Реферат Совершенствование бюджетного планирования в РФ
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Содержание
Введение 3
1. Понятие, принципы, участники бюджетного планирования 5
2. Совершенствование методов бюджетного планирования 13
3. Совершенствование инструментов бюджетного планирования 24
Заключение 28
Список использованных источников 30
Введение
Бюджетное планирование является составляющей общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность планируемых показателей бюджета, их сбалансированность в основном определяют экономическое и социальное развитие, как отдельных регионов, так и государства в целом.
Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом.
Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность общегосударственных экономических и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.
Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), с помощью финансовых планов решаются задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению.
Тема данной работы актуальна для изучения, т.к. бюджетное планирование является основой бюджетного процесса, и в связи с развитием государственного строя нужно усовершенствовать методику и инструменты планирования.
Цель выполнения работы – изучив основы бюджетного планирования, рассмотреть способы совершенствования бюджетного планирования.
В соответствии с целью, к задачам работы относятся:
- рассмотрение сущности, принципов и участников планирования;
- изучение организации процесса планирования;
- обзор совершенствования методов бюджетного планирования;
- обзор совершенствования инструментов бюджетного планирования.
Основными методами изучения вопросов работы является изучение и рассмотрение законодательных актов, специальной литературы и материалов периодической печати.
1. Понятие, принципы, участники бюджетного планирования
Бюджет – это основной финансовый план. Бюджетная система РФ состоит из бюджетов трех уровней:
Первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;
Второй уровень бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
Третий уровень - местные бюджеты.
Составной частью бюджетного процесса является бюджетное планирование. В различных источниках даются разные определения бюджетного планирования. Давайте рассмотрим наиболее полные по нашему мнению определения:
Бюджетное планирование - важная составная часть финансового планирования, подчиненная требованиям финансовой политики государства.
Экономическая сущность планирования заключается в централизованном распределении и перераспределении стоимости общественного продукта и национальный доход между звеньями финансовой системы на основе общенациональной социально-экономической программы развития страны в процессе составления и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов различных уровней.
Бюджетное планирование или бюджетирование - это процесс формирования и контроля исполнения детализированного бюджета расходов и поступлений денежных средств по отдельным экономическим операциям и областям деятельности в процессе оперативной деятельности.
Перед бюджетным планированием выдвигаются следующие основные задачи:
- организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и социальной сферы;
- осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.
Бюджетное планирование направлено, в конечном счете, на составление проекта бюджета.
Принципами бюджетного планирования являются следующие:
·регулирование бюджетных вопросов едиными правовыми нормами;
·адресный и целевой характер направления бюджетных средств;
·непрерывность планирования годового бюджета;
·стабильность финансовых показателей (норм, налоговых ставок, смет).
Участники бюджетного планирования и их функции:
1. Правительство РФ осуществляет составление проекта федерального бюджета в соответствии с Бюджетным кодексом РФ не позднее чем за 10 месяцев до начала очередного финансового года.
2. Законодательные (представительные) органы рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением соответствующих бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением соответствующих бюджетов.
3. Исполнительные органы государственной власти (исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований) обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение законодательных (представительных) органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных (представительных) органов, обеспечивают управление государственным (муниципальным) долгом.
4. Финансовые органы составляют проект соответствующего бюджета (проект бюджета и среднесрочного финансового плана), представляют его с необходимыми документами и материалами для внесения в законодательный (представительный) орган, организуют исполнение бюджета, устанавливают порядок составления бюджетной отчетности, осуществляют иные бюджетные полномочия. Так, например, Министерство финансов РФ обладает следующими бюджетными полномочиями:
- принимает нормативные акты в установленной сфере деятельности;
- организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ, принимает участие в разработке проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ;
- разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики;
- разрабатывает прогноз основных параметров бюджетов бюджетной системы РФ, в том числе прогноз консолидированного бюджета РФ;
- проектирует предельные объемы бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств федерального бюджета либо субъектам бюджетного планирования;
- разрабатывает по поручению Правительства РФ программу государственных внутренних и внешних заимствований РФ, условия выпуска и размещения государственных займов РФ, выступает в качестве эмитента государственных ценных бумаг РФ, проводит государственную регистрацию условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг;
- осуществляет управление государственным долгом и государственными финансовыми активами РФ на основании полномочий, предоставленных Правительством РФ;
- организует исполнение федерального бюджета, устанавливает порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета, бюджетных росписей главных распорядителей средств федерального бюджета и кассового плана исполнения федерального бюджета;
- устанавливает порядок составления и ведения бюджетных смет федеральных бюджетных учреждений;
- составляет и ведет сводную бюджетную роспись, федерального бюджета и представляет ее в Федеральное казначейство;
- представляет в Федеральное казначейство лимиты бюджетных обязательств по главным распорядителям средств федерального бюджета;
- разрабатывает проекты методик распределения и порядок предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета другим бюджетам бюджетной системы РФ (за исключением межбюджетных трансфертов, предоставляемых иными главными распорядителями средств федерального бюджета) и т.д.
5. Центральный банк РФ:
- совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Госдумы основные направления денежно-кредитной политики.
- обслуживает счета бюджетов.
- осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ.
6. Органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами, осуществляют контроль за исполнением соответствующих бюджетов и готовят заключения на годовой отчет об исполнении соответствующих бюджетов, проводят экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства РФ.
Ежегодный цикл бюджетного планирования начинается после утверждения законодательным (представительным) органом проекта бюджета, но не позднее начала года, предшествующего прогнозируемому, и заканчивается после принятия указанным органом бюджета на очередной финансовый год.
Так же на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства разрабатывается перспективный финансовый план. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показатели уточнения прогноза социально-экономического развития государства.
Следующим этапом планирования является составление сводного финансового баланса – это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной территории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, расположенных на соответствующей территории.
Составление сводного финансового баланса является подготовительным этапом разработки адресного финансового плана, т. е. бюджета.
Следующий этап бюджетного планирования – процесс составления проекта бюджета. Главная задача разработки проекта бюджета – определение объема денежных средств, централизуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы местного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогнозом экономического и социального развития государства и территорий. Главным источником информации для составления проекта бюджета служит прогноз социально – экономического развития государства или территории, который в свою очередь разрабатывается на основе данных экономического и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей.
В основу разработки проекта федерального бюджета закладываются направления планируемой финансово-бюджетной политике, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, и показатели разработанного Министерства экономики РФ прогнозе социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Также используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком РФ, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, перечень которых определяется Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально- экономического развития страны.
На первой стадии формирования проекта бюджета федеральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на планируемый год, в котором отражены главные макроэкономические показатели и материалы для уточнения параметров среднесрочного прогноза экономического и социального развития страны.
На региональном же уровне стадия составления проекта бюджета охватывает собой разработку исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации проекта закона о бюджете субъекта Российской Федерации на предстоящий финансовый год по тем показателям, которые установлены бюджетным законодательством.
Составлению проекта бюджета субъекта Российской Федерации предшествует разработка прогноза социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в целом, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых исполнительные органы государственной власти этого субъекта осуществляют разработку проекта бюджета субъекта Российской Федерации.
Проекты бюджета субъекта Российской Федерации составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации и законодательством данного субъекта.
Составление проекта бюджета субъекта Российской Федерации – исключительная прерогатива соответствующих исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Какие именно органы будут осуществлять разработку проекта бюджета, определяют сами субъекты Российской Федерации. Например, Бюджетный кодекс Алтайского края устанавливает, что составление проекта краевого бюджета – исключительная прерогатива Администрации края. Закон Мурманской области «О бюджетном процессе в Мурманской области» предусматривает, что непосредственное составление проекта областного бюджета осуществляет департамент финансов Мурманской области, а Правительство этой области «устанавливает порядок работы над документами и материалами, представляемыми в Мурманскую областную Думу одновременно с проектом областного бюджета» (п. 3 ст. 4 Закона).
В целях своевременного и качественного составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации финансовые органы субъекта Российской Федерации имеют право получать необходимые сведения от федеральных финансовых органов, а также от иных государственных органов, органов местного самоуправления и юридических лиц.
В Республике Татарстан Кабинет Министров при составлении проекта бюджета РТ одобряет основные направления бюджетной, налоговой и тарифной политики РТ на очередной финансовый год и плановый период на основе показателей Министерства Финансов; рассматривает сценарные условия функционирования экономики Республики Татарстан на очередной финансовый год и плановый период; одобряет основные параметры прогноза социально-экономического развития РТ, прогноз социально-экономического развития Республики Татарстан по данным Министерства Экономики РТ; утверждает концепции долгосрочных целевых программ, утверждает долгосрочные целевые программы, реализуемые за счет средств бюджета Республики Татарстан, и вносит в них изменения.
Следующим этапом бюджетного планирования выделяют процесс принятия проекта бюджета.
После одобрения Правительством РФ сценарных условий Министерство финансов РФ разрабатывает основные характеристики доходов и расходов федерального бюджета на планируемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Также, рассматриваются предложения о минимальных размерах оплаты труда и пенсий, порядок индексаций заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.
Таким образом, бюджетное планирование – это один из элементов системы управления бюджетом, предназначение которого состоит в составлении и утверждении бюджетного плана на основании прогнозируемых данных и в соответствии с целями бюджетной политики.
2. Совершенствование методов бюджетного планирования
Методы планирования - составная часть методологии планирования и представляют собой совокупность способов и приемов, применяемых в процессе конкретных плановых расчетов на разных уровнях бюджетного планирования, позволяющие реализовать его принципы. Наибольшее применение в практике планирования получили следующие методы разработки планов: балансовый, нормативный, экономико-математические и программно-целевой методы.
Давайте также рассмотрим также методы бюджетного планирования, как:
- подход с позиций теории малых изменений;
- метод составления бюджета с нуля;
- бюджет целей и эффективности;
- бюджет, основанный на заданиях;
Балансовый метод применяется для взаимоувязки объема и структуры общественных потребностей с материальными, трудовыми и финансовыми ресурсами, а также взаимного согласования всех разделов и показателей планов. Он используется, прежде всего, как инструмент обеспечения планомерности, пропорциональности, научной обоснованности пропорций воспроизводства, отраслевой и территориальной структуры общественного производства. Сущность балансового метода состоит в разработке системы балансов, соответствующих многообразию планируемых пропорций: общеэкономических, межотраслевых, внутриотраслевых, территориальных и др.
Экономико-математические методы применяются для оптимизации планов, анализа и оценки различных вариантов развития, более точной и развернутой характеристики важнейших экономических связей. Кроме того, применение экономико-математических методов дают возможность использовать в планировании экономико-математические модели и вычислительную технику с целью повышения научной обоснованности и оптимизации планов.
Теория малых изменений в финансовом планировании основывается на предположении, что принципиальные изменения в структуре бюджета невозможны, и что политики, как правило, не в состоянии провести глубокий анализ осуществляемой стратегии. Вследствие этого разрабатываемый бюджет преимущественно определяется прошлогодним бюджетом, т.е. принятыми ранее решениями. Большая часть бюджета никем не контролируется и повторяется из года в год. Изменения в бюджет являются не очень значительными и возникают в результате некоторых внешних обстоятельств.
Теория малых изменений является одной из наиболее общих теорий, описывающих разработку бюджета. Она не имеет нормативного характера и в своем первоначальном виде не содержала рекомендаций о том, как должно выглядеть финансовое планирование.
В соответствии с этой теорией в процессе разработки бюджета решающую роль играют органы исполнительной власти. Члены представительной власти не могут посвятить вопросам бюджета достаточно времени, а также не обладают необходимыми навыками, что не позволяет им оказывать полностью осознанное воздействие на бюджет. На первом этапе разработки бюджета типичным является массовое поступление «бюджетных пожеланий» от разнообразных ведомств, относящихся к местному самоуправлению. Руководство местной администрации и местное казначейство играют при этом роль «стражей бюджета». Такое распределение ролей оказывается необычайно устойчивым – отделы местной администрации и другие группы давления могут требовать очень большого роста расходов, поскольку знают, что существуют «стражи», которые будут стараться свести эти требования к минимуму. Те, кто отвечает за окончательную форму бюджета, пытаясь ограничить требования роста расходов, в свою очередь, считают, что все требования бюджетных средств являются по определению завышенными, и поэтому их можно сокращать без особого ущерба для дела. Согласования проводятся в рабочем порядке. В ходе споров одним из главных аргументов является уровень прежних расходов, и в результате окончательный бюджет нового года становится очень похожим на прошлогодний.
В соответствии с теорией получатели бюджетных средств используют следующие шаги для защиты прошлогоднего уровня финансирования: использование поддержки со стороны лиц, извлекающих выгоду из получаемых средств; установление хороших отношений с политиками, оказывающими влияние на составление планов; утверждение, что какое-либо сокращение расходов приведет к полной остановке реализуемых программ; отказ от принятия решения по сокращению средств, направляемых в ведомство.
Существуют сформулированные типичные методы, с помощью которых осуществляется борьба за увеличение (по сравнению с нынешним уровнем) ассигнованных средств: утверждение, что новые задачи являются всего лишь продолжением предыдущих; округление «вверх» запланированных затрат; сохранение бюджета на нынешнем уровне при одновременном уменьшении количества статей расходов; запуск небольших программ, а затем увеличение финансирования по этим программам; согласие на временный статус начинающихся программ в надежде, что затем они станут постоянными; утверждение, что новая программа со временем начнет самофинансироваться.
Нормативный подход к планированию расходов бюджета основывается на выделении понятия нормативов расходов, благодаря чему расходы могут быть рассчитаны путем перемножения нормативов на количественные показатели (численность различных категорий населения, состав сети учреждений и т.д.).
В рамках применения нормативного подхода используются нормативные подходы бюджетного планирования минимальных расходов бюджетов на основе нормативов подушевого финансирования потребителей бюджетных услуг. Однако проблема состоит в том, что сам этот норматив рассчитывается «от достигнутого», то есть затратным методом, и не может служить объективной оценкой необходимых финансовых затрат. В РФ нормативный подход к расчету расходов в большой степени определяется наличием системы государственных минимальных социальных стандартов, которые определяют минимальный уровень финансирования социальных расходов регионов.
Тем не менее, в последнее время озвучивается серьезная критика нормативного подхода и использования системы государственных минимальных социальных стандартов при расчете расходов бюджета. Предложенная законопроектом система формирования и исполнения минимальных государственных социальных стандартов, предусматривающая исключительные полномочия федеральных органов государственной власти по определению уровня финансирования бюджетных услуг из бюджетов нижестоящих уровней, практически исключает участие региональных и местных органов государственной власти в процессе формирования собственных бюджетов, что противоречит самой сути федеративных отношений. В бюджетной системе при Советском Союзе натуральные нормативы использовались для количественного определения минимального объема финансирования, требуемого для выполнения конкретных задач. Поскольку необходимо было ограничить возможность маневра для ведомств по конкретному расходованию выделенных им средств, то бюджетные нормы при советской системе не только облегчали составление бюджета, но и обеспечивали механизм контроля в процессе его исполнения. В мировой практике крайне ограниченное число стран помимо СНГ используют натуральные нормативы для целей формирования бюджетов, поскольку данный подход является очень дорогостоящим и трудоемким. Активное использование нормативного метода в РФ требует дальнейшего его совершенствования – внедрения в практику бюджетного планирования экономических норм, имеющих долгосрочный характер, периодического их пересмотра в связи с качественными изменениями, происходящими в динамично развивающейся экономике, разработки системы взаимоувязанных между собой норм и нормативов. Проводимая в настоящее время реформа бюджетной системы, особенно в части внедрения бюджетирования, ориентированного на результат, очевидно, заставит в значительной степени отказаться от системы минимальных государственных социальных стандартов. Тем не менее, значительные наработки в области расчетов расходов с применением нормативного подхода, могут быть полезны при расчете затрат на реализацию программ, направленных на достижение конечных результатов (в том числе и в социальной сфере).
Бюджетирование, ориентированное на результат (сокращенно БОР), – система организации бюджетного процесса и государственного (муниципального) управления, при которой планирование расходов осуществляется в непосредственной связи с достигаемыми результатами. В самом общем виде бюджетирование, ориентированное на результат, представляет собой систему формирования (исполнения) бюджета, отражающую взаимосвязь между планируемыми (осуществленными) бюджетными расходами и ожидаемыми (достигнутыми) результатами. Цель данной модели бюджетирования – проконтролировать соответствие затраченных ресурсов и полученных прямых и социальных результатов, оценить значимость и экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансирующихся из бюджета. Бюджетная реформа, ориентированная на внедрение БОР в системе органов исполнительной власти в Российской Федерации, осуществляется с 2004 года. Координатором реформы является Министерство финансов Российской Федерации
Внедрение БОР в практику управления общественными финансами, как правило, сопровождается переходом на многолетнее (среднесрочное) планирование: планирование деятельности учреждения и выделение бюджетных средств на ее реализацию осуществляется не на один год, а на несколько лет вперед, обычно на три года. Причины перехода на многолетнее планирование заключаются в следующем:
- для достижения некоторых запланированных результатов требуется финансирование не только из текущего бюджета, но и из бюджетов будущих периодов;
- измеримый эффект от реализации ряда программ не может быть выявлен в течение одного финансового года (например, при оценке эффективности реализации программы по лечению наркомании потребуется время, чтобы выявить процент успешно вылеченных пациентов) [7, с. 3-12].
Успех внедрения данного метода зависит от эффективной взаимоувязки концепций бюджетной и административной реформ и практических шагов по их проведению, а также от реализации ряда других направлений политики по повышению эффективности государственного сектора и мероприятий по совершенствованию качества услуг, предоставляемых государством населению, которые намечены в программных документах по реформированию государственного сектора. [6, с. 3]
Первые годы внедрения БОР в практику бюджетного планирования на федеральном уровне выявили определенные недостатки и пробелы как в действующей нормативно-правовой базе, так и в организации этого процесса в целом. Следовательно, перспективы развития БОР преимущественно зависят от скорейшего устранения этих узких мест. При этом следует уделить особое внимание осуществлению ниже перечисленных мероприятий.
В первую очередь необходимо, на наш взгляд, перейти от существующей структуры "стратегическая цель - тактическая задача - целевая программа" к многоступенчатой, типа "миссия субъекта бюджетного планирования (СБП) - достигаемая цель правительства РФ - тактическая задача СБП - бюджетная целевая программа - мероприятие". Логика выстраивания взаимосвязей между элементами этой иерархии вполне очевидна. Сначала каждый СБП формулирует свою миссию, представляющую краткое определение важнейшей цели государственной политики, за достижение которой отвечает СБП или ради достижения которой он создан. Описание этой миссии может также содержать сведения об услугах, предоставляемых СБП, заказчиках и потребителях этих услуг. Таким образом, миссия определяет функциональные особенности СБП.
Далее для обеспечения прозрачности вклада деятельности отдельных СБП в достижение целей правительства РФ каждому СБП необходимо выбрать из трехуровневой системы целей правительства те, которые соответствуют направлениям его деятельности в течение планового периода времени. При этом выбранные цели должны отвечать миссии СБП. Затем определяются тактические задачи СБП, отражающие объем государственных услуг, который СБП намеревается реализовать в течение планируемого периода. Задачи должны соотноситься с целями (социально значимыми результатами) и миссией СБП.
После формулирования своих тактических задач каждый СБП должен разработать план мероприятий, определив основные этапы достижения целей и, главное, организационные структуры (подведомственные агентства и службы, департаменты министерств), отвечающие за осуществление каждой конкретной цели или задачи. Эти отдельные однородные услуги или схожие виды деятельности, ориентированные на решение конкретных задач, объединяются в целевые программы. Программой, таким образом, может называться специфический вид деятельности, функция или несколько видов деятельности, объединенных в одну функциональную группу. Выделение мероприятий в отдельный элемент планирования способствует повышению как ответственности сотрудников СБП за результат, так и качества мониторинга промежуточных результатов (ежемесячно, ежеквартально) выполнения задач и программ.
Во-вторых, в целях создания действенной системы количественных показателей деятельности СБП целесообразно при проведении оценки эффективности бюджетных расходов разделить результаты функционирования СБП на прямые (непосредственные) и конечные.
Под прямым результатом в этом случае будем понимать объем предоставляемых государством товаров и услуг. К примеру, показателями непосредственных результатов являются такие, как количество учеников, которым предоставлены образовательные услуги по заданной программе; количество пролеченных в соответствии с установленными стандартами пациентов и т.п.
Показатели же конечных результатов отражают достижение социальных результатов в виде определенного уровня удовлетворения общественных потребностей (например, повышение качества образования, снижение смертности от отдельных заболеваний, снижение уровня преступности, повышение безопасности дорожного движения и т.п.).
Очевидно, что достижение конечных результатов и есть цель государственной социально-экономической политики, а оказание государственных услуг ее инструмент. Такое разделение результатов деятельности субъектов планирования придает новый смысл показателям социальной и экономической эффективности, позволяя их измерять количественно. Так, для измерения социальной эффективности бюджетных расходов достаточно сравнить намеченные и реальные конечные результаты (достижение определенного социального результата в расчете на единицу затрат), а для измерения экономической эффективности сравнить запланированный объем услуг с фактически предоставленным (объем выпуска на единицу затрат).
Измерение результатов деятельности получателей бюджетных средств наиболее целесообразно осуществлять на основе показателей прямых результатов (хотя из этого правила могут быть исключения). В то же время главные распорядители бюджетных средств должны нести ответственность за то, чтобы увеличение непосредственных результатов приводило к достижению конечных результатов, выражающих существующие в обществе приоритеты.
Для повышения объективности оценки деятельности СБП необходимо рассчитывать конечные результаты в чистом виде, т.е. без учета воздействия внешних факторов (макроэкономическая конъюнктура, вклад других министерств и т.п.), для чего должна быть разработана соответствующая методика оценки.
Следует обратить внимание на то, что в настоящее время СБП, участвующие в эксперименте, предпринимают активные попытки вовлечения в процесс внедрения БОР основной части бюджетной сети, т.е. нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. При этом деятельность значительного числа СБП, в первую очередь тех, которые организуют предоставление государственных услуг, было бы логично оценивать по показателям деятельности подведомственной бюджетной сети. Это требует разработки концепции реформирования бюджетного процесса на внутриведомственном уровне, включая механизмы трансформации целей и задач СБП в цели и задачи получателей бюджетных средств. Естественно, что в каждом конкретном случае возникают свои особенности, которые, впрочем, не меняют существа дела. Более того, БОР не является неким устоявшимся, раз и навсегда определенным комплексом методов и приемов управления государственными расходами, поэтому адаптация его под различные условия хозяйствования и уровни власти вполне возможна.
Таким образом, через систему применяемых показателей БОР в перспективе должен стать не просто новым методом планирования и инструментом анализа исполнения бюджета, а действенным механизмом, позволяющим увидеть за выявленными отклонениями то, что можно улучшить.
Помимо совершенствования процедур подготовки докладов СБП или сводного доклада Правительства РФ принципиально важным остается вопрос о повышении эффективности процедур мониторинга, логическим завершением которых должно быть рассмотрение причин и возможных правовых последствий недостижения заданных показателей результативности.
Представляется логичным, чтобы контроль за использованием министерствами и ведомствами бюджетных средств постепенно смещался с внешнего контроля за целевым использованием выделенных средств к внутреннему контролю СБП за эффективностью их расходов. Оценки социальной и экономической эффективности программной деятельности должны использоваться при планировании расходов на следующий бюджетный год.
В пользу необходимости совершенствования системы мониторинга результатов внедрения БОР свидетельствует и то, что ежегодный расчет эффективности деятельности СБП позволяет критически осмыслить сложившиеся направления расходования средств и отказаться от тех видов расходов, которые осуществляются "по инерции", без надлежащего социально-экономического обоснования их объективной необходимости.
Совершенствовать процедуру мониторинга результативности бюджетных расходов необходимо путем как повышения уровня подготовки персонала и степени проработанности целевых программ, так и выстраивания многоуровневой системы контроля. На первом уровне контроль за результативностью деятельности бюджетных учреждений должен осуществляться со стороны СБП, в ведении которого такие учреждения состоят. Ослабление контроля за направлениями расходования средств бюджетных учреждений, переведенных на финансирование по результату, должно быть синхронизировано с усилением контроля за объемами и качеством предоставляемых ими услуг. Главными распорядителями бюджетных средств должен осуществляться регулярный мониторинг бюджетных учреждений на предмет выполнения плановых объемов предоставления услуг и корректировки объемов финансирования в случае их невыполнения или перевыполнения. Это позволит реализовать основное преимущество финансирования по результату обеспечить связь объемов финансирования с объемами оказываемых учреждениями услуг.
Наряду с государственным контролем необходимо укреплять меры общественного контроля за объемом и качеством предоставляемых услуг, расширять практику создания наблюдательных советов при бюджетных учреждениях, усиливать роль общества потребителей в данном процессе.
На втором уровне контроль за результативностью деятельности самих СБП должен осуществляться Правительственной комиссией по повышению результативности бюджетных расходов. Такой контроль необходимо реализовывать в процессе рассмотрения комиссией разделов докладов главных распорядителей бюджетных средств, посвященных результатам их деятельности в отчетном периоде, а также отчетов о результатах реализации межведомственных и ведомственных целевых программ. Итоги оценки результативности деятельности главных распорядителей бюджетных средств должны содержаться в Сводном бюджетном докладе. При этом должна быть разработана методика оценки качества управления бюджетными средствами субъектами планирования.
И, наконец, законченность системы мониторинга достигается за счет внедрения третьего уровня контроля за результативностью деятельности правительства РФ со стороны Государственной Думы РФ с привлечением Счетной палаты РФ. В целях обеспечения возможности осуществления такого контроля ГД РФ должна участвовать в оценке разделов Сводного доклада правительства РФ и докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, содержащих данные о динамике в отчетном периоде плановых и фактически достигнутых показателей результативности. Перед рассмотрением Государственной Думой РФ эти материалы должны проходить обязательную экспертизу в Счетной палате РФ [12, с. 25].
Итак, сделаем выводы, в процессе плановой работы важно сочетать различные методы разработки плановых документов в их взаимоувязке и взаимодополнении; методы бюджетного планирования в процессе реализации плановых документов основаны на сочетании принципов и форм экономического стимулирования и административно-правовой ответственности; система показателей не может быть неизменной, она зависит от целей и задач планируемого периода. Проблема адекватности показателей особенностям отдельных этапов реформирования бюджетной системы является одной из самых сложных в числе методологических проблем, характерных для экономики России.
3. Совершенствование инструментов бюджетного планирования
За последние два десятилетия большинство развитых стран столкнулись с проблемой неэффективности предпринимаемых реформ государственного сектора в условиях экономического кризиса и возрастающего социального и политического давления. Это заставило правительства сфокусировать внимание на проблеме достижения результатов, побудило провести реформу бюджетного процесса, а также привело к смене парадигмы финансового менеджмента. Необходимым условием проведения таких реформ стало повышение прозрачности, в особенности по отношению к целям и ожидаемым результатам деятельности правительства. А бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) стало термином, описывающим систему управления общественными финансами, согласно которой каждый шаг измеряется достижением непосредственных и конечных результатов.
Несмотря на то, что реформы во многих странах имели идентичные цели и были направлены на совершенствование подотчетности при осуществлении расходов, повышение эффективности использования бюджетных средств и ответственности государственных служащих, выбор стратегии реформирования бюджетного процесса, а также набора применяемых инструментов бюджетного планирования всегда зависел от ряда факторов. Среди таких факторов можно отметить следующие: тип государственного устройства (унитарное, федеративное), форма правления (президентская или парламентская республика, парламентская монархия), степень децентрализации полномочий от центрального правительства к органам власти среднего и местного уровней, а также других факторов.
Среди основных элементов бюджетирования по результатам, внедрение которых происходило в зависимости от вышеперечисленных факторов, следует выделить:
- Среднесрочное бюджетное планирование и прогнозирование;
- Внедрение докладов (отчетов) о результатах деятельности всех министерств и ведомств;
- Распределение бюджетных средств в рамках программно-целевого подхода;
- Широкое использование контрактно-договорных отношений в государственном секторе;
- Блоковое распределение бюджетных ассигнований, предполагающее на только широкие возможности министерств по использованию бюджетных средств по своему усмотрению, но и повышению ответственности при принятии решений;
- Использование метода начисления в качестве инструмента для повышения прозрачности бюджетного процесса;
- Внедрение процедуры аудиты эффективности (операционного аудита);
- Последующее использование информации о результативности деятельности всех государственных служб при осуществлении их финансирования.
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, подразумевает внедрение новых инструментов наряду с реформированием уже существующих. Так, можно выделить следующие технологии совершенствования отдельных инструментов управления государственными финансами:
- реформирование бюджетного учета, государственного аудита и процедур исполнения бюджета происходит раздельно друг от друга, в разное время. Это, возможно в случае, если эти процесса не взаимозависимы настолько, что реформирование одного приведет к невозможности осуществления другого. Например, в Дании Министерство Финансов вначале осуществило внедрение принципов БОР в бюджетное планирование, и только спустя несколько лет счетная палата провела реформу государственного аудита;
- ситуация, когда один из инструментов рассматривается как основа для дальнейшего реформирования других. Так, в Швеции реформирование системы бюджетного учета рассматривалось как отправная точка, которая повлекла за собой последующие изменения как в бюджете, так и в системе государственного аудита;
- интегрированный подход, в рамках которого предполагается одновременная переориентация бюджета на результаты, реформирование системы бюджетного учета и государственного аудита. Типичный пример – Новая Зеландия, Великобритания и Австралия.
История реформирования бюджетного процесса всегда рассматривается в контексте более широкой административной реформы.
В свою очередь, реформы государственного управления, как правило, проходят в II этапа:
- основные реформы, главная цель которых – укрепление дисциплины в государственном секторе;
- передовые реформы, в частности внедрение БОР и договорных отношений в бюджетный процесс, а также реформы в области государственных закупок.
При этом проведение основных реформ включает в себя меры по введению бюджетных ограничений, укреплению похода «сверху вниз» к составлению бюджета, расширение возможностей применения кассового метода учета, некоторые доработки в практике аудиторской проверки бюджетной отчетности. Однако же на первом этапе происходит придание бюджету общей ориентации на результаты посредством распространения информации о достигнутых результатах. Это во многом означает понимание того, что конечной целью является предоставление услуги, а не исполнение сметы государственным учреждением. В рамках второго этапа происходит реформа бухгалтерского учета с внедрением метода начисления, а также реформа государственного аудита, главный акцент которого смещается на оценку эффективности производственных расходов и построение системы внутреннего аудита. Второй этап предполагает собой увязывание информации о результатах деятельности с распределением ресурсов, что достигается посредством более широкого распространения данных мониторинга эффективности деятельности. Этот путь прошло большинство стран Организации экономического сотрудничества и развития, отметив для себя следующие преимущества внедрения БОР:
─ данный подход сконцентрирован внимание правительства на достижении результатов;
─ позволил получать больше информации и лучшего качества о приоритетах и целях правительства, а также о том, какой вклад в достижение заявленных целей вносит каждая программа;
─ акцент в бюджетном процессе был перенесен на планирование и осуществление действий, в ходе которых показатели результативности предоставляют информацию о том, какие программы действительно работают, а какие – нет;
─ внедрение БОР привело к повышению прозрачности в государственном секторе посредством предоставления полной информации о результативности деятельности не только правительству, но и общественности.
Переход к бюджетированию, ориентированному на результат, трудоемкий, длительный процесс и эффективность его реализации в Российской Федерации напрямую зависит от того насколько продуманы основные цели, задачи, каких преимуществ планируется добиться, после его повсеместного внедрения. Безусловно, изучение мирового опыта, результатов бюджетной реформы позволят сделать правильный выбор на пути к достижению поставленных целей.
Заключение
Бюджетное планирование является составляющей общегосударственного экономического планирования. Уровень его организации, научная обоснованность планируемых показателей бюджета, их сбалансированность в основном определяют экономическое и социальное развитие, как отдельных регионов, так и государства в целом.
Бюджетное планирование на государственном уровне базируется на существующей в РФ методике и многолетнем опыте сбора и распределения финансовых средств в целях выполнения своих функций перед обществом.
Весь цикл управления процессами формирования, распределения, перераспределения и потребления бюджетных ресурсов осуществляется посредством бюджетного планирования, объектом которого являются фонды денежных средств. Благодаря бюджетному планированию обеспечивается сбалансированность общегосударственных экономических и межотраслевых пропорций, определяются пути рационального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов.
Бюджетное планирование на федеральном уровне и уровнях территориальных образований обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Исходя из бюджета (федерального, территориального), каждый финансовый план решает задачи организации и управления бюджетными средствами в конкретном звене управления. В систему бюджетно-финансовых планов входят перспективные и сводные финансовые балансы, составляемые на государственном и территориальных уровнях управления с учетом их возможностей по формированию бюджетов и их исполнению.
Целями такого планирования на всех уровнях власти являются:
- обеспечение координации социального и экономического развития государства и его территорий на основе бюджетной политики;
- прогнозирование объектов финансовых ресурсов, необходимых для обеспечения планируемых мероприятий;
- прогнозирование финансовых последствий проведения реформ и выполнения программ;
- определение возможностей по реализации различных мер в области финансово-бюджетной системы.
В работе были рассмотрены методы бюджетного планирования, выявлены их достоинства и недостатки.
Методы планирования - составная часть методологии планирования и представляют собой совокупность способов и приемов, применяемых в процессе конкретных плановых расчетов на разных уровнях бюджетного планирования, позволяющие реализовать его принципы. Наибольшее применение в практике планирования получили следующие методы разработки планов: балансовый, нормативный, экономико-математические и программно-целевой методы. Но в настоящее время в России внедряется бюджетирование, ориентированное на результат.
Также мы рассмотрели способы совершенствования инструментов бюджетного планирования.
В конечном итоге, после изучения данной темы и написания работы можно сделать вывод, что бюджетное планирование в нашей стране имеет много недостатков и нуждается в совершенствовании.
Список использованных источников
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: официальный текст – М.: Экзамен, 2008.
2. Бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и возможности применения в России. - М.: Центр Фискальной Политики, 2008.
3. Бюджетная система России: учебник для вузов / Под ред. Проф. Г.Б. Поляка. М: Юнити, 2007.
4. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник для вузов / Нешитой А.С. - М.: Дашков и К, 2008.
5. Внедрение среднесрочного финансового планирования в бюджетный процесс Российской Федерации - М.: Центр Фискальной Политики, 2008.
6. Воробьева Л.Т. Проблемы планирования доходов и расходов местных бюджетов / Воробьева Л.Т. // Финансы и кредит.- 2010.- №32
7. Демидов А.Ю. Принципы БОР в деятельности администраторов бюджетных средств / Демидов А.Ю. // Финансы.- 2010.- №2
8. Ермакова Е.А. Бюджетный менеджмент и его функциональные элементы / Ермакова Е.А. // Финансы и кредит.- 2010.- №20
9. Завьянов Д.Ю. Совершенствование бюджетного планирования на основе социологических исследований / Завьянов Д.Ю. // Финансы.- 2010.- №6
10. Зиганшина Л.А. Использование системы индикаторов в бюджетном планировании / Зиганшина Л.А. // Финансы и кредит.- 2010.- №12
11. Истомина Н.А. Становление и развитие практики планирования расходов региональных бюджетов на основе количественных параметров (объемов) государственных услуг / Истомина Е.А. // Финансы и кредит.- 2010.- №36
12. Колесов А.С. Бюджетная система: сущность и вопросы ее развития / Колесов А.С. //Финансы.- 2006.- №7
13. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах / "Российская газета" № 113 (3490) 1 июня 2004 г.
14. Лавров А.М. Среднесрочное бюджетирование ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы / Лавров А.М. //Финансы.- 2007.- №3
15. Прогнозирование и планирование экономики: Учебник / Под ред. В.И. Борисевича. - Мн.: ЭКО, 2007.
16. Финансово-бюджетное планирование: Учебник / Под ред. Проф. Г.Б. Поляка. – М.: вузовский учебник, 2007.
