Реферат Исполнительная власть 3
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение…………………………………………………………………….…..3
1. Понятие и порядок формирования правительства……………………..….5
2. Структура правительства…………………………………………………....7
3. Правительство в системе органов государственной власти….......……….9
4. Компетенция правительства…………………………………………….…..11
5. Глава правительства……………………………………………….………...20
6. Порядок отставки правительства……………………………...………….…22
Заключение……………………………………………………………….…..….24
Список использованных источников………………….…………………….....21
Введение
Проблемы организации и осуществления государственной власти вызывали теоретический и практический интерес на протяжении многих веков. Мировой опыт убедительно подтверждает, что важнейшим условием успешного функционирования государственной власти является принцип разделения властей. В этой связи существует необходимость совершенствования механизмов реализации государственной власти в современном мире.
В большинстве западных стран на основе концепции разделения властей и, как правило, закрепленных в конституциях и иных нормах права: парламент принимает законы; правительство (президент, кабинет) исполняет, проводит их в жизнь; суд разрешает возникающие в обществе споры, конфликты, применяет меры государственного принуждения. В целом реализация государственной власти, государственного управления происходит путем общепринятого функционального подхода, такого как принятие решения, его исполнение и осуществление соответствующего контроля над исполнением.
В практическом воплощении данная теория представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов власти, степень которой зависит от установленных нормами права полномочий того или иного субъекта государственной власти, а также от его реального функционирования в случае недостаточной регламентации его полномочий в нормах права. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти - это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и в других государствах.
Законодательная (представительная) власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие "исполнительная власть" предполагает соответствующее ему функциональное назначение - исполнение законов. Таким образом, сущностью исполнительной власти является исполнение законов.
Реализация исполнительной властью, в первую очередь, законодательных норм происходит с помощью нормотворчества. Нормотворчество, иными словами разработка и издание подзаконных нормативных актов органами исполнительной власти, должно служить средством правоприменения (исполнения).
Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как ветвь государственной власти, которая реализует нормы права, установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.
Целью настоящей работы является изучение организации исполнительной власти в зарубежных странах и изучение основ деятельности правительств зарубежных стран.
1 Понятие и порядок формирования правительства
Правительство — высший административный орган страны. Оно осуществляет функцию общего управления, то есть деятельность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаиваемых им политических целей.
Можно выделить две главные наиболее распространенные модели образования правительства. Одна — формирование правительства на парламентской основе, исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель — внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления. Он типичен для президентских республик, стран с монократическими режимами и дуалистических монархий. Каждая из моделей имеет значительное число разновидностей. В большинстве парламентских монархий и республик премьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно программу правительственной деятельности, на утверждение парламента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Италия). Только после получения инвеституры производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей.
Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае если какая-либо партия или блок партий располагает абсолютным большинством депутатских мандатов на пост премьер-министра, автоматически назначается лидер победившей партии (коалиции). Подобная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.
Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства проводит консультации с лидерами партий, представленных в парламенте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бельгия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулисные переговоры с руководством партий, представленных в парламенте (нижней палате).
В случае если прийти к соглашению не удается, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком частого голосования, на практике путем различного рода сделок достигаются компромиссные решения. В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется процедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канцлера предлагается президентом и считается избранным, если получил абсолютное большинство голосов. В Японии в случае разногласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага.
Решающая роль в формировании правительства и назначении его главы принадлежит руководству политических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы правительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить большинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находящаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "теневой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.
Определенной спецификой отличается процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции, согласно Конституции 1958 г., премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правительства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. В этом случае президент вынужден поручать формирование правительства лидеру победившей партии. В президентских республиках глава государства сам является носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президентом формально "по совету и с согласия Сената". Однако на практике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Гораздо больше возникает проблем с отысканием таких кандидатов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.
2 Структура правительства
В состав правительства помимо его главы входят обычно государственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других — считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министрами именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, известный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с министром для руководства департаментом назначается статс-секретарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ведомства. Иногда назначаются министры или статс-секретари при президенте либо при премьер-министре, особенно если последние возглавляют одновременно определенные департаменты.
Парламентские секретари включаются в состав правительства в сравнительно небольшом числе государств (Великобритания и некоторые другие). Их основное назначение — поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев. В подавляющем большинстве зарубежных стран жестко фиксированные структура и численный состав правительства отсутствуют. Они определяются всякий раз при создании нового правительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с усложнением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет естественные пределы. Определенное влияние оказывают национальные традиции, соглашения между различными политическими силами, особенно при формировании коалиционных правительств.
Во многих развивающихся странах принимается во внимание также необходимость обеспечения представительства различных этнорегиональных или этнонациональных групп. Иногда распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, например, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными политико-религиозными общинами. В отдельных странах, например в США и Швейцарии, законодательство устанавливает строго лимитированное число министров — членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил). Последние министерства по времени создания — министерство транспорта, министерство энергетики и министерство образования.
Министры официально называются в США секретарями (кроме министра юстиции, именуемого "генеральный атторней", и министра связи, именуемого "генеральный почтмейстер"). Министерства носят официальное наименование департаментов. Многочисленные попытки осуществить реформу кабинета и увеличить численность министерств за счет их разукрупнения успеха не имели. В результате в США до сих пор сохраняются министерства, ведающие весьма разнородными областями, а некоторые министерства вынуждены осуществлять далеко не свойственные им функции. Выход из подобного положения вашингтонская администрация нашла в создании помимо кабинета двух других разновидностей центральных административных органов — исполнительного управления президента и системы "независимых" агентств (учреждений).
Персональный отбор членов правительства в решающей степени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победившей партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств.
3 Правительство в системе органов государственной власти
Правительство и руководимый им аппарат управления — важнейшая составная часть и центральное звено всего государственного механизма. В различных странах высший орган правительственной власти может иметь различные наименования. Наиболее распространенное из них — совет министров, государственный совет, федеральный совет и т. п. В качестве собирательного используется термин "правительство". Правительство как носитель исполнительной власти в большинстве зарубежных стран осуществляет верховное политическое руководство и общее управление делами государства. В деятельности правительства находят свое выражение и практически реализуются общие и наиболее существенные общественные интересы. Оно выступает как основной государственный орган, обеспечивающий проведение внутренней и внешней политики государства, охрану и защиту конституционного строя. Правительство играет главную роль в разработке и формулировании основных целей политики государства, определении путей и средств их достижения и осуществления.
Усиливается независимость правительства от парламента. Практика последних десятилетий подтверждает, что зачастую парламентарии даже не информируются о важнейших правительственных решениях, а правительство далеко не всегда считается с настроениями масс. Многочисленные опросы общественного мнения, проводимые в развитых странах на сравнительно высоком профессиональном и техническом уровне, нередко свидетельствуют об отрицательном отношении большинства населения к правительственной политике или отдельным акциям, о падении ее популярности. Однако подобные результаты опросов обычно весьма мало сказываются на практической деятельности правительства. Конечно, современное демократическое государство не может себе позволить исключить контроль за правительственной политикой. Это находит отражение и в системе государственно-правовых норм, которые в большинстве развитых стран закрепляют институт парламентской ответственности правительства и возможность привлечения к судебной ответственности его членов на основе специальной процедуры и в порядке особого судопроизводства. Однако ни применение системы "сдержек и противовесов", ни прокламируемое на доктринальном уровне ограничение правительственной власти при помощи публичных прав и свобод не исключают стремление бюрократического аппарата к умножению управленческих структур, его бесконтрольности и самостоятельности. Рост бюрократизма — одна из главных угроз демократии.
Обоснованию растущей роли и самостоятельности правительства служит сформулированная в Великобритании и получившая сравнительно широкое распространение теория "самостоятельного мандата". Согласно этой теории, избиратели на всеобщих выборах высказываются не столько за того или иного кандидата в депутаты, сколько за правительственную политику или против нее. Тем самым они дают определенный мандат правительству, которое действует по воле избирателей и не должно зависеть от капризов парламентской борьбы.
Голосованию на парламентских выборах придается значение плебисцита по вопросу о доверии определенному лицу (президенту, премьеру) или правительству в целом. Иначе говоря, избираются депутаты, но на голосование ставится вопрос о доверии правительству. В отдельных странах даже само правительство (Швейцария) или его глава (Израиль) избираются населением. Совершенно очевидно, что концепция "самостоятельного мандата" служит дальнейшему умалению значения "представительного правления" и оправданию усиления исполнительной власти.
Органы правительственной власти в развивающихся странах занимают доминирующие позиции. В определенной мере это связано с необходимостью максимальной концентрации усилий в целях преодоления отсталости, унаследованной от эпохи колониализма. Важную роль играет также узость социальной базы и опоры правящего режима. В большинстве этих стран носителем исполнительной власти является глава государства, а роль правительства как коллегиального органа сравнительно невелика. Главное звено государственного механизма в данном случае — единоличный держатель правительственной власти.
4 Компетенция правительства
Органы правительственной власти, как правило, наделены широкой предметной и функциональной компетенцией. Согласно современной государственно-правовой доктрине, правительство призвано обеспечить охрану существующего публичного порядка, гарантировать права и свободы человека, защиту внешних интересов государства. На него возложено осуществление экономических, социальных и иных функций в сфере государственного управления. Правительство наделено необходимыми властными правами и прерогативами, располагает материальными и финансовыми ресурсами, в его распоряжении находятся разветвленные административный и военно-полицейский аппараты.
Конституции зарубежных стран очень редко содержат развернутые постановления, излагающие компетенцию правительства. Чем выше значимость государственного органа, призванного проводить в жизнь политику и обеспечивать защиту интересов государства, тем шире его дискреционные полномочия и уже конституционное регулирование. Тем не менее, в большинстве новейших конституций явно прослеживается тенденция к расширению полномочий правительства. Это находит свое проявление в использовании формулы, согласно которой на правительство или его главу возлагаются выработка и проведение национальной политики. Полномочия в сфере политического руководства Высший орган правительственной власти во всех странах играет ведущую роль в разработке, формулировании и реализации внутренней и внешней политики государства. "Правительство, — гласит ст. 20 Конституции Франции, — определяет и осуществляет политику Нации". Весьма схожа с этой формулировка, содержащаяся в Конституции Испании: "Правительство руководит внутренней и внешней политикой, гражданской и военной администрацией и обороной страны. Оно осуществляет исполнительную власть в соответствии с Конституцией и законами" (ст. 97). Согласно Основному закону ФРГ (ст. 65) и Конституции Италии (ст. 95), выработка основных направлений и общее руководство политикой отнесены к ведению главы правительства. Даже в тех странах, где деятельность правительства в недавнем прошлом трактовалась (например, в Великобритании) как осуществление исполнительной функции, современная конституционно-правовая доктрина заметно изменила свой подход. Исполнительная функция, полагают нынешние английские правоведы, заключается, прежде всего, в предложении общей политики, ее формулировании и руководстве ее проведением в жизнь. Нередко программа, выдвигаемая исполнительной властью, получает довольно громкое и завлекательное обозначение, вроде предлагавшихся различными американскими президентами политики создания "великого общества", "новых рубежей", "борьбы с бедностью" или голлистской программы "восстановления величия Франции". В большинстве случаев такие программы остаются на уровне политической риторики. Их главное назначение — добиться поддержки правительства широкими слоями населения. Юридическая значимость такого рода документов невелика. Они порождают лишь некоторые политические, но не правовые последствия и не, создают прав и обязанностей в юридическом смысле слова. Тем не менее, ознакомление с этими документами и их анализ позволяют судить об общей ориентации правительственной политики и степени осуществления даваемых обещаний, что оказывает немалое влияние на ход политической борьбы. Так, невыполнение правоцентристским правительством во Франции обещаний по борьбе с безработицей, посягательство на социальные завоевания масс стали главной причиной поражения партий правительственной коалиции на досрочных парламентских выборах 1997 года.
Правительство — высший административный орган страны. Оно осуществляет функцию общего управления, то есть деятельность, направленную на реализацию выдвигаемых и отстаиваемых им политических целей. Компетенция правительства в области управления исключительно широка и многообразна и охватывает практически все основные сферы общественной жизни. Некоторые юридические ограничения и изъятия имеются лишь в федеративных государствах в связи с отнесением отдельных правомочий к ведению субъектов федерации. Правительство согласовывает, координирует и направляет деятельность всех центральных министерств и ведомств. Эта функция осуществляется как при помощи периодических заседаний кабинета, так и посредством комитетской системы.
Особо важную роль в руководстве деятельностью правительства играет премьер-министр, дающий необходимые директивы и указания членам правительства. Конституции некоторых стран прямо относят обеспечение единства действий правительства к компетенции его главы. Так, согласно Конституции Италии, председатель совета министров "поддерживает единство политического и административного управления, поощряя и согласуя деятельность министров" (ст. 95). Весьма схожи с этой статьей и постановления регламента Федерального правительства ФРГ, хотя согласно основному закону страны функция преодоления разногласий между министрами возложена на Федеральное правительство в целом. Несогласие члена правительства с указаниями премьер-министра и тем более публичная критика принятых решений влекут за собой, как правило, отставку министра.
Члены правительства, особенно ведающие правительственными департаментами, рассматриваются как их политические руководители, обеспечивающие деятельность центральных ведомств в соответствии с указаниями и политикой верховного носителя исполнительной власти. В ведении правительства находится административный аппарат, что закреплено в ряде стран основным законом (ст. 20 Конституции Франции, ст. 73 Конституции Японии, ст. 97 Конституции Испании и др.). В некоторых освободившихся странах в текст конституции включен так называемый моральный кодекс государственных служащих (Танзания и др.) Правительство назначает на высшие гражданские и военные должности. В президентских республиках это право осуществляет глава государства. В республиках со смешанными формами правления данная функция поделена между президентом и премьер-министром. Наиболее важные назначения решаются, однако, в совете министров, что требует согласия между главой государства и правительством.
Прием на государственную службу в ряде стран частично осуществляется на основе конкурсной системы. Зачисление в определенный класс, разряд или эшелон, условия продвижения или увольнения регулируются обычно законом о гражданской (публичной) службе, различными специальными актами и обычаями. Однако занятие конкретной руководящей должности в государственном аппарате не носит автоматического характера и зависит от усмотрения правительства. Чиновники гражданской (публичной) службы, остающиеся на своих постах независимо от смены правительств, являются главным звеном, обеспечивающим преемственность и постоянство в деятельности государственного механизма. Поскольку полномочия правительства реализуются посредством государственных служащих, именно профессиональная бюрократия занимается конкретной управленческой деятельностью. В соответствии с законодательством и принятой доктриной государственные служащие должны корректно выполнять предписания и приказы правительства и давать необходимые советы министрам по вопросам управления. Принято считать, что они несут ответственность за практическое осуществление правительственной политики. Правительство обладает правом контроля и расследования их деятельности. Однако в политико-правовом плане ответственность за упущения, ошибки и просчеты в работе ведомства несет глава правительственного департамента. В странах, где существует административная юстиция (например, во Франции), действия администрации могут быть обжалованы в административные трибуналы, функционирующие на основе специальной процедуры судопроизводства. Высший орган административной юстиции (во Франции, Бельгии, Италии и некоторых других странах — Государственный совет) является своеобразным юрисконсультом правительства и фактически составной частью механизма центрального управления. В странах общего права (Великобритания и др.) решение дисциплинарных вопросов отнесено к ведению комиссии гражданской службы, а рассмотрение жалоб на действия администрации все чаще передается в ведение квазисудебных арбитражных органов, система которых довольно запутана и которые создаются зачастую на основе правительственных решений.
Расширение объема управленческих функций, рост дискреционных полномочий администрации, концентрация принятия важнейших управленческих решений в высших эшелонах власти и решающая роль профессиональной бюрократии в подготовке и реализации принимаемых решений составляют характерные черты управленческой деятельности бюрократического типа. Расширение демократического контроля за деятельностью администрации, повышение открытости и транспарентности процедуры принятия решений остается одной из главных и насущных проблем демократического правления.
Помимо собственной регламентарной власти и права на издание актов делегированного законодательства правительство располагает обширными полномочиями, позволяющими оказывать серьезное, а нередко и решающее воздействие на законодательный процесс. Правительство (премьер-министр) большинства стран, за исключением президентских республик (США и др.), обладает правом законодательной инициативы. Парламентская статистика западноевропейских стран подтверждает, что свыше 90% законопроектов, вотируемых парламентом и обретающих форму закона, вносится правительством. Правительство в большинстве стран не только фактически, но и формально становится хозяином рабочего времени парламента и наделяется действенными правовыми средствами, позволяющими контролировать его работу. Даже в такой важнейшей сфере, как принятие государственного бюджета, оно становится все менее зависимым от парламента. Так, согласно французской Конституции, не утвержденный парламентом в 70-дневный срок финансовый законопроект вводится в действие путем издания ордонанса (ст. 47). Связав с судьбой законопроекта вопрос о доверии правительству, правительство может провести свой законопроект через парламент вообще без голосования. В США, где применяется система "сдержек и противовесов" и исполнительная власть не имеет прямого доступа в Конгресс, сложилась целая система внеправовых средств, используемых администрацией для оказания давления на конгрессменов.
Программа законодательной деятельности предлагается президентом в его обращениях, в частности в Послании о положении страны, с которым он выступает на совместном заседании палат. Администрацией разрабатываются важнейшие законопроекты, например проект государственного бюджета. Представители администрации выступают на многочисленных слушаниях в комиссиях и комитетах Конгресса. Важным средством давления остается и принадлежащее президенту право отлагательного вето. В парламентарных монархиях и республиках правительство обладает обычно правом созыва чрезвычайных сессий и досрочного роспуска парламента (нижней палаты).
Полномочия правительства в сфере внешних сношений трактуются как производные от функций общеполитического руководства. Лишь в немногих странах конституции специально оговаривают полномочия правительства в этой области. Такова, например, Конституция Японии, относящая к компетенции правительства "руководство внешней политикой" (ст. 73). Схожее положение имеется в Конституции Испании (ст. 97). Чаще встречаются постановления, закрепляющие правоведения внешних сношений за главой государства.
Дискреционный характер внешнеполитических полномочий правительства очень широк. Правовая регламентация этой сферы деятельности нередко отсутствует. Такое положение обосновывается и оправдывается конституционно-правовой доктриной, использующей концепцию внешнего суверенитета и внешней власти. Согласно первой концепции, сформулированной в решениях Верховного суда США, внешнеполитические полномочия федерального правительства являются производными от особой природы внешнего суверенитета и осуществляются независимо от того, закреплены они в конституции или нет. Вторая концепция, которая происходит из особой природы внешней власти, обосновывает свободу самостоятельного принятия решений правительства при проведении внешней политики. Это оправдывается особыми условиями ее осуществления и предполагает минимальную гласность и лимитированность парламентского контроля.
К числу юридически закрепленных полномочий правительства в сфере внешних сношений относятся определение их общих целей, путей и средств реализации, а также дача указаний и директив, проводимых в жизнь дипломатическим аппаратом. Правительство дает указание о проведении международных переговоров, в большинстве стран не испрашивая предварительного согласия парламента. (В какой-то мере исключение из этого правила есть в Конституции Испании и конституциях некоторых других государств.) Глава правительства или иной носитель исполнительной власти вправе вести переговоры и подписывать международные договоры в силу занимаемой должности без наличия специальных полномочий. Правительство участвует в ратификационном процессе, обладая обычно исключительным правом внесения в парламент законопроекта о ратификации. Во многих странах (исключение - США) внесение поправок и оговорок в правительственный законопроект запрещено. Международные договоры и правительственные соглашения, не требующие ратификации, утверждаются правительством (ст. 52 Конституции Франции, п. 2 ст. 59 Основного закона ФРГ). Ратификационные грамоты, подписываемые главой государства, в большинстве стран скрепляются подписью премьер-министра. Правительство играет решающую роль в назначении дипломатических представителей, даже если оформление таких назначений отнесено к ведению главы государства. (В США их производит президент "по совету и с согласия Сената".) На заседаниях правительства систематически заслушивается информация министра иностранных дел. В некоторых странах (например, в Японии) такого рода информация должна предоставляться парламенту главой правительства.
Несмотря на то, что вопросы международной жизни обычно широко комментируются средствами массовой информации, действительные сведения о подготовке и принятии внешнеполитических решений и планируемых акциях держатся в строжайшей тайне. "Утечки" соответствующей информации, широко известные в практике США и других стран, обычно организуются самой администрацией и преследуют определенные политические цели. К ведению правительства в большинстве стран либо формально, либо фактически отнесено участие в решении вопросов войны и мира.
Согласно конституциям ряда стран, в распоряжении правительства находятся вооруженные силы. Оно руководит военной администрацией и обороной страны, принимает решение о всеобщей или частичной мобилизации. Все это открывает широкие возможности для принятия исполнительной властью решения о начале военных действий без получения предварительного согласия парламента. Нередко парламент ставят перед свершившимся фактом. Так, английское правительство информировало парламент об использовании вооруженных сил за пределами страны буквально за несколько часов до начала военных действий в зоне Суэцкого канала в 1956 году и уже во время начавшегося Фолклендского кризиса 1982 года. Нередко администрация прибегает и к искажению информации о событиях в целях получения согласия парламента на военные акции (как было, например, при принятии Тонкинской резолюции, приведшей к многолетней войне США в Индокитае). В странах с парламентарными формами правления правительству в случае внутренних волнений или внешней угрозы принадлежит право принятия чрезвычайных мер. Формально таким правом наделяется обычно глава государства, однако реально он осуществляет эти полномочия только в президентских и смешанных республиках, а также в странах с монократическим режимом правления.
В парламентарных странах право введения чрезвычайного положения принадлежит на практике правительству, которое осуществляет его самостоятельно или формально совместно с парламентом. Весьма показательно в этом отношении "чрезвычайное законодательство", инкорпорированное в Основной закон ФРГ (особенно ст. 87а и разд. Ха). Оно предусматривает, что в случае внешней опасности или угрозы существующему строю в Федерации или одной из земель Федеральное правительство может использовать вооруженные силы "для борьбы с организованными и вооруженными группами". В случае введения "состояния угрозы или обороны" функции парламента могут быть переданы общему комитету, действие конституционных прав и гарантий приостановлено, разграничение компетенции между федерацией и землями упразднено, командование вооруженными силами передано федеральному канцлеру, который использует их по своему усмотрению.
Практически правительство, и прежде всего федеральный канцлер, наделяются почти диктаторскими полномочиями. Широкие чрезвычайные полномочия может присвоить себе, ссылаясь на внешнюю угрозу или внутренние волнения, Кабинет Великобритании. Чрезвычайные полицейские меры могут приниматься в этой стране на основе зачастую весьма архаичных актов, вроде законов о богохульстве, защите Короны, борьбе с бродяжничеством и т. п. Весьма широко используются чрезвычайные полномочия во многих развивающихся странах в связи с различными кризисными ситуациями. В отдельных случаях чрезвычайное положение вводится в целях пресечения выступлений реакции и поддержания политической стабильности. Так, в 80-е гг. в Индии непрекращающиеся вылазки правых, раскольнических и сепаратистских элементов, использующих зачастую методы политического террора (убийство премьер-министра И. Ганди, а затем ее сына Р. Ганди), провоцирование реакционными силами религиозно-общинных распрей, заставили правительство прибегнуть в ряде случаев к введению в отдельных районах чрезвычайного положения.
5 Глава правительства
Изменения, происходящие в структуре правительства, находят свое проявление в концентрации широкой правительственной власти в руках все более узкого круга лиц или даже одного лица. В парламентарных республиках и монархиях им является глава правительства. В различных странах он именуется по-разному: премьер-министр, председатель совета министров, федеральный канцлер и т. п. Решающая роль главы правительства в осуществлении исполнительной власти наиболее отчетливо проявляется в странах с парламентарными формами правления. Процесс концентрации этой власти в руках главы правительства получает в ряде стран законодательное закрепление. Так, в соответствии со ст. 65 Основного закона ФРГ, "федеральный канцлер устанавливает основные положения политики и несет за них ответственность". Аналогична ст. 95 Конституции Италии. Она гласит, в частности: "Председатель Совета министров руководит общей политикой Правительства и несет за нее ответственность".
Нередко в зарубежных странах изменения в построении и функционировании государственного механизма не закрепляются в законе. Однако и тогда общая для большинства государств тенденция получает активное развитие. Наиболее типична в этом отношении британская практика. В Великобритании премьер-министр назначает, перемещает и отзывает членов Правительства, определяет их компетенцию и руководит их деятельностью. Он формирует кабинет и устанавливает порядок его работы, формулирует его решения. Премьер-министр обладает широкой распорядительной властью, издает и подписывает правительственные указы. Он осуществляет большинство полномочий, номинально принадлежащих монарху, включая право досрочного роспуска Палаты общин. Сложившаяся практика свидетельствует о том, что премьер-министр, как правило, лично руководит внешней политикой государства. Объем полномочий премьер-министра и сконцентрированная в его руках правительственная власть настолько обширны, что некоторые государствоведы даже именуют его "некоронованным" или "выборным" монархом. Глава британского Правительства по объему осуществляемой им власти и своему фактическому положению в системе высших государственных органов иногда мало чем отличается от президента в США. В то же время его положение как лидера партии, располагающей большинством в Палате общин, дает ему такую возможность воздействия на парламент, какой не располагает американский президент. Весьма похожи положение и роль главы правительства в ФРГ, Японии, Канаде и ряде других стран. Несколько менее заметна тенденция к концентрации власти в руках премьер-министра при существовании коалиционного правительства (Италия, Бельгия, Нидерланды, Дания и др.). Тем не менее, и в этой группе стран премьер-министр — не "первый среди равных", а политический руководитель, которому принадлежит решающая роль в определении государственной политики. Возрастанию роли руководителя исполнительной власти во многом способствует создание при главе государства или правительства специального аппарата, нередко образуемого на внеконституционной основе.
Показательна в этом отношении американская практика. Исполнительное управление президента — это широкий и разветвленный аппарат, нередко успешно конкурирующий с официальным кабинетом по участию в деле разработки и реализации внутренней и внешней политики США. Он включает штат личных сотрудников президента, различные органы политического руководства, координации управления, среди которых наиболее влиятельны Совет национальной безопасности и Административно-бюджетное управление, а также разного рода группы советников и экспертов. Особенно значительна роль руководителя аппарата сотрудников Белого дома, имеющего повседневный доступ к президенту. Именно через его посредство осуществляется связь главы государства с членами кабинета. Значительна также роль специального помощника президента по вопросам национальной безопасности, который обладает зачастую не меньшим влиянием, нежели государственный секретарь. Активизируется деятельность и растет влияние аппарата, функционирующего при премьер-министре в Великобритании, федеральном канцлере в ФРГ, премьер-министре в Японии и при главах правительств других стран. По своему объему и функциям такой аппарат значительно уступает американскому. Тем не менее, в этот аппарат могут включаться не только личные сотрудники и советники, влияние которых нередко очень велико, но и различные специализированные службы вроде, например, ведомства по охране конституции (политическая полиция), действующего под руководством канцлера ФРГ. Практически все такого рода органы и службы, формально относимые к числу вспомогательных при носителе правительственной власти, уже давно превратились из технико-консультативных в политико-административные. То обстоятельство, что они функционируют при главе государства или правительства на правах его личного аппарата, позволяет избавить их от парламентского контроля и воздействия общественного мнения. Опыт США, Великобритании и ряда других стран подтверждает, что нередко личные советники и сотрудники могут оказывать весьма существенное влияние на решения, принимаемые главой исполнительной власти.
Во многих развивающихся странах, особенно при монократических режимах, личный аппарат главы государства или правительства возглавляется лицом, имеющим ранг министра, который входит в состав правительства и высшее партийное руководство. Нередко такой аппарат пользуется большим влиянием, нежели официальное правительство.
5 Порядок отставки правительства
Срок полномочий правительства определяется на основе различных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной власти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парламенте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мобильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, средний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5—3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сменилось почти полсотни правительств. В президентских республиках смена главы государства влечет за собой создание нового правительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-министра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным изменениям. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе правительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.
Заключение
1. «Конституции зарубежных государств. Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соедин. Штаты Америки (изд:6)», Маклаков В.В., изд-во: Волтерс Клувер, 2006 г.
2. Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под общ. ред. чл.-корр. РАН, проф. М.В. Баглая, д.ю.н., проф. Ю.И. Лейбо и д.ю.н., проф. Л.М. Энтина.-М.:Издательство НОРМА, 2003.
3. А.А. Мишин. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. - М.: Белые альвы, 1996.
4.Б.А. Страшун, Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник. Том 3. - М.: БЕК, 1999.
5.Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. В.Е. Чиркина.- М.: Юрист,1997.
6.Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Под ред. Б.А. Страшуна.- М.: БЕК,1995.
7. Иностранное конституционное право: Учебник / Под ред. В.В. Маклакова.- М.: Юрист, 1996.
8. Общая теория государства и права: Учебник / Под. ред. Лазарева С.Н.- М.: Юристъ, 1996.
9. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник–М.,1998 г.
10. Чудаков М.Ф. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Мн., 1998.
