, реформы ПетраI, затрагивавшие административное управление и государственную службу, в немалой степени отражали содержание и институты правовых систем Швеции, Голландии.[39]
3. Перспективы формирования российской школы государственной службы
Российская школа административно-государственного управления сегодня находится только в процессе своего становления. Но основные научные подходы к решению проблем государственного администрирования уже обозначились. Прежде всего сформирована общая концепция государственной службы как социально-ориентированного государственно-правового института. При этом подходе статус, функции государственной службы формируются исходя из их производности от интересов, целей и задач объединенного в государство сообщества людей, а не первородности целей и функций государства. И это на мой взгляд очень важно.
По вопросу о научных основаниях системы административно-государственного управления в нашей стране мнения ученых на сегодня разделились. Одни подчеркивают своеобразие форм российской государственности и полагают, что опыт западных стран не может не служить основой для формирования национальной концепции государственной службы. Они предполагают опираться на исторический опыт России в области административно-государственного управления, использовать преимущественно национальные формы и традиции. Но нельзя как мне кажется взять ушедшие в историю формы административно-государственного управления и применить их сегодня. Можно и нужно использовать национальный опыт, понять его, выявить в нем самое существенное. Но это совсем иное, чем прямой перенос имевшихся когда-то национальных форм и моделей.
Другая точка зрения абсолютирует значение зарубежного опыта в области административно-государственного управления. Некоторые ученые полагают, что необходимо использовать уже отработанные эффективные современные общественные формы, сложившиеся в западных странах, и перенести их в нашу жизнь. Разногласия среди этих ученых существуют лишь по поводу того, какую модель лучше использовать.
Однако, изучая зарубежный опыт, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.
Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа управления с сильными централистскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управления – федеральной и унитарной.[40]
Анализ современного опыта административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Представляется, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.
Для того, чтобы ускорить развитие российской научной школы государственного управления представляется возможным сблизить науку публичного администрирования и науку управления предприятиями. Некоторые западные ученые полагают, что в будущем эти две отрасли могут слиться в одну науку. Для России это сегодня особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории управления предприятиями имеются более солидные разработки отечественных ученых, которые можно и должно использовать в государственном администрировании.[41]
И еще раз хочется подчеркнуть, что, создавая научную концепцию российской государственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности. И главное запомнить – ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного менеджмента!
Заключение
Между мировыми системами государственной службы существуют достаточно значительные различия, которые во многом определяются спецификой исторического развития. В одних государствах доминируют традиции централизма и строгой административной иерархии (Германия, Франция). Другие системы государственного управления и государственной службы значительно учитывают принципы коммунального самоуправления (США), в третьих странах государственная служба находится на этапе кардинального трансформирования при значительной децентрализации административной деятельности (Великобритания).
В настоящее время во многих государствах активно идет процесс реформирования государственной службы. Традиционная иерархичность хотя и сохраняется, но играет меньшую роль, количество административных ступеней уменьшается, расширяются возможности альтернативных путей выдвижения на высокие государственные посты. Внедряются принципы «нового менеджеризма», дискутируются вопросы внедрения в систему государственной службы «деловой философии». Постоянно идут поиски путей, методов, технологий повышения эффективности государственной службы, открытости деятельности служащих, подотчетности и подконтрольности институтам гражданского общества.
В России на протяжении исторического развития существовали различные системы государственной службы. Петр I при реформировании государственной власти многое использовал из зарубежного опыта европейских стран, с ведением в 1772 году «Табели о рангах» принцип «значения рода» был вытеснен принципом выслуги, но не заменен им полностью. После 1917 года главенствующим был принцип номенклатуры и партийности.[42]
Я считаю, что в целях повышения эффективности российской государственной службы значимым представляется использование позитивных элементов и технологий государственно-служебной деятельности служащих стран Запада.
Внедрение принципа «прозрачности» служебной деятельности ведет к тому, что государственная служба в демократическом обществе становится институтом, открытым для общественного контроля. Граждане должны иметь доступ к нормативным материалам, участвовать в той или иной степени в процессе выработки решений, затрагивающих интересы граждан. Это должно быть обеспечено правовыми средствами, и в целом, является необходимым элементом публичной службы. Особое внимание в современных системах государственной службы уделяется требованиям этичности поведения, значение имеют морально-нравственные качества работников, служебная этика государственного служащего.
Главным методологическим принципом при использовании зарубежного опыта организации и функционирования государственной службы является опора на исторические государственные традиции при творческом использовании эффективных технологий и принципов служебной деятельности служащих.
Список использованных источников
1. Федеральный закон о государственной гражданской службе Российской Федерации от 07.07.2004
2. Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – 199 стр.
3. Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г.Игнатова. – М, 2004. – 528 стр.
4. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. «Государственное управление зарубежных стран». – М, 2004. – 414 стр.
5. Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – 128 стр.
6. Право и политика. Журнал. - №5 – 2001. – 98 стр.
7. Вестник Поволжской Академии государственной службы. Научный журнал. – 2005. - №2. – 119 стр.
8. Вестник Поволжской Академии государственной службы. Научный журнал. – 2005. - №8. – 117 стр.
9. Государственная служба. Научно-политический журнал. – 2006. - №2. – 174 стр.
[1] Государственная служба. Научно-политический журнал. – 2006. - №2. – с.161
[2] Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г.Игнатова. – М, 2004. – с.438
[3] Вестник Поволжской Академии государственной службы. Научный журнал. – 2005. - №2. – с.22
[4] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. –
[5] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.164
[6] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.22
[7] Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г.Игнатова. – М, 2004. – с.408
[8] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.23
[9] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.23
[10] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.25
[11] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.165
[12] Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г.Игнатова. – М, 2004. – с.425
[13] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.168
[14] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. «Государственное управление зарубежных стран». – М, 2004. – с.71
[15] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.31
[16] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.41
[17] Государственная служба. Учебник / Под ред. проф. В.Г.Игнатова. – М, 2004. – с.451
[18] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.42
[19] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.139
[20] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.143
[21] . Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.45
[22] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. «Государственное управление зарубежных стран». – М, 2004. – с.195
[23] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.11
[24] Вестник Поволжской Академии государственной службы. Научный журнал. – 2005. - №2. – с.22
[25] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.130
[26] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.130
[27] . Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.59
[28] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.133
[29] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. «Государственное управление зарубежных стран». – М, 2004. – с.270
[30] . Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.70
[31] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. –
c
.72
[32] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. «Государственное управление зарубежных стран». – М, 2004. – с.274
[33] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.157
[34] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.158
[35] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.78
[36] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.159
[37] Пронкин С.В., Петрунина О.Е. «Государственное управление зарубежных стран». – М, 2004. – с.284
[38] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.9
[39] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.10
[40] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.173
[41] Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». – М, 2001. – с.177
[42] Литвинцева Е.А. «Государственная служба в зарубежных странах». – М, 2004. – с.121
