Реферат Исторические заслуги русской бюрократии

Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28

Поможем написать учебную работу

Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.

Предоплата всего

от 25%

Подписываем

договор

Имя

Выберите тип работы:

Принимаю Политику конфиденциальности

Скидка 25% при заказе до 26.11.2024

Гаман-Голутвина О.В. , профессор кафедры мировой политики ГУ-ВШЭ
Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт

Исторические заслуги русской бюрократии

Оскар Уайльд как-то заметил, что в России нет ничего невозможного, кроме реформ. К этому можно добавить, в особенности, если речь идет о реформе управленческого, то есть бюрократического аппарата. Не случайно именно российская бюрократия на протяжении столетий являлась излюбленной мишенью отечественных сатириков, среди которых нельзя не упомянуть Гоголя и Салтыкова-Щедрина. Однако суждения сатириков при всем их обличительном пафосе и справедливости в частностях, не всегда точны в принципе. Не случайно другой великий русский писатель Достоевский отмечал: на бюрократию обычно смотрят как на творца мертвой рутины. Однако не кто иной, как русская бюрократия 200 лет несла на себе тяжесть управления великой империей. Знаменательны также суждения других наблюдателей. Например, М.Палеолог, французский посол при дворе Николая II, в своих воспоминаниях весьма неоднозначно характеризует деятельность Временного правительства, сменившего классическое бюрократическое царское правительство. В состав Временного правительства которого входили те, кому посол безусловно симпатизировал — хотя бы потому, что эти люди предполагали продолжить участие России в мировой войне, в чем Франция была жизненно заинтересована. Однако Палеолог считал, что эти милые, добрые, блестяще образованные интеллигентные люди не умеют управлять. Близкое по смыслу суждение принадлежит американскому историку Р.Пайпсу, который в фундаментальном труде «Русская революция» весьма критически оценивал деятельность Временного правительства как правительства интеллектуалов из внебюрократической среды, пришедшего на смену имперской бюрократии. Пайпс констатировал, что государство, которое русская бюрократия худо-бедно держала на себе несколько столетий, руками интеллигенции было разрушено за считанные месяцы. Видимо, русская бюрократия обладала тем, чем не обладала интеллигенция — умением управлять огромной империей.

Административная реформа в современной России

Теперь по существу. Как известно, суть административной реформы (АР) в Российской Федерации — в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности. АР предполагает: 1) реформу госслужбы (включая комплекс аспектов, связанных с приемом на госслужбу, оплатой труда, системой подготовки и продвижения кадров и т.п.); 2) бюджетную реформу (переход от сметного принципа финансирования министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам); 3) трансформацию системы органов исполнительной власти (которую зачастую имеют в виду прежде всего, говоря о содержании АР). В данном докладе затрагиваются преимущественно концептуальные аспекты реформирования государственной службы.

Попытки реализовать АР продолжаются уже несколько лет. В 1997 г. по распоряжению Президента Ельцина была образована Комиссия, разработавшая концепцию АР под руководством помощника Президента М.Краснова. Итоги работы Комиссии получили одобрение и были озвучены в Послании Президента Федеральному Собранию в 1998 г. Однако концепция АР не была реализована, что было обусловлено, по мнению разработчиков, аппаратными причинами.

После избрания Президентом В.Путина был издан Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», касающихся проведения АР и направленных на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

С целью реализации указа Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% — нуждающимися в уточнении);
разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);
сокращение числа министерств с 23 до 14;
внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР с принятием плана ее реализации в 2006-2008 гг. и объемом финансирования в 500 млн. рублей на 2006 г.

В настоящее время основными направлениями работы являются разработка стандартов и регламентов оказания государственных услуг.

Концепция нового государственного управления: мировая практика

Стремление осуществить АР в РФ соответствует идеям и мировой практике совершенствования государственного управления. В период с середины 1980-х и концом 1990-х гг. во многих странах был реализован значительный объем широкомасштабных и комплексных программ реформирования системы государственного управления на основе концептуальных оснований теории нового государственного управления (New Public Management), сокращенно — НГУ. Ключевыми целями реформ госуправления были:

снижение государственных расходов;
повышение способности государства к развитию и реализации политики;
улучшение выполнения государством функций работодателя;
повышение качества предоставления услуг и укрепление доверия к власти со стороны частного сектора и общества.

Метасмысл реформ — в отходе от веберовской модели рациональной бюрократии как несоответствующей потребностям постиндустриального развития, информационного общества. Как известно, ключевыми характеристиками рациональной бюрократии по М.Веберу являются четкая регламентация компетенции, жесткая иерархия бюрократических структур, исключительно письменное делопроизводство с последующим хранением, обязательная квалификация бюрократического аппарата в сфере административного управления.

Широкомасштабные реформы системы госуправления в мире обусловлены целым рядом причин, среди которых следует назвать, прежде всего, глубинные сдвиги в системе социальных связей и технологической организации современного общества. Связь реформ госуправления с глобальными технологическими сдвигами не случайна, но имманентна: смена технологических парадигм, как правило, сопряжена с трансформациями инструментов управления и, прежде всего, госуправления.

Исследования американских политологов выявили, что все реформы госслужбы в США совпадали по времени с новыми технико-экономическими парадигмами и длинными экономическими волнами. По существу именно технико-экономические изменения в сочетании с социальными сдвигами вызывали в США реформы госслужбы, которые представляли собой попытки правительства разработать новые модели отношений с гражданским обществом в ответ на новые технико-экономические парадигмы¹. Упомянутая закономерность, несомненно, характерна не только для США. Формирование в последней четверти ХХ в. практически повсеместно инфраструктуры информационного общества (хотя и крайне неравномерно как с точки зрения качества, так и с точки зрения плотности, конфигурации и роли информационных сетей) определило постепенный переход от иерархически организованных структур управления к сетевому принципу.

Ключевой целью реформ госуправления в мире стало существенное изменение технологий реализации функций государства в современном мире. Известно, что в течение последних десятилетий ХХ в. сосуществовали различные концепции государства. Среди них:

а) государство благосостояния, предоставляющее обществу широкий спектр услуг; при этом приоритет отдается государственному производству услуг и государственному регулированию процессов решения общественных проблем;

б) малозатратное государство, исходящее из примата решения общественных проблем частным сектором; при этом роль государства ограничена выполнением своих основных задач;

в) государство — партнер по переговорам, выполняющее роль посредника и партнера по диалогу с бизнесом и обществом.

Попыткой синтеза перечисленных подходов стала концепция «активизирующего государства», которая легла в основу философии реформ госуправления по модели НГУ. Эта концепция по-новому определяет отношения между государством и гражданами (переход от опеки к партнерским отношениям): задачи государства определяются в ходе общественной дискуссии; между обществом и государством развивается сотрудничество и разделяется ответственность.

Государство инициирует процессы решения общественных проблем и выступает в роли посредника; устанавливает рамки ответственности граждан в этих рамках. Таким образом, важнейшими функциями государства становятся инициирование, активизация и стимулирование².

Сутью реформирования госслужбы в духе НГУ, в конечном счете, стало делегирование ряда функций, ранее осуществлявшихся государством, рыночным структурам; широкомасшбная маркетизация госуправления, которая предполагает полиаспектное распространение оснований коммерческой деятельности на сферу госуправления. Глубинная трансформация системы госуправления на новых принципах повлекла за собой изменение принципов работы госаппарата: в оборот вошли свойственные рынку категории (прибыть, издержки, конкуренция, расчет затрат и т.д.).

Другим важнейшим аспектом НГУ является привлечение самодеятельных общественных организации к выполнению ряда функций, выполнявшихся ранее государством.

Целями реформ госуправления в соответствии с моделью НГУ было обеспечение большей эффективности, гибкости, прозрачности, более тесной связи с гражданами-потребителями госуслуг. По существу НГУ представляет собой революцию в воззрениях на государство, которое из всеохватного Левиафана предстает поставщиком услуг; на место интерпретации государства в гегелевском духе как средоточия мирового разума и творца истории приходит сервисный подход, представляющий государство в качестве организации, ориентированной на оказание услуг гражданам.

Ключевые предпосылки реформ НГУ заключались в следующем:

созданные в период второй половины ХХ в. welfare states стали непомерно дорогими и громоздкими со свойственной им избыточной численностью госаппарата. Им на смену должны прийти компактные и экономичные модели управления, поскольку организованное на рыночных принципах государство обеспечивает большую эффективность госуправлению;
к концу ХХ в. в развитых странах сформировались эффективные структуры гражданского общества, готовые и способные взять на себя выполнение функций, ранее являвшихся государственной прерогативой. Зрелость институтов гражданского общества определяют их способность более эффективно, нежели государство, выполнять целый ряд социально значимых функций;
управленческий аппарат в целом соответствует классическим канонам веберовской бюрократии, в частности, таким принципам, как рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; устойчивость по отношению к коррупционной практике.

«Современное государство не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Речь идет о новом разделении ответственности между государством и обществом. Вопрос состоит в том, какие задачи должно выполнять само государство и какие могут и должны выполняться негосударственными институтами», — отмечают эксперты³. Стратегические функции остаются за госаппаратом, тогда как остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, возлагаются на коммерческие структуры.

Концепция «активизирующего государства» акцентирует четыре измерения государства:

государство есть гарант (то есть институт, обеспечивающий производство и предоставление определенных услуг);
государство есть институт, создающий необходимые рамки для процессов общественной активности и побуждающий граждан к самостоятельному решению проблем;
государство есть институт надзора (осуществляемого на основе установленных правил) общественной и, прежде всего, экономической деятельности;
государство есть производитель работ и услуг для общества, если это диктуют, например, вопросы безопасности и если государство может это сделать с меньшими затратами, чем другие производители.

По существу парадигма НГУ исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнить негосударственные органы, государство не имеет права вмешиваться. Модель «активизирующего государства» опирается на содержащуюся в концепции НГУ модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы — «заказчиков» и «исполнителей» заказов. Политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан (исполнители поручений) внутри управления конкурируют с поставщиками услуг вне управления (государственными, коммерческими или общественным организациями), борясь за получение заказов на услуги, которые передаются им «заказчиками» на базе соответствующих политических решений. Эта модель «поручительства» усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг.

Модель «активизирующего государства» включает три элемента:

а) предоставление гарантий и разделение ответственности;

б) активизация граждан и общества в целом;

в) эффективность и экономичность.⁴

Естественно, трансформация системы в более гибкую предполагает организацию кадров управления на новых принципах и обусловливает необходимость их постоянной переподготовки для соответствия меняющейся среде управления. «Обновленная модель управления меняет прежние представления о государственной службе. Отныне основным критерием работы госчиновника является не столько его образовательный ценз и опыт работы, сколько достигнутые результаты».⁵ По существу, постоянная переподготовка кадров и изменение мотивации и технологии их работы предстает предпосылкой и основой модернизации управления. Условиями успешного руководства все больше становятся личная инициатива, активизация работы подчиненных, делегирование им полномочий.⁶

Реализация реформ госуправления в различных странах осуществлялась с учетом особенностей национальных моделей государственной службы.⁷ Наиболее результативными реформы госуправления в духе НГУ были в странах, характеризующихся наличием высокой свободой маневра. Последнее определяет сочетание рычагов и институциональной восприимчивости, которые могут быть использованы в ходе реформ.⁸ К категории стран, обладающих значительной свободой маневра, эксперты относят Новую Зеландию, Австралию, Великобританию, Канаду, Финляндию, Венгрию. Россия (наряду с Германией, Бразилией, Польшей, Нидерландами) рассматривается в качестве страны, обладающей низкой свободой маневра, что, по мнению, экспертов, затрудняет осуществление реформ госуправления.⁹

В большинстве стран в ходе реформ удалось достичь ряда значимых результатов, имея в виду такие цели, как сокращение госаппарата и снижение расходов на его содержание, обеспечение прозрачности, гибкости, эффективности функционирования системы управления, расширение сферы и качества использования меритократического принципа в карьерном продвижении управленцев.

Одним из наиболее зримых результатов стало существенное сокращение госаппарата. Если в Германии после объединения страны численный состав органов госуправления увеличился с 300 тыс. человек в 1989 г. до 381 тыс. человек в 1992 г., то в 1998 г. в результате реформы он насчитывал уже 310 тыс. человек. В системе федерального управления в период с 1993 г. до конца 1998 г. было ликвидировано 65 тыс. рабочих мест, что позволило сэкономить только в 1998 г. 5,4 млрд. марок. В Финляндии в период с 1991 г. по 1996 г. число госслужащих, финансируемых из госбюджета, было сокращено на 43%, что привело к сокращению госрасходов в целом на 8% ВВП в 1999 г. по сравнению с 1991 г. В США число федеральных госслужащих было сокращено на 17% в период с 1993 по 1999 гг. (на 15%).¹⁰

Издержки НГУ: госслужба и принципы рыночной экономики

Однако, как показал анализ опыта реформ в духе НГУ, их осуществление сопровождалось и рядом издержек. В частности, в ходе реформ системы госуправления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной природой госслужбы и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг. Профессор Немецкой школы управленческих услуг Р.Пичас отмечает: «Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной экономики… Концепции, основанные на представлениях о «минимальном» государстве нуждаются в тщательной проверке на совместимость с немецкой моделью социального государства… Административный менеджмент — это не предпринимательский менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями».¹¹ Не случайно распространенная в середине 1990-х гг. в Германии концепция «малозатратного государства» (близкая по смыслу «минимальному государству») сменилась в конце 1990-х гг. концепцией «активизирующего государства».¹²

Среди других издержек — ослабление легитимности и падение общего престижа госслужбы, утечка квалифицированных кадров из госсектора. Эксперты отмечают, что маркетизация госуправления потенциально чревата утратой идентичности института государственной службы. Одной из причин этого является специфика организации и функционирования государственных учреждений, где «рынок» проявляет себя иначе, чем в экономической сфере. В частности, это нашло отражение в «эволюции» традиционной этики госслужбы, а именно: переход от ценностей гражданственности, равенства, представительства, ответственности и нейтральности к ориентации на потребителя, эффективности, соревновательности, менеджеризму, партнерству и фактическому неравенству граждан в качестве потребителей услуг госслужбы. Эрозия традиционной этики госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнаружить различия между государственными учреждениями и бизнес-структурами, а госслужба утратит традиционно присущую ей ориентацию на интересы общества.

Изменения подобного характера в сфере госслужбы, зародившись в развитых странах в ходе реформ государственной службы в течение последних десятилетий, в той или иной степени затронули и развивающиеся страны.

Во-первых, этические стандарты госуправления в результате указанных изменений становятся весьма похожими на те, что свойственны бизнес-менеджменту, и нормативные различия между двумя сферами становятся более размытыми. В развивающихся странах процесс введения в сферу госслужбы свойственных бизнесу целей, стратегий, структур и технологий, их рационализация на основе рыночных принципов ставят под вопрос этическую идентичность госслужбы в целом. Поскольку в рамках новой концепции госслужбы граждане рассматриваются прежде всего в качестве потребителей, и приоритет отдается принципам эффективности и соревновательности по сравнению с равенством и представительностью, это способно снизить значение демократических норм государственной ответственности по сравнению с принципами автономности управленческой сферы и подвергнуть сомнению традиционно присущий госслужбе принцип справедливости в связи с утверждением родственной этике бизнеса модели партнерства. Происходящие изменения порождают растущий скептицизм относительно этического характера госслужбы в качестве института, подлинное предназначение которого заключается в служении обществу. Иными словами, эрозия традиционной этики госслужбы и ее замена нормами бизнеса может привести к ситуации, в которой общество с трудом сможет обнаружить различия между государственными учреждениями и структурами бизнеса. Действительно, ряд экспертов выражают озабоченность в связи с происходящей утратой госслужбой традиционно присущих ей принципов ориентации на интересы общества, обязанности перед обществом и принципом общественности госслужбы в целом.

Во-вторых, в связи с растущей ориентацией имиджа и идентичности госслужбы на нормы бизнеса граждане могут утратить доверие к лежащему в основе госслужбы постулату, в соответствии с которым госслужба призвана отвечать нуждам и ожиданиям всех граждан. Имидж госслужбы, на который уже не лучшим образом повлияли рыночные принципы, может в будущем пострадать еще больше в результате дальнейшего утверждения репутации госслужбы в качестве института, ориентированного на получение прибыли. При этом отношение граждан к описываемым изменениям неоднозначно. Если состоятельный бизнес-класс склонен энергично поддержать дрейф госслужбы в сторону рыночных принципов, то граждане с низким доходом предпочитают видеть в госслужбе институт, в большей степени идентифицирующий свои цели с общественной пользой, нежели с узкими бизнес-интересами. Проведенные в последнее время исследования показали, что степень общественного доверия к госсектору и его ориентированным на рыночные принципы реформам остается очень низкой в таких странах, как Аргентина, Бразилия, Чили, Мексика, Бангладеш, Корея, Филиппины, Непал, Пакистан, Индия, Шри Ланка. Эксперты полагают, что влияние описанных изменений в административной этике на степень общественного доверия может поставить под вопрос саму легитимность госслужбы.

Наконец, сближение этических принципов госслужбы и бизнеса не лучшим образом влияет на моральные качества и мотивацию государственных служащих. Присущая многим людям гордость за работу на госслужбе, а не в бизнесе, нивелируется в связи с тем, что этика государственных учреждений проникается коммерческими принципами, в результате чего госслужащие больше напоминают бизнесменов, ориентированных на получение прибыли, а не ориентированных на общественную пользу «слуг народа». Вероятно, и сами госслужащие не в восторге от собственного бизнес-имиджа. Действительно, воздействие негативного образа госслужбы на этику госслужащих было отмечено в таких индустриально развитых странах, как Австралия, Канада, Япония, Великобритания, США. Однако поддержание на должно уровне этики госслужащих является еще более насущной задачей в развивающихся странах, ибо там финансовая мотивация в госсекторе чрезвычайно низка. Таким образом, какова бы ни была мотивация госслужащих — нахождение на престижном с их точки зрения поприще или осознание смысла служения общественной пользе — эта мотивация подвергается негативному воздействию в связи с вторжением рыночных ценностей и норм бизнеса в сферу госслужбы.¹³

Таким образом, следует констатировать, что осуществление реформ госуправления как в развитых, так и развивающихся государствах сопровождалось рядом серьезных издержек¹⁴. Ряд специалистов, включая экспертов Всемирного Банка, готовивших материалы для Комиссии Правительства РФ по обобщению опыта реформ НГУ, представили сдержанную оценку результатов реформ в различных странах. Была отмечена неоднозначность большинства достигнутых результатов и их ограниченный характер по отношению к поставленных целям. «Несомненно, существует множество примеров конкретных улучшений в тех или иных конкретных услугах или в работе министерств и других организаций в каждом конкретном случае. Однако данных об общем влиянии реформ очень мало…Точные данные о фактических результатах, достигнутых большинством реализованных программ реформ, как правило, отсутствуют…. Во многих случаях…наблюдается расхождение мнений о результатах программ реформ».¹⁵

Реформы в России всегда идут непросто

Каковы результаты усилий по реализации АР в России? Известно, что реформа идет непросто: в течение двух лет сменилось четыре руководителя этого направления (Б.Алешин, Д.Козак, А.Жуков, С.Нарышкин). Число федеральных структур вновь возросло (теперь их количество составляет 83). Де-факто признаны нецелесообразными меры по сокращению числа руководителей федеральных структур; согласно распоряжению председателя правительства М.Фрадкова частично было восстановлено число заместителей министров; возросло число вице-премьеров. Активизировалась деятельность комиссии по реформе госуправления при Президенте РФ, которую с апреля 2006 г. возглавил С.Собянин. Однако неофициальной оценкой остается констатация неудовлетворительных итогов предпринятых усилий в сфере АР. По истечении более двух лет после начала активной фазы АР практически общим местом стала констатация ее неудачи. Так, ректор ГУ-ВШЭ, член правительственной Комиссии по реализации АР Я.Кузьминов отмечает: «Мы получили ситуацию, в которой самое лучшее и логичное, что можно сделать, — вернуться в старое состояние… И, честно говоря, мне кажется, дело зашло в тупик».¹⁶

Среди причин неудач реформы Кузьминов называет недостаточное финансирование АР и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении АР. Значение этих факторов очевидно. Однако данный перечень не представляется исчерпывающим. На наш взгляд, одной из наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели АР применительно к условиям России и, в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации АР в России была скорее, усвоена буква концепции НГУ, а не ее дух. По существу была предпринята попытка реализации несомненно обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели.

С сожалением приходится констатировать, что современный российский управленческий аппарат весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

Миф об избыточной численности российских чиновников

Несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии в исторической и современной России, численность аппарата управления в современной РФ по отношению к населению сегодня отстает от стандартов развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века.¹⁷ Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ — 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств).¹⁸

Однако, исследования специалистов ГУ-ВШЭ показывают, что российский управленческий аппарат не так уж раздут. Самый большой прирост численности был достигнут в 1995 г. — 6%, а в целом с 1994 по 2001 гг. число аппаратчиков во всех ветвей власти выросло на 16%. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалось от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.¹⁹

В 2005 г. число сотрудников органов госвласти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили — 1%, Китая — 1,6%, Польши — 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии — 6,1 % населения, США — 6,8%, Швеции — 11,7%.²⁰ Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, численность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность».²¹

Не в последнюю очередь, неэффективность управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата.²² В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона — министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть,²³ тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5—3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке».²⁴

Приходится констатировать, что в постсоветские годы не только не удалось победить коррупцию, но ее объем существенно возрос.

Отсутствие эффективных институтов гражданского общества

В России чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самодеятельных организации взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Зачастую функции гражданского общества узурпируются структурами-симулякрами (например, организованной преступностью). Один из руководителей Минкультуры РФ признавался, что министерство выходило к саморегулируемым организациям (СРО) в сфере культуры с предложением принять на себя часть функций, ранее выполняемых министерством. Однако, никакой инициативы и реального предложения со стороны СРО не последовало. «Скорее всего, из-за неготовности принять на себя дополнительную ответственность».²⁵

Действительно, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России слабы и малоэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказа от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подобной деятельности, ибо иного пути обретения эффективности не существует. Однако признание слабости институтов гражданского общества и их ресурсной базы определяет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров — численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства — определяют существенное отличие стартовых условий реализации АР в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных АР в духе НГУ в развитых странах. Это определяет необходимость и целесообразность содержательной интерпретации существа парадигмы НГУ с тем, чтобы АР в России соответствовала духу идей НГУ, а не ее форме.

О государстве

В еще большей степени это касается таких концептуальных оснований АР, как роль государства и его функции в современных условиях.

Начнем с функций. По существу, АР началась с призывов сократить избыточное число функций государства (назывались нереальные цифры — 500, 600, 800 и даже 5 тысяч функций, якобы выполняемых современным российским государством, тогда как в теории и практике государственного управления их насчитывают в диапазоне от 5—6 до 10—12). Очевидно, что в основе тезиса об избыточности функций государства лежит расширительное толкование функций государства, отождествляющее функции и виды работ. В действительности же полномочия и функции российского государства в ряде ключевых отраслей существенно ниже, чем в индустриально развитых странах (например, так обстоит дело в обеспечении правопорядка и борьбе с оргпреступностью).

Кроме того, некорректность постановки проблемы дополняется отсутствием разграничения между интересами, полномочиями и функциями государства и интересами, полномочиями и функциями бюрократии. Между тем подобное различение весьма существенно как с концептуальной, так и практической точек зрения. В частности, проблемная ситуация в современной России характеризуется тем, что у нас интересы, функции и полномочия государства ниже, чем в развитых странах и незначительны даже по сравнению с такими деэтатизированными странами, как Великобритания и США, тогда как интересы, функции и полномочия нашей административно-политической бюрократии гипертрофированы. При этом бюрократия использует рычаги государства для достижения сугубо партикулярных (групповых) задач и целей в противовес общегосударственным. В этом контексте представляется чрезвычайно важным разграничение между коррупционно стимулированной практикой бюрократического произвола и активной ролью государства как политического и экономического актора. Если первое представляет собой препятствие нормальному функционированию социума, то вне активной роли государства невозможно его эффективное развитие. Реализация предложений по «уходу государства» из управления может привести на практике к росту коррупции, еще большему падению исполнительской дисциплины в практике государственного управления, снижению политической роли высших органов власти и удельного веса исполняемых решений. Вышесказанное определяет необходимость коррекции концепции АР: гипертрофированные полномочия и функции административно-политической бюрократии действительно необходимо урезать, тогда как государству не стоит непродуманно и поспешно расставаться со своими прерогативами и функциями.

Трудно не согласиться с мнением Е.Гонтмахера: «Прежде, чем брать в руки ножницы и обрезать в государстве «лишние функции», нужно было сесть и подумать, что мы ждем от государства, каковы его роль в нашей стране, где оно должно присутствовать. Посмотреть, какие его функции можно отдать на уровень муниципалитетов, какие передать обществу. Этого не сделали. В результате у реформаторов осталась одна опция — взять положения о министерствах и вырезать из них лишнее. В этой работе быстро увязли, так как выяснилось, что положения о министерствах ничего не значат. Потом возникла идея разделить госфункции на три типа и создать три уровня исполнительной власти. Это было сделано в марте 2004 г. Что получилось: министры по-прежнему полностью контролируют подведомственные им агентства и службы. Разделения функция не произошло, а прохождение финансовых потоков и работа правительственных органов усложнились. Следующей, уже отчаянной попыткой, стало решение делать ФЦП. Но МЭРТ само от нее отказалось, потому что там поняли: программа будет посмешищем. Идея с засланными комиссарами, наделенными чрезвычайными полномочиями, которые будут сидеть в министерствах и контролировать их работу, - это какой-то Октябрь 1917 г».²⁶

Главное же заключается в том, что АР неявно интерпретируется как самоцель, тогда как она является скорее, инструментом — полиаспектным и многокомпонентным, но не самодовлеющим — достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной представляется обеспечение конкурентоспособности государства.

Узловой проблемой в неэффективной концептуализации АР является упрощенное понимание роли государства в современном мире. Государство по умолчанию трактуется в лучшем случае как совокупность учреждений и организаций, в худшем — как репрессивный аппарат, имманентно не поддающийся рациональному реформированию. Между тем представление о государстве как о пресловутом «ночном стороже» соответствует теории и практике государственного развития развитых стран в историческом прошлом, а не в наше время. Упрощенное понимание роли государства сводит его функции к обеспечению внешней и внутренней безопасности и административному управлению. Между тем современные представления о государстве (и современная политико-административная практика) исходят из разнообразия полномочий и функций государства. Ключевым в нашем контексте является разделение функций государства на традиционные и современные. К числу первых относятся обеспечение внутренней и внешней безопасности; административное и общее политическое управление. К категории вторых относят политику государства в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение, фундаментальная наука. Особенностью эволюции государственных институтов на рубеже ХХ-XXI вв. стало перераспределение традиционных и новых функций в пользу последних. В свою очередь, этот поворот стал этапом сложной эволюции государства в ХХ в. и был обусловлен отнюдь не гуманитарными соображениями, а экономической целесообразностью.

О государственных расходах на развитие человеческого потенциала

Логика аргументов в этом вопросе достаточна проста. Интегративной целью государственной политики является обеспечение конкурентоспособности страны. Анализ историй успеха наиболее успешно развивающихся стран (включая столь разные, как США и Сингапур) показывает, что одной из ведущих технологий обеспечения конкурентоспособности стало создание и эффективное функционирование knowledge economy — «экономики знаний». Ключевое условие, предпосылка и инструмент создание экономики знаний — качество человеческого потенциала. При этом развитие человеческого потенциала является исключительной прерогативой государства.²⁷ Примером успешных усилий по достижению успехов в этом направлении может служить политика США по созданию новой экономики посредством инвестирования в человеческий потенциал. В этом контексте заслуживают упоминания усилия администрации Б.Клинтона, заявившей о необходимости «изобрести государство заново» и предпринявшей усилия по пересмотру функций государства. Ключевым направлением реформ госуправления (наряду с созданием так называемого электронного правительства, сокращением и удешевлением содержания госаппарата) стали меры по стимулированию новой экономики посредством усилий по развитию человеческого потенциала. В частности, эксперты констатируют увеличение ассигнований на эти цели в течение последнего десятилетия. Удельный вес расходов на развитие человеческого потенциала вырос в США с 4,3% ВВП в 1940 г. до 13% в 2005 г.²⁸ Если в 1990 г. совокупные расходы, в той или иной мере затрагивающие социальное развитие, составляли 49,4% федерального бюджета США, то к 2000 г. этот показатель достиг 62%.²⁹ При этом значительная часть «социальных статей» бюджета входит в категорию «защищенных статей», то есть не подлежащих конъюнктурным корректировкам. Администрация Дж.Буша (увеличившая военные расходы до 3,8% ВВП), вместе с тем увеличила также расходы на социальные цели в контексте политики «сострадательного консерватизма». Нехарактерный в целом для традиционной политики республиканцев рост доли федерального бюджета в ВВП США с 18,5% в середине 1990-х гг. до 20,3% к 2004 г. отчасти обусловлен увеличением гражданских программ бюджета, которые возросли на 36%.³⁰ Газета Los Angeles Times констатировала в феврале 2005 г.: «Республиканцы сегодня не спорят с демократами о том, какое правительство необходимо США: большое или маленькое. Они спорят о том, каким должно быть большое правительство».³¹ Иракская кампания и ряд иных неблагоприятных обстоятельств побудили администрацию Буша снизить социальные расходы, однако их доля в бюджете по-прежнему остается весомой.

Подобные установки существенным образом отличают современную государственную политику от стандартов ушедшей эпохи. До конца XIX в. доля государства в ВВП практически не превышала 10%. Социальные расходы в течение пятидесяти лет, предшествовавших Первой мировой войне, составляли около 1,5% (0,6% на образование; 0,3% на здравоохранение; 0,4% на пенсионное обеспечение). Картина начала меняться в межвоенный период и существенно изменилась после Второй мировой войны, когда начался резкий рост госбюджета практически во всех странах Запада. В Великобритании, Франции, Германии, Италии к 1960 г. госрасходы превысили 30% ВВП, в США — 27% ВВП. При этом главным фактором увеличения доли государства в ВВП был рост социальных расходов, достигших, например, в Германии 18% ВВП, в других крупнейших европейский странах —13%; в США — 7% ВВП. «Социальные трансферты сегодня охватывают подавляющее большинство населения развитых стран — от 50 до 90%. В среднем по Европейскому Союзу этот показатель составляет 73%. Характерно, что рост доли госбюджета в структуре ВВП отмечается также в странах третьего мира и, хотя это соотношение отличается от стандарта развитых стран, тем не менее, оно выше, чем было в развитых странах в начале ХХ в.».³² Упомянутая тенденция набрала силу к 1990 годам, когда доля государства в ВВП достигла 58% в Швеции, 54% во Франции, 47% в Италии, 47% в Германии, 33% в Японии, 33% в США. При этом социальные трансферты составили 28% ВВП во Франции, 25% в Италии; 21% в Германии и Швеции, 15% в Великобритании, США и Японии. В среднем за 1960-1996 гг. госрасходы в странах Запада выросли с 27 до 48% ВВП. Таким образом, рост госрасходов в странах Запада был обусловлен увеличением именно социальных расходов. Важной причиной увеличения доли государственных расходов в ВВП стала новая роль государства в сфере социального обеспечения и перераспределения доходов с помощью системы налогов и трансфертов. Общемировые государственные расходы в 2000 г. составили примерно 25% ВВП, или 7,8 трлн. долларов США. Более 90% этой суммы приходится на развитые государства, в которых проживает примерно 15% населения планеты. «Это позволяет сделать вывод: чем более развитой является страна, тем более сильным является государство».³³

Наибольшими государственные расходы в странах ОЭСР были в 1993 г., когда доля бюджетных расходов достигла 43,1%. К 2003 г. этот показатель несколько снизился, составив 41,1%. В странах ЕС доля госрасходов составляла максимальный показатель в 1993 г. — 52,9% ВВП. К 2003 г. она сократилась до 48,9%. Комментируя эту тенденцию, эксперты отмечают, что она определена снижением военных расходов после окончания «холодной войны». Расходы на социальное обеспечение в странах ОЭСР сохраняются на уровне 21% (5—8% ВВП на образование; 6—8% на здравоохранение).³⁴

Вышеприведенные данные позволяют сделать вывод о существенном изменении соотношения различных государственных функций. Сегодня «только 20% госбюджета тратится на традиционные цели (общее административное управление, поддержание общественного порядка и национальная оборона). В то же время современные функции (здравоохранение, образование, другие социальные расходы) превышают 60%. При этом, чем выше уровень развития, тем меньше доля расходов на традиционные функции. В развитых странах на эти цели тратится всего 11% госбюджета, а в развивающихся — 24%. Вместе с тем на современные функции развитые страны тратят более 70% своих бюджетов, а развивающиеся — только 56%».³⁵ Ни одна страна ОЭСР с высокими доходами не тратит менее 5% своего ВВП на нужды общественного здравоохранения и, как правило, ассигнует более 4% своего ВВП на цели здравоохранения. Средний уровень расходов на образование в структуре ВВП у стран с высоким уровнем индекса развития человеческого потенциала (ИРЧП) составляет 4,8%, у стран со средним уровнем — 4,2%; в слаборазвитых странах — 2,8%. В США расходы на образование составляют более 15% общих госрасходов.

В переходных государствах традиционные функции поглощают 14%, современные — 65% госрасходов. Это означает, что в современном мире через государственные бюджеты на современные функции тратится 17,8% ВВП, а на традиционные — 5,3%. Соотношение между этими статьями расходов составляет 3,4:1. В развитых странах эти показатели составляют 25,0 и 3,9% (соотношение 6,4:1); в развивающихся — соответственно 14,4 и 6,1% (соотношение 2,4:1); в странах с переходной экономикой — 22,1 и 3,8% (соотношение 5,8:1). Именно государство (на которое приходится 87% всех социальных расходов) несет в странах ОЭСР основную ответственность за финансирование социальной сферы)³⁶.

Рассмотрение затрагиваемых проблем в более широком контексте показывает, что стимулирование «экономики знаний» соответствует современному пониманию технологий эффективного экономического развития. Известно, что современный экономический рост отличает приоритетная роль интеллектуализации производства; интенсивность НИОКР определяет уровень экономического развития. Согласно прогнозам экспертов, в XXI в. интеллектуализация труда станет главным фактором глобальной конкуренции. На долю новых знаний, воплощаемых в технологиях, оборудовании, образовании кадров и организации производства в развитых странах приходится 70-85% прироста ВВП. В этой связи не случаен постоянный рост доли расходов на науку и образование в ВВП развитых стран, которая сегодня составляет 3%; при этом доля государства в этих расходах составляет 35-40%.

Высокая степень участия государства в стимулировании научно-технического прогресса (НТП) обусловлена спецификой инновационных процессов (значительная капиталоемкость научных исследований и высокая степень риска, зависимость от степени развития общей научной среды и информационной инфраструктуры, специфика требований к квалификации кадров, необходимость защиты интеллектуальной собственности и т.п.). Возрастание роли государства в политических системах западных стран не в последнюю роль обусловлена его ролью в обеспечении НТП.

Неутешительная статистика

В России проблема интеллектуализации экономики приобретает особое значение, так как внедрение новых технологий, освоение которых обеспечивает экономический рост, является эффективным инструментом преодоления системного экономического кризиса. Это означается насущную востребованность инвестиций в человеческий капитал, являющийся основой экономики знаний. Между тем в нашей стране мы видим обратное. Доля традиционных функций государства в РФ поглощает 36,7% федерального бюджета. Это в 4 раза выше, чем в развитых странах и в 1,5 раза — чем в развивающихся, тогда как на социальные функции направляется только 21,3% бюджетных средств. ³⁷ Выполнение традиционных функций поглощает у нас 6% ВВП, что почти на 25% превышает общемировой показатель, тогда как 3,5% (в 6 раз меньше) наша страна тратит на социальные функции. Соотношение расходов на традиционные и современные функции составляет 1,7 : 1. И хотя применительно к консолидированному бюджету это соотношении несколько иное
(1,2 : 1), тем не менее, общая картина такова, что подобная структура бюджета характерна для государства XIX, а не ХХ в.³⁸

Приоритетным объектом редукции выступает социальная сфера — здравоохранение, образование, фундаментальная наука, социальное обеспечение. Именно в этом контексте можно рассматривать активизировавшиеся в начале 2004 г. реформы, предполагавшие широкомасштабную маркетизацию социальной сферы и фактическое сокращение ее государственного финансирования. Речь идет о непродуманной системе монетизации льгот, реформе здравоохранения («лечиться даром — даром лечиться!»), науки (Российская Академия Наук рассматривается как излишняя организация), культуры (репертуарные театры снимаются с бюджетного довольствия) и образования (здесь реально существует шанс возродить «Россию, которую мы когда-то потеряли»: по модели
4-классного образования церковно-приходских школ были предприняты попытки ограничения государственного финансирования 4-летним курсом обучения в вузах). Министр просвещения в правление Николая I князь Ширинский-Шихматов говаривал: «Польза философии не доказана, а вред от нее возможен», и на этом основании закрыл все кафедры философии в университетах. Создается впечатление, что заветы министра позапрошлого века и сегодня живут и побеждают в России.

По существу социальные реформы в современной России означали уход государства из социальной сферы. Эта тенденция коррелирует с тенденцией сокращения доли федерального бюджета РФ в ВВП. Расходы федерального бюджета составили 17,9% ВВП в 2003 г.; 16 2% в 2004 г.; 16,5% в 2005 г. По итогам 2006 г. данный показатель предполагается на уровне 16%; в 2007 г. — на уровне 15,7%.³⁹ Данные относительно консолидированного бюджета несколько отличаются: его удельный вес составляет порядка 30-32% ВВП.⁴⁰ Это ниже, чем в развитых странах Европы: так, в Великобритании данный показатель составляет около 35−37%; в Германии — около 32%; Италии — 41%; во Франции — 40-42%; Швеции — 37-40%.⁴¹

Между тем благоприятная конъюнктура цен на энергоносители создает предпосылки для использования полученных прибылей для целей структурной модернизации экономики в пользу высокотехнологичных отраслей и перехода к созданию «экономики знаний». Нет необходимости повторять хорошо известные данные относительно масштаба беспрецедентного профицита госбюджета РФ, объема золотовалютных резервов и Стабилизационного фонда. Согласно прогнозам Минфина РФ к 2009 г. Стабфонд превысит размеры федерального бюджета.⁴² Однако этот потенциал не используется на цели структурной модернизации экономики. Несомненно, было бы теоретически и практически неправомерно сводить роль субъекта модернизации только к роли государства, но очевидно, что эффективная модернизация вне государственной политики развития вряд ли возможна, о чем свидетельствует опыт экономического развития развитых стран.⁴³

С учетом этого отставание России по целому ряду ключевых для развития параметров не выглядит чем–то неожиданным. По данным двухлетней давности в Индексе конкурентоспособности роста РФ занимала 70–е место; в Индексе технологического развития 68–е; в Индексе человеческого развития 57-е; в Индексе экономической свободы 112-е.⁴⁴ Согласно данным Всемирного экономического форума (ВЭФ) «Мировые информационные технологии 2005-2006» страна занимала 72–е место в списке 115 государств, обследованных с точки зрения готовности и способности внедрять новые информационные технологии. Три года назад РФ стояла в этом списке на 55–м месте, а еще годом раньше − на 52-м. Весьма симптоматично в этом контексте, что в качестве значимых причин отставания страны в этой сфере в 2001-2005 гг. эксперты называют реорганизацию системы образования и административную реформу.⁴⁵

По данным подготовленного ПРООН «Доклада о развитии человека 2006», презентация которого состоялась в ноябре 2006 года, Россия заняла в ИРЧП 65-е место среди 177 стран мира со значением ИРЧП 0,797, Белоруссия 67-е место (0,794), Украина 77-е место (0,774), Казахстан 79-е (0,774). В рейтинге всех стран лидирует Норвегия со значением ИРЧП 0,965, США на 8-м месте (0,948), Франция на 16-м (0,942), Италия на 17-м (0,940), Германия на 21-м месте (0,932), Польша на 37-м (0,862), Литва на 41-м месте (0,857), Латвия на 45-м месте (0,845)⁴⁶.

Конечно, выдвижение национальных проектов корректирует вектор государственной политики. Однако объем финансирования проектов в 116 млрд. рублей (впрочем, Минфин РФ ориентируется на объем в 72 млрд. рублей⁴⁷) определяет именно коррекцию ситуации, а не радикальное ее изменение.

Заключение

О необходимости взвешенности в реализации АР свидетельствует также опыт практического использования принципов бизнес-менеджмента в сфере государственного управления на федеральном и региональном уровне в РФ. Практика госуправления последних лет богата примерами горизонтальной проницаемости каналов рекрутирования. Однако пока этот опыт вряд ли можно считать безоговорочно успешным. Осмысление российского опыта имплантации принципов бизнес-менеджмента в сферу государственного управления наряду с несомненным позитивом, обладает и значительными издержками. Объективные предпосылки подобных издержек определены принципиальными различиями целей и объектов управления в государственной сфере и бизнесе. Если в первом случае целью является достижение общего блага, а объектом управления является население, то во втором случае цель и объект управления иные. Это предположение получило подтверждение в ходе анализа процессов активного рекрутирования во власть представителей бизнеса на региональном уровне, в частности в Приморском крае, Ненецком АО и др. субъектах РФ, где избрание предпринимателей в качестве глав регионов повлекло за собой волну назначений в структуры регионального управления значительного числа выходцев из бизнес-структур. Особенностью управленческого стиля новых управленческих команд стало широкое использование присущих бизнес-менеджменту методов управления. Что касается оценки эффективности имплантации методов корпоративного менеджмента в сферу госуправления на региональном уровне, то пока эксперты весьма осторожны в позитивной оценке подобной трансформации. В частности, эксперты весьма скептически оценивают результаты губернаторства С.Дарькина в Приморском крае.⁴⁸

Означает ли вышеизложенное, что следует отказаться от реализации идей АР в России? Отнюдь нет. Более того, реформа государственного аппарата и принципов его организации в РФ является еще более насущной задачей, чем в развитых странах. Это означает, что при реализации АР в России необходимо учитывать конкретные параметры реформируемого объекта именно для того, чтобы в максимальной степени реализовать концептуальные идеи АР как реформы, направленной на обеспечение прозрачности, гибкости, отзывчивости, подотчетности гражданам системы государственного управления.

На существенные отличия задач АР в России от ее целей в развитых странах обращают внимание эксперты. Так, Л.Якобсон справедливо отмечает: «В экономически развитых странах административные реформы чаще всего преследуют другие цели. Главное там — не низкое качество работы аппарата, а высокие расходы на его содержание, не недостаток процедур, а их избыток. Если у нас как бы недобюрократия (иными словами, не хватает порядка и рациональности), то на Западе, наоборот, подчас все слишком забюрокрачено. Соответственно, реформы там направлены не на то, чтобы добиться удовлетворительного выполнения госфункций, а на то, чтобы добиться оптимального соотношения цены и качества. Но и на Западе реформы растягиваются на годы, они связаны с тщательным анализом процессов оказания госуслуг, оптимизацией этих процессов, постепенным высвобождением госслужащих и сокращением расходов».⁴⁹ К сожалению, «административную реформу подменили рисованием квадратиков, а надо было менять способ управления экономикой», — констатирует Л.Якобсон.⁵⁰

Таким образом, реформирование госслужбы в России сводится к реализации двух групп задач. Первая предполагает усилия по реализации базовых постулатов традиционной (веберовской) модели госслужбы, возможности которой не исчерпаны. Эксперты отмечают, что для России и сегодня остается актуальным ряд положений веберовской теории бюрократии: рациональность; ориентация на формализованные процедуры в противовес персоналистской ориентации на патрона; прозрачность, четкость, подотчетность обществу; ликвидация коррупции⁵¹. Вторая группа задач формируется как результат соответствия управленческого аппарата классическим критериям и канонам рациональности и формируется на основе соотнесения опыта реформ госуправления в развитых странах с особенностями современного этапа национально-государственного строительства в России, спецификой общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.

Об авторе: Оксана Гаман-Голутвина, профессор кафедры мировой политики ГУ−ВШЭ

¹ Подробнее см.: Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы в США // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М.: РАГС, 1999. С. 58-59, 61.

² Райнхард К. Реформирование государственного управления. Концепция активизирующего государства // Реформы государственного управления. С 8-9.

³ Райнхард К.Указ. соч. С.9.

⁴ Райнхард К. Указ. Соч. С. 9-10.

⁵ Пичас Р. Указ. соч. С. 20.

⁶ Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государственного менеджмента // Реформы госуправления. С. 23.

⁷ Например, для европейской практики характерно сосуществование нескольких моделей госслужбы и несколько моделей модернизации, госслужбы, которые страны ЕС используют для оптимизации европейских систем управления. Подробнее см.: Мейнигер М. К. Сравнительный анализ реформ госслужбы в странах ЕС // Реформы госуправления. С. 47.

⁸ Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М., 2003.С. 88-89, 94.

⁹ Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ. Соч. С. 101.

¹⁰ Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ.соч. С. 92-93.

¹¹ Пичас Р. Указ. соч. С. 18, 20.

¹² Вурстер Г. Модернизация госуправления и повышение квалификации госслужащих // Реформы госуправления. С. 26.

¹³ Подробнее см.: Гаман-Голутвина О. Этика государственной службы и реформы // Полис. 2000. № 6.

¹⁴ В частности, в ходе реформ системы государственного управления в Великобритании и США выявилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой ее реорганизации на рыночной основе. В Германии отмечался рост бюрократизма, значительное сокращение кадров при одновременном сокращении объема госуслуг. Р. Пичас из Немецкой школы управленческих услуг отмечает: «Нельзя безоговорочно переносить на госсектор принципы рыночной экономики… Административный менеджмент — это не предпринимательский менеджмент, он не исчерпывается заимствованными из рыночной экономики концепциями». Не случайно распространенная в середине 1990-х гг. в Германии концепция «малозатратного» государства (близкая по смыслу «минимальному государству») сменилась в конце 1990-х гг. концепцией «активизирующего» государства (См.: Реформы госуправления. С. 18, 20, 26, 6).

¹⁵ Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М., 2003. С. 74-75, 36, 40, 47, 78, 82-83, 92.

¹⁶ Кузьминов Я. Тупики и перспективы административной реформы // Независимая газета. 4, 7. 04. 2006.

¹⁷ В середине XYIII в. в Пруссии пропорционально площади ее территории чиновников было в 10 раз больше, чем в России; в середине XIX в. численность российского чиновничества в 3-4 раза уступала по численности аналогичным структурам стран Западной Европы. XIX в. отмечен процессом чрезвычайно быстрого роста численности правительственного аппарата Российской империи. В течение первой половины XIX в. за 50 лет (1796-1847 гг.) число чиновников увеличилось примерно в 4 раза, составив более 60 тыс. человек, имевших чины всех классов. В дальнейшем численность правительственного аппарата росла еще быстрее: в течение следующих 14 лет (к 1857 г.) она увеличилась почти на 50% и составила более
90 тыс. человек. Таким образом, за 60 лет — в период с 1796 по 1857 гг. — численность бюрократического аппарата возросла почти в 6 раз. Если учесть, что население страны за этот период увеличилось всего в 2 раза, то очевидно, что государственный аппарат рос почти в 3 раза быстрее, чем население. Однако даже при этих темпах роста правительственного аппарата соотношение его численности и численности населения значительно отставало от соответствующих показателей развитых европейских государств. Так, в России в конце XYIII в. один чиновник приходился на 2250 человек; в 1851 г. — один чиновник на 929 человек; в 1903 г — один чиновник на 33 человека. В середине XIX в. в России на 10 тыс. населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза ниже аналогичных показателей в странах Западной Европы. К началу ХХ в. соотношение численности управленческого аппарата и численности населения составляло лишь треть такового во Франции и половину в Германии, хотя в абсолютном выражении армия российского чиновничества в этот период составляла внушительную силу: в 1903 г. общая численность правительственного аппарата составляла 384 тыс. человек, а вместе с канцелярскими служителями — не менее 500 тыс. человек.

Подробнее см.: Гаман-Голутвина О. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. М., 1997. С. 17.

¹⁸ Административная реформа буксует // Парламентская газета. 25. 08. 2005.

¹⁹ Государственная служба современной России: Проблемы реформирования и эффективного функционирования. Ростов-на-Дону, 2003. С. 19-20. В Голландии (территория которой равна по площади Московской области) на 35 тысяч фермеров приходится 10 тысяч сотрудников Министерства сельского хозяйства. В США численность Минсельхоза на федеральном и уровне и уровне штатов — 110 тыс. человек. В РФ штат Минсельхоза — 400 человек, вместе с агентством — 1000 человек.

²⁰ Коммерсант. 16 мая 2006 г.

²¹ Мэннинг Н., Паркинсон Н. Указ. соч. С. 107. Я. Кузьминов признает, что «в итоге, прямо скажем, неудачной реформы 2004 г. …и осуществленного в ее рамках сокращения аппарата на каждого заместителя министра в МЭРТ в день приходится до 800 документов в день. Такое количество не сможет обработать даже департамент численностью в 25 человек, что означает, что чиновники вынуждены подписывать документы, не читая» ( (Я. Кузьминов «Чиновникам повысили зарплату недостаточно» // Известия. № 57 от 7 апреля 2005 г.).

²² Кстати, эта ситуация близка той, что существовала и в Российской империи: удовлетворительный уровень оплаты управленческих функций был достигнут только во второй половине XIX в., несмотря на предпринимавшиеся усилия в этом направлении на протяжении XYI-XIX вв. Подробнее см.: Гаман-Голутвина О. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. М., 1997.

²³ Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом // Время новостей. 05.07.2005.

²⁴ Кузьминов Я. Независимая газета. 7 апреля 2006 г. ; См. также :«Чиновникам повысили зарплату недостаточно». Интервью Я. Кузьминова // Известия. 7.04.2005.

²⁵ Кузина М. Избыточные функции власти надо отдать рынку // Профиль № 25 от 4 июля 2005 г.

²⁶ Административная реформа: все только начинается // Профиль. № 25 от 4. 07. 2005.

²⁷ Эксперты отмечают: «В постиндустриальном обществе на первый план выходит человеческий капитал. Обеспечение его всем необходимым входит в исключительную функцию государства» // Бендина Н. Россия превращается в гибрид Венесуэлы с Бирмой. RBC Daily 12 мая 2005 г.

²⁸ Рогов С. Функции современного государства; вызовы для России Ч. I. // Свободная мысль. 2005. № 7. С. 53.

²⁹ Политическая система США. Актуальные измерения. М., 2000. С. 133-134.

³⁰ Рогов С. Указ. соч. Ч. I. С. 54.

³¹ Цит. по Рогов С. Указ. соч. Ч.I. С. 54.

³² Там же Ч. I. С. 56-57.

³³ Там же. С. 58-59.

³⁴ Там же. С. 59.

³⁵ Там же. С. 61.

³⁶ Там же. С. 61-82.

³⁷ Там же. Ч. II. С. 82.

³⁸ Там же. Ч. II. С. 82-83.

³⁹ Там же. Ч. II.С. 92-93.

⁴⁰ Россия и страны мира, 2002: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2002. - с. 78, 334

⁴¹ Там же.

⁴² Независимая газета. 19.04.2006.

⁴³ Подробнее см. Барон Л. Необходима активная экономическая политика // Материалы семинара РФПЦ. М. 2005. Вып. № 20.

⁴⁴ Рогов С. Указ. соч. Ч. II. С. 84

⁴⁵ Ваганов А. В технологическом тупике // Независимая газета. 14.04.2006.

⁴⁶ http://www.un.org/russian/esa/hdr/2006

⁴⁷ http://www1.minfin.ru/off_inf/1763.htm

⁴⁸ См. Самые влиятельные люди России. Политические и экономические элиты российских регионов. Отв. ред. О.Гаман-Голутвина . М., 2004.

⁴⁹ Якобсон Л. У нас в государстве слишком многие занимаются не своим делом. Интервью Время новостей. 05.07.2005.

⁵⁰ Ведомости № 224 от 29.11.2005; см. также: Россiя. № 50 от 29.12.2005.

⁵¹ Комаровский В., Морозова Е. Административная реформа в восприятии граждан // Власть. 2006. № 4.
Источник: http://www.wpec.ru/text/200704241811.htm

Bukvasha