Реферат Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
от 25%
договор
ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
на тему:
«Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений»
2009
Содержание
Введение | |
Глава 1. Понятие и содержание административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере | |
Глава 2. Административно-правовые отношения в механизме реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере | |
Глава 3. Акты реализации административно-правового статуса ГИБДД в контрольно-надзорной сфере | |
Заключение | |
Список использованной литературы | |
ВВЕДЕНИЕ
Аварийность на автомобильном транспорте - актуальная для большинства стран мира проблема. Российская Федерация одна из таких стран. Ущерб от дорожно-транспортных происшествий угрожает национальной безопасности России, так как наряду с огромными материальными потерями ежедневно на улицах и дорогах погибают и получают различные травмы около 800 человек. Негативные последствия от аварийности в несколько раз превышают ущерб от железнодорожных катастроф, пожаров и т.д. Специалисты оценивают его в 2,2 - 2,6% валового внутреннего продукта страны. Особую остроту эта отличающаяся сложностью и многоплановостью проблема приобрела в последнее десятилетие, что обусловлено главным образом возрастающей диспропорцией между приростом численности автопарка и дорожной инфраструктуры, а также недостаточно эффективным функционированием системы обеспечения безопасности дорожного движения.
Проблема предотвращения дорожно-транспортных происшествий является комплексной, требующей для своего решения совместных усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, негосударственных организации. Первым шагом на пути ее решения должно быть принятие правовых норм, регламентация не только непосредственно дорожного движения, но и смежных, обеспечивающих областей общественных отношений (производство современных транспортных средств, строительство и содержание дорог и улиц, подготовка участников дорожного движения и т.д.). В этом направлении многое уже сделано. Приняты федеральные законы, продолжается процесс обновления законодательства об административных правонарушениях в области дорожного движения, совершенствуется техническое регулирование в этой сфере, разработана и утверждена государственная программа обеспечения безопасности дорожного движения.
Однако нормативно-правовое регулирование - лишь основа, которая в условиях тотального правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечить строгое соблюдение и исполнение установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Наиболее действенное и эффективное средство, позволяющее добиться указанной цели, - государственный контроль и надзор.
Недостаточная эффективность контрольно-надзорной деятельности может свести «на нет» предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Не случайно Министерство внутренних дел Российской Федерации необходимость усиления государственного контроля и надзора рассматривает как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения.
Федеральный закон «О безопасности дорожного движения»[1] закрепил в числе прочих принцип соблюдения интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения. Это обусловливает необходимость отказа от малоэффективных методов контрольно-надзорной деятельности, требует использования методов не только оптимальных, но и соответствующих современным представлениям о правовом демократическом государстве.
Контроль и надзор в рассматриваемой сфере затрагивает деятельность множества субъектов, не только непосредственно участвующих в дорожном движении, но и обеспечивающих его (производство, ремонт и обслуживание транспортных средств, строительство, ремонт и содержание дорог и т.д.). Можно говорить об участии в контрольно-надзорной деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения всего населения страны.
Но все же основным субъектом государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является ГИБДД МВД России - организационно обособленная структура российской милиции, наделенная помимо общих полномочий милиции специальными контрольно-надзорными полномочиями в области обеспечения безопасности дорожного движения.
К сожалению, существующее положение дел в сфере нормативно-правового регулирования контрольно-надзорной деятельности ГИБДД по обеспечению безопасности дорожного движения оставляет желать лучшего. Наставления, утвержденные приказами МВД России, противоречивы и непоследовательны. Они предоставляют субъектам государственного контроля и надзора права, не обеспеченные корреспондирующими им обязанностями подконтрольных субъектов.
И это вполне объяснимо, поскольку указанные обязанности не могут быть предусмотрены подзаконными актами министерств. Практически отсутствующая процессуальная регламентация контрольно-надзорной деятельности «выталкивает» ГИБДД из правового поля.
Актуальность проблемы обусловила появление множества научных работ, посвященных вопросам обеспечения безопасности дорожного движения. Ряд авторов провели комплексный анализ системы государственного управления в сфере обеспечения безопасности дорожного движения, другие сконцентрировали свое внимание на деятельности органов внутренних дел (милиции), в частности Государственной инспекции безопасности дорожного движения, как органов государственного управления в рассматриваемой сфере, а также надзорной деятельности милиции в целом.
Значительный вклад в теорию обеспечения безопасности дорожного движения внесены И.И. Веремеенко, В.В. Головко, С.А. Гусейновым, А.Т. Дмитриевым, И.Ш. Килясхановым, А.С. Ловинжовым, Г.П. Лукониным, В.И. Майоровым, А.Л. Прозоровым, Б.В. Россинским, Ю.Н. Туником, С.Н. Чмыревым, А.П. Шергиным, X.А. Юсуповым, А.В. Якимовым и др.
Непосредственно проблемам государственного контроля и надзора посвящены работы В.П. Беляева, Р.И. Денисова, С.М. Зырянова, С.Н. Назарова, В.Е. Петрова, У.С. Студеникиной, Ф.С. Разаренова и др.
К проблемам определения и оптимизации административно-правового статуса органов исполнительной власти в свое время обращались И.Л. Бачило, Б.М. Лазарев, А.Ю. Якимов и др. Теория правоотношений получила развитие в работах Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, О.С. Иоффе, Р.О. Халфиной, Ю.М. Козлова.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с осуществлением ГИБДД контроля и надзора за обеспечением безопасности дорожного движения.
Предметом исследования являются:
- содержание государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;
- компетенция ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора;
- нормы административного права, регулирующие названные правовые отношения;
- акты органов исполнительной и судебной власти, акты органов местного самоуправления;
- административно-правовая доктрина и практика контрольно- надзорной деятельности ГИБДД.
Цели исследования заключаются в выявлении тенденций и проблем осуществления государственного контроля и административного надзора за обеспечением безопасности дорожного движения, выработке предложений по оптимизации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений.
Для достижения указанной цели в работе предлагается решение следующих задач:
- определение теоретических основ государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения;
- осуществление научной классификации видов контрольно-надзорной деятельности ГИБДД;
- анализ содержания контрольно-надзорных отношений в сфере деятельности ГИБДД и состояния его правовой регламентации;
- характеристика административно-правового статуса ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора и выявление проблем его реализации.
В дипломной работе использованы различные специальные методы исследования: системно-функциональный анализ; статистический; социологический; метод экспертных оценок. Изучена литература по теории права и государства, административному праву и другим отраслям права с целью использования выработанных в указанных сферах знаний результатов при характеристике объекта исследования.
Несмотря на целый ряд научных работ, в том числе и монографического характера, проблемы реализации административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений оставались мало исследованными.
В работе предложено новое видение вопроса о соотношении контроля и административного надзора; осуществлен детальный анализ нормативных правовых актов, определяющих правовой статус ГИБДД, Впервые применен подход к исследованию административно-правового статуса ГИБДД с позиций его реализации в правоотношениях, что позволило выделить новые, ранее не исследованные грани указанной юридической конструкции.
Полученные результаты являются хорошей информационной основой учебного процесса образовательных учреждений МВД России и дальнейших исследований данной проблемы.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ
И СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГИБДД В КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ СФЕРЕ
Одной из обязательных предпосылок вступления субъекта административного права в правовое отношение является его административная правосубъектность. Она включает административную правоспособность (способность лица быть субъектом административных правоотношений, иметь права и обязанности административно-правового характера) к административную дееспособность (способность лица осуществлять предоставленные права, выполнять установленные обязанности и нести административную ответственность за свое поведение)[2].
Правосубъектность лица представляет собой один из элементов его правового статуса.
В качестве других элементов называют права и обязанности, гарантии реализации прав, ответственность, гражданство.
Применительно к органу исполнительной власти другими элементами правового статуса принято считать цели, задачи, функции, положение в системе органов исполнительной власти.
По нашему мнению, наиболее адекватно структура административно-правового статуса органа исполнительной власти представлена Д.Н. Бахрахом, который выделяет в статусе государственных коллективных субъектов три главных блока:
- целевой;
- структурно-организационный;
- компетенционный (компетенцию)[3].
Некоторые ученые добавляют к этим элементам еще один - ответственность как неотъемлемую часть правового статуса субъекта.
Учитывая наличие целого ряда исследований административно-правового статуса органов исполнительной власти, полагаем возможным взять вышеизложенные теоретические положения за основу и, не вступая в дискуссию, проанализировать правовой статус ГИБДД как субъекта государственного контроля и надзора, а также состояние нормативной основы указанного статуса с целью определения путей гармонизации контрольно-надзорной деятельности ГИБДД.
Первая составляющая административно-правового статуса органа исполнительной власти - его юридически закрепленные цели, задачи и функции. Из текста преамбулы Указа Президента РФ, утверждающего Положение о Госавтоинспекции, и из первых пунктов самого Положения можно установить следующее:
- цель - охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения;
- задачи - обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами и лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий; функции — контрольные, надзорные и разрешительные. В Наставлении по техническому надзору Госавтоинспекции названы задачи и основные функции технического надзора.
Задачи:
- предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов;
- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств.
Функции:
- контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;
- контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям - изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
- контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;
- контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.
В Наставлении по работе ДПС ГИБДД помимо контрольных, надзорных и разрешительных функций названы еще и оперативно-профилактические функции и участие в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями (п. 2.1 Наставления)[4].
Основными задачами ДПС являются:
- сохранение жизни, здоровья и имущества участников дорожного движений, защита их законных прав и интересов, а также интересов общества и государства;
- обеспечение безопасного и бесперебойного движения транспортных средств;
- предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений в области дорожного движения,
В п. 4 Наставления функции названы еще раз, но более подробно:
- оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;
- осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
- регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
- охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;
- осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;
- осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;
- осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой медицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;
- проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;
- осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;
- выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;
- информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;
- участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форм собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;
- контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
- участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.
Как видно из приведенного перечня, контрольные, надзорные и разрешительные функции, названные в Указе Президента РФ, превратились в 14 функций, часть которых не имеет непосредственного отношения к обеспечению безопасности дорожного движения.
Целевой блок элементов административно-правового статуса любого органа исполнительной власти носит базисный характер. Он необходим для правильного построения других блоков и является определяющим для формирования компетенции, наполнения ее конкретными полномочиями. В связи с этим считаем необходимым более подробно проанализировать цели, задачи и функции ГИБДД.
Уже простое вычленение названных элементов целевого блока ГИБДД и составляющих ее служб свидетельствует об отсутствии единства в их нормативном закреплении. Можно согласиться с тем, что цели, названные в Положении о Госавтоинспекции[5], не следует дублировать в наставлениях по службам. По формулировки задач в наставлениях вызывают возражения - они не соответствуют задачам ГИБДД, определенным Указом Президента РФ.
Дмитриев С.Я. писал, что главную задачу ГИБДД необходимо сформулировать таким образом, чтобы ее выполнению служили все включенные в компетенцию полномочия. Задача эта виделась им в осуществлении административного надзора, направленного на предотвращение, пресечение правонарушений в дорожном движении, поддержании правопорядка на дорогах в целях обеспечения безопасности участников дорожного движения и охраны установленного режима функционирования[6].
В соответствии с Положением о Госавтоинспекции[7] на нее возложены две задачи: обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, а также проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий.
При этом только первая задача характеризует ГИБДД как орган государственного контроля и надзора; вторая, скорее, характерна для органа управления, поскольку такими мероприятиями являются пропаганда безопасности дорожного движения, научное обеспечение, координация деятельности с другими органами, организациями и гражданами.
В Наставлении по техническому надзору также названы две задачи. Первая из них в полной мере отвечает Положению - предупреждение и снижение тяжести последствий дорожно-транспортных происшествий, возникающих из-за несоответствия конструкции, технического состояния транспортных средств и их дополнительного оборудования требованиям нормативных правовых актов. Вторая задача - предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, хотя и неизбежна для сотрудников милиции, сформулирована слишком широко.
Во-первых, предупреждение и пресечение противоправных деяний в области дорожного движения, связанных с эксплуатацией транспортных средств, - один из способов решения первой задачи.
Во-вторых, Закон РФ «О милиции»[8] предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений возлагает на всю милицию.
В-третьих, правила юридической силы нормативных актов требуют соответствия приказов МВД России Указам Президента РФ, а в Положении о Госавтоинспекции такая задача перед ГИБДД не ставится.
В связи с этим представляется более удачной следующая формулировка; обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции, техническому состоянию транспортных средств и их дополнительного оборудования.
Совершенно другой подход использован при определении задач службы ДИиОД в соответствующем Наставлении. Здесь задачи сформулированы через функции: «осуществление государственного контроля и надзора в процессе проектирования строительства, ремонта и эксплуатации дорог и улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов и иных объектов, оказывающих влияние на безопасность дорожного движения». По нашему мнению, в целях обеспечения единства и унификации нормативных правовых актов следует изложить задачи служб ГИБДД следующим образом.
Задачи службы ДИиОД - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.
Задачи службы технического надзора — обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации.
Задачи ДПС - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.
Проблема определения функций служб Госавтоинспекции представляется нам более сложной. В то же время правильное их определение является необходимым условием оптимизации компетенции органа, обеспечения максимальной эффективности его деятельности.
Более точные определения функции органа государства сформулированы в работах ученых-административистов.
Так, Д.А. Ковачев считает, что функции определяют назначение данного органа в государственном механизме.
По мнению С.Н. Дмитриева, функция - это мера должного поведения того или иного федерального министерства.
Ю.А. Тихомиров понимает функцию органа управления как вид деятельности, содержание которой - осуществление управляющего воздействия на объекты управления в целях обеспечения их необходимой плановой, политической, технической, технологической и иной деятельности для достижения определенного социально значимого результата.
И.Л. Бачило предлагает следующее определение: функция органа - это комплекс взаимосвязанных и основанных на непрерывном обмене информацией организационно-правовых воздействий.
Функция - это то, что «делает» государственный орган.
Интересно, что Б.М. Лазарев в своей известной работе, проведя глубокое исследование функций государственного управления, осуществив их расширенную классификацию, не дал однозначного определения функции органа управления.
Не вдаваясь в дискуссию по вопросу об определении понятия «функция органа управления»» на основе приведенных дефиниций определим функции Госавтоинспекции и входящих в нее служб.
Прежде всего, следует принять формулировку функций в Положении о Госавтоинспекции: «контрольные, надзорные и разрешительные». Заметим, что на ГИБДД возложены и другие функции (регистрационная, учетная, координационная и др.), не относящиеся прямо к административно-правовому статусу органа по осуществлению государственного контроля и надзора.
Следующим шагом должно быть уточнение функций служб в составе ГИБДД, с тем, чтобы распределить права и обязанности, необходимые для осуществления этих функций.
Для службы технического надзора в соответствующем Наставлении названы функции:
- контроль за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации;
- контроль за конструкцией транспортных средств при выдаче организациям-изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств;
- контроль за конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации;
- контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.
Неудачной представляется формулировка последней функции - контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов юридическими лицами - собственниками транспортных средств.
Во-первых, обязанности по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств Федеральным законом «О безопасности дорожного движения»[9] возлагаются на собственников или владельцев транспортных средств и на лиц, эксплуатирующих транспортные средства.
Во-вторых, и первыми, и вторыми могут быть не только юридические лица, но и индивидуальные предприниматели.
В-третьих, не ясно, что является предметом контроля.
Наставление по работе ДПС также неоднозначно определяет функции службы. Так, в соответствии с п. 2.1 Наставления дорожно-патрульная служба осуществляет оперативно-профилактические, контрольные, надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также участвует в обеспечении охраны общественного порядка и борьбе с правонарушениями в зонах своих постов и маршрутов патрулирования. Но в п. 4 Наставления названы следующие функции, не совпадающие с вышеназванными:
- оказание в пределах своей компетенции содействия и помощи участникам дорожного движения в осуществлении их законных прав и интересов;
- осуществление контроля за соблюдением правил дорожного движения, а также нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
- регулирование дорожного движения, обеспечение организации движения транспортных средств и пешеходов в местах проведения аварийно-спасательных работ и массовых мероприятий;
- охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, предотвращение и пресечение преступлений и административных правонарушений на улицах, дорогах и иных общественных местах;
- осуществление розыска угнанных и похищенных транспортных средств, а также транспортных средств, водители которых скрылись с мест дорожно-транспортных происшествий;
- осуществление в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации производства по делам об административных правонарушениях;
- осуществление неотложных действий на месте ДТП, а также принятие мер по эвакуации людей и оказанию им первой медицинской помощи, содействие в транспортировке поврежденных транспортных средств и охране имущества, оставшегося без присмотра;
- проведение в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки сообщений о преступлениях против безопасности дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, а также осуществление производства по делам об административных правонарушениях;
- осуществление в установленном порядке сопровождения транспортных средств;
- выявление причин и условий, способствующих совершению ДТП, нарушений правил дорожного движения, иных противоправных действий, влекущих угрозу безопасности дорожного движения, принятие мер по их устранению;
- информирование населения, в том числе с использованием средств массовой информации, о складывающейся обстановке в области дорожного движения, причинах ДТП и принимаемых мерах по их предупреждению;
- участие совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, организациями независимо от форы собственности, общественными объединениями, а также гражданами в реализации профилактических мероприятий, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения;
- контроль за состоянием и обустройством улично-дорожной сети и средств регулирования, соблюдением установленных условий производства ремонтно-строительных работ на автомобильных дорогах, улицах и площадях, принятие неотложных мер к устранению причин, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
- участие совместно с паспортно-визовой службой в осуществлении контроля за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного проезда на транспортных средствах через территорию Российской Федерации.
В приведенном перечне нет разрешительных функций и лишь одна контрольно-надзорная.
Остальные функции связаны с оказанием государственных услуг (сопровождение), помощи, осуществлением административной юрисдикции, выявлением, пресечением преступлений и т.д. В действительности дорожно-патрульная служба в рассматриваемой сфере деятельности может осуществлять только административный надзор за соблюдением правил дорожного движения, за соблюдением требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде (исключительно визуально) за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации. Контрольная функция ДПС отсутствует, поскольку нет полномочий по даче предписаний.
Организационно-структурный блок элементов административно-правового статуса ГИБДД представлен также во всех четырех рассматриваемых и некоторых других нормативных, правовых актах.
В Положении о Госавтоинспекции определено, что органы управления и подразделения Госавтоинспекции образуют систему Госавтоинспекции, в которую входят: федеральный орган управления Госавтоинспекции, территориальные органы Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах, а также в закрытых административно-территориальных образованиях и на особо важных и режимных объектах, специализированные и иные подразделения Госавтоинспекции, научно-исследовательские учреждения Госавтоинспекции и их филиалы.
Систему Госавтоинспекции возглавляет федеральный орган управления Госавтоинспекции - структурное подразделение МВД России. Руководитель федерального органа управления Госавтоинспекции является по должности главным государственным инспектором безопасности дорожного движения, а его заместители - заместителями главного государственного инспектора. Указанные должностные лица назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Министра внутренних дел РФ. Структура и штатная численность федерального органа управления, а также подчиненных ему специализированных и иных подразделений определяются Министром внутренних дел РФ по предложению руководителя федерального органа управления Госавтоинспекции.
Территориальные органы управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются структурными подразделениями министерств (главных управлений, управлений) внутренних дел соответствующих субъектов и руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.
Руководители территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации, а их заместители - заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел субъектов Российской Федерации по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции и с учетом предложений руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Структура и штатная численность территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации, а также подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции определяются в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации и по согласованию с руководителем федерального органа управления Госавтоинспекции.
Подразделения Госавтоинспекции в районах, городах, округах и районах в городах являются структурными подразделениями соответствующих органов внутренних дел, обеспечивают выполнение возложенных на них функций, руководят деятельностью подчиненных им специализированных и иных подразделений Госавтоинспекции.
Руководители подразделений Госавтоинспекции (управлений, отделов внутренних дел) в районах, городах, округах и районах в городах являются по должности главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения соответствующих территорий, а их заместители - заместителями главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения. Они назначаются на должность и освобождаются от должности руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с вышестоящими руководителями органов управления Госавтоинспекции.
Структура и штатная численность указанных подразделений определяется в установленном порядке по предложению руководителей территориальных органов управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации-Указания и распоряжения вышестоящих главных государственных инспекторов безопасности дорожного движения по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения обязательны для исполнения нижестоящими главными государственными инспекторами.
Положение о федеральном органе управления Госавтоинспекции утверждается Министром внутренних дел Российской Федерации, Положения о территориальных органах управления Госавтоинспекции субъектов Российской Федерации утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главным государственным инспектором безопасности дорожного движения Российской Федерации.
Положения о подразделениях Госавтоинспекции в районах, городах и т.д. утверждаются руководителями соответствующих органов внутренних дел по согласованию с главными государственными инспекторами безопасности дорожного движения субъектов Российской Федерации.
Наставлением по службе ДИиОД определено, что выполнение возложенных на службу задач осуществляют отделы, отделения, группы ДИиОД, входящие в структуру Главного управления Госавтоинспекции службы общественной безопасности МВД России, управлений (отделов, отделений) Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, управлений (отделов) внутренних дел районов, городов, районов в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях, а также сотрудники указанных подразделений ГИБДД, на которых возложены в установленном порядке эти обязанности.
Наставлением по работе ДПС определено, что дорожно-патрульная служба является структурным подразделением Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД России и входит в состав милиции общественной безопасности Российской Федерации.
В состав ДПС входят строевые подразделения (в том числе специализированные): полки, батальоны, роты, взводы, мобильные строевые подразделения, создаваемые в качестве оперативного резерва для реагирования на осложнение оперативной обстановки в области дорожного движения, проведения специальных мероприятий по пресечению преступлений, связанных с эксплуатацией транспортных средств, а также группы. Специализированные подразделения ГИБДД по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения образуются по согласованию с МВД России.
Работу подразделений ДПС, оказание им практической и методической помощи организуют отделы (отделения) ДПС управлений (отделов) ГИБДД МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации.
Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции, по нашему мнению, является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Получается, что Госавтоинспекция и представляет собой данную службу плюс вышеназванные службы и другие подразделения (пропаганды безопасности дорожного движения, регистрации транспортных средств и т.д.).
Центральным блоком элементов административно-правового статуса органа является его компетенция. Дмитриев С.И. определяет компетенцию как нормативно закрепленную совокупность полномочий[10]. Ученый также определяет ее структуру, в которой, по его мнению, можно выделить функциональную, предметную, территориальную и процессуальную компетенцию.
Прежде всего, необходимо заметить, что контрольно-надзорные полномочия сами по себе образуют элемент функциональной компетенции Госавтоинспекции наряду с административно-юрисдикционными, разрешительными полномочиями, полномочиями по розыску, дознанию и т.д. Но и в контрольно-надзорной части компетенции можно выделить контрольную и надзорную компетенцию.
В нашем случае речь идет о сфере обеспечения безопасности дорожного движения, которая включает несколько областей или направлений:
- отношения в области проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;
- отношения в области производства и эксплуатации транспортных средств;
- отношения, складывающиеся в процессе дорожного движения;
- отношения в области обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;
- отношения, возникающие в связи с проведением государственного технического осмотра транспортных средств.
По нашему мнению, предметная компетенция, кроме того, позволяет определить, какую информацию вправе запрашивать Госавтоинспекция у поднадзорных объектов. Например, при проведении проверок исполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения не допускается истребование сведений о наличии регистрации водителей по месту жительства. Истребование данной информации отнесено к предметной компетенции ФМС России.
Заметим, что предметная компетенция ГИБДД в последние годы сократилась в результате делегирования полномочий по проведению государственного технического осмотра негосударственным структурам. Госавтоинспекция лишь обеспечивает качество их работы и оформляет результаты осмотра путем выдачи соответствующих талонов.
Территориальная компетенция ГИБДД зависит от уровня органа в системе Госавтоинспекции. Для отделов и отделений - это границы муниципальных образований, закрытых административно-территориальных образований. Для управлений (отделов) ГИБДД субъектов Российской Федерации - границы соответствующих субъектов. Территориальная компетенция Департамента обеспечения безопасности дорожного движения распространяется на всю территорию Российской Федерации.
На основе изложенного полагаем закономерными следующие выводы.
Вывод первый. Теория правового статуса, в том числе административно-правового статуса структурного образования, исходит из признания многоэлементности рассматриваемого понятия. В соответствии с ней административно-правовой статус ГИБДД в сфере осуществления надзора и контроля может быть представлен следующими блоками; целевым, структурным, компетенционным.
Целевой блок, в свою очередь, формируется из целей, задач и функций. Анализ отмеченных элементов административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля свидетельствует об отсутствии должной гармонии в нормативном закреплении указанных компонентов целевого блока применительно к деятельности основных структурных подразделений ГИБДД: ДПС; ДИиОД; технического надзора ГИБДД. Речь идет об отсутствии не только необходимой гармонии между целевым компонентом административно-правового статуса каждого из указанных звеньев, но и должной гармонии между целевым компонентом ГИБДД в целом и целевым компонентом каждой из указанных структурных звеньев ГИБДД.
В этой связи необходимо решить вопрос о гармонизации целевого блока административно-правового статуса ГИБДД и ее структурных звеньев.
Вывод второй. Целевой блок административно-правового статуса ГИБДД по осуществлению надзора и контроля за безопасностью дорожного движения может быть представлен следующим образом.
1. Цель Госавтоинспекции - охрана жизни, здоровья и имущества граждан, защита их прав и законных интересов, интересов общества и государства, а также реализация единой государственной политики в области безопасности дорожного движения.
2. Задачи ГИБДД представляют собой совокупность задач, входящих в нее служб:
- задачи службы ДИиОД - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов в процессе проектирования, строительства и т.д.;
- задачи службы технического надзора - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств при их производстве и эксплуатации;
- задачи ДПС - обеспечение соблюдения нормативных правовых актов участниками дорожного движения.
3. Функции ГИБДД:
а) функции технического надзора;
- осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств в части обеспечения безопасности дорожного движения, при их производстве и эксплуатации; обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств, по обеспечению безопасности дорожного движения, а также участие в осуществлении государственного контроля и надзора за проведением работ в системе сертификации механических транспортных средств;
б) функции дорожного надзора: осуществление государственного контроля и надзора за соблюдением требований нормативных правовых актов, устанавливающих требования:
- к проектированию, строительству, реконструкции дорог, дорожных сооружений, линий городского электрического транспорта;
- к эксплуатационному состоянию и ремонту автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, а также установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения;
- к перевозкам тяжеловесных, опасных и крупногабаритных грузов;
в) функция ДПС - осуществление административного надзора за соблюдением правил дорожного движения, требований безопасности дорожного движения при производстве работ на дорогах и улицах и в крайне ограниченном виде за техническим состоянием транспортных средств, находящихся в эксплуатации.
Вывод третий. Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет специальные контрольные надзорные и разрешительные функции в области обеспечения безопасности дорожного движения. Кроме того, на нее возложена задача по обеспечению безопасности дорожного движения, участию в мероприятиях по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
Вывод четвертый. Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения. Таким образом, самостоятельное направление деятельности (функция) Госавтоинспекции не представлена специальным самостоятельным структурным образованием, которое на концептуальном и предметном уровне обеспечивало бы решение задач, возникающих в этой области. На наш взгляд, необеспеченность исполнения важнейшей функции технического надзора соответствующей организационно-структурной единицей должна быть преодолена путем проведения необходимых организационно-штатных мероприятий.
Вывод пятый. Представляется неуместным закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля, а также иных внешних для данной службы функций в ведомственных нормативных актах. Такого рода полномочия непосредственно затрагивают, в том числе и ограничивают, права и свободы человека и гражданина. А такое вторжение в сферу прав и свобод граждан допустимо только на законодательной основе. Именно поэтому необходимо закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в законодательном акте.
Вывод шестой. Закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения на законодательном уровне вполне допускает закрепление предметной компетенции ГИБДД в рассматриваемой сфере на уровне ведомственных нормативных актов.
Предметная компетенция ГИБДД включает несколько областей или направлений:
- область проектирования, строительства, реконструкции, ремонта и содержания улично-дорожной сети;
- область производства и эксплуатации транспортных средств;
- сфера дорожного движения;
- область обеспечения безопасности дорожного движения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств;
- область государственного технического осмотра транспортных средств.
Вывод седьмой. Административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального административно-правового статуса - субъекта административной юрисдикции. Наблюдается взаимное влияние этих специальных статусов друг на друга.
Вывод восьмой. Предложено в компетенционном блоке элементов административно-правового статуса органа исполнительной власти наряду с предметной, территориальной, функциональной и процессуальной компетенцией выделять также структурную компетенцию, характеризующую объем полномочий органа в зависимости от его положения в иерархии системы органа.
ГЛАВА 2. АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГИБДД В КОНТРОЛЬНО-Н
АДЗОРНОЙ СФЕРЕ
В данном параграфе стоит задача дать предметную характеристику той части содержания рассматриваемых правоотношений, которая представляет собой субъективные права и юридические обязанности властного субъекта - Госавтоинспекции. В связи с тем, что в деятельности ГИБДД возникают различные виды контрольно-надзорных правоотношений, необходимо рассмотрение общих и специальных прав и обязанностей, реализуемых Госавтоинспекцией в каждом отдельно взятом виде контрольно-надзорных правоотношений.
Прежде всего, анализ юридического содержания Положения о ГИБДД позволяет выделить общие права Госавтоинспекции:
- запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;
- давать должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения с указанием сроков представления информации о принимаемых мерах;
- осуществлять задержание транспортных средств с помещением их в специально отведенные места до устранения причин задержания;
- вызывать в Госавтоинспекцию граждан и должностных лиц по находящимся в производстве делам и материалам, получать от них необходимые объяснения, справки, документы (их копии);
- составлять протоколы об административных правонарушениях, применять иные меры, предусмотренные КоАП РФ;
- пользоваться беспрепятственно в служебных целях средствами связи, принадлежащими юридическим лицам и гражданам.
В конкретных видах контрольно-надзорных правоотношений реализуются не все названные права, а лишь часть из них. При этом общие права в конкретном правоотношении специализируются, приобретают специальную окраску. В связи с этим представляется целесообразным рассмотрение прав и обязанностей Госавтоинспекции по видам правоотношений.
Ограниченный объем дипломной работы не позволяет охватить все многообразие правовых отношений, поэтому ограничимся исследованием тех правоотношений, которые, как показывает опыт практической деятельности, являются наиболее проблемными. Например, правоотношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля и надзора за соблюдением нормативных правовых актов, устанавливающих требования к конструкции и техническому состоянию транспортных средств.
В данные административно-правовые отношения вступают территориальные органы Госавтоинспекции и строевые подразделения ДПС.
Положение о ГИБДД предоставляет ей в этой области право[11]:
- запрещать эксплуатацию авто мото транспортных средств и прицепов к ним, тракторов и других самоходных машин при наличии неисправностей и условий, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации, а эксплуатацию троллейбусов и трамваев - при наличии неисправностей, предусмотренных соответствующими правилами технической эксплуатации, а также эксплуатацию транспортных средств, не прошедших государственного технического осмотра, с заведомо неисправными тормозной системой (за исключением стояночного тормоза), рулевым управлением или сцепным устройством (в составе поезда), в том числе со снятием государственных регистрационных знаков до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения;
- не допускать к участию в дорожном движении путем отказа в регистрации и выдаче соответствующих документов авто мото транспортные средства и прицепы к ним, изготовленные в Российской Федерации или ввозимые на ее территорию сроком более чем на шесть месяцев, или в конструкцию которых внесены изменения, - без документов, удостоверяющих их соответствие установленным требованиям безопасности дорожного движения;
- использовать специальные технические средства для контроля за техническим состоянием транспортных средств.
Наставление по техническому надзору детализирует полномочия ГИБДД и, кроме того, предусматривает новые, не названные в Положении. Так, Наставление возлагает на федеральный орган управления Госавтоинспекции функцию надзора за конструкцией транспортных средств при их производстве и сертификации. В целях реализации данной функции предусмотрены следующие полномочия:
- участие в работе комиссий по проверке условий производства и инспекционном контроле организаций-изготовителей;
- поручение такого участия территориальному органу ГИБДД субъекта Российской Федерации,
Проведение проверок производства сертифицируемой продукции (транспортных средств) и инспекционного контроля за выпускаемой сертифицированной продукцией регламентируется Правилами по проведению работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов, утвержденными постановлением Госстандарта России от 1 апреля
Наставлением предусмотрено единственное полномочие, непосредственно направленное на обеспечение безопасности дорожного движения: «выявляют причины несоответствия сертифицированной продукции требованиям нормативных правовых актов».
По нашему мнению, данное полномочие, во-первых, дублирует полномочия органа по сертификации, руководящего комиссионной проверкой, во-вторых, требует специальных технических познаний, которые не могут быть включены в квалификационные требования сотрудника ГИБДД.
Выявление типичных недостатков конструкции транспортных средств, распространенных неисправностей, характерных для продукции конкретного изготовителя, могло бы служить основанием для направления в Ростехрегулирование представления о приостановлении или отмене действия выданной организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства.
С участием в работе комиссий по проверке условий производства сертифицируемой проекции, а также инспекционном контроле деятельности организаций-изготовителей непосредственно связано полномочие изымать ранее выданные проверяемой организации бланки паспортов транспортных средств (шасси транспортных средств).
Из текста раздела II Наставления по техническому надзору можно сделать ошибочный вывод о том, что ГИБДД вправе в случае установления несоответствия выпускаемой сертифицированной продукции (автомобиль, имеющий одобрение типа транспортного средства) нормативным документам самостоятельно принять решение об изъятии указанных бланков. Такое изъятие может быть квалифицировано как приостановление действия одобрения типа транспортного средства, что не входит в компетенцию ГИБДД. Это право Ростехрегулирования. Бланки могут быть изъяты по решению Госавтоинспекции только если они выдаются на не сертифицированную продукцию либо если нарушаются правила хранения и учет бланков.
Таким образом, более точной была бы следующая формулировка: ГИБДД осуществляет выдачу организациям - изготовителям транспортных средств бланков паспортов транспортных средств и паспортов шасси транспортных средств, а также контроль за соблюдением правил получения и расходования бланков. В случае выявления нарушений указанных правил выданные ранее бланки изымаются.
Необходимо также отметить, что полномочие давать обязательные для исполнения предписания в данном виде контрольно-надзорной деятельности дополнено правом направлять представления о приостановлении или отмене действия выданного организации-изготовителю одобрения типа транспортного средства. Такое представление направляется в Ростехрегулирование.
При надзоре за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств, находящихся в эксплуатации, Госавтоинспекция реализует следующие полномочия:
- проверка соответствующих документов;
- проведение осмотров транспортных средств;
- запрещение эксплуатации транспортных средств;
- направление запросов в Ростехрегулирование на предмет подлинности сведений о сертификации транспортного средства;
- проверка технического состояния транспортных средств с использованием средств технического диагностирования;
- ведение реестров государственного технического осмотра транспортнных средств физических или юридических лиц.
Надзор за соответствием конструкции и технического состояния транспортных средств требованиям безопасности дорожного движения осуществляется также при надзоре за дорожным движением в соответствии с Наставлением по работе ДПС и Наставлением по техническому надзору. Данный вид надзора и полномочия Госавтоинспекции урегулированы наиболее полно (хотя и недостаточно).
Во-первых, определено, что проверочные действия осуществляются на стационарных постах и контрольных постах милиции, контрольно-пропускных пунктах транспортных средств, а для маршрутных автобусов - на конечных станциях маршрутов, автовокзалах и пассажирских автостоянках.
Во-вторых, установлены основания для остановки транспортных средств для проверки:
- отсутствие в правом нижнем углу ветрового стекла автомобиля действующего талона о прохождении государственного технического осмотра;
- наличие в предусмотренных местах транспортных средств нестандартных, нечитаемых или установленных с нарушением требований Правил дорожного движения государственных регистрационных знаков, а равно их отсутствие;
- наличие неисправностей и условий, предусмотренных Правилами дорожного движения и Основными положениями по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностями должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения, при которых запрещается эксплуатация транспортных средств.
В-третьих, указанные наставления, а также КоАП РФ устанавливают основания и порядок запрещения движения и запрещения эксплуатации транспортных средств.
Соответственно в Положении о ГИБДД, Наставлении но техническому надзору и Наставлении по работе ДПС следует либо наряду с правом запрещать эксплуатацию транспортных средств со снятием регистрационных знаков предусмотреть право запрещать движение путем задержания транспортного средства, либо исключить право запрещать эксплуатацию, ограничившись указанием на право применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном Правительством РФ.
Надзор за исполнением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, эксплуатирующими транспортные средства, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения предполагает реализацию следующих полномочий;
- ведение наблюдательного дела на юридическое лицо или индивидуального предпринимателя;
- изучение сведений о структуре парка транспортных средств и динамике аварийности в нем, соблюдении водителями транспортной дисциплины, анализ причин и условий возникновения дорожно-транспортных происшествий;
- проведете проверок транспортных средств при выпуске их на линию;
- проведение плановых и внеплановых проверок;
- проведение контрольных проверок по выполнению ранее выданных предписаний;
- использование средств технического диагностирования;
- направление в Ространснадзор информации о нарушениях условий лицензирования.
Наставление по техническому надзору регламентирует условия закрепления сотрудников ГИБДД за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, устанавливает периодичность проведения плановых проверок и основания проведения внеплановых проверок, а также определяет предмет надзора при проведении плановых и внеплановых проверок.
Представляется, что полномочия Госавтоинспекции в части осуществления контроля и надзора за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей в области обеспечения безопасности дорожного движения недостаточны.
В частности, не решен вопрос о формах реагирования на выявленные правонарушения, факты неисполнения указанных обязанностей. Наставление по техническому надзору предусматривает осуществление государственного контроля и надзора за деятельностью пунктов технического осмотра, на которых проводится государственный технический осмотр, и деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств. В обоих случаях Наставление предусматривает составление актов проверок и возможность дачи предписания об устранении недостатков.
Однако выявленные недостатки, во-первых, могут быть квалифицированы как административные правонарушения, во-вторых, могут быть настолько существенными, что продолжение функционирования указанных объектов влечет угрозу безопасности дорожного движения. Например, оборудование, используемое на пункте технического осмотра, не позволяет установить неисправность тормозной системы или на автотранспортном предприятии не проводится медицинский осмотр водителей. В таких случаях ГИБДД должна быть наделена правом приостанавливать деятельность организаций.
По нашему мнению, проблема может быть разрешена путем установления в Особенной части КоАП РФ административной ответственности за подобные правонарушения с санкцией в виде административного приостановления деятельности, что позволит применять соответствующую меру обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - временный запрет деятельности на срок до 5 суток в порядке, установленном ст. 27.15 КоАП РФ.
В отличие от Наставления по техническому надзору в Наставлении по службе ДИиОД закреплены обязанности и права службы. В то же время в перечне обязанностей лишь один пункт имеет отношение к осуществлению государственного контроля и надзора: обеспечивать государственный контроль за соблюдением юридическими лицами независимо от форм собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения, которыми установлены требования:
- к проектированию, строительству (реконструкции) дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, линий городского электрического транспорта;
- к ремонту и эксплуатационному состоянию автомобильных дорог, дорожных сооружений, железнодорожных переездов;
- к установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения.
Права службы ДИиОД определены более полно:
- запрашивать и получать в установленном порядке от организаций независимо от формы собственности и должностных лиц сведения о соблюдении ими нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а также объяснения по фактам их нарушения;
- докладывать главным государственным инспекторам безопасности дорожного движения о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений нормативных правовых актов и технических норм в области обеспечения безопасности дорожного движения;
- составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ;
- участвовать в установленном порядке в проведении мероприятий по временному ограничению или запрещению дорожного движения на участках дорог и улиц, не отвечающих правилам их содержания в безопасном для дорожного движения состоянии;
- использовать специальные технические и транспортные средства для контроля за состоянием дорог и улиц;
- участвовать в работе комиссий по обследованию маршрутов регулярного движения общественного транспорта;
- осуществлять согласование разрешений на распространение наружной рекламы и размещение иных объектов в пределах дорог и улиц, а также в полосе отвода и придорожной зоне дорог.
Анализ содержания рассматриваемого Наставления позволяет выделить еще ряд полномочий:
- изучение проектной и рабочей документации на строительство (реконструкцию) и ремонт объектов улично-дорожной сети;
- вывод об обоснованности принятия основных планировочных решений, выбора видов транспорта, мероприятий по благоустройству территорий, решений по организации дорожного движения и т.д.;
- ведение журналов согласования проектной документации;
- направление информации в письменной форме в вышестоящий орган ГИБДД и заказчику проектной документации о причинах отказа в выдаче положительного заключения;
- участие в комиссиях по приемке в эксплуатацию строящихся объектов;
- отказ от подписания акта государственной комиссии и составление особого мнения, прилагаемого к данному акту;
- ведение контрольно-наблюдательных дел на дороги и улицы:
- согласование проектов и схем организации движения при проведении ремонта дорог и дорожных сооружений;
- участие в проведении комплексных и специальных проверок эксплуатационного состояния улично-дорожной сети;
- проведение контрольных проверок исполнения ранее данных предписаний;
- направление в органы прокуратуры информации о разрешении распространения наружной рекламы или о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимою согласования с ГИКДЦ.
Рассматриваемое Наставление определяет порядок запроса и получения сведений о соблюдении нормативных правовых актов и технических норм, а также объяснений по фактам их нарушений. В частности, определены субъекты, уполномоченные принимать решение о выдаче предписания. Это руководители федерального и территориальных органов управления Госавтоинспекции, службы дорожной инспекции и организации движения, подразделений Госавтоинспекции в районах, городах, районах в городах или иных муниципальных образований, на режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях, командиры полков, батальонов, рот ДПС и их заместители. Основанием выдачи предписания являются полученные данные о должностных лицах, действие или бездействие которых повлекли отступление от требований нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения. В предписании назначаются сроки, место и способ предоставления информации о принимаемых мерах по их выполнению. В одном предписании могут быть установлены сроки предоставления соответствующей информации конкретно для каждого вида нарушения.
Направление информации о соблюдении нормативных правовых актов, строительных норм, правил, стандартов федеральными органами исполнительной власти и получение от них сведений о мероприятиях по обеспечению безопасности дорожного движения осуществляются через федеральный орган управления Госавтоинспекции[12].
Наставление по работе ДПС регламентирует деятельность строевых подразделений ГИБДД по надзору за соблюдением правил дорожного движения и правил эксплуатации транспортных средств, требований безопасности при проведении работ на дорогах и улицах. При этом, как следует из текста Наставления, его требования обязательны лишь для сотрудников ДПС. В то же время ст. ст. 23.3, 27.2, 27.3, 27.9, 27.12, 27.13 и 28.3 КоАП РФ[13] наделяют полномочиями, реализуемыми при осуществлении надзора за движением, более широкий круг должностных лиц.
Из обязанностей сотрудника ДПС к осуществлению контрольно-надзорных полномочий можно отнести следующие:
- контролировать соблюдение участниками дорожного движения установленных правил, нормативов и стандартов, действующих в области дорожного движения;
- предотвращать и пресекать преступления и административные правонарушения, выяснять причины и обстоятельства, способствующие их совершению, принимать к нарушителям меры административного воздействия;
- контролировать наличие у водителей документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;
- контролировать содержание в исправном и безопасном для движения состоянии улиц, дорог и дорожных сооружений и их освещенность;
- осуществлять контроль за соблюдением условий обеспечения безопасности дорожного движения при проведении на улицах и дорогах ремонтно-строительных и других работ;
- проверять исправность технических средств регулирования, специальных средств, средств связи, состояние дорог и улиц, условия производства на них ремонтно-строительных и других работ;
- принимать меры к устранению помех в движении, освобождению проезжей части от оставленных на ночь транспортных средств, обозначению опасных участков на посту или маршруте патрулирования.
Помимо обязанностей можно назвать характерные для данной деятельности права сотрудников ДПС:
- останавливать транспортные средства для проверки у водителей, в том числе с использованием автоматизированных баз данных, документов, предусмотренных Правилами дорожного движения;
- останавливать транспортные средства, водители которых нарушили правила дорожного движения;
- запрещать эксплуатацию транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения;
- проводить в установленном законодательством Российской Федерации порядке освидетельствование лиц, подозреваемых в совершении преступления или административного правонарушения, повлекших угрозу безопасности дорожного движения, для установления факта алкогольного или наркотического опьянения либо направлять или доставлять указанных лиц в медицинские учреждения, если результат освидетельствования необходим для подтверждения или опровержения факта правонарушения или объективного рассмотрения дела о правонарушении;
- применять оперативно-технические и специальные средства для выявления и фиксации нарушений правил дорожного движения, осуществления контроля за техническим состоянием транспортных средств, а также оружие и специальные средства для принудительной остановки транспортных средств;
- принимать меры административного принуждения, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях;
- ограничивать или временно запрещать движение транспортных средств и пешеходов на дорогах, а также не допускать граждан и транспортные средства на отдельные участки местности и объекты, обязывать их остаться там или покинуть эти участки и объекты;
- ограничивать или запрещать проведение ремонтно-строительных и других работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспечению общественной безопасности;
- запрещать эксплуатацию транспортных средств до устранения причин, послуживших основанием для такого запрещения.
Заметим, что при изложении обязанностей и прав сотрудников ДПС нарушается логическая последовательность. Так, в ряде случаев применяются отсылочные нормы, дублирующие друг друга по своему содержанию. Например, в п. 6.5.11 называется право осуществлять в порядке, установленном законодательством, административное задержание и личный досмотр граждан, досмотр транспортных средств, а в п. 6.5.11 - право составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять административное задержание, применять другие меры, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях. В п. 6.5.15 вновь упоминается мера обеспечения производства по делам об административных правонарушениях - запрещение эксплуатации транспортных средств.
Кроме того, в последнем подпункте п. 6 Наставления повторяется право применять и использовать физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, принадлежащее всем сотрудникам милиции по Закону РФ «О милиции». Следуя логике Наставления, можно сделать ошибочный вывод о том, что сотрудники службы ДИиОД, как, впрочем, и остальные сотрудники ГИБДД, обделены этим правом. Представляется, что в Наставлении по работе ДПС можно было бы ограничиться ссылкой на ст. 11 Закона РФ «О милиции»[14] и не повторять содержащиеся в ней нормы.
Таким образом, в контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.
По предмету контроля и надзора:
- в области технического надзора;
- в области дорожного надзора;
- в области надзора за дорожным движением.
По содержанию
можно выделить следующие полномочия:
- наблюдать;
- истребовать и проверять (документы);
- обследовать (условия производства);
- участвовать (в проведении комплексных проверок);
- требовать (прекращения правонарушений);
- предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);
- информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);
- запрещать (движение, эксплуатацию);
- применять меры административного предупреждения и пресечения;
- применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
- разрешать, в том числе согласовывать.
Представляется возможным выделить общие и специальные права. Общие права предусмотрены Законом РФ «О милиции»[15] и Положением о ГИБДД и принадлежат всем сотрудникам Госавтоинспекции, имеющим специальное звание. Например, право останавливать транспортные средства, применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие и др.
Специальные права принадлежат конкретным категориям сотрудников либо конкретным подразделениям Госавтоинспекции. По положению во властной вертикали системы Госавтоинспекции Департамент обеспечения безопасности дорожного движения вправе участвовать в проверках условий производства и инспекционных проверках организаций - изготовителей транспортных средств; управления (отделы) ГИБДД в муниципальных образованиях - осуществлять надзор за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими эксплуатацию транспортных средств, обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.
По специализации органов Госавтоинспекции также существуют различия: управление (отдел) ГИБДД в муниципальном образовании вправе проводить проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; подразделения службы дорожной инспекции и организации движения - участвовать в проведении комплексных проверок улично-дорожной сети, а строевые подразделения ДПС - повседневный надзор за эксплуатационным состоянием улично-дорожной сети, конструкцией и техническим состоянием транспортных средств, а также надзор за поведением участников дорожного движения.
Должностные лица ГИБДД при проведении проверок не вправе:
- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции Госавтоинспекции;
- осуществлять плановые проверки в отсутствие должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
- требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами надзора (контроля) и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
- требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения проверок, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- превышать установленные сроки проведения проверок.
Должностные лица Госавтоинспекции при проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей обязаны:
- своевременно и в полной мере исполнять представленные полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;
- соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- проводить проверочные мероприятия на основании и в строгом соответствии с приказом о проведении проверки;
- посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения проверок только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов ГИБДД о проведении проверок;
- не препятствовать в получении должностными лицами юридического лица или индивидуальным предпринимателем либо их представителем, присутствующим при проведении проверок, относящейся к предмету проверки необходимой информации;
- предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении проверки, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;
- знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами проверок;
- при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
На основе изложенного представляются обоснованными следующие выводы.
Вывод первый. В контрольно-надзорных правоотношениях реализуются полномочия ГИБДД, которые могут быть классифицированы по различным основаниям.
По предмету контроля и надзора:
- в области технического надзора;
- в области дорожного надзора;
- в области надзора за дорожным движением.
По содержанию полномочий:
- наблюдать;
- истребовать и проверять (документы);
- обследовать (условия производства);
- участвовать (в проведении комплексных проверок);
- требовать (прекращения правонарушений);
- предписывать (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам);
- информировать (органы государственной власти и органы местного самоуправления);
- запрещать (движение, эксплуатацию);
- применять меры административного предупреждения и пресечения;
- применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;
- разрешать, в том числе согласовывать.
Возможна классификация прав и обязанностей по иным основаниям, например деление на общие и специальные.
Вывод второй. Имеет место несогласованность положений КоАП РФ[16], Федерального закона Российской Федерации «О милиции»[17] с положениями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих полномочия ГИБДД по применению мер принуждения в процессе осуществления надзора и контроля. В этой связи полагаем уместным осуществление гармонизации указанных нормативных правовых актов путем внесения дополнений в отмеченные законы, а также в Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности дорожного движения».
ГЛАВА3. АКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ГИБДД В КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ СФЕРЕ
Контрольно-надзорное правоотношение в области обеспечения безопасности дорожного движения неизбежно должно завершаться актом реализации властных полномочий Госавтоинспекции. С.С. Алексеев пишет, что акты реализации прав и обязанностей - это юридически значимые результативные действия субъектов, в которых реально осуществляются выраженные в правах и обязанностях меры поведения - возможности и требования. Здесь действие механизма правового регулирования завершается, происходит перевод общих предписаний юридических норм, конкретизированных на стадии правоотношения в правах и обязанностях сторон, в то фактическое, реальное поведение, на которое направлена воля законодателя.
Акты реализации прав и обязанностей властным субъектом правового отношения, влекущие правовые последствия, принято называть правовыми актами управления, или актами применения права. Применение права — это особая форма реализации права, выражающаяся в деятельности «компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний». В ходе применения права происходит его конкретизирование по отношению к данному случаю, правоприменение дополняет властность юридических норм своей властностью и обеспечивает реализацию норм права.
Наиболее точно, на наш взгляд, определил особенности правоприменительных актов Д.Н. Бахрах[18]:
1) они принимаются при осуществлении государственной административной власти, являются правовой формой исполнительно-распорядительной деятельности;
2) их вправе принимать определенный круг субъектов административного права;
3) они подзаконны;
4) носят официальный характер;
5) опираются на властные полномочия и являются односторонними властными волеизъявлениями;
6) решение субъекта власти становится правовым актом, когда оно принято в установленном порядке и надлежащим образом оформлено;
7) они влекут юридические последствия:
а) устанавливают, изменяют, отменяют нормы права;
б) влекут возникновение, изменение, прекращение правоотношений, служат юридическими фактами.
Различают нормативные, индивидуальные и смешанные акты управления. В контрольно-надзорных правоотношениях Госавтоинспекция реализует свои права и обязанности исключительно в форме индивидуальных актов, нормативное правовое регулирование не входит в компетенцию ГИБДД.
Сама суть контрольно-надзорных правоотношений заключается в индивидуализации, конкретизации, применении правовых норм к индивидуальному субъекту — невластному субъекту данного правового отношения. А.С. Пиголкин верно указывал, что сама сущность обязанностей, которые возлагаются, например, на определенные государственные органы или должностных лиц для выполнения ими своих функций, связана с отношением их к другим лицам или органам и заключается в возможности и необходимости первых принудительно воздействовать на поведение вторых, используя свои властные полномочия.
Д.Н. Бахрах[19] называет также общие акты, содержащие общие требования (повысить бдительность, усилить внимание к определенным категориям дел). Представляется, что такого рода общие акты не следует относить к правовым актам, поскольку они не порождают юридических последствий. Повышение бдительности, усиление внимания невозможно оценить и нормировать.
Одним из условий действенности правоприменительного акта является его надлежащее оформление, причем внешняя форма акта может быть весьма разнообразной,
ГИБДД реализует свои властные полномочия не только в письменной форме, но и в устной (требование прекратить противоправные действия) и в конклюдентной (жесты, сигналы, знаки). При этом возможны различные формы внутри каждой из названных. В связи с этим, прежде чем перейти к исследованию предмета, представляется необходимым в первую очередь определить, какие формы актов предусмотрены нормативными правовыми актами, регламентирующими контрольно-надзорную деятельность ГИБДД.
Положение о Госавтоинспекции предусматривает следующие формы актов-документов:
- разрешение;
- запрос;
- предписание;
- вызов в Госавтоинспекцию;
- согласование.
Наставление по службе ДИиОД дополнительно называет:
- заключение;
- протокол;
- предложение;
- запрещение;
- извещение;
- удостоверение результатов;
- ведение журналов согласования и учета;
- информацию;
- акт рабочей комиссии;
- ведомость недоделок и дефектов;
- контрольно-наблюдательное дело;
- направление документа (копии);
- карточку на железнодорожный переезд;
- доклад;
- сообщение;
- условия движения тяжеловесных и крупногабаритных транспортных средств;
- специальный пропуск.
Наставление по техническому надзору, кроме того, предусматривает:
- талон о прохождении государственного технического осмотра;
- реестр государственного технического осмотра;
- диагностическую карту;
- представление;
- наблюдательное дело;
- график проведения плановых проверок;
- свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов;
- реестр выданных свидетельств о допуске транспортных средств к перевозке опасных грузов;
- свидетельство о соответствии транспортного средства требованиям безопасности;
- решение по заявлению на внесение изменений в конструкцию транс-портного средства.
Наставление по работе ДПС помимо вышеназванного предусматривает:
- дисклокацию постов и маршрутов патрулирования;
- постовую ведомость расстановки нарядов ДПС;
- жесты.
Таким образом, рассмотренные нормативные правовые акты предусматривают значительное разнообразие форм актов реализации полномочий ГИБДД, Причем следует отметить, что среди них отсутствует такая наиболее распространенная в практике деятельности органов внутренних дел форма акта, как приказ. Целесообразно ли такое разнообразие форм правоприменительных актов? Для ответа на этот вопрос необходимо осуществить классификацию названных форм актов, определить требования к их юридическому содержанию.
Контрольно-надзорное правоотношение не одномоментно. Оно характеризуется определенной временной протяженностью. Нормативно закрепленные юридические факты порождают, изменяют и прекращают его. В большинстве своем эти юридические факты представляют собой правоприменительные акты уполномоченных органов и должностных лиц ГИБДД. В связи с этим акты реализации полномочий Госавтоинспекции могут быть классифицированы по их месту в контрольно-надзорном производстве:
- порождающие правоотношения, например решение о проведении проверки;
- изменяющие правоотношения, например разрешение на внесение изменений в конструкцию транспортного средства, вызов в Госавтоинспекцию;
- прекращающие правоотношения или итоговые, например свидетельство, акт и т.д.
По последовательности принятия различаются акты первичные и производные. Так, первичным следует признать график проведения плановых проверок, приказ управления ГИБДД о проведении операции «Автобус», а производным - распоряжение (приказ) о проведении плановой проверки в соответствии с графиком, приказ отдела ГИБДД о проведении операции «Автобус».
По критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции можно выделить акты, издаваемые:
- федеральным органом управления Госавтоинспекции (Департаментом обеспечения безопасности дорожного движения МВД России);
- органами управления Госавтоинспекции МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации;
- органами управления Госавтоинспекции управлений (отделов) внутренних дел в муниципальных образованиях.
По порядку издания принято различать индивидуальные и коллегиальные акты. Мы должны признать, что такая классификация относительна, поскольку в коллегиальном порядке издаются акты, авторство которых не принадлежит полностью Госавтоинспекции. Это акты комиссий с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти.
По адресату можно различать акты, адресованные индивидуальным субъектам (водителям, пешеходам, должностным лицам, индивидуальным предпринимателям и т.д.) и коллективным субъектам (юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, органам исполнительной власти и т.д.); участникам дорожного движения, субъектам разрешительной системы, организациям - изготовителям транспортных средств, владельцам пунктов технического осмотра, дорожно-строительным, дорожно-эксплуатационным, коммунальным организациям и т.д.
На сфере принятия можно выделить позитивно-правовые акты (предложения, пропуска, свидетельства, разрешения и т.д.) и юрисдикционные акты (протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях).
По сфере действуя - внешние (акты, предписания и др.) и внутренние (решение Департамента обеспечения безопасности дорожного движения об участии в работе комиссии по проверке условий производства сертифицируемой продукции или в инспекционном контроле деятельности организации - изготовителя транспортных средств представителей территориальных органов Госавтоинспекции субъекта Российской Федерации).
Рассмотрим более подробно акты, порождающие контрольно-надзорные правоотношения.
Для проведения комплексной проверки эксплуатационного состояния автомобильных дорог, улиц, дорожных сооружений, железнодорожных переездов, установкой и эксплуатацией технических средств организации движения необходимо решение соответствующего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, выносимое по инициативе и на основании предложений ГИБДД. Нормативные правовые акты не определяют формы выражения указанных инициатив и предложений. По нашему мнению, строгой формы акта не требуется. Он может быть издан в свободной форме в виде официального письма на бланке Госавтоинспекции.
В соответствии с Федеральным законом «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» для проведения проверки необходимо решение контрольно-надзорного органа в форме приказа или распоряжения. Представляется, что и для проверок, проводимых Госавтоинспекцией, необходим такой акт в форме приказа. Автором его должен быть главный государственный инспектор безопасности дорожного движения. В приказе о назначении проверки, по нашему мнению, должно быть указано следующее:
- номер и дата приказа о назначении проверки;
- наименование органа Госавтоинспекции;
- фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение проверки;
- наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которого назначена проверка;
- цели, задачи и предмет проверки;
- правовые основания проведения проверки, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке;
- дата начала и окончания проверки;
- порядок обжалования действий и решений должностного лица, уполномоченного на проведение проверки.
При этом первичным актом, необходимым для участия ГИБДД в проведении плановых проверок, является план, утверждаемый приказом главного государственного инспектора в конце года, предшествующего текущему. Вышеуказанные письмо и приказ являются производными актами. Во исполнение требования федерального закона о проведении плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в присутствии представителей юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителей необходимо предусмотреть еще один производный акт - уведомление о месте и времени проведения проверки. По нашему мнению, уведомление следует направлять и при проведении внеплановых проверок. При этом следует предусмотреть, что неявка указанных лиц не может быть препятствием для проведения внеплановой проверки при условии надлежащего их уведомления о времени и месте проведения проверочных действий.
Промежуточные акты, издаваемые Госавтоинспекцией в ходе проведения государственного контроля и надзора, в соответствии с действующими нормативными правовыми актами могут быть следующими:
- доклад главному государственному инспектору о необходимости выдачи должностным лицам обязательных для исполнения предписаний;
- доклад инспектора ДПС дежурному подразделения ГИБДД по факту обнаружения недостатков в состоянии дорог и инженерных сооружений, создающих помехи для дорожного движения или угрозу его безопасности;
- предложения о временном прекращении движения или закрытии маршрута общественного транспорта;
- временное запрещение или приостановление проведения работ на дорогах и улицах, движения общественного транспорта по установленным маршрутам, дорожного движения на участках дорог и улиц;
- акт выявленных недостатков в содержании дорог, дорожных сооружений и технических средств организации движения, составляемый инспектором ДПС;
- проект обязательного для исполнения предписания об устранении выявленных недостатков;
- протоколы о применении мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
По нашему мнению, представляется необходимым рассмотреть форму акта о запрещении или приостановлении проведения работ на дорогах и улицах, движения общественного транспорта по установленным маршрутам или дорожного движения на отдельных участках дорог и улиц, состояние которых угрожает безопасности дорожного движения. Указанные запреты и ограничения относятся к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации или органов местного самоуправления. Наставление по службе дорожной инспекции и организации движения предусматривает в случае необходимости направление указанным уполномоченным органам предложения.
Завершающие акты, издаваемые по результатам проверок, также весьма разнообразны:
- акты проверок;
- обязательные для исполнения предписания;
- информация о результатах проверок в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления;
- предписания;
- сообщение о действиях рекламораспространителя или рекламодателя в территориальный орган ФЛС России или о действиях, собственника или владельца объекта дорожного сервиса в орган, уполномоченный решать вопросы предоставления земельных участков;
- информация в органы прокуратуры о даче органом местного самоуправления разрешения на распространение рекламы или решения о размещении объекта дорожного сервиса без проведения необходимого согласования с ГИБДД;
- специальный пропуск, предоставляющий право на движение тяжеловесного или крупногабаритного транспортного средства;
- талон о прохождении государственного технического осмотра;
- свидетельство о допуске транспортного средства к перевозке опасных грузов;
- протокол об административном правонарушении.
Во всей совокупности перечисленных актов выделяются акты, завершающие надзорные правоотношения (акт проверки), порождающие надзорные правоотношения с участием органов прокуратуры (информация в органы прокуратуры), порождающие гражданско-правовые отношения (специальный пропуск), порождающие контрольные правоотношения (предписание), порождающие юрисдикционные правоотношения (протокол об административном правонарушении). При этом два последних из перечисленных вида актов нуждаются, по нашему мнению, в более подробном рассмотрении. Дело в том, что и предписание, и протокол составляются в случае выявления факта нарушения нормативных правовых актов. Но всегда ли четко определены критерии выбора вида акта?
В Наставлении по службе ДИиОД предусмотрена норма, позволяющая, на первый взгляд, дать утвердительный ответ на поставленный вопрос. По результатам плановых и внеплановых проверок объектов улично-дорожной сети при наличии недостатков готовится предписание. По результатам контрольных проверок должностным лицам, нарушившим правила ремонта и содержания дорог, дорожных сооружений и железнодорожных переездов, готовится предписание с указанием сроков устранения выявленных недостатков, соответствующих ГОСТ Р 50597-93 «Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения». В случае невыполнения предписания составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ[20]. При выявлении нарушений правил ремонта и содержания дорог, железнодорожных переездов и других дорожных сооружений, по которым ГОСТ Р 50597-93 не установлен срок устранения выявленных недостатков, составляется протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 12.34 КоАП РФ[21].
Однако ознакомление с содержанием указанного государственного стандарта позволяет сделать вывод о невозможности соблюдения данных условий. Указанный ГОСТ предусматривает сжатые сроки устранения неисправностей. Так, повреждения покрытия проезжей части должны быть устранены в срок от 5 до 10 суток в зависимости от категории дороги (улицы); сроки ликвидации зимней скользкости и снегоочистки составляют от 4 до 6 часов; тротуары и пешеходные дорожки в городах должны быть очищены от снега через 1-3 часа после окончания снегопада; отклонение крышки люка смотрового колодца от уровня проезжей части более чем на
В Наставлении по техническому надзору критерии выбора формы акта не предусмотрены. Следовательно, здесь должно действовать следующее правило; в том случае, когда юридическое лицо, должностное лицо, ответственное за обеспечение безопасности дорожного движения, индивидуальный предприниматель нарушили требование Федерального закона «О безопасности дорожного движения»[22], не защищенное нормами административно-деликтного права, например не создали условия для повышения квалификации водителей, не организовали и не проводят предрейсовые медицинские осмотры водителей и т.д., выносится предписание с требованием устранить указанные в нем недостатки. В других случаях (когда обнаруживаются признаки административного правонарушения) возбуждаются дела об административных правонарушениях.
По нашему мнению, в нормативно-правовом регулировании контрольно-надзорной деятельности Госавтоинспекции необходимо отходить от наследия административно-командной системы, для которой было характерно использование предписаний в контрольных правоотношениях между органом государственного надведомственного контроля и государственным учреждением, предприятием. В отношениях с гражданами практика предварительного предупреждения никогда не применялась. Нарушение нормы влечет юридическую ответственность. Такой подход должен быть и в тех случаях, когда норма права нарушена юридическим лицом, должностным лицом, индивидуальным предпринимателем, даже если юридическое лицо - унитарное предприятие. Здесь должен действовать принцип равенства всех субъектов предпринимательской деятельности. Кроме того, согласно теории трехэлементной структуры нормы права, каждое установленное государством правило должно быть обеспечено санкцией. Нарушение правила, не обеспеченного санкцией, не образует состава правонарушения, следовательно, милиция (в том числе Госавтоинспекция) не вправе требовать прекращения такого правонарушения.
В соответствии с п. 1 ст. 11 Закона РФ «О милиции»[23] милиции предоставляется право требовать от граждан и должностных лиц прекращения преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции, законной деятельности депутатов, кандидатов в депутаты, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления, представителей общественных объединений. Необходимо заметить, что все перечисленные в приведенной норме деяния образуют составы административных правонарушений, поэтому поглощаются первым, и их перечисление является излишним. Но нас интересует другой момент, заключающийся в том, что милиция вправе требовать прекращения только такого противоправного деяния, которое предусмотрено УК РФ или КоАП РФ[24]. В этом смысле предписание дает возможность перевода деяния, за которое не предусмотрена юридическая ответственность, в административное правонарушение (неисполнение предписания).
Кроме того, существующий порядок представляет собой альтернативный способ воздействия. На усмотрение ГИБДД отдается принятие решения о возбуждении дела об административном правонарушении либо о даче предписания. Мы считаем более эффективным кумулятивный способ воздействия, когда событие административного правонарушения становится основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, а оставшаяся неисполненной обязанность исполняется на основании выданного предписания.
Поэтому представляется необходимым предусмотреть в КоАП РФ административную ответственность за неисполнение обязанностей, возложенных на юридические лица и индивидуальных предпринимателей Федеральным законом «О безопасности дорожного движения»[25], а обнаружение недостатков содержания объектов улично-дорожной сети должно квалифицироваться как административное правонарушение, предусмотренное ст. 12.34 КоАП РФ.
Ранее в дипломной работе было предложено дополнить законодательство о государственном контроле и надзоре в области обеспечения безопасности дорожного движения нормами, регламентирующими применение временного запрещения движения транспортных средств в случаях, когда возникает угроза безопасности дорожного движения. Как правило, такая угроза возникает вследствие невыполнения должностными лицами дорожных и коммунальных организаций, транспортных предприятий обязанностей по обеспечению безопасности дорожного движения.
Поэтому правоприменительный акт Госавтоинспекции должен порождать два правоотношения: а) с участием органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления по поводу принятия решения о закрытии, например, маршрута общественного транспорта; б) с участием лица, совершившего административное правонарушение, по поводу привлечения его к административной ответственности. Естественно, это не относится к случаям закрытия ледовой переправы вследствие оттепели и к другим аналогичным случаям, когда юридическим фактом является событие, не зависящее от воли людей.
Соответственно необходимо предусмотреть два вида актов:
1) акт временного запрета деятельности дорожных и коммунальных служб, иных субъектов, осуществляющих ремонт и содержание дорог либо проводящих ремонтно-строительные работы на дорогах и улицах, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих эксплуатацию транспортных средств либо участвующих в проведении государственного техническою осмотра, в форме протокола о временном запрете деятельности в порядке, предусмотренном КоАП РФ;
2) акт о приостановлении движения по дорогам и улицам либо о временном закрытии движения маршрутных транспортных средств, о временном закрытии железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ.
В случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения по причине неудовлетворительного состояния проезжей части, технических средств организации дорожного движения или иных элементов обустройства улично-дорожной сети, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ орган управления государственной инспекции обеспечения безопасности дорожного движения принимает решение о временном запрете движения транспортных средств или о временном закрытии маршрута общественного транспорта. Решение о временном запрете принимается должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения.
О временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта составляется акт, в котором указываются основание применения данной меры административного принуждения, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего акт. Акт подписывается должностным лицом, его составившим.
Органом управления государственной инспекции безопасности дорожного движения принимаются меры к недопущению дорожного движения по данному участку улично-дорожной сети.
Акт о временном запрете движения транспортных средств в течение суток с момента его составления направляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления, в ведении которых находятся дороги, улицы, железнодорожные переезды, паромные или ледовые переправы. Указанный орган в течение пяти суток с момента фактического прекращения движения транспортных средств принимает решение о закрытии движения либо мотивированное решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута обществе иного транспорта. Копия решения в трехдневный срок направляется должностному лицу, составившему акт о временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта.
В случае, если закрытие движения транспортных средств создаст препятствие функционированию объектов жизнеобеспечения, принимаются другие меры обеспечения безопасности дорожного движения.
Решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта, может быть обжаловано в судебном порядке.
Отдельного рассмотрения, на наш взгляд, заслуживают контрольно-надзорные правоотношения, возникающие в юрисдикционной сфере. Для возникновения таких правоотношений необходимы юридические факты специального вида - правонарушения. В то же время для возникновения правового отношения недостаточно одного названного юридического факта, необходимо еще решение должностного лица о возбуждении дела об административном правонарушении. Первым актом, с которого начинается такое правоотношение, как правило, является сигнал или жест, обозначающие требование остановиться. Возможен и акт в устной форме с использование громкоговорящих устройств. После выполнения водителем требования об остановке сотрудником ГИБДД реализуются контрольно-надзорные полномочия: проверяются документы, предусмотренные Правилами дорожного движения, оценивается состояние лица, управляющего транспортным средством, а также техническое состояние транспортного средства, В дальнейшем при необходимости совершаются процессуальные действия, направленные на обнаружение и закрепление доказательств по делу об административном правонарушении: личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, досмотр транспортного средства, направление на медицинское освидетельствование на состояние опьянения- Результаты данных процессуальных действий оформляются соответствующими протоколами. В определенных случаях возникает необходимость применения мер административного пресечения: запрещение движения или запрещение эксплуатации транспортного средства. Данные меры одновременно являются мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, и КоАП РФ[26] требует процессуального оформления соответствующими протоколами. Завершается надзорное правоотношение составлением протокола об административном правонарушении. Изложенное дает основание для следующих выводов.
Вывод первый. Акты реализации полномочий Госавтоинспекции отличаются разнообразием и могут быть классифицированы по следующим основаниям:
- по их месту в контрольно-надзорном производстве;
- по последовательности принятия;
- по критерию иерархического положения в системе Госавтоинспекции;
- по порядку издания;
- по адресату;
- по сфере принятия;
- по сфере действия;
- по виду деятельности.
Вывод второй. Акты реализации права нуждаются в систематизации, вариант которой предложен в параграфе.
В случае возникновения угрозы безопасности дорожного движения по причине неудовлетворительного состояния проезжей части, технических средств организации дорожного движения или иных элементов обустройства улично-дорожной сети, железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ орган управления государственной инспекции обеспечения безопасности дорожного движения принимает решение о временном запрете движения транспортных средств или о временном закрытии маршрута общественного транспорта. Решение о временном запрете принимается должностными лицами, которым предоставлено право государственного надзора и контроля в области обеспечения безопасности дорожного движения.
О временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта составляется акт, в котором указываются основание применения данной меры административного принуждения, дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы должностного лица, составившего акт. Акт подписывается должностным лицом, его составившим.
Органом управления государственной инспекции безопасности дорожного движения принимаются меры к недопущению дорожного движения по данному участку улично-дорожной сети.
Срок временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта не должен превышать пять суток с момента фактического прекращения движения транспортных средств.
Акт о временном запрете движения транспортных средств в течение суток с момента его составления направляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в орган местного самоуправления, в ведении которых находятся дороги, улицы, железнодорожные переезды, паромные или ледовые переправы. Указанный орган в течение пяти суток с момента фактического прекращения движения транспортных средств принимает решение о закрытии движения либо мотивированное решение о продолжении эксплуатации объекта улично-дорожной сети, состояние которого послужило основанием для временного запрета движения или временного закрытия маршрута общественного транспорта. Копия решения в трехдневный срок направляется должностному лицу, составившему акт о временном запрете движения или о временном закрытии маршрута общественного транспорта.
В случае, если закрытие движения транспортных средств создаст препятствие функционированию объектов жизнеобеспечения, принимаются другие меры обеспечения безопасности дорожного движения.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное исследование административно-правового статуса ГИБДД как субъекта контрольно-надзорных правоотношений позволило сделать следующие выводы и предложения:
1. Сфера контрольно-надзорной деятельности ГИБДД представлена двумя элементами: а) сферой безопасности дорожного движения; б) сферой се обеспечения.
2. Контроль обладает управленческой природой. Контролю свойственно наличие организационных связей между субъектами контрольных правоотношений. Контроль предполагает установление не только соблюдение законности, но и целесообразности принятых решений. Наконец, субъект контроля может не только обязать подконтрольное лицо к устранению выявленных нарушений, но сам принять необходимые решения, направленные на достижение требуемого эффекта.
3. Надзор обладает правоохранительной природой. Он осуществляется в отношении организационно соподчиненных субъектов; ограничивается проверкой только законности действий и решений. Соответственно целесообразность не является объектом надзора. Субъект надзора обеспечивает устранение нарушений, но сам непосредственно не устраняет нарушения.
4. Обозначенные различия контроля и надзора могут быть положены в основу предложения о необходимости регулирования надзорной деятельности преимущественно на законодательном уровне, поскольку такая деятельность предполагает вторжение в сферу прав, организационно не подчиненных субъектам контроля лиц (физических, юридических, индивидуальных предпринимателей и др.).
5. Установление адекватного административно-правового режима осуществления контрольно-надзорной деятельности ГИБДД предполагает осуществление классификации контрольно-надзорных правоотношений по различным критериям.
6. Надзорные и контрольные отношения, возникающие между ГИБДД, ее структурными звеньями, должностными лицами, с одной стороны, и иными субъектами - с другой, подлежат обязательному законодательному регулированию.
7. С учетом сложившегося состояния законодательного регулирования вопросов безопасности дорожного движения, представляется обоснованным, регламентация отношений надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения в рамках самостоятельной главы Федерального закона «О безопасности дорожного движения». Смысла в принятии самостоятельного закона о надзоре и контроле в сфере обеспечения безопасности дорожного движения не имеется, поскольку увязывание проблем безопасности дорожного движения с механизмом ее обеспечения (надзор и контроль - наиболее существенный элемент такого механизма) более продуктивно, нем раздельное регламентирование органически взаимосвязанных проблем безопасности дорожного движения и ее обеспечения.
8. Одной из особенностей административно-правового статуса Госавтоинспекции является то, что в ГИБДД структурно не выделена служба технического надзора. Ее функции осуществляют государственные инспекторы безопасности дорожного движения под руководством главного государственного инспектора безопасности дорожного движения.
9. Закрепление полномочий ГИБДД по осуществлению надзора и контроля в сфере безопасности дорожного движения на законодательном уровне вполне допускает закрепление предметной компетенции ГИБДД в рассматриваемой сфере на уровне ведомственных нормативных актов. Административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органа внутренних дел (милиции). Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального административно-правового статуса - субъекта административной юрисдикции.
10.Имеет место несогласованность положений КоАП РФ, Федерального закона Российской Федерации «О милиции» с положениями нормативных правовых актов МВД России, регламентирующих полномочия ГИБДД по применению мер принуждения в процессе осуществления надзора и контроля. В этой связи полагаем уместным осуществление гармонизации указанных нормативных правовых актов путем внесения дополнений в отмеченные законы.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря
2. Кодекс РФ об административных правонарушениях // СЗ РФ. 2002. № 1. ч.1. Ст. 1.
3. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая
4. Об оружии: Федеральный закон от 13 декабря
5. О безопасности: 3акон РФ от 5 марта
6. О милиции: Закон РФ от 18 апреля
7. О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: Указ Президента Российской Федерации от 15 июня
8. О первоочередных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: Указ Президента РФ от 22 сентября
9. Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерство внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 15 июня
10. О правилах дорожного движения: Постановление Совета Министров Российской федерации от 23 октября
11. Об утверждении Наставления по техническому надзору ГИБДД МВД России: Приказ МВД России от 7 декабря
12. Об утверждении Наставления по работе дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации: Приказ МВД России от 20 апреля
13. Административная деятельность органов внутренних дел [Текст] : учебник / Под ред. А.П. Коренева. - М.: Московская академия МВД России, Центр юридической литературы "Щит", 2001.
14. Агапов А.Б. Административная ответственность [Текст] : учебное пособие. - М.: «Статут», 2001.
15. Административная деятельность органов внутренних дел [Текст] : учебное пособие / Под ред. А.П. Корнеева. – М.: «Щит-М», 2000.
16. Бахрах Д.Н. Административное право России [Текст] : учебное пособие. - М.: «Норма-Инфра», 2000.
17. Буданов А.В. Обучение сотрудников правоохранительных органов тактике и методам обеспечения личной безопасности [Текст] : учебник. - М.: МЦ ГУК МВД России, 1997.
18. Дмитриев С.Н. Дорожно-патрульная служба [Текст] : пособие для сотрудников ГИБДД. - М.: Спарк, 2000.
19. Дмитриев С.Я. Проблемы организации дорожно-патрульной службы [Текст] : учебник. - М.: Спарк, 2002.
20. Дмитриев С.Н. Правовые, организационные и тактические проблемы деятельности дорожно-патрульной службы государственной инспекции безопасности дорожного движения [Текст] : Дис. ... д-ра юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 2003.
21. Жулев В.И. Транспортные преступления [Текст] : учебник. - М.: Спарк, 2001.
22. Каплунов А.И. Применение и использование сотрудниками милиции огнестрельного оружия: теория и практика [Текст] : Монография // Под ред. В.П. Сальникова. - СПб.: С.-Петерб. ун-т МВД Росси, 2003.
23. Каплунов А.И., Милюков С.Ф. Правовые и тактические основы применения и использования сотрудниками милиции огнестрельного оружия [Текст] : Монография. - СПб.: МВД России С-Петербур. ун-т, 1998.
24. Кондратов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения [Текст] : учебник. - М.: Московская академия МВД России, Центр юридической литературы "Щит", 1998.
25. Комментарий к Правилам дорожного движения Российской Федерации [Текст] : учебное пособие / Под ред. В.А. Федорова. - М.: «За рулем», 2000.
26. Лапай В.Л., Пономарев Я.Л., Сердюк Я.И. Безопасность технологических процессов и производств (охрана труда) [Текст] : учебник. - М., 2002. С. 10.
27. Лукьянов В.В. Проблемы квалификации дорожно-транспортных преступлений [Текст] : учебное пособие. - М., 1979.
28. Масленников М.Я. Производство по делам об административных правонарушениях в органах милиции [Текст] : учебное пособие. - Тверь, 1992.
29. Новицкий А.А. Компьютерные технологии XXI века в обеспечении безопасности дорожного движения [Текст] : материалы конференции // Материалы научно-практической конференции 20 ноября
30. Савымьянов Ф.Ф. Организационно-правовые основы кадрового обеспечения подразделений ГАИ [Текст] : Монография. - СПб.: С-Петерб. ун-т МВД России, 1998.
31. Тактика применения и использования оружия сотрудниками органов внутренних дел [Текст] : учебник. - М.: МЦ ГУК и КП МВД России, 1998.
32. Энциклопедический юридический словарь [Текст] : словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 2-е изд. - М.: ИНФРА-М, 1999.
33. Юридическая энциклопедия [Текст] : словарь / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 1999.
34. Якуба О.М. Административная ответственность [Текст] : учебное пособие. - М.: Юридическая литература, 2002.