ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ

КОНТРОЛЬ В РОССИИ
         Государственный контроль в России, как отдельное независимое установление в составе государственного управления, получил начало со времени издания Высочайшего Манифеста 28 января 1811г. Но фактически учреждения с функциями государственного контроля в стране появились значительно раньше.

         Первые исторические сведения о таких учреждениях относятся ко второй половине XVII века. В 1654 году учреждается Счетный приказ для проверки раздачи полкового жалования во время войны, и для этой цели ему доставляются приходно-расходные книги за 1653-1663гг.; на него же возлагается задача обревизовать Большую Казну за 50 лет. Затем в известной мере, может быть признана контрольным учреждением так называемая Ближняя Канцелярия, учрежденная Петром Великим в 1699г. В нее должна была доставляться «со всех приказов по вся недели ведомость, что, где, чего в приходе, в расходе и кому что должно на что расход держать, чтобы ему Великому Государю, о тех делах известно было всегда».

         Круг вопросов, подлежавших веденью Ближней Канцелярии, не ограничивался собственно финансовой областью, а охватывал более широкую сферу административных действий; в ней сосредотачиваются сведения не только о состоянии денежных сумм, но и количестве армии, ее содержании, о количестве военных запасов и т.д.

         Ввиду того значения, какое придавал Петр Великий Сенату, естественно, что на него были возложены обязанности контрольного характера – «и смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные отставлять». Для осуществления этих обязанностей Сенат требовал из губерний подлинную приходно-расходную отчетность. Однако первые попытки проверить эту отчетность не были успешными, поскольку ревизионное дело представлялось сложным вследствие его новизны и неупорядоченности самой отчетности.

         Поэтому указом 12 февраля 1712г. дело это было передано Обер-Комиссару сенатской Канцелярии князю Вадбольскому с точной инструкцией о производстве ревизий. Причем, ему предписывалось наблюдать, не попадаются ли в приходных и расходных книгах «не росписанныя статьи или в чем какая приправка или воровство». Деятельность Вадбольского продолжалась около года и большого успеха не имела.

         В 1718г. для «счета всех государственных доходов и расходов» была учреждена Ревизион-Коллегия. Но вскоре выяснилась ненормальность положения этого ревизионного учреждения, создавшаяся вследствие того, что финансовая отчетность должна была доставляться по-прежнему и в Сенат, и в Ревизион-Коллегию. Поэтому указом от 12 января 1722г. решено Ревизион-Коллегию подчинить Сенату, которая затем была переименована в Ревизион-Контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля.

         Во главу ревизионных требований по отношению ко всякого рода операциям распорядителей казенными средствами инструкция ставит принцип законности – соответствия операций законным основаниям для их производства. Однако ревизионное дело не двигалось, так как не были устранены основные причины застоя – несовершенство местного счетоводства и отчетности и недостаток личного состава ревизионных учреждений.

         Делается новая попытка улучшить дело ревизии. В 1775г. издается «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи», которым устанавливались казенные палаты, в обязанность которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений.

         С установлением местных контрольных учреждений получает новую организацию и центральное учреждение контроля, создается (31 декабря 1779г.) Экспедиция ревизии счетов «Которая проверяет, сличает и делает счет, сколько за расходами каких денег осталось, и все ли оные состоят в целости». С созданием Экспедиции отпала необходимость в Ревизион-Коллегии, которая была упразднена в 1781г.

         В 1810г. Государственный Совет рассматривает предложения так называемого Особого Комитета, возглавляемого графом Румянцевым, об образовании министерства и принимает решение учредить три различные и независимые части в семи управлениях Сената, которые были на тот момент. Первая часть – Министр Финансов, который должен ведать доходами и управлять ими; вторая – Государственный казначей, который должен управлять движением сумм; третья – Государственный Контролер – должен посредствам вверенных ему установлений держать ревизию счетов и проверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство Финансов и Государственного Казначея.

         Учреждение особого ведомства, подлежащего управлению Государственного Контролера, последовало полгода спустя по Манифесту 28 января 1811г. С этого момента и начинается история Государственного Контроля, как отдельного, независимого и самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

         Первым Государственным Контролером был барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен, выходец из Лифляндской губернии (Финляндия). При нем был организован Совет Государственного Контроля. В последующем Государственный Контролер и Совет Государственного Контроля сосредоточили свою деятельность на совершенствовании отчетности и основных положений произведенной в шестидесятых годах реформы ревизионно-финансового управления, на улучшение самих способов и приемов контрольной проверки.

         Государственный Контролер и Совет в своей работе руководствовались законодательным актом от 30 декабря 1836г. Однако со времени издания этого закона произошли коренные изменения в основных началах счетоводства, отчетности и ревизии и в самом устройстве Государственного Контроля. Все это требовало издания нового закона об учреждении Государственного Контроля, который и был принят 28 апреля 1892г. Этим законом кодифицированы и закреплены все нововведения в организации и в порядке деятельности Государственного Контроля. Составляя отдельную часть государственного управления, Государственный Контроль наблюдает за законностью и правильностью распорядительных и исполнительных действий по приходу, расходу и хранению капиталов, находящихся в заведовании отчетных перед ним учреждений и составляет заключение о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства.

         Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный Контроль по закону возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс по сберегательной и страховой операциям, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету. В таком виде и с такими задачами Государственный Контроль просуществовал вплоть до начала ХХ столетия.

         После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. Однако, наряду с существованием рабочего контроля, решением СНК от 5 декабря 1917г. был создан специальный наркомат - Народный Комиссариат государственного контроля. Этот комиссариат в соответствии с правилами, утвержденными СНК республики 26 ноября 1918г., должен был проводить предварительную и фактическую ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств.

         Для работы в этом Наркомате на первом этапе широко привлекались и специалисты дореволюционных контрольных органов, что не могло понравиться новым властям. Об этом свидетельствует постановление ВЦИК, который в апреле 1919г. заслушал отчетный доклад о работе Наркомата государственного контроля. В нем, в частности, говорилось: «Старый бюрократизм разбит. Но бюрократы остались. Войдя в советские учреждения, они внесли туда дух косности и канцелярской волокиты, бесхозяйственности и распущенности. Советская власть заявляет, что она не потерпит бюрократизма, в каких бы формах он ни проявлялся, что она изгонит его из советских учреждений решительными мерами».

         Это решение и послужило основой для реорганизации Народного Комиссариата государственного контроля в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ), что и было осуществлено декретом от 7 февраля 1920г.

         Решением ХVII съезда ВКП(б) Рабоче-крестьянская инспекция была преобразована в комиссию советского контроля, а в 1940г. образован союзно-республиканский Народный Комиссариат государственного контроля. Позднее этот комиссариат в зависимости от политической ситуации менял название: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. Однако, независимо от изменения названия в их функциях было много общего и, в частности, органы эти были централизованными, подчинялись фактически ЦК КПСС и имели большие права. Они имели право осуществлять контроль за государственными, кооперативными и общественными предприятиями, учреждениями и организациями; при установлении нарушений и злоупотреблений налагать дисциплинарные взыскания, вплоть до отстранения от должности, производить денежные начеты, передавать материалы следственным органам и т.д.

         В начале двадцатых годов начинают создаваться контрольные службы и при финансовых органах. В связи с тем, что органы Рабоче-крестьянской инспекции в своей контрольной работе главное внимание начинают уделять ревизионно-инспекционным обследованиям по планам, утверждаемым Правительством, то для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Наркомфина постановлением Правительства от 23 октября 1923г. было создано Финансово-контрольное управление. С самого начала своей организации оно имело довольно большой аппарат. В частности, в конце 1924г. его численность составляла 3189 человек.

         Органы Госфинконтроля находились не в составе, а при финорганах и подчинялись в центре непосредственно наркому, а на местах – руководителю финоргана и имели свою смету, расходование средств по которой проверялось РКИ.

         В конце 1932 – начале 1933 годов Финансово-контрольное управление преобразовывается в Финансово-бюджетную инспекцию, которая просуществовала до 1937г.

         Год 1937 – особый, страшный год в жизни нашей страны. Не обошли репрессии и финансовую систему, в том числе и контрольные органы. Как известно, в 1937г. были репрессированы Нарком финансов Григорий Федорович Гринько, многие работники финансово-бюджетных инспекций.

         Против руководства Наркомфина Союза и ряда местных органов будут выдвинуты различного рода обвинения и среди них даже, например, такие: «вредители направляли ревизионную работу таким образом, чтобы было выхолощено политическое содержание каждой ревизии, чтобы вскрываемым фактам нарушений давались деляческая, а не политическая оценка, чтобы нарушения продолжались и впредь, а действительные нарушители – преступники – оставались безнаказанными» или «ревизорам внушалось, что при каждой ревизии они обязательно должны находить преступников. Данные о ревизионной работе по 1937г. изобилуют большим количеством преступников, якобы выявленных при ревизиях. При проверке выяснилось, что на одну доску ставились и действительные преступники, и те, кто допустил те или иные неточности в оформлении расходов. При таком положении действительные преступники ускользали от ответственности и продолжали свои грязные дела».

         В октябре 1937г. в составе Наркомфина СССР начинает создаваться специальное Контрольно-ревизионное управление. Положение об этом управлении было утверждено Правительством страны. В соответствии с этим Положением Контрольно-ревизионное управление (КРУ) имело право производить документальные ревизии всех наркоматов, ведомств, организаций, учреждений и предприятий, Особо следует отметить, что Совнарком предоставил КРУ право «давать руководителям ревизуемых учреждений и организаций обязательные для них указания об устранении выявленных при производстве ревизий нарушений финансовой дисциплины».

         Аппарат был централизован, ревизоров в союзных республиках, руководителей ревизионного аппарата в краях, областях, АССР и крупных городах назначало и увольняло Контрольно-ревизионное управление НКФ СССР. Финансирование всего аппарата КРУ осуществлялось за счет общесоюзного государственного бюджета.

         Эта система финансового контроля просуществовала до 1956 года, когда в связи с расширением прав союзных республик при министерствах финансов каждой из них были созданы контрольно-ревизионные управления и весь местный аппарат ревизоров был подчинен им.

         Анализируя итоги изменения, происшедших после Октябрьской революции, в системе органов, осуществляющих контроль, следует отметить, что жесткие и централизованные административные методы, которые на протяжении многих лет превалировали в управлении народным хозяйством создали систему контроля,, сердцевиной которой являлось стремление министерств и ведомств и в целом партии и государства решать все сверху, контролировать любой шаг предприятий и организаций, что предопределило направленность контроля на то, чтобы проводить как можно больше различных проверок и обследований, мало заботясь, как это фактически сказывается на деле.

         Например, в докладе бывшего председателя Совмина СССР Н.И.Рыжкова на седьмой сессии Верховного Совета СССР одиннадцатого созыва отмечалось, что неудержимый поток всякого рода проверок, контрольных инспекций и ревизий обрушивается на предприятия и не дает нормально работать и жить трудовым коллективам.

         Развитие рыночных отношений в России, появление акционерных, арендных предприятий, коммерческих банков и других хозяйственных структур, присущих рынку, потребовало коренной реорганизации системы финансового контроля.

         Переход от административно-командных механизмов управления к рыночным и связанная с этим крупномасштабная децентрализация экономики и общественного устройства сузили сферу непосредственного государственного управления экономикой и обусловили переход к опосредованному государственному регулированию экономических процессов. В этих условиях управление экономическим развитием общества со стороны государства стало выражаться в первую очередь в определении стратегии и тактики экономической и финансовой работы, выработке на этой основе соответствующей экономической и финансовой политики и ее реализации посредством установления единых правил организации экономических и финансовых связей в обществе и неукоснительного контроля за их исполнением.

         Переход к рыночным отношениям ослабил существовавшую ранее систему централизованного государственного финансового контроля. Опыт стран с развитой рыночной экономикой показывает, что интересы государства и общества в целом при децентрализованной экономике могут быть эффективно защищены только при условии соответствующего государственного контроля, особенно в налоговой и бюджетно-финансовой сфере.

         Поскольку организация и функционирование эффективной системы финансового контроля – обязательный и непременный элемент финансовой политики, то в общей системе мер перестройки финансового механизма совершенствование системы финансового контроля стало важным элементом государственной политики.

          Таким образом, новые политические и экономические отношения, сложившиеся в России за последние годы, потребовали создания развитой системы государственного финансового контроля, способной в условиях децентрализованного управления экономикой обеспечить соблюдение интересов государства и общества в целом. Построение такой системы должно было учесть опыт, накопленный в России до 1917г. и в СССР, и опыт стран с развитой рыночной экономикой.

         Децентрализация экономики, отчуждение государственной собственности в частное владение уменьшили прежние источники государственных доходов, что заставило искать источники пополнения государственной казны, более приемлемые для рыночных условий.

         В первую очередь усилия государства были направлены на существенную модификацию налоговой системы страны. В частности, были приняты меры, направленные на развитие и укрепление налоговой полиции.

         Для обеспечения надлежащего контроля со стороны Правительства РФ за формированием государственных доходов и рациональным их использованием были сохранены и даже расширены функции контрольно-ревизионных органов Минфина России. Органы исполнительной власти субъектов Федерации также стали создавать контрольно-ревизионные органы для контроля за находящимися в их распоряжении финансовыми ресурсами.

         Федеральным законом № 4-ФЗ от 18 января 1995 года «О счетной палате Российской Федерации» был образован орган внешнего государственного контроля в России – Счетная палата Российской Федерации. Одновременно аналогичные органы стали создаваться на уровне субъектов Федерации. Этим было положено начало созданию в России института внешнего государственного финансового контроля.

         При создании органов внешнего государственного финансового контроля был учтен опыт организации такого контроля в демократических странах с развитой рыночной экономикой, согласно которому ключевая роль в проведении государственного финансового контроля отводится законодательным (представительным) органам власти и создаваемым ими органам высшего государственного финансового контроля.

         Таким образом, построение системы органов внешнего государственного финансового контроля в современной России проводилось приблизительно по одной схеме как на федеральном, так и на уровне субъектов Федерации. При этом в основном соблюдались следующие основные принципы осуществления государственного финансового контроля:

         - законность;

         - объективность;

         - разграничение органов государственного финансового контроля в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий органов законодательной и исполнительной власти;

         - подотчетность органам государственной власти Российской Федерации;

         - функциональная, организационная и финансовая независимость;

         - гласность.

         В отличие от других контролирующих систем контрольные органы Минфина сумели сохраниться в ходе преобразований, совершаемых в стране, и сегодня по-прежнему представляют собой наиболее мощный коллектив наиболее опытных и, что не мало важно, самоотверженных преданных своему делу работников. Контрольно-ревизионный аппарат Минфина России в целях восстановления финансовой контрольной вертикали реорганизован. В центральном аппарате министерства создан Департамент государственного финансового контроля, унаследовавший задачи и функции упраздненного Контрольно-ревизионного управления.

         На местах на базе аппаратов главных контролеров-ревизоров КРУ Минфина России в 1998 году были образованы контрольно-ревизионные управления Минфина России в субъектах Российской Федерации на правах юридических лиц. Они действовали автономно от местных органов власти, в необходимых случаях – по договорам с этими органами, что вполне соответствует нормам федеративного государства.

         В ходе реформы органов государственной власти в 2004 году была образована Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, которой были переданы задачи и функции государственного финансового и валютного контроля.

Распоряжением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 1024-р Федеральной службе финансово-бюджетного надзора переданы в ведение контрольно-ревизионные органы и территориальные органы по валютному контролю Минфина РФ на базе которых созданы территориальные органы федеральной службы финансово-бюджетного надзора.