Реферат Естественные монополии роль в современной экономике, способы регулирования на материале России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Естественные монополии: роль в современной экономике, способы регулирования (на материале России и других стран)
Содержание
1. Введение……………………………………………………………………....3
2. Модель естественной монополии и причины ее возникновения……….…4
3. Определение естественной монополии: субаддитивность затрат………...8
5. Субъекты регулируемых монополий……………………………………….17
6. Причины и границы регулирования естественных монополий…..............18
7. Естественные монополии в России…………………………………………22
8. Законодательное регулирование естественной монополии в России…………………………………………………………………………....28
9. Мировые тенденции в области регулирования естественных монополий…………………………………………………………………….....33
11. Заключение………………………………………………………………….42
12. Список литературы…………………………………………………………43
Введение
Тема естественных монополий является одной из самых актуальных в странах с рыночной экономикой, т.к. от действия естественных монополий напрямую зависит благосостояние и жизнь общества. Особенно можно выделить Российскую Федерацию, где законодательная база далеко не идеальна и достаточно нестабильное социально-экономическое положение. Для обеспечения высокого уровня жизни и построения стабильной экономики в государстве, нужно особенно учитывать фактор естественных монополий. Следовательно, необходимо правильно регулировать действия этих экономических субъектов.
Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то ликвидируются вовсе в зависимости от природных факторов (например, наличия или отсутствия, увеличение или уменьшения разведанных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спроса на товары и иных причин. Поэтому постоянное исследование и реформирование естественных монополий является необходимым. Бесконтрольное функционирование и развитие естественных монополий может привести к ряду неблагоприятных последствий, таких как: завышение тарифов, нарушение прав потребителей, ухудшение экономического состояния страны, потому как с точки зрения государственных интересов естественные монополии рассматриваются как важнейший бюджетообразующий и структурообразующий фактор развития экономики.
Цель курсовой работы: исследовать сущность естественных монополий в экономике и развитие системы государственного регулирования монополий в Российской Федерации и за рубежом.
Для достижения цели данной работы необходимо поставить ряд задач:
Модель естественной монополии и причины ее возникновения
Современная теория естественной монополии сложилась в последние несколько десятилетий на Западе, и имеет важное прикладное значение для реформирования отечественных естественных монополий. В определённом смысле теорию естественной монополии можно рассматривать как часть более общей теории организации производства и анализа структуры отраслей.
При использовании зарубежного опыта, безусловно, следует учитывать дополнительные сложности, связанные с переходными процессами в российской экономике, которые предполагают особые требования к гибкости и адаптивности формируемых стратегий реформирования, устойчивости получаемых результатов к динамике экономической ситуации. Следует также иметь в виду особый генезис российских монополий, сложившихся не в условиях конкурентной среды, а образованных административным путем в централизованно управляемой системе, сращивание функций государственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта и т.п.
Представление о естественных монополиях, пришедшее из классических западных учебников, связано с наличием экономии от масштаба, понимаемой как снижение долгосрочных средних издержек по мере роста объема выпуска. Этого казалось достаточно для иллюстрации отличительных свойств естественных монополий при анализе основных видов рыночных структур. Более того, это положение не подвергалось сомнению в течение многих десятилетий: оно господствовало в странах с развитой рыночной экономикой, имеющих большой опыт регулирования и дерегулирования в области естественных монополий. Парадокс в том, что в странах с развитыми рыночными отношениями, достаточно длительное время даже регламентированные законодательными актами мероприятия по реформированию (слияние или разбиение, установление регулируемых или свободных цен и т.д.) проводили в отраслях, которые относили к естественной монополии, исходя из указанного выше понимания, но которые, согласно современным представлениям, таковыми не являются.
Вполне объяснимо, что для отечественной экономической теории и практики проблематика естественных монополий, как элемента рынка до относительно недавнего времени не была актуальна. И неудивительно, что в российском законе о естественных монополиях в качестве определяющей черты данного товарного рынка также указано на существенное понижение издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства.
В рамках современной теории определение естественной монополии строится следующим образом. Для этого рассмотрим модель чистой монополии.
Монополия существует, когда одна фирма является единственным производителем продукта, у которого нет близких заменителей. Чистый монополист – это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая является производителем данного товара либо поставщиком услуги и обладает исключительным правом на продажу. Поскольку монополист контролирует общий объем предложения товара, он «диктует цену». При нисходящей кривой спроса на свой продукт монополист может изменить его цену, манипулируя количеством предложенного товара, т.е. не имеет кривой предложения (только точку, соответствующую оптимальному для фирмы объему выпуска). Цель фирмы – максимизировать прибыль – достигается при условии МС=MR, т.е. предельные издержки равны предельному доходу.
Из рисунка 1 видно, что MC>P.
Рисунок 1
Также из рисунка 1 видно, что фирма-монополист производит продукции меньше, чем в конкурентной отрасли, и устанавливает цену выше конкурентной. Это говорит о том, что общество несет определенные потери. А монополист получает сверхприбыль, присваивая себе часть потребительского излишка (к тому же есть возможность экономить на рекламе).
В некоторых отраслях современная технология такова, что эффективное малозатратное производство может быть достигнуто за счет крупного размера предприятия. Это явление принято звать эффектом масштаба. Там, где он значителен, средние и предельные издержки фирмы будут понижаться. При данном рыночном спросе достижение низких затрат на 1ед. продукции означает понижение цены для потребителей. Это возможно при небольшом количестве крупных фирм и, в конце концов, одной фирмы.
Монополия, возникающая под влиянием положительного эффекта масштаба, называется естественной монополией.
Отличительная черта естественной монополии - использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т.д.). Подобная организация производства требует больших капитальных вложений, не доступных для мелких и средних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым условием их существования является возможность экономии на масштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т.п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.
В случае рынка электрической и тепловой энергии это подразумевает, что энергоснабжение потребителей обеспечивается с достаточной степенью надежности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производства связана с высокой фондоемкостью (показатель, обратный фондоотдаче; характеризует стоимость производственных основных фондов, приходящуюся на 1 руб. продукции), уровнем концентрации мощностей и централизации управления технологическими процессами.
Основные характеристики рынка естественной монополии заключаются в следующем:
Неэластичность спроса можно проиллюстрировать на следующем примере: При существенном увеличении цены на сливочное масло потребители могут использовать заменитель этого товара - масло растительное. Это приведет к резкому падению спроса на сливочное масло. При значительном повышении цены на электроэнергию потребители могут уменьшить объем ее потребления, но незначительно. Это обусловлено тем, что электроэнергия является практически безальтернативным источником энергии.
Приведем основные признаки естественной монополии:
1) юридическое основание установления (закрепления), реализации и
прекращение режима.
2) соотношение законодательства о монополиях с Законом “О конкуренции” их разграничение по предмету и средствам правового регулирования.
3) сферы (границы) действия рассматриваемых монопольных режимов по отраслям и видам хозяйствования, а также отношения на которые распространяется законодательство о регулируемых монополиях.
4) общий правовой статус субъектов монополий, специфический характер их прав и обязанностей как в сфере отношения с третьими лицами, так и во внутрифирменных процессах.
5) система регулирования деятельности субъектов монополий.
6) санкции и ответственность за нарушение положений законодательства в указанной области.
Определение естественной монополии : субаддитивность затрат
Фирма, средние затраты длительного периода которой снижаются на всем диапазоне спроса вследствие возрастающей отдачи от масштаба, является естественной монополией. Таким образом, одна фирма может удовлетворить весь рыночный спрос на товар с меньшими средними затратами, чем те, которые были бы возможны, если бы две или несколько конкурирующих фирм поставляли точно такое же количество товара.
Рисунок 2 - Возрастающая отдача от масштаба и естественная монополия.
Из рисунка 2 видно, что естественная монополия может произвести количество товара Q* с меньшими средними затратами, чем это могут сделать две фирмы, каждая из которых произведет 1/2 Q*. В таких условиях конкуренция, как правило, нежелательна, поскольку наличие более чем одного продавца привело бы к росту затрат.
В качестве примера естественных монополий обычно приводят водо-, газо- и энергоснабжение, проводную телефонную связь, почтовую службу, канализацию, железные дороги, трубопроводный транспорт и некоторые другие отрасли.
Строго говоря, наличие возрастающей отдачи от масштаба на всем протяжении линии спроса - условие достаточное, но не необходимое для существования естественной монополии. Естественная монополия может иметь место и при убывающей отдаче от масштаба.
На рисунке 3 линия AC1 представляет собой кривую средних затрат единственной фирмы в отрасли. Предположим, спрос на продукцию растет и число фирм увеличится до двух. Мы знаем, что при выпуске продукции с минимальными средними затратами каждая фирма должна производить одно и то же количество продукции, и, следовательно, предельные затраты двух фирм должны быть равны. Соответственно кривую затрат двух фирм (AC2) можно построить, удвоив уровень выпуска для каждой точки на AC1.
Очевидно, что для любого объема спроса ниже Q* средние затраты на производство будут ниже при наличии единственной фирмы, которая и будет естественным монополистом. Но если объем спроса превысит Q*, естественная монополия более невыгодна и на рынке должны работать две фирмы (возникает естественная дуополия). Ключевым параметром здесь является субаддитивность функции затрат. Наличие у функции затрат свойства субаддитивности (означает, что при любом объеме выпуска производства в рамках одной фирмы будет экономичнее производства двумя и более фирмами) показывает, что весь объем производства может быть произведен с меньшими затратами единственной фирмой (на рис. 3 - при любом выпуске ниже Q*).
Рисунок 3 - Преимущество существования единственной фирмы в отрасли.
Функция обладает свойством субаддитивности, если значение функции от суммы переменных меньше или равно сумме значений функций от каждого из переменных, т. е. выполняется
Напомним, что функция обладает свойством аддитивности (свойство величин, состоящее в том, что значение величины, соответствующее целому объекту, равно сумме значений величин, соответствующих его частям, каким бы образом ни был разбит объект), если выполняется
Функция обладает свойством супераддитивности, если имеет место, следующее неравенство:
Если x1, ..., xN - количество одного и того же продукта, то субаддитивность функции затрат означает, что общие затраты на выпуск суммарного количества меньше, чем сумма затрат предприятий, каждое из которых производит количество xi
Перейдем теперь к случаю многопродуктовой естественной монополии. Этот тип предприятия гораздо более распространен, чем рассмотренная выше естественная монополия с единственным продуктом. Если наличие возрастающей отдачи от масштаба является достаточным (но не необходимым) условием существования однопродуктовой естественной монополии, то для многопродуктовой фирмы возрастающая отдача не является ни необходимым, ни достаточным аргументом в пользу отнесения фирмы к числу естественных монополистов.
Причина заключается в действии экономии от разнообразия (economies on scope). Напомним, что экономия от разнообразия имеет место, когда производство комбинации продуктов на единственном предприятии обходится дешевле, чем производство каждого из товаров специализированным предприятием. Если мы, в частности, считаем электроэнергию, поставляемую в пиковые и во вне пиковые часы, разными товарами, то энергосистемы имеют возможность экономии на разнообразии. Аналогично, для пассажирских и товарных перевозок железной дорогой используются одни и те же рельсы, сигнальное оборудование, услуги диспетчеров и управленческого персонала дороги, что позволяет предоставлять их с меньшими затратами, чем в гипотетической ситуации существования разных железных дорог для разных видов перевозок. При производстве нескольких продуктов (предоставлении нескольких услуг) экономия от разнообразия может перевесить действие отрицательной отдачи от масштаба, а это сделает экономически более выгодным деятельность только одной фирмы в отрасли. Таким образом, существование многопродуктовой естественной монополии определяется субаддитивностью ее функции затрат, а наличие возрастающей отдачи от масштаба может быть необязательным.
Субаддитивность затрат многопродуктовой фирмы означает выполнение неравенства
TC(q1, ..., qm) ≤ TC1(q1) + ... + TCm(qm)
где TC(q1, ..., qm) - функция затрат на производство комбинации продуктов; TCi(qi) - функции затрат на производство каждого продукта в отдельности.
Постоянные и временные естественные монополии
Естественные монополии для выбора оптимальной государственной политики подразделяются на временные и постоянные, что имеет существенное значение. Случай постоянной естественной монополии характеризуется наличием возрастающей отдачи от масштаба при любом объеме производства и показан на рис. 4. Любой объем спроса может быть удовлетворен единственной фирмой с минимальными затратами.
Фирму, которая пользуется преимуществами отдачи от масштаба лишь при определенной величине спроса, принято называть временной естественной монополией. Временная естественная монополия имеет место, если до определенного объема производства (Q* на рис. 6) эффект отдачи от масштаба положительный, а затем отрицательный. Кривая средних затрат в этом случае имеет U`- образную форму и при возможном росте спроса с D до монополия перестанет быть естественной, появятся возможности для входа новых фирм в отрасль и развития конкуренции.
Примером может быть междугородная телефонная связь. В США, например, увеличение спроса на услуги междугородной связи привело к дерегулированию этой отрасли. Единый монополист, компания AT&T, был разукрупнен, и в настоящее время услуги дальней связи являются конкурентным сектором.
В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г. ряд сегментов отраслей транспорта, энергетики и связи считаются естественными монополиями [1]. Это подразумевает, что свобода хозяйственной деятельности в таких секторах ограничена, а именно, занятые в них компании лишены права свободно устанавливать цены на свои услуги, а также права отказывать кому-либо в приобретении этих услуг. Эти требования закреплены в ФЗ «О естественных монополиях» и подтверждены в отдельных «отраслевых» законах. На практике именно эти «отраслевые» законы, а не ФЗ «О естественных монополиях» и являются нормативной базой регулирования естественных монополий: они и более детальны, и имеют более действенные механизмы реализации.
Отраслевой подход к регулированию естественных монополий доминировал на протяжение всего последнего десятилетия [2]. Поэтому хотя в 2000-2008 гг. проводились реформы в отдельных естественных монополиях, «реформы естественных монополий» как целостного одновременного изменения регулирования во всех инфраструктурных отраслях не было. Содержательное сходство между отдельными реформами определялось не столько требованиями закона, сколько относительным консенсусом между экспертами в данной сфере, который был зафиксирован в 2000 в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («программе Грефа»).
В этой программе были поставлены следующие задачи преобразований в естественно-монопольных отраслях:
В существенной степени эти задачи остаются актуальными и сейчас. Так, в принятой в 2008 году «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» ставятся задачи «сокращение масштаба монополии в инфраструктуре, разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных функций», «обеспечения равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий», прекращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и газоснабжении, а также переход к «долгосрочным тарифам», которые в большей степени стимулируют инвестиции, чем затратное ценообразование.
Таким образом, на первый взгляд повестка дня 2008 года во многом совпадает с повесткой дня 2000 года и это не удивительно: существовавшие на протяжении этого периода 11 редакций ФЗ «О естественных монополиях» мало отличались друг от друга по существу. За этот период был несколько уточнен список естественных монополий, уточнены функции и порядок принятия решений регулирующего естественные монополии органа, определен порядок доступа к магистральным трубопроводам и утверждено требования раздельного учета субъектами естественных монополий доходов и расходов по отдельным видам деятельности.
Тем не менее, об изменениях государственной политики в сфере естественных монополий нельзя судить только лишь по изменению ФЗ «О естественных монополиях» или изменениям в отраслевых законах. В последние годы все чаще стал использовать альтернативный естественно-монопольному регулированию подход к достижению государственных целей в области инфраструктуры – государственно-частное партнерство [3].
В рамках данного подхода традиционные цели естественно-монопольного регулирования – повсеместность и доступность инфраструктурных услуг – обеспечиваются не регулированием, а финансированием [4]. Государство в рамках проекта ГЧП выделяет средства (чаще всего, имущество) для осуществления проекта там, где это необходимо, и обуславливает выделение средств требованиями к ценам на услуги инфраструктурного объекта, который создается в рамках проекта. Преимущества проектов ГЧП перед традиционным подходом состоят в следующем:
Основной нормативный документ в области ГЧП – ФЗ «О концессионных соглашениях» - был принят в 2005 г., он устанавливает специальное правовое регулирование в отношении одной из форм ГЧП – концессии. (Стоит оговориться, что данный ФЗ не запрещает реализовывать в России проекты ГЧП на основе иных форм. Таким образом, он не отрицает того опыта, который накопился при осуществлении подобных проектов в сфере коммунального хозяйства в 90-е годы на основе действующего гражданского законодательства).
Правительство РФ определило закон как системообразующий в сфере управления государственной собственностью и имеющий важное общеэкономическое значение для страны в целом. Цель закона – реализация государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, увеличение доходов бюджетов всех уровней и повышение качества обслуживания потребителей товаров, работу и услуг.
Сторонами концессионного соглашения являются концедент [5] и концессионер. При этом концедентом (Государство, предоставившее концессию (форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях)) может быть: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а концессионером: индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо.
Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности (за исключением обособленных природных объектов), образующее единое целое. Такой объект может быть реконструирован, модернизирован или создан.
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. В законе представлен закрытый перечень объектов, которые могут быть объектами концессионных соглашений. Это:
После принятия закона было инициировано большое количество концессионных соглашений, но в силу долгого срока осуществления подобных соглашений ни один из этих проектов завершен не был (и в ближайшие годы не будет).
Таким образом, в 2005 году ФЗ «О концессионных соглашениях» наряду с отраслевым законодательством в инфраструктурных отраслях стал еще одной альтернативой ФЗ «О естественных монополиях». В том же 2005 году у одного из основных естественно-монопольных регуляторов – Федеральной службы по тарифам - родилась идея полной отмены ФЗ «О естественных монополиях» и, соответственно, отказа от связанных с ней экономических концепций, и замены регулирования субъектов естественных монополий регулированием отношений, которые возникают при предоставлении социально-значимых услуг, прежде всего, инфраструктурных. В рамках инициативы была создана и Концепция соответствующего законопроекта «О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них» [6].
Хотя эта попытка реформы со стороны ФСТ не нашла поддержку в Правительстве и осталась нереализованной, некоторые из обсуждавшихся при её разработке идей нашли отражен в подготовленном в 2007 году Комитетом Совета Федерации по промышленной политике «Докладе о промышленной политике Российской Федерации». Доклад продолжил наметившийся в последние годы тренд на дополнение естественно-монопольного регулирования финансированием создания инфраструктурных объектов и предложил полную замену одного подхода другим. В частности, в Докладе утверждается, что «для эффективного достижения целей функционирования ключевой инфраструктуры государственная политика должна формулироваться в терминах финансирования производства ее дополнительных услуг (а не регулирования естественных монополий)». Именно таким образом и предлагается отказаться от перекрестного субсидирования и монопольных привилегий, которые вызывают «огромные экономические издержки».
Наряду с этим «Доклад о промышленной политике» актуализирует еще одну обсуждавшуюся в течение 2000-2008 гг. концепцию «все новое – свободно». Эта концепция предполагает полномасштабное дерегулирование отрасли, в ходе которого основные заинтересованные стороны получают гарантии того, что все существующие перед ними обязательства будут выполняться, хотя и не появятся новые [7]. Впервые в официальном документе она была сформулирована авторами Доклад а рабочей группы по реформированию электроэнергетики при Государственном Совете РФ «О единой государственной концепции реформирования электроэнергетики», выдвинувшими следующие принципы реформирования:
«1. Лица, осуществляющие строительство и ввод в эксплуатацию новых мощностей в генерации и передаче электроэнергии, должны иметь право самостоятельно на договорной основе определять все условия своих (в том числе будущих) отношений по вопросам использования новых мощностей с другими субъектами электроэнергетики, включая и цены контрактов. Государственное принуждение, регулирование и ценообразование при наличии таких договоров не применяется.
2. Необходимым условием реформирования электроэнергетики является перевод хозяйственных отношений из сферы административного регулирования в сферу гражданского права, снятие административных барьеров на пути инвестиций. Для этого необходимо гражданско-правовое оформление существующих неявных обязательств (сервитутов) и их привязка к существующим активам отрасли».
Доклад о промышленной политике констатирует: по факту концепция применения разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов «с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт (цены на коммунальные услуги во многих российских новостройках, строительство частных участков железных дорог в России, наличие двух правовых режимов для «старых» и вновь создаваемых активов в электроэнергетике Дании по закону о реформе 1999 г».
Подводя итоги, в 2000-2008 гг. государственная политика в сфере естественных монополий осуществлялась по трем основным направлениям:
Субъекты регулируемых монополий.
Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Мировая и российская практика свидетельствуют, что воздействие на монополию должно осуществляться государством. Для этого, как мы уже говорили, можно использовать государственную собственность (предприятия, где государство имеет контрольный пакет акций) или специальные регулирующие органы разного уровня и компетенции. В России по всей видимости будет применяться сочетание упомянутых вариантов. Так, в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ имеются объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых либо запрещена вообще, либо осуществляется по решению правительства РФ или Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств и ведомств, куда относятся например, железные дороги, предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, предприятия по производству, розливу и фасовке спиртовой, ликероводочной продукции. Нетрудно заметить, что данные сферы относятся к тем, на которые распространяются государственная и естественная монополии. Следовательно предприятия, основанные на имущественном участии государства, и являются очевидной базой для анализируемых монопольных институтов. Отсюда вытекает стремление законодателя усилить управляемость, в том числе и федеральных государственных предприятий. Российское законодательство не предусматривает запретов на организацию казенных предприятий в качестве субъектов регулируемых монополий.
Таким образом, характеристика субъектов регулируемых монополий включает в себя как то, что эти субъекты действуют в условиях государственной или естественной монополии, так и то, в каких организационно правовых формах они созданы и каким имуществом наделены.
Обязанности субъектов естественных монополий.
- субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с федеральным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары.
- субъекты естественных монополий обязаны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии: текущие отсчеты о своей деятельности в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии; проекты планов капитальных вложений.
Причины и границы регулирования естественных монополий.
Наличие естественной монополии создает определенную дилемму: общество может выиграть от производства продукции с более низкими затратами, чему может способствовать наличие единственной фирмы в отрасли, но в то же время эта фирма, пользуясь своим монопольным положением, имеет возможность устанавливать более высокие цены и изымать часть излишка потребителей. Задача государственного регулирования естественной монополии состоит в стимулировании фирмы к производству большего объема продукции с меньшими затратами, при одновременном отказе (полном или частичном) от установления монопольных цен.
Регулирование естественных монополий может проводиться в разной форме - от прямого установления цен на продукцию до продажи лицензий на право деятельности в данной отрасли при одновременном отказе от вмешательства в оперативное управление фирмы. Для выбора конкретного метода регулирования недостаточно одного только установления факта субаддитивности затрат. Органы регулирования должны знать, в какой степени потребители продукции зависимы от монополии, какова динамика спроса на продукцию, имеются ли близкие ее заменители и т. д. К тому же на практике часто бывает сложно оценить как наличие субаддитивности у функции затрат (поскольку речь идет об альтернативных, а не о бухгалтерских затратах), так и объем спроса, начиная с которого это свойство больше не выполняется. Органам регулирования в своей практической деятельности сначала надо определить объект, задачи и границы (момент прекращения или смягчения) регулирования. Обсудим некоторые связанные с этим проблемы.
Считается, что потребители в наибольшей степени зависимы от монополии, если:
- производится товар (услуга) первой необходимости, т. е. спрос неэластичен;
- имеется физическая связь между потребителями и поставщиком (провода, трубы и т. п.).
Примерами такого рода товаров (услуг) могут служить снабжение электроэнергией, газом и водой, канализация, проводная телефонная связь, железные дороги, нефтепроводы. Однако идентифицировать естественную монополию по двум указанным признакам, а тем более определить, есть ли потребность в ее регулировании, достаточно сложно.
Наличие возрастающей отдачи от масштаба, неэластичного спроса и физической связи между поставщиками и пользователями - все это не может служить достаточным основанием для регулирования. Ряд услуг, перечисленных выше, имеют близкие заменители. Проводная телефонная связь в определенной степени может быть заменена сотовой или немобильной беспроводной. Путешествие или перевозка грузов по железной дороге могут быть заменены услугами автомобильного или авиатранспорта. Конечно же, технические возможности такой замены ограничены и различаются между странами и регионами одной страны. Количество сотовых телефонов в Скандинавских странах, например, позволяет считать их реальными заменителями проводной связи. Железнодорожный транспорт в сравнительно небольших государствах может иметь сильного конкурента в виде автомобильного транспорта. Аналогично, если речь идет о пригородном железнодорожном сообщении, автобусы могут создать реальную конкуренцию на отдельных направлениях. Потенциальная или реальная конкуренция необязательно снимает необходимость регулирования, но может привести к изменениям в его характере и степени жесткости.
Еще одна проблема связана с тем, что предприятие, предоставляющее услуги как естественная монополия, как правило, занимается и другими видами деятельности, работая на потенциально или реально конкурентных рынках товаров или услуг. Эти рынки часто считаются частью естественной монополии, так что в итоге наличие естественной монополии трактуется слишком широко. В частности, когда речь заходит о наиболее крупных предприятиях - естественных монополистах в России, - обычно называются "Газпром", "ЕЭС России" и железные дороги. Однако доля товаров и услуг, производимых в условиях естественной монополии, в общем объеме производимых товаров и оказываемых услуг этими компаниями незначительна.
Газопроводы действительно являются естественной монополией, но добыча, переработка и продажа газа вполне могут осуществляться на конкурентной основе. Аналогично, производство электроэнергии не является естественной монополией, к ней относится только передача электроэнергии. Конкуренция на рынке пассажирских и грузовых железнодорожных перевозок в принципе может быть достаточно высокой, в то время как путевое хозяйство, его обслуживание и организация движения действительно представляют собой естественную монополию. В ряде стран (например, в Норвегии) потребители могут самостоятельно выбрать поставщика электроэнергии. Этот рынок высококонкурентен, в результате чего цены достаточно низки и имеется тенденция к их понижению. Собственно система передачи электроэнергии регулируется государством и изолирована от производителей и поставщиков энергии. Производители и поставщики заключают сделки непосредственно друг с другом, а затем заключают договор на обслуживание с предприятиями, владеющими системами передачи энергии.
Предприятиям - естественным монополистам - часто выгодно введение государственного регулирования. Государство явным или неявным образом выдает лицензию на определенные виды деятельности этих предприятий, гарантируя тем самым их монопольное положение и снимая угрозу потенциальной конкуренции. Сохранение своего монопольного положения не только на рынке естественной монополии, но и на ряде смежных предприятий объясняют заботой о потребителях, необходимостью снижения цен, своей стратегической значимостью для экономики страны. На практике, однако, цены остаются достаточно высокими и снижаются только в результате административного давления государственных органов. Предоставление гарантий снабжения газом и электроэнергией имеет больше отрицательных, чем положительных сторон, что видно на примере деятельности "Газпрома" и "ЕЭС России". Две эти компании генерировали мощный поток неплатежей в экономике, поставляя газ и электроэнергию часто без всякой надежды на их оплату со стороны потребителей. Безусловно, будет большим преувеличением сказать, что, поступая подобным образом, компании действовали исходя из "государственных интересов" и в ущерб себе. Неплатежи потребителей компенсировались льготами со стороны государства, в том числе в виде отсрочек по уплате налогов. Обе компании в большей степени ориентировались на поиск ренты, чем на поиск прибыли. Непринятие кардинальных мер по реструктуризации этих отраслей только усугубляет экономические проблемы страны.
Регулирование естественных монополий должно быть гибким и соответствовать этапу развития отрасли и происходящим в ней технологическим изменениям. Принято выделять четыре этапа развития отраслей, предоставляющих коммунальные и общественные услуги (железные дороги, водопровод и т. д.), которые в основном и являются естественными монополиями. Как правило, первым называют период рождения отрасли, на втором этапе имеет место быстрый рост, третий этап - это период стабильности и зрелости отрасли. На четвертом этапе происходит сдвиг в сторону конкуренции и потребность в регулировании исчезает. Естественная монополия имеется только на первых трех этапах, когда существует значительная отдача от масштаба. На первых двух этапах регулирование способствует развитию отрасли, на третьем и четвертом часто пытается защитить предприятие-монополиста от возможной конкуренции. В этом случае и возникает потребность в дерегулировании.
У. Шепард выделяет следующие критерии, которым должна соответствовать отрасль как объект регулирования [8]
1. Наличие значительной возрастающей отдачи от масштаба, что, собственно, и создает естественную монополию.
2. Существенные различия в эластичности спроса у разных групп потребителей, причем спрос одной или нескольких групп должен быть низко-эластичным.
3. Регулярные изменения объемов производства, что приводит к колебаниям затрат на производство во времени.
4. Физическая связь поставщиков с потребителями, которые не могут быстро и относительно дешево сменить поставщика. Поставщики могут контролировать использование своих товаров (услуг) потребителями и способны предотвратить перепродажу этих товаров (услуг).
Если какие-либо из этих критериев не выполняются, регулирование может быть ослаблено или снято. С другой стороны, даже выполнение всех четырех условий одновременно не должно приводить к автоматическому введению регулирующих процедур - требуется внимательное изучение каждого конкретного случая регулирования.
К названным четырем критериям, выполнение которых означает наличие возрастающей отдачи от масштаба и возможностей для проведения политики ценовой дискриминации, ранее учитывались также еще два условия (критерия). Согласно первому из них, товар (услуга) должны быть предметом первой необходимости, второй критерий предполагал высокую долю основных средств в общих активах отрасли. В США оба эти критерия больше не применяются для определения отраслей, подлежащих регулированию. Причина состоит в том, что целый ряд отраслей, соответствующих этим критериям, на самом деле являются конкурентными. Использование же указанных критериев для целей регулирования только сдерживало развитие конкуренции в этих отраслях.
Естественные монополии в России
Электроэнергетика. В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Образование РАО «ЕЭС России» в форме акционерного общества датируется ноябрём 1992 г., когда были объединены мощности 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и единой энергосистемы. Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии. При создании РАО около 50 новейших электростанций – более половины общих мощностей – были выведены из состава территориальных АО «Энерго» и поступили в федеральное владение РАО «ЕЭС России». В структуре капитала РАО «ЕЭС России» государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО «Энерго. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных – менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны. Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которые приходиться 13% общего производства электроэнергии в РФ.
Большая часть проблем этой наиболее «продвинутой» с точки зрения того, что принято называть либеральными реформами, естественной монополии порождена двумя причинами: во-первых, непродуманностью концепций так называемого Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), призванного ввести элементы конкуренции, как между производителями, так и между потребителями электроэнергии; во-вторых, дроблением единой энергосистемы в процессе акционирования региональных АО «Энерго, превращением последних в локальных монополистов, оказавшихся, в конечном счете в полном подчинении местных властей.
Справедливости ради следует отметить, что толчком к регионализации, дроблению единого рынка электроэнергии послужило введение в 1991 г. Дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальных затрат каждой энергосистемы. Такое решение привело к нерациональной загрузке менее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.
Сохраняется напряженность и во взаимоотношениях между РАО «ЕЭС России» и независимых электростанциями, пытающимися выйти на оптовый рынок со своей зачастую более дешевой электроэнергией. В условиях «конкуренции» собственник сетей - РАО «ЕЭС России» - заинтересован не только в сбыте в первую очередь «своей», часто более дорогой электроэнергии, но и в получении прибыли от перепродажи «чужой» электроэнергии, приобретенной по низкой цене. Производители дешевой энергии лишены возможности продавать ее непосредственно платежеспособным потребителям, минуя региональных и федеральных посредников.
Главная проблема российской электроэнергетики – неплатежи. В силу специфики производимой продукции применение санкций в отношении неплательщиков чрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенно улучшить путем реализации значительного экспортного потенциала РАО. В настоящее время около1/3 установленных мощностей электростанций(200 млрд. кВтч) оказались избыточными из-за резкого спада производства. По некоторым оценкам, экспорт электроэнергии, произведенной на избыточных мощностях, позволил бы получать ежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов электроэнергии на значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется модернизация линий электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнего зарубежья экспортируется около млрд. кВтч электроэнергии.
Газовая промышленность. РАО «Газпром» создано в феврале 1993 г. Путем преобразования Государственного газового концерна, в 1999 г. Оно преобразовалось в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет.
«Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. Согласно отчетности «Газпрома», его ежемесячная валютная выручка составляет 600 млн. долл., 800 млн. руб. получает с внутренних потребителей «Межрегионгаз». ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. «Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие «Газэкспорт»; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.
Среди факторов, определяющих устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке, - уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов. В создании единой системы газоснабжения Россия определила страны западной Европы, где подобная система только начинает формироваться. Так, в Германии «Газпром» имеет мощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя и тем самым существенно повысить выручку от реализации газа. «Газпром» создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологически, финансовый и научно – технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershal» (дочерним предприятии концерна «BASF») дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.
Экономические и финансовые успехи «Газпрома» во многом объясняются, во-первых, началом реформирования газовой отрасли в 1989 г., что дало концерну два дополнительных года для адаптации к новым условиям хозяйствования. Во-вторых, к началу реформ «Газпром» располагал опытом работы на внешних рынках. Ему удалось успешно реализовать свою, «газпромовскую» модель экономических реформ. Как крупные, так и менее значимые предприятия, входящие в систему «Газпрома», фактически остаются его производственными подразделениями. Будучи юридическими лицами, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. Их уставной статус – «предприятие ОАО». С правой точки зрения – это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.
Жесткая вертикальная организационная структура «Газпрома» позволяет ему разрабатывать и реализовывать перспективную программу развития. Наряду с активной внешней экспансией она предусматривает крупные инвестиции в отечественную обрабатывающую промышленность, по некоторым оценкам, составляющие сотни миллионов долларов. Стратегия конкуренций на внешних рынках требует независимости от поставок оборудования по импорту.
Избранная «Газпромом» модель развития определяет характер и направления взаимодействия корпорации с государством. Лишь в качестве крупной компании – естественной монополии – «Газпром» способен в обозримом будущем стать мощным «локомотивом» экономики России. Демонополизация «Газпрома» означала бы создание благоприятных условий для внешних конкурентов с самыми негативными последствиями не только для него, но и для страны в целом.
Нецелесообразность реструктуризации «Газпрома», в частности, выделения из его состава «Газэкспорт», подтверждается отечественным опытом. Так, в советский период, когда производство, транспортировка и экспортные операции были организационно разделены, Советский Союз выступал «поставщиком до границы». Как только «Газпром» стал вертикально интегрированной структурой, его позиции в борьбе с зарубежными конкурентами резко укрепились.
Железнодорожный транспорт. Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов транспорта общего пользования страны составляет около 80%. Удельный вес железнодорожного транспорта в пассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли состоит в том, что основная ее продукция – перевозки – создается, как правило, несколькими предприятиями – железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.
Сопоставление показателей производительности российских железных дорог, оцениваемой по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, с зарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2.5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок.
В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового.
Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, ж/д транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределение ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На ж/д транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями ж/д транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.
В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на ж/д транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:
Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.
Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала.
Законодательное регулирование естественной монополии в России.
Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:
Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.
В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии – хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Законом регулируются естественные монополии в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; ж/д перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Однако в случае злоупотребления естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами.
Антимонопольное регулирование осуществляется Министерством по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства (МАП).
В законе «О естественных монополиях» прописана норма регулирования деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать территориальные органы.
В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;
- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Регулирование естественных монополий осуществляется различными органами исполнительной власти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической и топливной энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. – Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Соответственно федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.
Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.
РЭК наделена следующими полномочиями:
- устанавливает в соответствии с законом, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством, экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергосберегающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта РФ (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии;
-устанавливает размеры платы за услуги по передачи электрической энергии по сетям, расположенным на территории субъекта РФ организаций, включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК;
-участвует в формировании балансов электроэнергии на территории субъекта РФ;
-согласовывает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта РФ;
-формирует и ведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и др.
На уровне субъекта Федерации, в частности в Москве, был принят закон от 26.02.1997 г. №3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии». Закон регулирует отношения, возникающие между контролирующими органами и субъектами предпринимательской деятельности и организациями.
Контроль за соблюдением порядка применения цен и тарифов осуществляется:
1. Государственной инспекцией цен г. Москвы, являющейся функциональным органом исполнительной власти Москвы по контролю за формированием и установлением цен органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности; отделы цен административных округов;
2. другими органами исполнительной власти Москвы, имеющими право контролировать порядок применения цен и тарифов в пределах их компетенции в соответствии с действующим законодательством, в частности, РЭК Москвы (до 2002 г. эти полномочия осуществляла Региональная межведомственная комиссия по ценовой и тарифной политике при правительстве Москвы по регулированию тарифов на услуги МГУП) «Мосводоканал» по водоснабжению и водоотведению на территории г. Москвы, услуги электрифицированного городского пассажирского транспорта ГУП «ГК «Мосгортранс» и ГП «Московский метрополитен», а также по регулированию розничных цен на природный газ, реализуемый ГУП «Мосгаз» населению и жилищно-строительным кооперативам.
Отметим, что регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро - и теплоэнергию для населения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.
В отношении услуг транспорта и связи проводится политика регулирования на федеральном уровне со стороны МАП России. Проблема заключается в том, что деятельность локальных естественных монополий, оказывающих услуги в этих сферах, подлежит регулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельных регионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации.
Сфера водопроводно-канализационного хозяйства традиционно относится к естественным монополиям. Здесь регулирование тарифов осуществляется региональными органами исполнительной власти. Тарифы на услуги муниципальных предприятий водопроводно-канализационного хозяйства устанавливает администрация муниципальных образований (согласно федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») совместно с региональными органами исполнительной власти.
В настоящее время рассматривается необходимость законодательного регулирования локальных естественных монополий, то есть монополии, имеющие естественно-монопольный характер и оказывающие значительное влияние на экономику конкретного региона.
Возможны два подхода: разработка отдельного законопроекта, направленного на регулирование локальных естественных монополий, и внесение дополнений в существующий закон «О естественных монополиях».
Первый подход целесообразен в случае, если для локальных монополий будут предусмотрены иные принципы государственного регулирования.
Поскольку предмет регулирования один – естественные монополии, то второй подход также имеет свои преимущества. Ряд субъектов Российской Федерации (Законодательное собрание Ленинградской области, Государственное собрание Республики Башкортостан) внесли в Государственную думу законодательные инициативы по дополнению закона «О естественных монополиях».
Предложено следующее определение: локальная естественная монополия – это состояние локального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства или социально-экономических условий в административном районе, совпадающем с географическими границами данного локального товарного рынка.
Локальные естественные монополии занимают монопольное положение на обслуживаемой территории. Создание дублирующих сетей конкурентами приведет к росту расходов у потребителей. При этом географические границы товарных рынков, как правило, определяются административными границами муниципальных образований (городов, районов).
К субъектам локальных естественных монополий относятся предприятия, осуществляющие: транспортировку газа по региональным газораспределительным сетям, услуги по присоединению к ним; реализацию природного газа населению и жилищно-строительным кооперативам; услуги по передачи электрической и тепловой энергии по региональным сетям, по присоединению к данным сетям; услуги по оперативно - диспетчерскому управлению на региональных розничных потребительских рынках; производство тепловой энергии в региональных системах теплоснабжения; услуги региональных систем водоснабжения водоотведения, по присоединению к сетям водоснабжения и канализации; ж/д перевозки пригородного сообщения; услуги, оказываемые предприятиями ж/д транспорта на подъездных путях.
Мировые тенденции в области регулирования
естественных монополий.
Традиционно наименьший объем государственного воздействия на рыночные отношения относится к Соединенным Штатам Америки. Однако и здесь можно встретить факты прямого государственного регулирования цен (например, установление специальными комиссиями тарифов на электроэнергию и др.).
В других странах степень государственного вмешательства в процессы ценообразования больше.
Наиболее развернутой и активной по праву считается система ценового регулирования Франции. В этой стране прямым регулированием охвачены цены на газ, электричество, транспортные услуги.
В Японии железнодорожные тарифы утверждаются Министерством транспорта, тарифы на водо- и теплоснабжение, электроэнергию и газ утверждает Агентство природных ресурсов и энергии.
В Греции комитетом по ценам устанавливаются тарифы на электроэнергию, общественный транспорт, связь, почтовые отправления, авиапассажирские перевозки и другие цены, входящие в компетенцию правительства.
В целом в основу модели регулирования естественных монополий в России положен опыт США.
Соединенные Штаты в настоящее время переживают период исчезновения естественных монополий. Естественные монополии существуют в США лишь в нескольких отраслях, главным образом, в телекоммуникациях и энергораспределении. Государство с помощью законодательных органов определяет сферы и районы, где по тем или иным причинам было бы чрезвычайно неэффективно существование более чем одной компании и где, соответственно, конкуренция нежелательна.
Современные тенденции в сфере электроэнергетики США обусловлены условиями ее формирования. Практически с самого начала она была представлена множеством конкурирующих компаний. Компании укрупнялись и когда в 1930-е годы конгресс осознал, что производство и распределение энергии приобрело характер общенациональной отрасли, он начал регулировать этот сектор в попытке защитить интересы потребителей. В течение 40-х, 50-х, 60-х годов цена электроэнергии сократилась более чем на 50 % по сравнению с ценами в целом, ежегодно производство нарастало на 7 %. Однако в 70-е годы цены на электроэнергию и газ резко поднялись из-за чрезвычайной зависимости этой отрасли от двух компонентов, стоимость которых возросла, - топлива и капитала.
Со второй половины 70-х годов федеральные власти начали предпринимать усилия по частичному дерегулированию этой отрасли. В совокупности с появлением в результате технической революции специальных генераторов, позволяющих продавать электроэнергию непосредственно коммунальным службам, это положило начало периоду реальной конкуренции.
Коммунальные хозяйства до сих пор выступают в роли ее монопольных производителей по отношению к потребителям.
Существуют две школы в понимании дальнейшего развития отрасли. Одна сводится к тому, что надо полностью довериться рынку, чтобы стимулировать инвестиции. Другая школа считает, что в условиях конкуренции нельзя будет адекватно спланировать мощности по производству электроэнергии и государство должно сохранить свою роль, чтобы планировать ввод в строй новых мощностей. И этот спор пока не разрешен.
Большинство экспертов считают, что демонополизация пойдет на пользу клиенту и цены неизбежно пойдут вниз. Это подтверждает опыт постепенного внедрения конкуренции в этой области в течение 90-х годов на оптовом уровне, т.е. на уровне продажи электроэнергии коммунальным службам. И в течение этого периода цены в самом деле снижаются. Однако в случае демонополизации рынка электричества угрожает опасность "невыгодным клиентам". Если сейчас поступления из густонаселенных местностей уравновешивают более высокую стоимость обслуживания сельских жителей, а клиенты, которые могут себе позволить заплатить полную цену, по существу, субсидируют тех, кто не может этого сделать, то с исчезновением защиты со стороны властей ситуация может измениться в худшую сторону. В роли проигравших кажутся бедные и сельские клиенты. Так что, предостерегают специалисты, следует осторожно относиться к обещаниям о том, что ничем не сдерживаемая конкуренция в электрической сфере принесет каждому клиенту экономию от 15 до 43 %.
В краткосрочной перспективе в наибольшем выигрыше от конкуренции в энергоснабжении, вероятно, окажутся крупные промышленные компании, которые ведут активную лоббистскую кампанию в этом направлении. В масштабах страны индивидуальные клиенты сейчас платят на 75 % больше за электричество, чем его промышленные покупатели. Частично это вызвано тем, что энергию дешевле транспортировать оптом. Дерегулирование, очевидно, приведет к увеличению этого разрыва. Так, например, в штате Нью-Йорк, идущем в авангарде борьбы за демонополизацию, предполагается, что в течение ближайших пяти лет расценки для крупных промышленных предприятий снизятся примерно на 25 %, а для ее индивидуальных потребителей и небольших коммерческих компаний - всего на 3,3 %.
Газовые компании США оказывают два вида услуг: продажа газа и транспортировка его от продавца к покупателю. До 1954 г. ценообразование на добываемые газ было свободным, затем предпринимались попытки регулирования федеральными органами, которые потерпели поражение ввиду невозможности учесть все многообразие конкретных условий.
В газовой отрасли ослабление регулирования было произведено в середине 80-х годов. Суть реформ - реструктурирование газовых компаний: транспортировка газа была отделена от его добычи и распределения. Интенсивные реформы были во многом вызваны падением спроса на газ. Когда в начале 80-х годов цены на нефть стали снижаться, отсутствие гибкости в методах регулирования и ценообразования в газовой промышленности США сделало ее неконкурентоспособной, предопределило сокращение спроса на газ и трудности с выполнением долгосрочных контрактов. Аналогичная ситуация возникла и в газовой промышленности Канады. Федеральное правительство США согласно проводимой политике демонополизации этой отрасли приняло решение открыть рынок газа для конкуренции - транспортировка газа по магистральным газопроводам была провозглашена услугой общего доступа и во избежание антиконкурентных действий компаниям - обладателям газопроводов было запрещено производить перепродажу газа. Те же изменения касались и междуштатной передачи газа. В этот же период были сняты ограничения на стоимость газа (отменено регулирование тарифов на добываемый газ). Реформа оказалась возможной во многом благодаря наличию развитых информационных и контрольных систем на всех этапах газовой цепочки. Немалую роль сыграла также разветвленная газотранспортная сеть. Логика преобразований постепенно привела к необходимости разделения видов деятельности и предоставляемых услуг, к формированию уже в начале 90-х годов полностью
конкурентного рынка.
На североамериканском континенте железные дороги с момента их сооружения являются частными. Перевозки первоначально были привилегией железных дорог. Сегодня они осуществляются в условиях жесткой конкуренции, поэтому была необходима реорганизация. Результатом проведенной в Северной Америке реформы железнодорожного транспорта стало:
-значительное сокращение сети железных дорог;
-выделение ряда убыточных линий в отдельные структуры, объединенные в ассоциацию;
-глобальное, массовое внедрение новейших информационных технологий;
-централизация управления большими железнодорожными полигонами с отказом от промежуточных административных управленческих структур;
-концентрация в единых центрах всей работы с клиентурой по маркетингу, контролю за состоянием перевозочного процесса, диспетчерскому руководству работой и использованию подвижного состава, оптимизации конкретных оперативных решений на большом управляемом полигоне.
В североамериканской модели пассажирские перевозки отделены от грузовых и выполняются корпорацией "Arntrack". Объем железнодорожных пассажирских перевозок в США незначителен, они нерентабельны, и корпорация "Arntrack" дотируется государством.
Характерная тенденция на железных дорогах Северной Америки – процесс укрупнения предприятий в результате слияния и поглощения мелких компаний более крупными. Укрупнение железных дорог способствует усилению их позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта, так как устраняет дублирование в работе. Закрываются нерентабельные параллельные линии, осуществляется централизация управленческого аппарата, создаются возможности для более эффективного использования технических средств.
В США границы железных дорог экстерриториальны по отношению к границам штатов. Железные дороги не охватывают ни географических, ни экономических районов, а связывают районы зарождения грузопотоков с районами их погашения. Осуществляемые программы оптимизации железнодорожной сети ориентированы на то, чтобы железнодорожная система отвечала коммерческим и общественным интересам нации. При отсутствии потенциальных перевозок по каким-либо направлениям железнодорожная инфраструктура не сохраняется.
Формирование системы государственного регулирования деятельности естественных монополий во многих европейских странах происходило по иному принципу. Здесь юридической и практической основой осуществления прямого регулирующего воздействия на естественные монополии является, прежде всего, общественная собственность - такие фирмы в той или иной форме являются государственными или муниципальными предприятиями ("общество само назначает цену"). В связи с такой формой непосредственного государственного контроля и участия в управлении естественными монополиями отсутствует необходимость создания специальных регулирующих органов.
В 1994 г. Европейская комиссия поставила вопрос о ликвидации монополий в области экспорта и импорта.
В соответствии с Маастрихтскими соглашениями и решениями Европейской комиссии в Европе происходит процесс открытия внутренних рынков для конкуренции из-за рубежа, а субсидии госсектору ставятся под жесткий контроль ЕС. В результате статус государственного предприятия превращается уже в препятствие для широкого партнерства с иностранными фирмами.
В перспективе должны быть созданы равные условия для всех фирм, действующих на территории того или иного государства, - как отечественных, так и европейских. Это, например, уже наблюдается в воздушном пространстве: в начале апреля 1997 г. европейское небо теоретически стало единым для всех и рейсы на внутренних французских линиях открылись для обслуживания иностранных авиакомпаний. Аналогичный процесс в 1998 г. начнется и в области телекоммуникаций.
В 1996 г. в ЕС было принято новое законодательство, предусматривающее значительную либерализацию энергетических рынков Европейского сообщества. Причем страны ЕС обязаны привести свое национальное законодательство в соответствие с новыми правилами самое позднее к февралю 1999 г. К 1999 г. в соответствии с антимонопольными нормами ЕС в странах Евросоюза должно быть открыто для зарубежных компаний не менее трети объема национального рынка производства электроэнергии.
Трансформация газового сектора в развитых индустриальных странах Северной Америки и Европы проходит также разными путями. На европейском рынке газа в 80 - 90-е гг. не было таких радикальных изменений, как в Северной Америке. Газовая промышленность не переживала таких ценовых кризисов. Определяющим фактором был импорт газа, в том числе из Советского Союза. Поэтому решения принимались преимущественно на межгосударственном уровне. Это способствовало усилению государственного влияния. Здесь на рынке этих стран либо царит монополия (как правило, одна государственная газовая компания, которая отвечает за все операции в газовом секторе), либо имеется одна доминирующая газовая компания и несколько газораспределительных. Такая структура европейского газового рынка определяет развитие конкуренции в основном за счет изменения механизмов регулирования и в меньшей степени – в результате действия рыночных сил.
Различные пути реформ на газовом рынке Северной Америки и Европы были во многом определены различием в сложившейся структуре рынка (в США, например, насчитывается от 8000 до 10000 субъектов газового рынка, в Европе - лишь несколько сотен).
По мнению авторов доклада, подготовленного Международным энергетическим агентством, развитие европейского газового рынка будут определять три главные движущие силы:
1. развитие процесса регулирования на национальном уровне;
2. появление новых субъектов на газовом рынке (прежде всего крупных
промышленных потребителей);
3. усиление роли производителей электроэнергии и развитие сервисных
компаний.
Наиболее важной особенностью будущего развития европейского газового рынка специалисты считают облегчение доступа к газопроводам, что может (как и в Северной Америке) привести к прямым контактам крупных потребителей и производителей, а также к возникновению консорциумов мелких производителей.
В мае 1998 г. Энергетический совет ЕС одобрил план либерализации европейского газового рынка. Газовой директивой вводится право доступа к газовым сетям компаний-монополистов. Это решение должно обеспечить крупным поставщикам право выбора поставщика. До середины 2000 г. планируется открыть 20% рынка, через три года - 28% , а еще через пять лет - 33%.
По прогнозам предполагается значительное увеличение емкости европейского рынка и, следовательно, возможностей поставки российского газа. Поэтому перспективы развития газовой промышленности России необходимо, в первую очередь, увязывать с перспективами рынка энергоресурсов Европы.
Железные дороги западноевропейских стран существенно различаются по характеру и объемам эксплуатационной работы. Однако всех их объединяют большие долги перед государством, накопившиеся за многие годы, и они в настоящее время в той или иной степени переживают период структурно-организационных реформ, направленных на изменение их взаимоотношений с государством и обществом, улучшение финансового положения и усиление позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта на рынке грузовых и пассажирских перевозок.
Реформы приводят к изменению правового статуса железнодорожных компаний и новым отношениям с государством и к созданию предпринимательских структур в рамках пассажирских и грузовых перевозок. Одни государства (Германия, Франция, Испания, Голландия) пошли по пути сохранения единой железнодорожной структуры - акционерного общества с закреплением в государственной собственности 100% акций при оздоровлении их финансового положения путем передачи государству накопленной задолженности. Другие (Швеция, Финляндия) разделили инфраструктуру и эксплуатационную работу, вследствие чего возникли две независимые друг от друга компании. Наиболее радикальный вариант реорганизации был воплощен в Великобритании, где в результате разукрупнения компании "British Rail" было создано несколько десятков мелких приватизированных компаний. Опыт их работы выявил низкий уровень внутриотраслевой конкуренции на транспортном рынке. Большинство мелких приватизированных компаний после реорганизации железных дорог оказалось поглощено крупными структурами, которые объективно становятся монопольными.
В целом по железным дорогам европейских стран пассажирские перевозки убыточны и находятся на дотации государства. Многие железные дороги идут по пути регионализации этого вида перевозок, финансирования перевозок пассажиров за счет средств местных бюджетов.
14 апреля 2009 года в пресс-центре Российской газеты состоялась пресс-конференция заместителя руководителя ФАС России Анатолия Голомолзина. Темой обсуждения стали инициативы и предложения антимонопольной службы по совершенствованию положений Закона о естественных монополиях, часть из которых уже реализована в рамках принятых законодательных актов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе в виде «второго антимонопольного пакета».
Закон о естественных монополиях является предметом давнего внимания антимонопольных органов. Закон был разработан антимонопольным ведомством в 1994 году, принят в 1995 и начал применяться с 1997 года. За это время в России была создана система регулирования естественных монополий, построенных по унифицированному принципу. Данный закон охватывает все сферы деятельности естественных монополий, включая железнодорожный транспорт, электроэнергетику, телекоммуникации и ряд других сфер, исчерпывающих перечень, которые перечислены в законе.
Кроме применения методов ценового регулирования этот закон послужил основой для дальнейшего реформирования отраслей естественных монополий в направлении разделения на естественно монопольные сегменты и потенциально конкурентные сегменты с развитием конкуренции в конкурентных сегментах и с созданием необходимых условий для применения эффективного государственного регулирования в естественных монопольных сферах.
За прошедшие годы ФАС России была проделана большая совместная работа с зарубежными антимонопольными ведомствами, которая велась, в частности, в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике. Важно отметить, что система регулирования естественных монополий была построена во всех странах СНГ с учетом российского опыта путем принятия аналогичных законов коллегами по содружеству.
Сегодня ФАС России видит необходимость существенно изменить и дополнить Закон о естественных монополиях исходя из понимания современных условий, перспектив развития экономики, а также с учетом опыта применения антимонопольного законодательства в этих сферах (см.таблицу).
В начале 2008 года в Федеральной антимонопольной службе состоялась коллегия, где было решено разработать новую редакцию Закона о естественных монополиях. Были подготовлены концептуальные предложения по изменению законодательства. В нынешнем году при обсуждении программы мер по развитию конкуренции, одобренной правительством РФ, в число законопроектов, которые надлежит разработать в приоритетном порядке, вошел и Закон о естественных монополиях. Правительство РФ поручило уполномоченным органам разработать данный закон. Этим вопросом сейчас занимается Минэкономики, ФАС и ФСТ.
ФАС России предложила концепцию проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях», предусматривающая кардинальную переработку данного закона, создание современных методов регулирования и контроля деятельности естественных монополий.
Основной идеей законопроекта является формирование системы законодательного регулирования деятельности естественных монополий, обеспечивающей надежное, эффективное и качественное обеспечение потребителей товарами и услугами, повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создание условий для развития конкуренции.
Заключение.
Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основе зарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются между собой, главный принцип реформирования – та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий – сохраняется во всех вариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируется на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов.
В электроэнергетике России был выбран технически более сложный путь – дробление монополии на базе разделения собственности. Подобный подход логически должен увязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращениям государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), более широким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой в электроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполне вероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиям сомнительна возможность предотвращения дискримирации в доступе к инфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции российской экономике все еще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действенным фактором повышения эффективности производства.
Не получила в России достаточного развития государственно-частное партнерство: нет ни контрактного права, ни специальной законодательной базы. Не очень понятно пока, как будет действовать новый закон о концессионных соглашениях. Предстоит проделать еще большую работу: помимо принятия законодательных актов необходимо создать полноценную институционную среду, сформировать соответствующий блок в системе органов исполнительной власти, ведающий надзором и контролем в сфере концессионных отношений.
В России такая работа во многом подменяется усилением прямой регулирующей роли государства и сохранением в госсобственности значительной части активов естественных монополий. При этом концепции их реформирования разрабатываются менеджментом самих государственных корпораций и нередко преимущественно отвечают именно его интересам в ущерб интересам основного собственника – государства(что особенно заметно в реформировании РАО ЕЭС и “Газпрома”) В результате в рамках монополий возникает внутренний конфликт: их менеджмент заинтересован в либерализации тарифов, а государство вынужденно проводить жесткую тарифную политику в целях как сдерживания инфляции, так и поддержания платежеспособности населения.
В ходе реформирования российские монополии сохраняют форму крупных вертикально интегрированных компаний. Все еще отсутствует ясность в вопросах выделения из них устойчивого и жизнеспособного естественно монопольного ядра и разработки соответствующих методов регулирования его деятельности, обоснования степени вмешательства государства и возможностей свободной конкуренции. Пока большинство задач, к сожалению, решается “точечно”, по мере возникновения конкретных проблем, конфликтов интересов и социального напряжения.
Таким образом, экономическая деятельность естественных монополий должна рассматриваться в контексте глобализации мировой экономики и ужесточения международной конкуренции транснациональных корпораций, т.к. именно они выступают основными субъектами глобальной экономики, аккумулирующими большую часть образующихся в ней доходов. Создание и успешное развитие транснациональных корпораций требуют огромных усилий, времени, благоприятного климата поддержки, в том числе и на правительственном уровне. Национальная экономика без таких компаний обречена на пассивную роль в общемировых экономических отношениях.
Список использованной литературы
:
14. ФЗ «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г.
1 Очевидно, естественность в данном случае условна, так как её критерием является решение законодателя. В начале 2000 года «естественными» монополиями считались «транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи». К концу 2008 года этот список был дополнен «услугами по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике» и «услугами по использованию инфраструктуры водных путей».
2 Этот же подход доминировал и в предшествующий период: принятый в 1995 году ФЗ «О естественных монополиях» был впервые изменен в 2001 году.
3 Под ГЧП здесь понимается сотрудничество государственного и частного секторов с целью реализации проектов в области инфраструктуры и оказания социальных услуг.
4 Взаимозаменяемость этих инструментов давно освещена в исследовательской литературе. Так в
Posner R.A. Taxation by Regulation // Bell Journal of Economics, 1971, vol. 2(1), pp 22-50 показывается, что перекрестное субсидирование является эквивалентом, с одной стороны, акциза (бремя перекрестного субсидирования падает на потребителей определенного товара или услуги), и с другой стороны, целевого налога (доходы от него идут на заранее определенные цели). Естественно-монопольное регулирование в конечном счете можно представить как требование к субъектам естественных монополий профинансировать достижение поставленных правительством целей.
5 Это государство, предоставившее концессию — форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.
6 См. концепцию соответствующего законопроекта http://www.fstrf.ru/about/projects/discussion/concept
7 Подробнее см. Кизилов В., Новиков В. Опционы как инструмент дерегулирования в топливно-энергетическом комплексе // Вопросы экономики, 2005, N12
8 Shepherd W. C. The economics of industrial organization. 3rd edn. Prentice Hall., 1988. P. 498.
Содержание
1. Введение……………………………………………………………………....3
2. Модель естественной монополии и причины ее возникновения……….…4
3. Определение естественной монополии: субаддитивность затрат………...8
4. Общие проблемы регулирования естественных монополий…………...…11
5. Субъекты регулируемых монополий……………………………………….17
6. Причины и границы регулирования естественных монополий…..............18
7. Естественные монополии в России…………………………………………22
8. Законодательное регулирование естественной монополии в России…………………………………………………………………………....28
9. Мировые тенденции в области регулирования естественных монополий…………………………………………………………………….....33
10. Предложения ФАС России по совершенствованию Закона о естественных монополиях……………………………………………………………………...39
11. Заключение………………………………………………………………….42
12. Список литературы…………………………………………………………43
Введение
Тема естественных монополий является одной из самых актуальных в странах с рыночной экономикой, т.к. от действия естественных монополий напрямую зависит благосостояние и жизнь общества. Особенно можно выделить Российскую Федерацию, где законодательная база далеко не идеальна и достаточно нестабильное социально-экономическое положение. Для обеспечения высокого уровня жизни и построения стабильной экономики в государстве, нужно особенно учитывать фактор естественных монополий. Следовательно, необходимо правильно регулировать действия этих экономических субъектов.
Сферы естественных монополий подвижны. Они то расширяются, то сужаются, то ликвидируются вовсе в зависимости от природных факторов (например, наличия или отсутствия, увеличение или уменьшения разведанных полезных ископаемых и иных природных богатств), от спроса на товары и иных причин. Поэтому постоянное исследование и реформирование естественных монополий является необходимым. Бесконтрольное функционирование и развитие естественных монополий может привести к ряду неблагоприятных последствий, таких как: завышение тарифов, нарушение прав потребителей, ухудшение экономического состояния страны, потому как с точки зрения государственных интересов естественные монополии рассматриваются как важнейший бюджетообразующий и структурообразующий фактор развития экономики.
Цель курсовой работы: исследовать сущность естественных монополий в экономике и развитие системы государственного регулирования монополий в Российской Федерации и за рубежом.
Для достижения цели данной работы необходимо поставить ряд задач:
Определить сущность естественных монополий;
Выявить какие естественные монополии действуют в России;
Определить задачи государственного регулирования естественных монополий;
Изучить развитие системы регулирования монополий в России и за рубежом;
Определить методы регулирования монополий;
Модель естественной монополии и причины ее возникновения
Современная теория естественной монополии сложилась в последние несколько десятилетий на Западе, и имеет важное прикладное значение для реформирования отечественных естественных монополий. В определённом смысле теорию естественной монополии можно рассматривать как часть более общей теории организации производства и анализа структуры отраслей.
При использовании зарубежного опыта, безусловно, следует учитывать дополнительные сложности, связанные с переходными процессами в российской экономике, которые предполагают особые требования к гибкости и адаптивности формируемых стратегий реформирования, устойчивости получаемых результатов к динамике экономической ситуации. Следует также иметь в виду особый генезис российских монополий, сложившихся не в условиях конкурентной среды, а образованных административным путем в централизованно управляемой системе, сращивание функций государственного управления и хозяйствования в рамках единого субъекта и т.п.
Представление о естественных монополиях, пришедшее из классических западных учебников, связано с наличием экономии от масштаба, понимаемой как снижение долгосрочных средних издержек по мере роста объема выпуска. Этого казалось достаточно для иллюстрации отличительных свойств естественных монополий при анализе основных видов рыночных структур. Более того, это положение не подвергалось сомнению в течение многих десятилетий: оно господствовало в странах с развитой рыночной экономикой, имеющих большой опыт регулирования и дерегулирования в области естественных монополий. Парадокс в том, что в странах с развитыми рыночными отношениями, достаточно длительное время даже регламентированные законодательными актами мероприятия по реформированию (слияние или разбиение, установление регулируемых или свободных цен и т.д.) проводили в отраслях, которые относили к естественной монополии, исходя из указанного выше понимания, но которые, согласно современным представлениям, таковыми не являются.
Вполне объяснимо, что для отечественной экономической теории и практики проблематика естественных монополий, как элемента рынка до относительно недавнего времени не была актуальна. И неудивительно, что в российском законе о естественных монополиях в качестве определяющей черты данного товарного рынка также указано на существенное понижение издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства.
В рамках современной теории определение естественной монополии строится следующим образом. Для этого рассмотрим модель чистой монополии.
Монополия существует, когда одна фирма является единственным производителем продукта, у которого нет близких заменителей. Чистый монополист – это отрасль, состоящая из одной фирмы, которая является производителем данного товара либо поставщиком услуги и обладает исключительным правом на продажу. Поскольку монополист контролирует общий объем предложения товара, он «диктует цену». При нисходящей кривой спроса на свой продукт монополист может изменить его цену, манипулируя количеством предложенного товара, т.е. не имеет кривой предложения (только точку, соответствующую оптимальному для фирмы объему выпуска). Цель фирмы – максимизировать прибыль – достигается при условии МС=MR, т.е. предельные издержки равны предельному доходу.
Из рисунка 1 видно, что MC>P.
Рисунок 1
Также из рисунка 1 видно, что фирма-монополист производит продукции меньше, чем в конкурентной отрасли, и устанавливает цену выше конкурентной. Это говорит о том, что общество несет определенные потери. А монополист получает сверхприбыль, присваивая себе часть потребительского излишка (к тому же есть возможность экономить на рекламе).
В некоторых отраслях современная технология такова, что эффективное малозатратное производство может быть достигнуто за счет крупного размера предприятия. Это явление принято звать эффектом масштаба. Там, где он значителен, средние и предельные издержки фирмы будут понижаться. При данном рыночном спросе достижение низких затрат на 1ед. продукции означает понижение цены для потребителей. Это возможно при небольшом количестве крупных фирм и, в конце концов, одной фирмы.
Монополия, возникающая под влиянием положительного эффекта масштаба, называется естественной монополией.
Отличительная черта естественной монополии - использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т.д.). Подобная организация производства требует больших капитальных вложений, не доступных для мелких и средних инвесторов, и предусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым условием их существования является возможность экономии на масштабах, достижение таких объемов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы, воплощенные в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т.п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это определяет эффективность сосредоточения выпуска у единственного производителя.
В случае рынка электрической и тепловой энергии это подразумевает, что энергоснабжение потребителей обеспечивается с достаточной степенью надежности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производства связана с высокой фондоемкостью (показатель, обратный фондоотдаче; характеризует стоимость производственных основных фондов, приходящуюся на 1 руб. продукции), уровнем концентрации мощностей и централизации управления технологическими процессами.
Основные характеристики рынка естественной монополии заключаются в следующем:
как уже сказано выше, эффект масштаба выражается в существенном снижении издержек в расчете на единицу продукции по мере увеличения объемов ее производства;
неэластичный спрос. В обычных экономических отношениях при возрастании цены на товар или услугу спрос потребителей снижается. В условиях естественной монополии спрос неэластичен, т.е. при увеличении цены он подвержен незначительным изменениям.
Неэластичность спроса можно проиллюстрировать на следующем примере: При существенном увеличении цены на сливочное масло потребители могут использовать заменитель этого товара - масло растительное. Это приведет к резкому падению спроса на сливочное масло. При значительном повышении цены на электроэнергию потребители могут уменьшить объем ее потребления, но незначительно. Это обусловлено тем, что электроэнергия является практически безальтернативным источником энергии.
Приведем основные признаки естественной монополии:
1) юридическое основание установления (закрепления), реализации и
прекращение режима.
2) соотношение законодательства о монополиях с Законом “О конкуренции” их разграничение по предмету и средствам правового регулирования.
3) сферы (границы) действия рассматриваемых монопольных режимов по отраслям и видам хозяйствования, а также отношения на которые распространяется законодательство о регулируемых монополиях.
4) общий правовой статус субъектов монополий, специфический характер их прав и обязанностей как в сфере отношения с третьими лицами, так и во внутрифирменных процессах.
5) система регулирования деятельности субъектов монополий.
6) санкции и ответственность за нарушение положений законодательства в указанной области.
Определение естественной монополии : субаддитивность затрат
Фирма, средние затраты длительного периода которой снижаются на всем диапазоне спроса вследствие возрастающей отдачи от масштаба, является естественной монополией. Таким образом, одна фирма может удовлетворить весь рыночный спрос на товар с меньшими средними затратами, чем те, которые были бы возможны, если бы две или несколько конкурирующих фирм поставляли точно такое же количество товара.
Рисунок 2 - Возрастающая отдача от масштаба и естественная монополия.
Из рисунка 2 видно, что естественная монополия может произвести количество товара Q* с меньшими средними затратами, чем это могут сделать две фирмы, каждая из которых произведет 1/2 Q*. В таких условиях конкуренция, как правило, нежелательна, поскольку наличие более чем одного продавца привело бы к росту затрат.
В качестве примера естественных монополий обычно приводят водо-, газо- и энергоснабжение, проводную телефонную связь, почтовую службу, канализацию, железные дороги, трубопроводный транспорт и некоторые другие отрасли.
Строго говоря, наличие возрастающей отдачи от масштаба на всем протяжении линии спроса - условие достаточное, но не необходимое для существования естественной монополии. Естественная монополия может иметь место и при убывающей отдаче от масштаба.
На рисунке 3 линия AC1 представляет собой кривую средних затрат единственной фирмы в отрасли. Предположим, спрос на продукцию растет и число фирм увеличится до двух. Мы знаем, что при выпуске продукции с минимальными средними затратами каждая фирма должна производить одно и то же количество продукции, и, следовательно, предельные затраты двух фирм должны быть равны. Соответственно кривую затрат двух фирм (AC2) можно построить, удвоив уровень выпуска для каждой точки на AC1.
Очевидно, что для любого объема спроса ниже Q* средние затраты на производство будут ниже при наличии единственной фирмы, которая и будет естественным монополистом. Но если объем спроса превысит Q*, естественная монополия более невыгодна и на рынке должны работать две фирмы (возникает естественная дуополия). Ключевым параметром здесь является субаддитивность функции затрат. Наличие у функции затрат свойства субаддитивности (означает, что при любом объеме выпуска производства в рамках одной фирмы будет экономичнее производства двумя и более фирмами) показывает, что весь объем производства может быть произведен с меньшими затратами единственной фирмой (на рис. 3 - при любом выпуске ниже Q*).
Рисунок 3 - Преимущество существования единственной фирмы в отрасли.
Функция обладает свойством субаддитивности, если значение функции от суммы переменных меньше или равно сумме значений функций от каждого из переменных, т. е. выполняется
Напомним, что функция обладает свойством аддитивности (свойство величин, состоящее в том, что значение величины, соответствующее целому объекту, равно сумме значений величин, соответствующих его частям, каким бы образом ни был разбит объект), если выполняется
Функция обладает свойством супераддитивности, если имеет место, следующее неравенство:
Если x1, ..., xN - количество одного и того же продукта, то субаддитивность функции затрат означает, что общие затраты на выпуск суммарного количества меньше, чем сумма затрат предприятий, каждое из которых производит количество xi
Перейдем теперь к случаю многопродуктовой естественной монополии. Этот тип предприятия гораздо более распространен, чем рассмотренная выше естественная монополия с единственным продуктом. Если наличие возрастающей отдачи от масштаба является достаточным (но не необходимым) условием существования однопродуктовой естественной монополии, то для многопродуктовой фирмы возрастающая отдача не является ни необходимым, ни достаточным аргументом в пользу отнесения фирмы к числу естественных монополистов.
Причина заключается в действии экономии от разнообразия (economies on scope). Напомним, что экономия от разнообразия имеет место, когда производство комбинации продуктов на единственном предприятии обходится дешевле, чем производство каждого из товаров специализированным предприятием. Если мы, в частности, считаем электроэнергию, поставляемую в пиковые и во вне пиковые часы, разными товарами, то энергосистемы имеют возможность экономии на разнообразии. Аналогично, для пассажирских и товарных перевозок железной дорогой используются одни и те же рельсы, сигнальное оборудование, услуги диспетчеров и управленческого персонала дороги, что позволяет предоставлять их с меньшими затратами, чем в гипотетической ситуации существования разных железных дорог для разных видов перевозок. При производстве нескольких продуктов (предоставлении нескольких услуг) экономия от разнообразия может перевесить действие отрицательной отдачи от масштаба, а это сделает экономически более выгодным деятельность только одной фирмы в отрасли. Таким образом, существование многопродуктовой естественной монополии определяется субаддитивностью ее функции затрат, а наличие возрастающей отдачи от масштаба может быть необязательным.
Субаддитивность затрат многопродуктовой фирмы означает выполнение неравенства
TC(q1, ..., qm) ≤ TC1(q1) + ... + TCm(qm)
где TC(q1, ..., qm) - функция затрат на производство комбинации продуктов; TCi(qi) - функции затрат на производство каждого продукта в отдельности.
Постоянные и временные естественные монополии
Естественные монополии для выбора оптимальной государственной политики подразделяются на временные и постоянные, что имеет существенное значение. Случай постоянной естественной монополии характеризуется наличием возрастающей отдачи от масштаба при любом объеме производства и показан на рис. 4. Любой объем спроса может быть удовлетворен единственной фирмой с минимальными затратами.
Фирму, которая пользуется преимуществами отдачи от масштаба лишь при определенной величине спроса, принято называть временной естественной монополией. Временная естественная монополия имеет место, если до определенного объема производства (Q* на рис. 6) эффект отдачи от масштаба положительный, а затем отрицательный. Кривая средних затрат в этом случае имеет U`- образную форму и при возможном росте спроса с D до монополия перестанет быть естественной, появятся возможности для входа новых фирм в отрасль и развития конкуренции.
Примером может быть междугородная телефонная связь. В США, например, увеличение спроса на услуги междугородной связи привело к дерегулированию этой отрасли. Единый монополист, компания AT&T, был разукрупнен, и в настоящее время услуги дальней связи являются конкурентным сектором.
Общие проблемы регулирования естественных монополий
В соответствии с ФЗ «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г. ряд сегментов отраслей транспорта, энергетики и связи считаются естественными монополиями [1]. Это подразумевает, что свобода хозяйственной деятельности в таких секторах ограничена, а именно, занятые в них компании лишены права свободно устанавливать цены на свои услуги, а также права отказывать кому-либо в приобретении этих услуг. Эти требования закреплены в ФЗ «О естественных монополиях» и подтверждены в отдельных «отраслевых» законах. На практике именно эти «отраслевые» законы, а не ФЗ «О естественных монополиях» и являются нормативной базой регулирования естественных монополий: они и более детальны, и имеют более действенные механизмы реализации.
Отраслевой подход к регулированию естественных монополий доминировал на протяжение всего последнего десятилетия [2]. Поэтому хотя в 2000-2008 гг. проводились реформы в отдельных естественных монополиях, «реформы естественных монополий» как целостного одновременного изменения регулирования во всех инфраструктурных отраслях не было. Содержательное сходство между отдельными реформами определялось не столько требованиями закона, сколько относительным консенсусом между экспертами в данной сфере, который был зафиксирован в 2000 в «Основных направлениях социально-экономической политики Правительства Российской Федерации на долгосрочную перспективу» («программе Грефа»).
В этой программе были поставлены следующие задачи преобразований в естественно-монопольных отраслях:
реструктуризация указанных отраслей с целью четкого разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов хозяйственной деятельности, стимулирование конкуренции во втором случае и усиление государственного контроля в первом;
сохранение преимуществ интегрированных систем – технологической целостности, управляемости и надежности;
отказ от затратного принципа ценообразования на услуги субъектов естественных монополий, разделении тарифов на естественно монопольную и конкурентную составляющие;
выравнивание условий налогообложения производителей и потребителей разных видов топлива, а также разных транспортных услуг;
полная организационная и финансовая прозрачность деятельности предприятий указанных отраслей;
создание благоприятных условий для постепенной демонополизации отраслей, появления в их конкурентных сегментах новых участников;
обеспечение не дискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;
прекращение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.
В существенной степени эти задачи остаются актуальными и сейчас. Так, в принятой в 2008 году «Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ» ставятся задачи «сокращение масштаба монополии в инфраструктуре, разделения естественно-монопольных и потенциально конкурентных функций», «обеспечения равноправного и прозрачного доступа всех экономических субъектов к объектам естественных монополий», прекращения перекрестного субсидирования в электроэнергетике и газоснабжении, а также переход к «долгосрочным тарифам», которые в большей степени стимулируют инвестиции, чем затратное ценообразование.
Таким образом, на первый взгляд повестка дня 2008 года во многом совпадает с повесткой дня 2000 года и это не удивительно: существовавшие на протяжении этого периода 11 редакций ФЗ «О естественных монополиях» мало отличались друг от друга по существу. За этот период был несколько уточнен список естественных монополий, уточнены функции и порядок принятия решений регулирующего естественные монополии органа, определен порядок доступа к магистральным трубопроводам и утверждено требования раздельного учета субъектами естественных монополий доходов и расходов по отдельным видам деятельности.
Тем не менее, об изменениях государственной политики в сфере естественных монополий нельзя судить только лишь по изменению ФЗ «О естественных монополиях» или изменениям в отраслевых законах. В последние годы все чаще стал использовать альтернативный естественно-монопольному регулированию подход к достижению государственных целей в области инфраструктуры – государственно-частное партнерство [3].
В рамках данного подхода традиционные цели естественно-монопольного регулирования – повсеместность и доступность инфраструктурных услуг – обеспечиваются не регулированием, а финансированием [4]. Государство в рамках проекта ГЧП выделяет средства (чаще всего, имущество) для осуществления проекта там, где это необходимо, и обуславливает выделение средств требованиями к ценам на услуги инфраструктурного объекта, который создается в рамках проекта. Преимущества проектов ГЧП перед традиционным подходом состоят в следующем:
в отличие от перекрестного субсидирования, которое жизнеспособно только при наличии защищенных от свободной конкуренции секторов-доноров, проекты ГЧП не требуют подобных ограничений;
проекты ГЧП более гибкие – они позволяют индивидуально договариваться о ценовой политике (взимаемая цена может быть и ниже издержек, если это будет компенсировано за счет бюджета, эта цена может быть дифференцирована по категориям пользователей) и размещении конкретных объектов;
проекты ГЧП более прозрачны – они позволяют точно идентифицировать объем перераспределяемых между отдельными категориями граждан средств и позволяют более гибко использовать эти средства;
проекты ГЧП предполагает меньшее искажение экономического поведения – они предполагают более широкое распределение затрат на финансирование государственных задач в области инфраструктуры и не предполагают существования «de facto» акциза на инфраструктурные услуги в рамках системы перекрестного субсидирования.
Основной нормативный документ в области ГЧП – ФЗ «О концессионных соглашениях» - был принят в 2005 г., он устанавливает специальное правовое регулирование в отношении одной из форм ГЧП – концессии. (Стоит оговориться, что данный ФЗ не запрещает реализовывать в России проекты ГЧП на основе иных форм. Таким образом, он не отрицает того опыта, который накопился при осуществлении подобных проектов в сфере коммунального хозяйства в 90-е годы на основе действующего гражданского законодательства).
Правительство РФ определило закон как системообразующий в сфере управления государственной собственностью и имеющий важное общеэкономическое значение для страны в целом. Цель закона – реализация государственной политики привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации, обеспечение эффективного использования государственного и муниципального имущества на условиях концессионных соглашений, увеличение доходов бюджетов всех уровней и повышение качества обслуживания потребителей товаров, работу и услуг.
Сторонами концессионного соглашения являются концедент [5] и концессионер. При этом концедентом (Государство, предоставившее концессию (форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях)) может быть: Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование, а концессионером: индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо.
Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности (за исключением обособленных природных объектов), образующее единое целое. Такой объект может быть реконструирован, модернизирован или создан.
По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (объект концессионного соглашения), право собственности, на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности. В законе представлен закрытый перечень объектов, которые могут быть объектами концессионных соглашений. Это:
автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, туннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;
объекты железнодорожного транспорта;
объекты трубопроводного транспорта;
морские и речные порты, в том числе гидротехнические сооружения портов, объекты их производственной и инженерной инфраструктур;
морские и речные суда, суда смешанного (река - море) плавания, а также суда, осуществляющие ледокольную проводку, гидрографическую, научно-исследовательскую деятельность, паромные переправы, плавучие и сухие доки;
аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;
объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;
объекты единой системы организации воздушного движения;
гидротехнические сооружения;
объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;
метрополитен и другой транспорт общего пользования;
объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;
объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.
После принятия закона было инициировано большое количество концессионных соглашений, но в силу долгого срока осуществления подобных соглашений ни один из этих проектов завершен не был (и в ближайшие годы не будет).
Таким образом, в 2005 году ФЗ «О концессионных соглашениях» наряду с отраслевым законодательством в инфраструктурных отраслях стал еще одной альтернативой ФЗ «О естественных монополиях». В том же 2005 году у одного из основных естественно-монопольных регуляторов – Федеральной службы по тарифам - родилась идея полной отмены ФЗ «О естественных монополиях» и, соответственно, отказа от связанных с ней экономических концепций, и замены регулирования субъектов естественных монополий регулированием отношений, которые возникают при предоставлении социально-значимых услуг, прежде всего, инфраструктурных. В рамках инициативы была создана и Концепция соответствующего законопроекта «О товарах и услугах общеэкономического значения и ценообразовании на них» [6].
Хотя эта попытка реформы со стороны ФСТ не нашла поддержку в Правительстве и осталась нереализованной, некоторые из обсуждавшихся при её разработке идей нашли отражен в подготовленном в 2007 году Комитетом Совета Федерации по промышленной политике «Докладе о промышленной политике Российской Федерации». Доклад продолжил наметившийся в последние годы тренд на дополнение естественно-монопольного регулирования финансированием создания инфраструктурных объектов и предложил полную замену одного подхода другим. В частности, в Докладе утверждается, что «для эффективного достижения целей функционирования ключевой инфраструктуры государственная политика должна формулироваться в терминах финансирования производства ее дополнительных услуг (а не регулирования естественных монополий)». Именно таким образом и предлагается отказаться от перекрестного субсидирования и монопольных привилегий, которые вызывают «огромные экономические издержки».
Наряду с этим «Доклад о промышленной политике» актуализирует еще одну обсуждавшуюся в течение 2000-2008 гг. концепцию «все новое – свободно». Эта концепция предполагает полномасштабное дерегулирование отрасли, в ходе которого основные заинтересованные стороны получают гарантии того, что все существующие перед ними обязательства будут выполняться, хотя и не появятся новые [7]. Впервые в официальном документе она была сформулирована авторами Доклад а рабочей группы по реформированию электроэнергетики при Государственном Совете РФ «О единой государственной концепции реформирования электроэнергетики», выдвинувшими следующие принципы реформирования:
«1. Лица, осуществляющие строительство и ввод в эксплуатацию новых мощностей в генерации и передаче электроэнергии, должны иметь право самостоятельно на договорной основе определять все условия своих (в том числе будущих) отношений по вопросам использования новых мощностей с другими субъектами электроэнергетики, включая и цены контрактов. Государственное принуждение, регулирование и ценообразование при наличии таких договоров не применяется.
2. Необходимым условием реформирования электроэнергетики является перевод хозяйственных отношений из сферы административного регулирования в сферу гражданского права, снятие административных барьеров на пути инвестиций. Для этого необходимо гражданско-правовое оформление существующих неявных обязательств (сервитутов) и их привязка к существующим активам отрасли».
Доклад о промышленной политике констатирует: по факту концепция применения разных правовых и регулятивных режимов для «старых» и «новых» активов «с успехом применяется уже сегодня. О возможности и целесообразности его применения свидетельствует как отечественный, так и международный опыт (цены на коммунальные услуги во многих российских новостройках, строительство частных участков железных дорог в России, наличие двух правовых режимов для «старых» и вновь создаваемых активов в электроэнергетике Дании по закону о реформе 1999 г».
Подводя итоги, в 2000-2008 гг. государственная политика в сфере естественных монополий осуществлялась по трем основным направлениям:
совершенствование ФЗ «О естественных монополиях»: многочисленные поправки не привели к существенным изменениям, предпринятая ФСТ попытка радикального пересмотра ФЗ не увенчалась успехом;
реформа отраслевых законов (разделение естественно-монопольных и конкурентных сегментов, развитие особых режимов регулирования, включая «новое – свободно»);
развитие системы государственного финансирования ключевой инфраструктуры: на основе гражданского законодательства осуществлялись проекты государственно-частного партнерства в сфере коммунального хозяйства, был принят ФЗ «О концессионных соглашениях».
Субъекты регулируемых монополий.
Субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Мировая и российская практика свидетельствуют, что воздействие на монополию должно осуществляться государством. Для этого, как мы уже говорили, можно использовать государственную собственность (предприятия, где государство имеет контрольный пакет акций) или специальные регулирующие органы разного уровня и компетенции. В России по всей видимости будет применяться сочетание упомянутых вариантов. Так, в соответствии с Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ имеются объекты и предприятия, находящиеся в федеральной собственности, приватизация которых либо запрещена вообще, либо осуществляется по решению правительства РФ или Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств и ведомств, куда относятся например, железные дороги, предприятия и объединения топливно-энергетического комплекса, предприятия по производству, розливу и фасовке спиртовой, ликероводочной продукции. Нетрудно заметить, что данные сферы относятся к тем, на которые распространяются государственная и естественная монополии. Следовательно предприятия, основанные на имущественном участии государства, и являются очевидной базой для анализируемых монопольных институтов. Отсюда вытекает стремление законодателя усилить управляемость, в том числе и федеральных государственных предприятий. Российское законодательство не предусматривает запретов на организацию казенных предприятий в качестве субъектов регулируемых монополий.
Таким образом, характеристика субъектов регулируемых монополий включает в себя как то, что эти субъекты действуют в условиях государственной или естественной монополии, так и то, в каких организационно правовых формах они созданы и каким имуществом наделены.
Обязанности субъектов естественных монополий.
- субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с федеральным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары.
- субъекты естественных монополий обязаны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии: текущие отсчеты о своей деятельности в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии; проекты планов капитальных вложений.
Причины и границы регулирования естественных монополий.
Наличие естественной монополии создает определенную дилемму: общество может выиграть от производства продукции с более низкими затратами, чему может способствовать наличие единственной фирмы в отрасли, но в то же время эта фирма, пользуясь своим монопольным положением, имеет возможность устанавливать более высокие цены и изымать часть излишка потребителей. Задача государственного регулирования естественной монополии состоит в стимулировании фирмы к производству большего объема продукции с меньшими затратами, при одновременном отказе (полном или частичном) от установления монопольных цен.
Регулирование естественных монополий может проводиться в разной форме - от прямого установления цен на продукцию до продажи лицензий на право деятельности в данной отрасли при одновременном отказе от вмешательства в оперативное управление фирмы. Для выбора конкретного метода регулирования недостаточно одного только установления факта субаддитивности затрат. Органы регулирования должны знать, в какой степени потребители продукции зависимы от монополии, какова динамика спроса на продукцию, имеются ли близкие ее заменители и т. д. К тому же на практике часто бывает сложно оценить как наличие субаддитивности у функции затрат (поскольку речь идет об альтернативных, а не о бухгалтерских затратах), так и объем спроса, начиная с которого это свойство больше не выполняется. Органам регулирования в своей практической деятельности сначала надо определить объект, задачи и границы (момент прекращения или смягчения) регулирования. Обсудим некоторые связанные с этим проблемы.
Считается, что потребители в наибольшей степени зависимы от монополии, если:
- производится товар (услуга) первой необходимости, т. е. спрос неэластичен;
- имеется физическая связь между потребителями и поставщиком (провода, трубы и т. п.).
Примерами такого рода товаров (услуг) могут служить снабжение электроэнергией, газом и водой, канализация, проводная телефонная связь, железные дороги, нефтепроводы. Однако идентифицировать естественную монополию по двум указанным признакам, а тем более определить, есть ли потребность в ее регулировании, достаточно сложно.
Наличие возрастающей отдачи от масштаба, неэластичного спроса и физической связи между поставщиками и пользователями - все это не может служить достаточным основанием для регулирования. Ряд услуг, перечисленных выше, имеют близкие заменители. Проводная телефонная связь в определенной степени может быть заменена сотовой или немобильной беспроводной. Путешествие или перевозка грузов по железной дороге могут быть заменены услугами автомобильного или авиатранспорта. Конечно же, технические возможности такой замены ограничены и различаются между странами и регионами одной страны. Количество сотовых телефонов в Скандинавских странах, например, позволяет считать их реальными заменителями проводной связи. Железнодорожный транспорт в сравнительно небольших государствах может иметь сильного конкурента в виде автомобильного транспорта. Аналогично, если речь идет о пригородном железнодорожном сообщении, автобусы могут создать реальную конкуренцию на отдельных направлениях. Потенциальная или реальная конкуренция необязательно снимает необходимость регулирования, но может привести к изменениям в его характере и степени жесткости.
Еще одна проблема связана с тем, что предприятие, предоставляющее услуги как естественная монополия, как правило, занимается и другими видами деятельности, работая на потенциально или реально конкурентных рынках товаров или услуг. Эти рынки часто считаются частью естественной монополии, так что в итоге наличие естественной монополии трактуется слишком широко. В частности, когда речь заходит о наиболее крупных предприятиях - естественных монополистах в России, - обычно называются "Газпром", "ЕЭС России" и железные дороги. Однако доля товаров и услуг, производимых в условиях естественной монополии, в общем объеме производимых товаров и оказываемых услуг этими компаниями незначительна.
Газопроводы действительно являются естественной монополией, но добыча, переработка и продажа газа вполне могут осуществляться на конкурентной основе. Аналогично, производство электроэнергии не является естественной монополией, к ней относится только передача электроэнергии. Конкуренция на рынке пассажирских и грузовых железнодорожных перевозок в принципе может быть достаточно высокой, в то время как путевое хозяйство, его обслуживание и организация движения действительно представляют собой естественную монополию. В ряде стран (например, в Норвегии) потребители могут самостоятельно выбрать поставщика электроэнергии. Этот рынок высококонкурентен, в результате чего цены достаточно низки и имеется тенденция к их понижению. Собственно система передачи электроэнергии регулируется государством и изолирована от производителей и поставщиков энергии. Производители и поставщики заключают сделки непосредственно друг с другом, а затем заключают договор на обслуживание с предприятиями, владеющими системами передачи энергии.
Предприятиям - естественным монополистам - часто выгодно введение государственного регулирования. Государство явным или неявным образом выдает лицензию на определенные виды деятельности этих предприятий, гарантируя тем самым их монопольное положение и снимая угрозу потенциальной конкуренции. Сохранение своего монопольного положения не только на рынке естественной монополии, но и на ряде смежных предприятий объясняют заботой о потребителях, необходимостью снижения цен, своей стратегической значимостью для экономики страны. На практике, однако, цены остаются достаточно высокими и снижаются только в результате административного давления государственных органов. Предоставление гарантий снабжения газом и электроэнергией имеет больше отрицательных, чем положительных сторон, что видно на примере деятельности "Газпрома" и "ЕЭС России". Две эти компании генерировали мощный поток неплатежей в экономике, поставляя газ и электроэнергию часто без всякой надежды на их оплату со стороны потребителей. Безусловно, будет большим преувеличением сказать, что, поступая подобным образом, компании действовали исходя из "государственных интересов" и в ущерб себе. Неплатежи потребителей компенсировались льготами со стороны государства, в том числе в виде отсрочек по уплате налогов. Обе компании в большей степени ориентировались на поиск ренты, чем на поиск прибыли. Непринятие кардинальных мер по реструктуризации этих отраслей только усугубляет экономические проблемы страны.
Регулирование естественных монополий должно быть гибким и соответствовать этапу развития отрасли и происходящим в ней технологическим изменениям. Принято выделять четыре этапа развития отраслей, предоставляющих коммунальные и общественные услуги (железные дороги, водопровод и т. д.), которые в основном и являются естественными монополиями. Как правило, первым называют период рождения отрасли, на втором этапе имеет место быстрый рост, третий этап - это период стабильности и зрелости отрасли. На четвертом этапе происходит сдвиг в сторону конкуренции и потребность в регулировании исчезает. Естественная монополия имеется только на первых трех этапах, когда существует значительная отдача от масштаба. На первых двух этапах регулирование способствует развитию отрасли, на третьем и четвертом часто пытается защитить предприятие-монополиста от возможной конкуренции. В этом случае и возникает потребность в дерегулировании.
У. Шепард выделяет следующие критерии, которым должна соответствовать отрасль как объект регулирования [8]
1. Наличие значительной возрастающей отдачи от масштаба, что, собственно, и создает естественную монополию.
2. Существенные различия в эластичности спроса у разных групп потребителей, причем спрос одной или нескольких групп должен быть низко-эластичным.
3. Регулярные изменения объемов производства, что приводит к колебаниям затрат на производство во времени.
4. Физическая связь поставщиков с потребителями, которые не могут быстро и относительно дешево сменить поставщика. Поставщики могут контролировать использование своих товаров (услуг) потребителями и способны предотвратить перепродажу этих товаров (услуг).
Если какие-либо из этих критериев не выполняются, регулирование может быть ослаблено или снято. С другой стороны, даже выполнение всех четырех условий одновременно не должно приводить к автоматическому введению регулирующих процедур - требуется внимательное изучение каждого конкретного случая регулирования.
К названным четырем критериям, выполнение которых означает наличие возрастающей отдачи от масштаба и возможностей для проведения политики ценовой дискриминации, ранее учитывались также еще два условия (критерия). Согласно первому из них, товар (услуга) должны быть предметом первой необходимости, второй критерий предполагал высокую долю основных средств в общих активах отрасли. В США оба эти критерия больше не применяются для определения отраслей, подлежащих регулированию. Причина состоит в том, что целый ряд отраслей, соответствующих этим критериям, на самом деле являются конкурентными. Использование же указанных критериев для целей регулирования только сдерживало развитие конкуренции в этих отраслях.
Естественные монополии в России
Электроэнергетика. В российской электроэнергетике естественная монополия сложилась исторически. Образование РАО «ЕЭС России» в форме акционерного общества датируется ноябрём 1992 г., когда были объединены мощности 700 электростанций (ГЭС, ГРЭС, ТЭЦ) и единой энергосистемы. Основной целью образования РАО было формирование оптового рынка электроэнергии. При создании РАО около 50 новейших электростанций – более половины общих мощностей – были выведены из состава территориальных АО «Энерго» и поступили в федеральное владение РАО «ЕЭС России». В структуре капитала РАО «ЕЭС России» государству принадлежит 52,6% акций, на долю иностранных инвесторов приходится 30,7%. РАО «ЕЭС России» контролирует 77,7% суммарной мощности электростанций страны. Компания состоит из 72 региональных АО «Энерго. В капитале 53 из них РАО имеет 50 и более процентов акций, в остальных – менее 50%. Основные фонды компании оцениваются в 400 млрд. долл., рыночная капитализация холдинга составляет около 13 млрд. долл. Владея большей частью энергетических мощностей, РАО «ЕЭС России» является собственником всей сети линий электропередач страны. Среди станций, не входящих в РАО, значительную долю составляют АЭС, на которые приходиться 13% общего производства электроэнергии в РФ.
Большая часть проблем этой наиболее «продвинутой» с точки зрения того, что принято называть либеральными реформами, естественной монополии порождена двумя причинами: во-первых, непродуманностью концепций так называемого Федерального оптового рынка электроэнергии и мощности (ФОРЭМ), призванного ввести элементы конкуренции, как между производителями, так и между потребителями электроэнергии; во-вторых, дроблением единой энергосистемы в процессе акционирования региональных АО «Энерго, превращением последних в локальных монополистов, оказавшихся, в конечном счете в полном подчинении местных властей.
Справедливости ради следует отметить, что толчком к регионализации, дроблению единого рынка электроэнергии послужило введение в 1991 г. Дифференцированных тарифов по оплате электроэнергии потребителями отдельных областей в зависимости от реальных затрат каждой энергосистемы. Такое решение привело к нерациональной загрузке менее эффективных малых станций, принадлежащих региональным энергосистемам.
Сохраняется напряженность и во взаимоотношениях между РАО «ЕЭС России» и независимых электростанциями, пытающимися выйти на оптовый рынок со своей зачастую более дешевой электроэнергией. В условиях «конкуренции» собственник сетей - РАО «ЕЭС России» - заинтересован не только в сбыте в первую очередь «своей», часто более дорогой электроэнергии, но и в получении прибыли от перепродажи «чужой» электроэнергии, приобретенной по низкой цене. Производители дешевой энергии лишены возможности продавать ее непосредственно платежеспособным потребителям, минуя региональных и федеральных посредников.
Главная проблема российской электроэнергетики – неплатежи. В силу специфики производимой продукции применение санкций в отношении неплательщиков чрезвычайно затруднено. Положение, вызванное неплатежами, можно существенно улучшить путем реализации значительного экспортного потенциала РАО. В настоящее время около1/3 установленных мощностей электростанций(200 млрд. кВтч) оказались избыточными из-за резкого спада производства. По некоторым оценкам, экспорт электроэнергии, произведенной на избыточных мощностях, позволил бы получать ежегодно до 16 млрд. долл. Однако для передачи больших объемов электроэнергии на значительные расстояния с сохранением ее параметров требуется модернизация линий электропередач и вспомогательных сооружений. Пока в страны дальнего зарубежья экспортируется около млрд. кВтч электроэнергии.
Газовая промышленность. РАО «Газпром» создано в феврале 1993 г. Путем преобразования Государственного газового концерна, в 1999 г. Оно преобразовалось в ОАО «Газпром» в соответствии с требованиями законодательства об акционерных обществах. На его долю приходится около 25% всех поступлений в федеральный бюджет.
«Газпром» - крупнейший кредитор российской экономики. Согласно отчетности «Газпрома», его ежемесячная валютная выручка составляет 600 млн. долл., 800 млн. руб. получает с внутренних потребителей «Межрегионгаз». ОАО «Газпром» принадлежит около 30% европейского газового рынка (21% поставок в Западную и 56% в Восточную Европу). За рубежом он располагает огромными активами, в основном в виде долей в компаниях, владеющих газотранспортными и газораспределительными системами. «Газпром» включает 8 газодобывающих объединений и 13 региональных газотранспортных предприятий, а также внешнеэкономическое предприятие «Газэкспорт»; они осуществляют около 95% добычи и 100% транспортировки газа.
Среди факторов, определяющих устойчивость позиций «Газпрома» на мировом рынке, - уникальность ресурсной базы и наличие развитой системы газопроводов. В создании единой системы газоснабжения Россия определила страны западной Европы, где подобная система только начинает формироваться. Так, в Германии «Газпром» имеет мощную систему газопроводов, позволяющую выйти непосредственно на потребителя и тем самым существенно повысить выручку от реализации газа. «Газпром» создал ряд альянсов с крупнейшими западными корпорациями, позволивших объединить технологически, финансовый и научно – технический потенциал компаний. Так, объединение с группой «Wintershal» (дочерним предприятии концерна «BASF») дает «Газпрому» возможность контролировать до 10% рынка Германии с перспективой увеличения этой доли.
Экономические и финансовые успехи «Газпрома» во многом объясняются, во-первых, началом реформирования газовой отрасли в 1989 г., что дало концерну два дополнительных года для адаптации к новым условиям хозяйствования. Во-вторых, к началу реформ «Газпром» располагал опытом работы на внешних рынках. Ему удалось успешно реализовать свою, «газпромовскую» модель экономических реформ. Как крупные, так и менее значимые предприятия, входящие в систему «Газпрома», фактически остаются его производственными подразделениями. Будучи юридическими лицами, они не являются собственниками ни своих активов, включая права на недропользование, ни своих доходов. Их уставной статус – «предприятие ОАО». С правой точки зрения – это унитарные предприятия, учрежденные ОАО и основанные на праве оперативного управления.
Жесткая вертикальная организационная структура «Газпрома» позволяет ему разрабатывать и реализовывать перспективную программу развития. Наряду с активной внешней экспансией она предусматривает крупные инвестиции в отечественную обрабатывающую промышленность, по некоторым оценкам, составляющие сотни миллионов долларов. Стратегия конкуренций на внешних рынках требует независимости от поставок оборудования по импорту.
Избранная «Газпромом» модель развития определяет характер и направления взаимодействия корпорации с государством. Лишь в качестве крупной компании – естественной монополии – «Газпром» способен в обозримом будущем стать мощным «локомотивом» экономики России. Демонополизация «Газпрома» означала бы создание благоприятных условий для внешних конкурентов с самыми негативными последствиями не только для него, но и для страны в целом.
Нецелесообразность реструктуризации «Газпрома», в частности, выделения из его состава «Газэкспорт», подтверждается отечественным опытом. Так, в советский период, когда производство, транспортировка и экспортные операции были организационно разделены, Советский Союз выступал «поставщиком до границы». Как только «Газпром» стал вертикально интегрированной структурой, его позиции в борьбе с зарубежными конкурентами резко укрепились.
Железнодорожный транспорт. Доля железных дорог в суммарном грузообороте всех видов транспорта общего пользования страны составляет около 80%. Удельный вес железнодорожного транспорта в пассажирских перевозках достигает 41%, что сопоставимо по объемам с автомобильными перевозками. Важнейшая особенность отрасли состоит в том, что основная ее продукция – перевозки – создается, как правило, несколькими предприятиями – железными дорогами, то есть на уровне всей отрасли. Отсюда необходимость централизованного формирования и распределения доходов от перевозок, аккумулирования финансовых ресурсов для развития железнодорожной сети, приобретения и ремонта железнодорожного состава, внедрения достижений научно-технического прогресса.
Сопоставление показателей производительности российских железных дорог, оцениваемой по количеству тонно-километров, приходящихся на одного занятого на перевозках, с зарубежными данными свидетельствует о том, что в России она в 2.5-3 раза выше, чем в Англии, Франции, Германии и Китае. При этом время оборота вагонов в нашей стране в 2-3 раза меньше, чем в США, несмотря на большие расстояния перевозок.
В Западной Европе железные дороги нерентабельны: убытки достигают 50% и компенсируются государственными дотациями. В России железные дороги в целом работают с прибылью (при том, что средний железнодорожный тариф в России в 8-10 раз ниже, чем в западных странах). Убытки пассажирского транспорта покрываются за счет работы грузового.
Необходимо отметить, что только часть видов хозяйственной деятельности, осуществляемые в таких отраслях, как газовая промышленность, электроэнергетика, ж/д транспорт и связь, в действительности относится к естественной монополии и должна подвергаться государственному регулированию. Другие виды хозяйственной деятельности потенциально могут эффективно функционировать в условиях конкуренции, но создание конкурентной среды предполагает необходимость проведения адекватных структурных изменений. Например, производство как в электроэнергетике, так и в газовой промышленности в отличие от транспортировки и распределение ресурсов объективно не является естественной монополией. Такие отрасли связи, как междугородняя и международная телефонная связь также не должны рассматриваться как естественные монополии, но пока во многих случаях местные телефонные сети при их нынешнем технологическом уровне в России должны быть причислены к естественным монополиям и подвергаться регулированию. На ж/д транспорте конкуренция с другими видами транспорта либо уже существует, либо ее появление возможно при выполнении ряда условий. Теоретически можно рассматривать варианты возникновения внутренней конкуренции между отдельными предприятиями ж/д транспорта. В идеале структурные изменения в этих отраслях, позволяющие максимально задействовать конкурентные силы рынка приведут к ограничению сферы государственного регулирования. Однако правильное проведение реконструирования не только ограничит сферу регулирования, но также повысит его эффективность посредством четкого разделения регулируемых и нерегулируемых видов хозяйственной деятельности. Если же такие виды деятельности не разделены и осуществляются в рамках одного предприятия, задача установления разрешенного уровня цен, стоящая перед регулирующими органами, усложняется ввиду невозможности точно рассчитать издержки, которые должны быть отнесены на регулируемые виды деятельности. Нередко встречаются случаи перенесения затрат с нерегулируемых на регулируемые виды деятельности, что, с одной стороны, дает возможность предприятиям «обоснованно» завышать цены на нерегулируемых рынках, позволяющие устранять конкурентов или неоправданно увеличивать долю продаж на рынке.
В электроэнергетике, газовой промышленности, отраслях связи и на ж/д транспорте необходимо осуществить ряд преобразований, которые будут способствовать решению вышеописанных проблем:
регулируемые и нерегулируемые виды деятельности должны быть отделены друг от друга
настолько, насколько это возможно в существующих экономических, социальных и политических условиях. Разделение бухгалтерских счетов и балансов является минимальным требованием, но лучшем решением проблемы может стать создание самостоятельных предприятий по каждому виду деятельности, которые бы действовали на основе открытой контрактной системы. В первую очередь нужно отделить производственные функции от транспортных и разделительных. Следует выделить вспомогательные виды деятельности (ремонт, строительство, машиностроение и т.д.),
которые хотя обычно и имеют специализированную направленность, но могут осуществляться на конкурентных принципах. Таким же образом необходимо преобразовать предприятия социальной инфраструктуры.
регулируемые виды деятельности должны характеризоваться открытостью информации для органов регулирования, что позволит устанавливать цены (тарифы) на уровне, достаточно высоком для обеспечения нормальной рентабельности и соответственно привлечь новые инвестиции.
потенциально конкурентные сегменты отраслей должны быть выделены и реорганизованы в целях формирования реальной конкурентной среды. Так, в электроэнергетики должны быть образованны независимые диверсифицированные компании, которые могли бы напрямую конкурировать на оптовом рынке. В области международной телефонной связи уже в настоящее время наблюдается подобные позитивные сдвиги. В перспективе и в газовой промышленности можно сформулировать конкурентную среду.
конкуренция может развиваться в указанных выше сферах только в том случае, если регулирующими органами создаются соответствующие условия. Так производителям электроэнергии и природного газа необходим открытый, носящий не дискриминационный характер доступ к транспортным системам, а международным и междугородним операторам – открытый и равный доступ в сетям общего пользования. Задачей органов регулирования является обеспечение такого свободного доступа для всех потенциальных участников рынка. Процедуры лицензирования, определяющие барьеры для входа на соответствующие рынки, также должны быть открытыми и не дискриминационными.
должен быть реконструирован механизм корпоративно-акционерного управления компаниями, работающими в сферах естественной монополии. В настоящее время федеральное правительство владеет контрольными пакетами акций, но зачастую его роль как собственника является номинальной, и администрация осуществляет управление предприятиями без учета интересов собственника. В рыночных экономиках держатели акций или их представители, совет директоров оказывают решающее влияние на выработку стратегий развития предприятия. Такой механизм позволяет регулирующим органам участвовать в процессе нормы прибыли на вложенный капитал. Низкий уровень корпоративно-акционерного управления уменьшает возможность органов регулирования влиять на поведение предприятий. Эффективное корпоративно-акционерное принятия решений через определение разрешенного уровня цен или управление предполагает, что собственники предприятий обладают большой заинтересованностью в ориентации управления компании на максимизацию доходности и величины акционерного капитала при существующих условиях регулирования. Конечно, приватизация оказывает определенное влияние на корпоративно-акционерное управление. Однако после полной приватизации, так и до ее поведения корпоративное управление может стать более эффективным лишь при условии привлечения стратегических инвесторов посредством продажи или передачи в управление больших пакетов акций тем лицам или организациям. Которые будут заинтересованы в жестком контроле за работой менеджеров.
Использование заемного капитала также может привести к росту эффективности корпоративно-акционерного управления, так кредиторы будут заинтересованы в финансовом оздоровлении предприятия.
Инвестиционный процесс необходимо привести в соответствие с требованиями рыночной экономики. Почти во всех отраслях естественных монополий финансирование инвестиций производится преимущественно за счет роста тарифов. В настоящее время отраслевые инвестиционные и стабилизационные фонды не являются эффективным средством финансирования инвестиций и зачастую используются нерационально. Тарифное финансирование инвестиций должно быть резко сокращено, и компании должны стимулироваться или даже принуждаться к использованию заемного и акционерного капитала.
Законодательное регулирование естественной монополии в России.
Законы, регулирующие деятельность естественных монополий, можно условно классифицировать по следующим группам:
Законы, предметом регулирования которых являются непосредственно естественные монополии и условия их деятельности на рынке: федеральный закон от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ «О естественных монополиях», закон РСФСР от 22 марта 1991 г. №948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».
Отраслевые законы. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О ж/д транспорте в Российской Федерации», федеральный закон «Об электроэнергетике», федеральный закон от 14 апреля 1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», федеральный закон от 24 июня 1999 г. №122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса».
Законы, регулирующие различные аспекты хозяйственной области. К этим законам можно отнести Гражданский Кодекс (например, параграф 6 регулирует отношения, возникающие в процессе оборота электрической энергии), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 19.8 определяет санкции за непредставление сведений, установленных законом, в антимонопольный орган, в орган регулирования естественных монополий), федеральный закон от 21 декабря 2001 г. №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (статья 7 закона требует включения акции ряда субъектов естественных монополий в прогнозный план приватизации федерального имущества на основании федерального закона) и др.
Федеральный закон «О естественных монополиях» определяет правовые основы федеральной политики в сфере естественных монополий и направлен на баланс интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающий эффективное функционирование субъектов естественных монополий и доступность реализуемых товаров для потребителей.
В статье 3 даются следующие определения: естественная монополия – состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров; субъект естественной монополии – хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
Законом регулируются естественные монополии в следующих сферах: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; ж/д перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи.
Однако в случае злоупотребления естественной монополией своим доминирующим положением на рынке, в частности, действиями, направленными на недопущение, ограничение, устранение конкуренции, антимонопольный орган вправе давать субъекту естественной монополии предписания. Таким образом, деятельность субъектов естественных монополий контролируется как органами регулирования естественных монополий, так и антимонопольными органами.
Антимонопольное регулирование осуществляется Министерством по антимонопольной политике и поддержки предпринимательства (МАП).
В законе «О естественных монополиях» прописана норма регулирования деятельности субъектов естественных монополий федеральными органами исполнительной власти, которые вправе создавать территориальные органы.
В законе предлагаются следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:
- ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их предельного уровня;
- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, либо установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом субъектом естественной монополии с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Регулирование естественных монополий осуществляется различными органами исполнительной власти. Например, в топливно-энергетическом комплексе (транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, транспортировка газа по трубопроводам, производство электрической и топливной энергии и предоставление услуг по их передаче) регулирование деятельности субъектов естественных монополий осуществляется Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации; в сфере общедоступной электрической и почтовой связи до 1999 г. осуществлялось Федеральной службой России по регулированию естественных монополий в области связи, а в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; железнодорожные перевозки; перевозки в труднодоступные районы Российской Федерации; услуги транспортных терминалов, морских и речных портов и аэропортов до 1999 г. – Федеральной службой России по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России), в настоящее время – Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.
Соответственно федеральному закону от 14.04.1995 г. №41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации» регулирование тарифов, отнесенное к полномочиям субъектов Федерации, осуществляется региональными энергетическими комиссиями субъектов Российской Федерации.
Региональная энергетическая комиссия (РЭК) образуется решением органа государственной власти субъекта Российской Федерации и является органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Комиссия осуществляет свою деятельность во взаимодействии с ФЭК на единой нормативно-методической основе и является независимой в своих решениях.
РЭК наделена следующими полномочиями:
- устанавливает в соответствии с законом, исходя из основ ценообразования на электрическую и тепловую энергию, определяемых Правительством, экономически обоснованные тарифы на электрическую и тепловую энергию, поставляемую энергосберегающими организациями (кроме организаций, находящихся в муниципальной собственности, для которых тарифы устанавливаются органами местного самоуправления) потребителям, расположенным на территории субъекта РФ (за исключением потребителей, выведенных в установленном порядке на федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии;
-устанавливает размеры платы за услуги по передачи электрической энергии по сетям, расположенным на территории субъекта РФ организаций, включенных в реестр субъектов естественных монополий, в пределах, установленных ФЭК;
-участвует в формировании балансов электроэнергии на территории субъекта РФ;
-согласовывает предложения о размещении и расширении предприятий и объектов электроэнергетики независимо от формы собственности, деятельность которых затрагивает интересы субъекта РФ;
-формирует и ведет реестр энергоснабжающих организаций, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и др.
На уровне субъекта Федерации, в частности в Москве, был принят закон от 26.02.1997 г. №3 «О государственном контроле за соблюдением порядка применения регулируемых цен и тарифов, цен и тарифов субъектов естественной монополии». Закон регулирует отношения, возникающие между контролирующими органами и субъектами предпринимательской деятельности и организациями.
Контроль за соблюдением порядка применения цен и тарифов осуществляется:
1. Государственной инспекцией цен г. Москвы, являющейся функциональным органом исполнительной власти Москвы по контролю за формированием и установлением цен органами государственной власти, субъектами предпринимательской деятельности, некоммерческими организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности; отделы цен административных округов;
2. другими органами исполнительной власти Москвы, имеющими право контролировать порядок применения цен и тарифов в пределах их компетенции в соответствии с действующим законодательством, в частности, РЭК Москвы (до 2002 г. эти полномочия осуществляла Региональная межведомственная комиссия по ценовой и тарифной политике при правительстве Москвы по регулированию тарифов на услуги МГУП) «Мосводоканал» по водоснабжению и водоотведению на территории г. Москвы, услуги электрифицированного городского пассажирского транспорта ГУП «ГК «Мосгортранс» и ГП «Московский метрополитен», а также по регулированию розничных цен на природный газ, реализуемый ГУП «Мосгаз» населению и жилищно-строительным кооперативам.
Отметим, что регулирование тарифов на электрическую и тепловую энергию региональными энергетическими комиссиями (РЭК), работающими при местных администрациях, не всегда оптимально. При принятии решений РЭК часто руководствуются региональными внеэкономическими интересами. Зависимость энергетических комиссий от местной власти нередко приводит к тому, что тарифы на электро - и теплоэнергию для населения устанавливаются намного ниже себестоимости, а для промышленных предприятий, напротив намного выше. Такая политика приводит к возникновению перекрестного субсидирования, предоставлению неоправданных льгот всем слоям населения.
В отношении услуг транспорта и связи проводится политика регулирования на федеральном уровне со стороны МАП России. Проблема заключается в том, что деятельность локальных естественных монополий, оказывающих услуги в этих сферах, подлежит регулированию на федеральном уровне. А на федеральном уровне сложно учесть особенности функционирования отраслей естественных монополий в отдельных регионах, поэтому такие решения целесообразно передать на уровень субъектов Федерации.
Сфера водопроводно-канализационного хозяйства традиционно относится к естественным монополиям. Здесь регулирование тарифов осуществляется региональными органами исполнительной власти. Тарифы на услуги муниципальных предприятий водопроводно-канализационного хозяйства устанавливает администрация муниципальных образований (согласно федеральному закону от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») совместно с региональными органами исполнительной власти.
В настоящее время рассматривается необходимость законодательного регулирования локальных естественных монополий, то есть монополии, имеющие естественно-монопольный характер и оказывающие значительное влияние на экономику конкретного региона.
Возможны два подхода: разработка отдельного законопроекта, направленного на регулирование локальных естественных монополий, и внесение дополнений в существующий закон «О естественных монополиях».
Первый подход целесообразен в случае, если для локальных монополий будут предусмотрены иные принципы государственного регулирования.
Поскольку предмет регулирования один – естественные монополии, то второй подход также имеет свои преимущества. Ряд субъектов Российской Федерации (Законодательное собрание Ленинградской области, Государственное собрание Республики Башкортостан) внесли в Государственную думу законодательные инициативы по дополнению закона «О естественных монополиях».
Предложено следующее определение: локальная естественная монополия – это состояние локального товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства или социально-экономических условий в административном районе, совпадающем с географическими границами данного локального товарного рынка.
Локальные естественные монополии занимают монопольное положение на обслуживаемой территории. Создание дублирующих сетей конкурентами приведет к росту расходов у потребителей. При этом географические границы товарных рынков, как правило, определяются административными границами муниципальных образований (городов, районов).
К субъектам локальных естественных монополий относятся предприятия, осуществляющие: транспортировку газа по региональным газораспределительным сетям, услуги по присоединению к ним; реализацию природного газа населению и жилищно-строительным кооперативам; услуги по передачи электрической и тепловой энергии по региональным сетям, по присоединению к данным сетям; услуги по оперативно - диспетчерскому управлению на региональных розничных потребительских рынках; производство тепловой энергии в региональных системах теплоснабжения; услуги региональных систем водоснабжения водоотведения, по присоединению к сетям водоснабжения и канализации; ж/д перевозки пригородного сообщения; услуги, оказываемые предприятиями ж/д транспорта на подъездных путях.
Мировые тенденции в области регулирования
естественных монополий.
Традиционно наименьший объем государственного воздействия на рыночные отношения относится к Соединенным Штатам Америки. Однако и здесь можно встретить факты прямого государственного регулирования цен (например, установление специальными комиссиями тарифов на электроэнергию и др.).
В других странах степень государственного вмешательства в процессы ценообразования больше.
Наиболее развернутой и активной по праву считается система ценового регулирования Франции. В этой стране прямым регулированием охвачены цены на газ, электричество, транспортные услуги.
В Японии железнодорожные тарифы утверждаются Министерством транспорта, тарифы на водо- и теплоснабжение, электроэнергию и газ утверждает Агентство природных ресурсов и энергии.
В Греции комитетом по ценам устанавливаются тарифы на электроэнергию, общественный транспорт, связь, почтовые отправления, авиапассажирские перевозки и другие цены, входящие в компетенцию правительства.
В целом в основу модели регулирования естественных монополий в России положен опыт США.
Соединенные Штаты в настоящее время переживают период исчезновения естественных монополий. Естественные монополии существуют в США лишь в нескольких отраслях, главным образом, в телекоммуникациях и энергораспределении. Государство с помощью законодательных органов определяет сферы и районы, где по тем или иным причинам было бы чрезвычайно неэффективно существование более чем одной компании и где, соответственно, конкуренция нежелательна.
Современные тенденции в сфере электроэнергетики США обусловлены условиями ее формирования. Практически с самого начала она была представлена множеством конкурирующих компаний. Компании укрупнялись и когда в 1930-е годы конгресс осознал, что производство и распределение энергии приобрело характер общенациональной отрасли, он начал регулировать этот сектор в попытке защитить интересы потребителей. В течение 40-х, 50-х, 60-х годов цена электроэнергии сократилась более чем на 50 % по сравнению с ценами в целом, ежегодно производство нарастало на 7 %. Однако в 70-е годы цены на электроэнергию и газ резко поднялись из-за чрезвычайной зависимости этой отрасли от двух компонентов, стоимость которых возросла, - топлива и капитала.
Со второй половины 70-х годов федеральные власти начали предпринимать усилия по частичному дерегулированию этой отрасли. В совокупности с появлением в результате технической революции специальных генераторов, позволяющих продавать электроэнергию непосредственно коммунальным службам, это положило начало периоду реальной конкуренции.
Коммунальные хозяйства до сих пор выступают в роли ее монопольных производителей по отношению к потребителям.
Существуют две школы в понимании дальнейшего развития отрасли. Одна сводится к тому, что надо полностью довериться рынку, чтобы стимулировать инвестиции. Другая школа считает, что в условиях конкуренции нельзя будет адекватно спланировать мощности по производству электроэнергии и государство должно сохранить свою роль, чтобы планировать ввод в строй новых мощностей. И этот спор пока не разрешен.
Большинство экспертов считают, что демонополизация пойдет на пользу клиенту и цены неизбежно пойдут вниз. Это подтверждает опыт постепенного внедрения конкуренции в этой области в течение 90-х годов на оптовом уровне, т.е. на уровне продажи электроэнергии коммунальным службам. И в течение этого периода цены в самом деле снижаются. Однако в случае демонополизации рынка электричества угрожает опасность "невыгодным клиентам". Если сейчас поступления из густонаселенных местностей уравновешивают более высокую стоимость обслуживания сельских жителей, а клиенты, которые могут себе позволить заплатить полную цену, по существу, субсидируют тех, кто не может этого сделать, то с исчезновением защиты со стороны властей ситуация может измениться в худшую сторону. В роли проигравших кажутся бедные и сельские клиенты. Так что, предостерегают специалисты, следует осторожно относиться к обещаниям о том, что ничем не сдерживаемая конкуренция в электрической сфере принесет каждому клиенту экономию от 15 до 43 %.
В краткосрочной перспективе в наибольшем выигрыше от конкуренции в энергоснабжении, вероятно, окажутся крупные промышленные компании, которые ведут активную лоббистскую кампанию в этом направлении. В масштабах страны индивидуальные клиенты сейчас платят на 75 % больше за электричество, чем его промышленные покупатели. Частично это вызвано тем, что энергию дешевле транспортировать оптом. Дерегулирование, очевидно, приведет к увеличению этого разрыва. Так, например, в штате Нью-Йорк, идущем в авангарде борьбы за демонополизацию, предполагается, что в течение ближайших пяти лет расценки для крупных промышленных предприятий снизятся примерно на 25 %, а для ее индивидуальных потребителей и небольших коммерческих компаний - всего на 3,3 %.
Газовые компании США оказывают два вида услуг: продажа газа и транспортировка его от продавца к покупателю. До 1954 г. ценообразование на добываемые газ было свободным, затем предпринимались попытки регулирования федеральными органами, которые потерпели поражение ввиду невозможности учесть все многообразие конкретных условий.
В газовой отрасли ослабление регулирования было произведено в середине 80-х годов. Суть реформ - реструктурирование газовых компаний: транспортировка газа была отделена от его добычи и распределения. Интенсивные реформы были во многом вызваны падением спроса на газ. Когда в начале 80-х годов цены на нефть стали снижаться, отсутствие гибкости в методах регулирования и ценообразования в газовой промышленности США сделало ее неконкурентоспособной, предопределило сокращение спроса на газ и трудности с выполнением долгосрочных контрактов. Аналогичная ситуация возникла и в газовой промышленности Канады. Федеральное правительство США согласно проводимой политике демонополизации этой отрасли приняло решение открыть рынок газа для конкуренции - транспортировка газа по магистральным газопроводам была провозглашена услугой общего доступа и во избежание антиконкурентных действий компаниям - обладателям газопроводов было запрещено производить перепродажу газа. Те же изменения касались и междуштатной передачи газа. В этот же период были сняты ограничения на стоимость газа (отменено регулирование тарифов на добываемый газ). Реформа оказалась возможной во многом благодаря наличию развитых информационных и контрольных систем на всех этапах газовой цепочки. Немалую роль сыграла также разветвленная газотранспортная сеть. Логика преобразований постепенно привела к необходимости разделения видов деятельности и предоставляемых услуг, к формированию уже в начале 90-х годов полностью
конкурентного рынка.
На североамериканском континенте железные дороги с момента их сооружения являются частными. Перевозки первоначально были привилегией железных дорог. Сегодня они осуществляются в условиях жесткой конкуренции, поэтому была необходима реорганизация. Результатом проведенной в Северной Америке реформы железнодорожного транспорта стало:
-значительное сокращение сети железных дорог;
-выделение ряда убыточных линий в отдельные структуры, объединенные в ассоциацию;
-глобальное, массовое внедрение новейших информационных технологий;
-централизация управления большими железнодорожными полигонами с отказом от промежуточных административных управленческих структур;
-концентрация в единых центрах всей работы с клиентурой по маркетингу, контролю за состоянием перевозочного процесса, диспетчерскому руководству работой и использованию подвижного состава, оптимизации конкретных оперативных решений на большом управляемом полигоне.
В североамериканской модели пассажирские перевозки отделены от грузовых и выполняются корпорацией "Arntrack". Объем железнодорожных пассажирских перевозок в США незначителен, они нерентабельны, и корпорация "Arntrack" дотируется государством.
Характерная тенденция на железных дорогах Северной Америки – процесс укрупнения предприятий в результате слияния и поглощения мелких компаний более крупными. Укрупнение железных дорог способствует усилению их позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта, так как устраняет дублирование в работе. Закрываются нерентабельные параллельные линии, осуществляется централизация управленческого аппарата, создаются возможности для более эффективного использования технических средств.
В США границы железных дорог экстерриториальны по отношению к границам штатов. Железные дороги не охватывают ни географических, ни экономических районов, а связывают районы зарождения грузопотоков с районами их погашения. Осуществляемые программы оптимизации железнодорожной сети ориентированы на то, чтобы железнодорожная система отвечала коммерческим и общественным интересам нации. При отсутствии потенциальных перевозок по каким-либо направлениям железнодорожная инфраструктура не сохраняется.
Формирование системы государственного регулирования деятельности естественных монополий во многих европейских странах происходило по иному принципу. Здесь юридической и практической основой осуществления прямого регулирующего воздействия на естественные монополии является, прежде всего, общественная собственность - такие фирмы в той или иной форме являются государственными или муниципальными предприятиями ("общество само назначает цену"). В связи с такой формой непосредственного государственного контроля и участия в управлении естественными монополиями отсутствует необходимость создания специальных регулирующих органов.
В 1994 г. Европейская комиссия поставила вопрос о ликвидации монополий в области экспорта и импорта.
В соответствии с Маастрихтскими соглашениями и решениями Европейской комиссии в Европе происходит процесс открытия внутренних рынков для конкуренции из-за рубежа, а субсидии госсектору ставятся под жесткий контроль ЕС. В результате статус государственного предприятия превращается уже в препятствие для широкого партнерства с иностранными фирмами.
В перспективе должны быть созданы равные условия для всех фирм, действующих на территории того или иного государства, - как отечественных, так и европейских. Это, например, уже наблюдается в воздушном пространстве: в начале апреля 1997 г. европейское небо теоретически стало единым для всех и рейсы на внутренних французских линиях открылись для обслуживания иностранных авиакомпаний. Аналогичный процесс в 1998 г. начнется и в области телекоммуникаций.
В 1996 г. в ЕС было принято новое законодательство, предусматривающее значительную либерализацию энергетических рынков Европейского сообщества. Причем страны ЕС обязаны привести свое национальное законодательство в соответствие с новыми правилами самое позднее к февралю 1999 г. К 1999 г. в соответствии с антимонопольными нормами ЕС в странах Евросоюза должно быть открыто для зарубежных компаний не менее трети объема национального рынка производства электроэнергии.
Трансформация газового сектора в развитых индустриальных странах Северной Америки и Европы проходит также разными путями. На европейском рынке газа в 80 - 90-е гг. не было таких радикальных изменений, как в Северной Америке. Газовая промышленность не переживала таких ценовых кризисов. Определяющим фактором был импорт газа, в том числе из Советского Союза. Поэтому решения принимались преимущественно на межгосударственном уровне. Это способствовало усилению государственного влияния. Здесь на рынке этих стран либо царит монополия (как правило, одна государственная газовая компания, которая отвечает за все операции в газовом секторе), либо имеется одна доминирующая газовая компания и несколько газораспределительных. Такая структура европейского газового рынка определяет развитие конкуренции в основном за счет изменения механизмов регулирования и в меньшей степени – в результате действия рыночных сил.
Различные пути реформ на газовом рынке Северной Америки и Европы были во многом определены различием в сложившейся структуре рынка (в США, например, насчитывается от 8000 до 10000 субъектов газового рынка, в Европе - лишь несколько сотен).
По мнению авторов доклада, подготовленного Международным энергетическим агентством, развитие европейского газового рынка будут определять три главные движущие силы:
1. развитие процесса регулирования на национальном уровне;
2. появление новых субъектов на газовом рынке (прежде всего крупных
промышленных потребителей);
3. усиление роли производителей электроэнергии и развитие сервисных
компаний.
Наиболее важной особенностью будущего развития европейского газового рынка специалисты считают облегчение доступа к газопроводам, что может (как и в Северной Америке) привести к прямым контактам крупных потребителей и производителей, а также к возникновению консорциумов мелких производителей.
В мае 1998 г. Энергетический совет ЕС одобрил план либерализации европейского газового рынка. Газовой директивой вводится право доступа к газовым сетям компаний-монополистов. Это решение должно обеспечить крупным поставщикам право выбора поставщика. До середины 2000 г. планируется открыть 20% рынка, через три года - 28% , а еще через пять лет - 33%.
По прогнозам предполагается значительное увеличение емкости европейского рынка и, следовательно, возможностей поставки российского газа. Поэтому перспективы развития газовой промышленности России необходимо, в первую очередь, увязывать с перспективами рынка энергоресурсов Европы.
Железные дороги западноевропейских стран существенно различаются по характеру и объемам эксплуатационной работы. Однако всех их объединяют большие долги перед государством, накопившиеся за многие годы, и они в настоящее время в той или иной степени переживают период структурно-организационных реформ, направленных на изменение их взаимоотношений с государством и обществом, улучшение финансового положения и усиление позиций в конкурентной борьбе с другими видами транспорта на рынке грузовых и пассажирских перевозок.
Реформы приводят к изменению правового статуса железнодорожных компаний и новым отношениям с государством и к созданию предпринимательских структур в рамках пассажирских и грузовых перевозок. Одни государства (Германия, Франция, Испания, Голландия) пошли по пути сохранения единой железнодорожной структуры - акционерного общества с закреплением в государственной собственности 100% акций при оздоровлении их финансового положения путем передачи государству накопленной задолженности. Другие (Швеция, Финляндия) разделили инфраструктуру и эксплуатационную работу, вследствие чего возникли две независимые друг от друга компании. Наиболее радикальный вариант реорганизации был воплощен в Великобритании, где в результате разукрупнения компании "British Rail" было создано несколько десятков мелких приватизированных компаний. Опыт их работы выявил низкий уровень внутриотраслевой конкуренции на транспортном рынке. Большинство мелких приватизированных компаний после реорганизации железных дорог оказалось поглощено крупными структурами, которые объективно становятся монопольными.
В целом по железным дорогам европейских стран пассажирские перевозки убыточны и находятся на дотации государства. Многие железные дороги идут по пути регионализации этого вида перевозок, финансирования перевозок пассажиров за счет средств местных бюджетов.
Предложения ФАС России по совершенствованию Закона о естественных монополиях.
14 апреля 2009 года в пресс-центре Российской газеты состоялась пресс-конференция заместителя руководителя ФАС России Анатолия Голомолзина. Темой обсуждения стали инициативы и предложения антимонопольной службы по совершенствованию положений Закона о естественных монополиях, часть из которых уже реализована в рамках принятых законодательных актов, находящихся на рассмотрении в Государственной Думе в виде «второго антимонопольного пакета».
Закон о естественных монополиях является предметом давнего внимания антимонопольных органов. Закон был разработан антимонопольным ведомством в 1994 году, принят в 1995 и начал применяться с 1997 года. За это время в России была создана система регулирования естественных монополий, построенных по унифицированному принципу. Данный закон охватывает все сферы деятельности естественных монополий, включая железнодорожный транспорт, электроэнергетику, телекоммуникации и ряд других сфер, исчерпывающих перечень, которые перечислены в законе.
Кроме применения методов ценового регулирования этот закон послужил основой для дальнейшего реформирования отраслей естественных монополий в направлении разделения на естественно монопольные сегменты и потенциально конкурентные сегменты с развитием конкуренции в конкурентных сегментах и с созданием необходимых условий для применения эффективного государственного регулирования в естественных монопольных сферах.
За прошедшие годы ФАС России была проделана большая совместная работа с зарубежными антимонопольными ведомствами, которая велась, в частности, в рамках Межгосударственного совета по антимонопольной политике. Важно отметить, что система регулирования естественных монополий была построена во всех странах СНГ с учетом российского опыта путем принятия аналогичных законов коллегами по содружеству.
Сегодня ФАС России видит необходимость существенно изменить и дополнить Закон о естественных монополиях исходя из понимания современных условий, перспектив развития экономики, а также с учетом опыта применения антимонопольного законодательства в этих сферах (см.таблицу).
В начале 2008 года в Федеральной антимонопольной службе состоялась коллегия, где было решено разработать новую редакцию Закона о естественных монополиях. Были подготовлены концептуальные предложения по изменению законодательства. В нынешнем году при обсуждении программы мер по развитию конкуренции, одобренной правительством РФ, в число законопроектов, которые надлежит разработать в приоритетном порядке, вошел и Закон о естественных монополиях. Правительство РФ поручило уполномоченным органам разработать данный закон. Этим вопросом сейчас занимается Минэкономики, ФАС и ФСТ.
ФАС России предложила концепцию проекта федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О естественных монополиях», предусматривающая кардинальную переработку данного закона, создание современных методов регулирования и контроля деятельности естественных монополий.
Основной идеей законопроекта является формирование системы законодательного регулирования деятельности естественных монополий, обеспечивающей надежное, эффективное и качественное обеспечение потребителей товарами и услугами, повышение прозрачности деятельности субъектов естественных монополий, а также создание условий для развития конкуренции.
Заключение.
Концепции российских инфраструктурных реформ первоначально разрабатывались на основе зарубежного опыта, поэтому их адаптация к реальным отечественным условиям была практически неизбежной. И хотя западные модели существенно различаются между собой, главный принцип реформирования – та или иная организационная форма выделения инфраструктурной составляющей монополий – сохраняется во всех вариантах. Особый интерес для России могли бы представлять те из них, которые не предусматривают резкого изменения структуры собственности и базируется на использовании адекватных целям реформ принципов управления, прежде всего концессионных механизмов.
В электроэнергетике России был выбран технически более сложный путь – дробление монополии на базе разделения собственности. Подобный подход логически должен увязываться с быстрой либерализацией рынка электроэнергии, резким сокращениям государственного присутствия в отрасли (как собственника и регулятора), более широким привлечением частного сектора не только в генерирующий сегмент, но и к управлению в сфере инфраструктурной составляющей. Крупный сбой в электроэнергетических системах в мае 2005 г. явился следствием не только техногенных причин, но и очевидных просчетов в управлении. В дальнейшем вполне вероятен рост цен на либерализованном рынке. Применительно к другим госмонополиям сомнительна возможность предотвращения дискримирации в доступе к инфраструктурным сетям. Отношения здоровой конкуренции российской экономике все еще развиты недостаточно, и вряд ли в ближайшем будущем они станут действенным фактором повышения эффективности производства.
Не получила в России достаточного развития государственно-частное партнерство: нет ни контрактного права, ни специальной законодательной базы. Не очень понятно пока, как будет действовать новый закон о концессионных соглашениях. Предстоит проделать еще большую работу: помимо принятия законодательных актов необходимо создать полноценную институционную среду, сформировать соответствующий блок в системе органов исполнительной власти, ведающий надзором и контролем в сфере концессионных отношений.
В России такая работа во многом подменяется усилением прямой регулирующей роли государства и сохранением в госсобственности значительной части активов естественных монополий. При этом концепции их реформирования разрабатываются менеджментом самих государственных корпораций и нередко преимущественно отвечают именно его интересам в ущерб интересам основного собственника – государства(что особенно заметно в реформировании РАО ЕЭС и “Газпрома”) В результате в рамках монополий возникает внутренний конфликт: их менеджмент заинтересован в либерализации тарифов, а государство вынужденно проводить жесткую тарифную политику в целях как сдерживания инфляции, так и поддержания платежеспособности населения.
В ходе реформирования российские монополии сохраняют форму крупных вертикально интегрированных компаний. Все еще отсутствует ясность в вопросах выделения из них устойчивого и жизнеспособного естественно монопольного ядра и разработки соответствующих методов регулирования его деятельности, обоснования степени вмешательства государства и возможностей свободной конкуренции. Пока большинство задач, к сожалению, решается “точечно”, по мере возникновения конкретных проблем, конфликтов интересов и социального напряжения.
Таким образом, экономическая деятельность естественных монополий должна рассматриваться в контексте глобализации мировой экономики и ужесточения международной конкуренции транснациональных корпораций, т.к. именно они выступают основными субъектами глобальной экономики, аккумулирующими большую часть образующихся в ней доходов. Создание и успешное развитие транснациональных корпораций требуют огромных усилий, времени, благоприятного климата поддержки, в том числе и на правительственном уровне. Национальная экономика без таких компаний обречена на пассивную роль в общемировых экономических отношениях.
Список использованной литературы
:
Аляров С. А. «Что естественно, то и развиваем»// Российское предпринимательство 8/2006
Баранов Э. Ф, Соловьев Ю. П., Посвянская Л. П. «Влияние тарифов и стоимости услуг естественных монополий на инфляцию» // Банковское дело 2/2003
Бутыркин А. «Проблемы реформирования естественных монополий»// Мировая экономика и международные отношения №12 2003
Вильсон Дж., Цапелик В.Е. Естественные монополии в России: история и перспективы развития системы регулирования.// Вопросы экономики, 1995, № 11.
Дерипаска О. « От бедности к богатству» // Эксперт 17/2003
Земляков Д.Н. Конспект лекций по курсу "Микроэкономика". Учебное пособие - Москва, 1996.
Ивчинков Н. Н. «Тарифы естественных монополий как фактор роста цен» // Финансовый менеджмент 2/2002
Иохин В. Я. Экономическая теория: Учебник. – М.: Юристъ, 2003, - 861с.
Нельговский И. Е. « Экономические основы понятия естественных монополий»// «Черные дыры» в российском законодательстве 4/2004
Покрытан П. «О регулировании монопольных тарифов»// Экономист 2/2006
Сапир Жак «Естественные монополии: проблемы определения и контроля» // Проблемы прогнозирования 6/2004
Студенцов В. Государство и естественные монополии.// Мировая экономика и международные отношения, 1995, № 9.
Цапелик В.Е. Регулирование естественных монополий.// Общество и экономика, 1996, № 8.
14. ФЗ «О естественных монополиях» от 19 июля 1995 г.
1 Очевидно, естественность в данном случае условна, так как её критерием является решение законодателя. В начале 2000 года «естественными» монополиями считались «транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энергии; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электрической и почтовой связи». К концу 2008 года этот список был дополнен «услугами по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике» и «услугами по использованию инфраструктуры водных путей».
2 Этот же подход доминировал и в предшествующий период: принятый в 1995 году ФЗ «О естественных монополиях» был впервые изменен в 2001 году.
3 Под ГЧП здесь понимается сотрудничество государственного и частного секторов с целью реализации проектов в области инфраструктуры и оказания социальных услуг.
4 Взаимозаменяемость этих инструментов давно освещена в исследовательской литературе. Так в
Posner R.A. Taxation by Regulation // Bell Journal of Economics, 1971, vol. 2(1), pp 22-50 показывается, что перекрестное субсидирование является эквивалентом, с одной стороны, акциза (бремя перекрестного субсидирования падает на потребителей определенного товара или услуги), и с другой стороны, целевого налога (доходы от него идут на заранее определенные цели). Естественно-монопольное регулирование в конечном счете можно представить как требование к субъектам естественных монополий профинансировать достижение поставленных правительством целей.
5 Это государство, предоставившее концессию — форма государственно-частного партнёрства, вовлечение частного сектора в эффективное управление государственной собственностью или в оказание услуг, обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.
6 См. концепцию соответствующего законопроекта http://www.fstrf.ru/about/projects/discussion/concept
7 Подробнее см. Кизилов В., Новиков В. Опционы как инструмент дерегулирования в топливно-энергетическом комплексе // Вопросы экономики, 2005, N12
8 Shepherd W. C. The economics of industrial organization. 3rd edn. Prentice Hall., 1988. P. 498.
