Экономическое районирование: базовые теоретические принципы и место в системе регионального развития
Экономическое районирование - это процесс разделения страны на целостные территориальные части народного хозяйства, имеющие свою производственную специфику и прочные экономические связи. В основе экономического районирования лежит выделение экономических районов.
Концепция территориального экономического деления страны должна основываться на следующих базовых критериях:
· Экономический критерий - район как специализированная часть единого народно-хозяйственного комплекса страны с определенным составом вспомогательных отраслей. Специализацию района должны определять отрасли, в которых затраты труда, средств на производство продукции и на доставку ее потребителю по сравнению с другими районами будут наимень шими.
· Национальный фактор характеризует национальный состав населения.
· Исторический аспект указывает на особенности расселения и освоения края в рамках различных периодов.
· Административный критерий должен обеспечивать единство административно-территориального деления и экономического районирования.
Он означает следующее: границы экономических районов не должны пересекать границ субъектов федерации. «Единство административно-тер риториального устройства и экономического деления страны является наиболее общим принципом совместной организации экономического районирования, интегрального территориального комплексообразования и территориального управления…» - пишет проф. В.К. Бугаев. 55 (55 Бугаев В.К. Территориальная структура экономического района. Л., 1986. С.122. )
Рассмотрим эти положения подробнее. В основе экономического районирования лежит учет специализации. Различные части страны значительно отличаются друг от друга природными и экономическими условиями. Специализируясь на выпуске одного или нескольких видов продукции и услуг, каждая территория получает отсутствующие товары и услуги. Происходит обмен результатами труда. Формируется разделение труда между отдельными территориями страны, называемое географическим или территориальным.
Специализация территории возникает в том случае, если:
· стоимость производимой здесь продукции ниже, чем в других районах страны;
· эта продукция может выпускаться в больших объемах, чем необходимо данному району;
· выпуск данной продукции обеспечен ресурсами;
· выпускаемая продукция необходима народному хозяйству страны.
Специализация территорий складывается исторически. Показатель специализации определяется по формуле К=П/Н, где П - доля продукции района в общем производстве страны; Н - доля населения района в населении страны. Отрасль считается отраслью специализации, если коэффици ент К больше или равен 1.
Среди многообразия условий, определяющих территориальную организацию хозяйства стран, важная роль принадлежит системе общественно -политических факторов. Длительное время традиционная позиция советских географов заключалась в том, что для капиталистических стран наиболее типичными чертами территориальной организации хозяйства следует считать стихийность, непрогнозируемость формирования пространственных структур, гиперконцентрацию производства и населения на относительно небольшой территории, наличие районов экономической депрессии и застоя.
Естественно, что социалистический строй характеризовался преимуществами и достоинствами, вытекающими из его природы: общественная собственность на средства производства, отсутствие эксплуатации большин ства меньшинством, распределение продуктов общественного труда в интересах всего общества, планомерность развития экономики позволяют рационализировать географию народного хозяйства, постоянно управлять его территориальным развитием, а значит, и добиться его равномерного развития. Поэтому считалось, что построение социалистического общества в Советском Союзе - решающий комплексный фактор, определяющий характер территориальной организации страны и ее народного хозяйства. На практике выяснилось, что и социалистическая, и капиталистическая экономики обладают примерно одинаковыми «родимыми пятнами» в области размеще ния.
Важнейшим условием, влияющим на развитие народного хозяйства и его территориальную организацию, является хозяйственный механизм - совокупность методов и форм планирования и управления народным хозяйством. Предполагалось, что территориальное планирование и управление обеспечивают сбалансированное развитие элементов хозяйства в пределах определенной территории независимо от их ведомственной подчиненности, способствуют развитию межотраслевых и межрайонных связей, рациональ ному использованию ресурсов районов, решению природоохранных проблем, т. е. способствуют созданию рациональной территориальной организации.
С 1990-1991 гг. в общественное сознание внедрялись стереотипы прямо противоположного характера. Весь опыт территориального планирования и управления, вся методология экономического районирования подвергалась вульгарной критике. Как это часто бывает, серьезные просчеты, связанные с организацией регионального развития и экономического управления, посчитали достаточным основанием для разрушения системы государственного регулирования вообще. Система территориального планирования и управления за семьдесят лет своего существования «приспособила» размещение производства и расселения под свои требования. В свою очередь, изменение системы управления не могло не стать дополнительным фактором разрушения государства.
Изменения экономики, в том числе глубокие перемены под влиянием перехода к рынку, вызывали потребность в существенной перестройке хозяйственного механизма. В этих условиях главными задачами становятся: совершенствование территориального управления экономики, проведение нового комплексного экономического районирования.
В целях комплексного районирования выделяются следующие факторы, воздействующие на территориальную структуру народного хозяйства: технико-экономические, географического положения, природные, исторические, социально-политические.
Как уже отмечалось выше, территориальная организация народного хозяйства - это не только размещение его элементов, но их взаимодей ствие, взаимодополнение, соподчинение. Факторы размещения связаны с технико-экономическими требованиями производства к выбору места строительства с их водоемкостью, энергоемкостью, трудоемкостью, необходимыми масштабами транспортной работы и т. д. Факторы взаимодей ствия определяют экономическую эффективность территориального сближения производств, использующих общее комплексное сырье, общую территорию, транспорт, трудовые ресурсы, утилизирующие отходы, т. е. оказывают влияние на характер и интенсивность связей между элемента ми хозяйства.
Для размещения многих промышленных предприятий разных отраслей оказываются удачными одни и те же районы. Но ресурсы многоцелевого назначения (водные, энергетические, трудовые и т. д.) могут иметь ограниченные масштабы, что лимитирует возможность размещения в районе всех производств (Центрально-Черноземный и Уральский районы в настоящее время). В то же время открытие новых крупных месторождений может стать решающим фактором дополнительного размещения производств в районе. Поэтому можно говорить о факторах ограничения и факторах активизации размещения в зависимости от масштаба ресурсов и характера условий района. Таким образом, в каждом районе, на каждой конкретной территории складываются определенные условия размещения производств.
**
Следует отличать факторы, необходимые для проведения экономичес кого районирования, и принципы экономического районирования. Принципы - это основные правила долгосрочной политики, методы хозяйствова ния, учитывающие закономерности и факторы. В качестве общих принципов территориальной организации народного хозяйства нашей страны на современном этапе ее развития можно выделить следующие:
Общий принцип экономической и социальной эффективности - необходимость учета конечного народно-хозяйственного и социального результата при размещении экономики и ее территориальной организации и соблюдение закона экономии времени и повышения производительности труда.
С ним связаны такие принципы, как:
а) принцип размещения производства с учетом близости источников сырья, энергии и потребителей конечной продукции;
б) принцип комплексности, в том числе комплексного рационального использования природных ресурсов при учете задач охраны и преобразова ния природы и первичного освоения наиболее эффективных ресурсов;
в) принцип выравнивания уровней экономического и социального развития районов страны.
Принцип учета требований военной безопасности при размещении производительных сил. Его содержание лучше всего охарактеризовано в принятой в 2000 г. Концепции национальной безопасности России. В этом документе помимо угроз стратегического характера выделяются и проблемы региональной безопасности.
Наряду с этими общими принципами в практике управления должны использоваться принципы, отражающие базовые направления реконструк ции территориальной структуры экономики. Смещение народного хозяйства на восток - это важнейший принцип, действующий как минимум с начала века, со знаменитых столыпинских переселенческих движений. Принцип сдвига народного хозяйства на восток неизменно подтверждался в решениях партийных съездов, предусматривающих постоянное повышение доли производства и роли восточных районов в народном хозяйстве страны. Однако этот процесс происходил с различной степенью интенсивности. В военные годы он шел особенно активно, затем несколько замедлился. В настоящее время сдвиг на восток прекратился и фактически экономика «эвакуи руется» с востока, и лишь необходимость использования топливно-энерге тических и сырьевых ресурсов тормозит процесс деградации северных и восточных территорий. Вместе с тем, не смотря на увеличение доли северных территорий в России по сравнению с СССР, доля северных территорий в ВВП России постоянно уменьшается.
Наряду с принципами, отражающими крупные территориальные сдвиги народного хозяйства, разрабатываются принципы развития локальных, но многочисленных объектов, например городов разных типов. Так в послевоенные годы был выдвинут принцип активизации развития малых и средних городов. Обычно его связывают с ограничением и регулированием роста больших городов. Однако правильней было говорить о двух принципах: а) ограничения и регулирования роста больших городов; б) подъема и активизации средних и малых городов. У каждого свои основы и причины, хотя эти процессы и взаимообусловлены. Принцип активизации развития малых и средних городов связан с идеей освоения государственной территории, недопущения ее опустения. Второе - это функция малых городов по управлению сельской местностью, по ее культурно-бытовому обслуживанию. Кроме того, следует учесть, что в малых и средних городах сосредоточена значительная часть населения страны, основное производство легкой и пищевой промышленности. Наконец, особое значение имеют малые и средние города в обслуживании транспорта, особенно железнодорожного, в связи, в формировании аграрно-промышленных и санаторно-курортных комплексов.
Принцип регулирования роста больших городов связан, во-первых, с тем, что эти города имеют повышенный жизненный стандарт, и приток сюда населения требует повышенных капитальных вложений в нематериальную сферу. Во-вторых, он связан с оптимизацией государственного управления, выполнением столичных функций и т.д. В-третьих, он действительно перекликается с проблемой малых городов, так как расширение больших городов усиливает отток населения из малых городов и сельской местности. Интересно, что десять лет рыночных реформ, в, казалось бы, новых условиях, должны были снять проблему регулирования роста сверхкрупных городов, однако и сегодня ограничительные меры фактически применяются в Санкт-Петербурге и особенно в Москве.
Следует вновь отметить две особенности действия указанных принципов. Это историческая изменчивость принципов. Они меняются в связи с изменением социально-экономической, политической и военно-стратегичес кой обстановки. Далее, принципы - это, прежде всего политика, т. е. в данном случае выражение финансового предпочтения одним программам и территориям перед другими. Советское государство, формируя принципы территориальной организации производительных сил и придерживаясь их, стремилось реализовать свои программные цели, о которых уже говорилось. Российское государство провозглашает в области регионального развития несколько иные задачи, но и сегодня принципы экономического райониро вания могут рассматриваться и как теоретическая база, набор ориентиров управления территориальной организацией общества.
Подведем итоги. Нельзя сказать, что в стране раньше отсутствовала стратегия регионального развития, но в условиях ведомственно разобщен ного управления это развитие зачастую складывалось как сумма отраслевых усилий. Порочная практика бессистемного принятия все новых и новых региональных программ продолжается и поныне с той только разницей, что она осуществляется в отсутствии у государства свободных средств.
На основании проанализированного материала можно выделить ряд устойчивых особенностей региональной стратегии СССР. Во-первых, это унаследованный от Российской империи колонизационный крен, политика сдвига на Восток. Принцип более равномерного размещения производства и расселения. Плановые органы постоянно пытались сочетать несочетае мое - выравнивать уровни развития, поднимать национальные окраины и т. д., повышая эффективность всего народного хозяйства, совершая заведомо внеэкономические действия. Выдвигалась концепция комплексности районов, но ее практическое применение в виде территориально-производствен ных комплексов, по сути, служило средством ударного строительства в новых ресурсных ареалах. Во-вторых, центральные планирующие органы обходили вниманием закономерные процессы вторичной деградации старопромышленных районов. Из четырех главных объектов региональной политики в сколько-нибудь развитых странах (слаборазвитые, аграрные, пионерные, перегруженные столичные и кризисные) советская политика, увлеченная стройками века, наиболее откровенно игнорировала именно последний. В-третьих, доминировал унифицированный подход к модернизации крайне разнородных в природном и культурном отношении регионов. Всюду применялась по существу одна и та же модель индустриа лизации, типовое проектирование и администрирование. И теперь подавляющее большин ство регионов привлекает новые, наиболее прибыльные, отрасли независи мо от возможностей их внедрения и успешной работы у себя. В-четвертых, в региональной, как и в любой другой, стратегии очевидна приверженность к прямым рычагам централизованного планирования и госбюджетной мобилизации средств. Средства лобового административного противодействия нежелательным, по мнению Центра, пространственным тенденциям (например, росту крупных городов) не давали эффекта. Обычные в практике других стран стимулы или компенсирующие региональное неравенство выплаты использовались слабо. Поэтому часто считают, что классическая региональная политика в западном ее понимании у нас вообще отсутствовала.