План:

1. 
   Формирование системы государственной службы
   
2. 
   Группы источников института государственной службы
   
3. 
   Формирование понятия государственной службы
   
4. 
   Принципы, на которых основана государственная служба
   

5. 
   Оплата труда государственного служащего
   

6. 
   Поступление на государственную службу
   

Отношение к государственной службе, к её организации и регламентированию, к её прохождению чиновниками служит показателем устройства государства и его аппарата. Россия позже других стран приступила к формированию системы государственной службы.


Пожалуй, известный Указ Петра 1 «Табель о рангах», изданный 4 февраля 1722 г., заложил её прочную базу. В «Табель» были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесённых к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определённые ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы.

В «Табель постоянно вносились изменения. С 1809 г., например, для перехода в 8 класс необходимо было сдавать экзамен, а с 1857 г. он стал давать право на дворянство. Классные чины были постепенно отделены от занимаемых чиновниками должностей, однако министр, например, был по преимуществу действительным тайным советником (2 класс).

Интересны в историко-познавательном плане и другие правовые документы 18 в. - указы, инструкции. Назовём среди них «О безволокитном и правом вершении дела» (1719), «Об ответствовании на указы посылаемые в Губернии из Сената и Коллегий» (1719) и т. д.

И в 19 в. издавались многочисленные правила, инструкции и циркуляры по вопросам государственной службы. К их числу относятся, например, «Устав о службе по определению от Правительства» (1896), «Положение о порядке производства в чины по Гражданской службе» (1834) и т. д.
Строгая регламентация элементов государственной службы, однако, мало помогала предотвращению и искоренению таких пороков управления, как взяточничество, волокитство, формализм, служебные подлоги.

В годы Советской власти издаётся немало актов, посвящённых государственной службе. Постепенно они консолидируются в трудовом законодательстве, хотя длительное время действовали постановления и положения о требованиям к отдельным категориям служащих, о классных чинах, о порядке аттестации, об укреплении государственной дисциплины и др. Периодически издавались тарифно-квалификационные справочники для работников народного хозяйства. Министерства и ведомства готовили типовые или примерные должностные инструкции.

В 80-х гг. началась работа по подготовке новых законодательных актов о государственной службе, но её так и не удалось завершить. В настоящее время правовой институт государственной службы является межотраслевым, включает в себя нормы государственного (конституционного) права, но в основном состоит из норм административного права, связан с рядом финансово-правовых правил, с главой УК «Должностные преступления», но особенно тесно - с трудовым правом. Институт государственной службы охватывает правовые основы её организации и особенности правового положения государственных служащих.
В современной России была создана новая, значительно расширенная и изменённая нормативная база государственной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции РФ, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных федеральных актов, а также актов субъектов Федерации.


Центральное место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие её статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы Государственной службы. Следующим по значению актом является ФЗ «Об основах государственной службы РФ», принятый 5 июля 1995 г. В нём даны нормативная характеристика государственной должности и классификация должностей, урегулированы основы организации государственной службы, основы правового положения государственного служащего, порядок прохождения государственной службы и способы обеспечения её эффективности.

Вторая группа актов регламентирует тот или другой уровень государственной службы. Это Положение о федеральной государственной службе, утверждённой Указом Президента от 22 декабря 1993 г. и др.

Третья группа источников института государственной службы - федеральные акты, определяющие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе законы РФ: О прокуратуре РФ; О воинской обязанности и военной службе; О службе в таможенных органах РФ. Такую же юридическую силу имеют утверждённые Верховным Советом РФ в 1993 Положение о службе в органах внутренних дел РФ и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ.

В четвёртую группу источников входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определённых её видов. Из этой, самой большой группы источников

наибольший интерес представляют: Указы Президента РФ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» от 4 апреля 1994; «О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в РФ» от 3 июня 1993, утверждённые в 1993 Правительством РФ Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти и Положение о проведении конкурса при приёме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти.

Интересно отметить общие моменты, характерные для развития законодательства о государственной службе иностранных государств. За рубежом всегда уделялось серьёзное внимание оформлению и организации государственной службы и её модификациям, вызываемым потребностями совершенствования управления и уровня деятельности государственных органов. Обеспечение устойчивости и стабильности институтов государственной службы сочетается с административными реформами. В Англии такая реформа была проведена в 1970, в США в 1978 принят Закон о реформе государственной службы, в котором акцент сделан на улучшение механизма комплектования кадров аппарата.


Понятие государственной службы в нашей стране формировалось и развивалось исторически. Долгие годы считалось, что в рамках гос. службы регулируются такие вопросы, как установление должностей в государственных органах, правил и способов замещения должностей, подбор работников, регулирование служебной деятельности, определение сроков службы и правил увольнения. В таком смысле гос. служба охватывала все категории работников, занятых не только в гос. аппарате, но и в учреждениях и организациях как объектах управленческого воздействия. Попыткой ограничить её содержание была трактовка гос. службы как специфического организационно-правового средства формирования и организации работы личного состава всего гос. аппарата. И почти во всех учебниках по административному праву, вплоть до самых новых, гос. служба трактуется в широком смысле как выполнение служащим своих обязанностей во всех гос. организациях, а в узком смысле - как выполнение им обязанностей только в гос. органах.

В Законе «Об основах гос. службы РФ» под гос. службой (ст. 2) понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий гос. органов. Таким образом, не является гос. службой работа в качестве служащих гос. предприятий, организаций и учреждений. Не является гос. службой работа и в самих гос. органах по договорам (контрактам), заключённым в соответствии с трудовым или гражданским законодательством. И, конечно, действие Закона не распространяется на служащих частного сектора, какие бы высокие и общественно значимые должности в этом секторе они не занимали. Все эти категории служащих полностью подпадают под режим частного права.


Однако не менее важной для уяснения предмета и пределов действия Закона является ст.1, в которой определяются должности, исполнение обязанностей по которым не относится к государственной службе. Гос. должности - это должности в федеральных, региональных и иных государственных органах, устанавливаемые Конституцией, фед. законами, Конституциями и Уставами субъектов Федерации с определённым кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного гос. органа.


Гос. должности подразделяются на:

1. 
   должности, устанавливаемые Конституцией РФ, фед. законами (гос. должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (гос. должности субъектов РФ) для непосредственного исполнения полномочий гос. органов (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Фед. Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), - гос. должности категории «А»;
   
2. 
   Должности, учреждаемые в установленном порядке законодательством РФ для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лиц, замещающих должности категории «А», - государственные должности категории «Б»;
   
3. 
   Должности, учреждаемые гос. органами для исполнения и обеспечения их полномочий, - гос. должности категории «В».
   

Перечень гос. должностей категории «А», «Б» и «В»

даётся в Реестре гос. должностей РФ. (см. приложение 1)
В целях технического обеспечения деятельности гос. органов в их штатное расписание могут включаться должности, не относящиеся к гос. должностям.

В соответствии с п.1 ч.2 ст.2 Закона к гос. службе относится только исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими гос. должности категорий «Б» и «В». При этом гос. служба на гос. должностях категории «Б» ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие должности категории «А».
Гос. служба основана на следующих принципах:

1. 
   верховенства Конституции РФ и федеральных законов над нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении гос. службами должностных обязанностей и обеспечении их прав;
   
2. 
   приоритета прав и обязанностей человека и гражданина, их непосредственного действия; обязанности гос. служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
   
3. 
   единства системы гос. власти, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ;
   
4. 
   разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
   
5. 
   равного доступа граждан к гос. службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
   
6. 
   обязательности для гос. служащих решений, принятыми вышестоящими гос. органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ;
   
7. 
   единства основных требований, предъявляемых к гос. службе;
   
8. 
   профессионализма и компетенции гос. служащих;
   
9. 
   гласности в осуществлении гос. службы;
   
10. 
    ответственности гос. служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
    
11. 
    внепартийности гос. службы; отделения религиозных объединений от государства;
    
12. 
    стабильности кадров гос. служащих в гос. органах.
    

Гос. служба организуется и действует исходя из равного соответствует ч.4 ст. 32 Конституции РФ, а также ст.25 п. «С» Международного пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966. Принцип равного доступа к гос. службе означает равное право граждан на занятие любой гос. должности в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой, без какой-либо дискриминации. Не допускается установление при приёме на гос. службу каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений по признакам пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного и имущественного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и профессиональным союзам, а равно других обстоятельств для граждан, профессиональная подготовленность которых отвечает требованиям по соответствующей должности. Право поступления на гос. службу имеют граждане РФ не моложе 18 лет и не старше 60.

Граждане РФ с двойным гражданством, т. е. Ещё и с гражданством иностранного государства, исходя из ст. 21 Закона также имеют право поступления на гос. службу на предусмотренных Законом условиях. Что касается иностранных граждан, то они не могут быть приняты на гос. службу, за исключением случаев, если доступ к гос. службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями. Запрет на доступ к гос. службе действует и в отношении лиц без гражданства, находящихся на территории РФ.

Но и гражданин РФ не может быть принят на гос. службу в некоторых случаях, а именно: признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; лишения его судом права занимать гос. должности в течение определённого срока; наличия в соответствии с заключением мед. учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; наличия близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сёстры, сыновья, дочери, а также братья, сёстры, родители и дети супругов) с гос. служащим, если их служба связана с непосредственной подчинённостью или подконтрольностью одного другому, а также в случаях отказа: от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющую гос. или иную охраняемую законом тайну; от представления сведений о доходе или имуществе (ст.12).


Такая нормативная характеристика гос. службы позволяет чётко определить черты статуса гос. служащего. Это - гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленным федеральным законом, обязанности по гос. должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счёт средств федерального бюджета или или за счёт средств бюджета соответствующего субъекта РФ.

Размеры расходов на денежное содержание гос. служащих, включая расходы на компенсационные выплаты и оплату предоставляемых им социальных услуг, устанавливаются соответственно федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Во многих развитых странах информация о зарплате чиновников – из чего она складывается, каков ее размер – прозрачна и доступна каждому. В некоторых же государствах доходы чиновников остаются тайной за семью печатями, и простым гражданам остается о них только догадываться. В России в последние годы стали активно проводить статистические исследования и публиковать информацию о зарплате госслужащих, в том числе официальную.
Например, Росстат опубликовал данные об оплате труда работников территориальных органов исполнительной власти и местного самоуправления за первые 9 месяцев года. Выяснилось, что в среднем по стране чиновники получают 17 900 руб. в месяц. Много это или мало? Если сравнивать с зарплатой учителей, которая в среднем за 10 месяцев 2007 г. составила 8 374 руб., или врачей – 9 640 руб., то не так уж мало. Кроме того, по сведениям департамента стратегического анализа ФБК, зарплаты правительственных чиновников в 2007 г. были проиндексированы на 26%, что примерно в 2,5 раза больше роста реальных доходов населения. В целом зарплата чиновников на 5 200 руб. выше среднего оклада по стране.
Самые большие зарплаты оказались у чиновников на Дальнем Востоке: так, в Ненецком автономном округе их доход равен 64 000 руб., на Чукотке – 40 700 руб. Положение их коллег на юге страны намного скромнее: средняя зарплата представителей исполнительной власти в Южном федеральном округе составляет 14 000 руб. В Краснодарском крае, которому в ближайшие годы предстоят масштабные олимпийские преобразования, муниципальные работники получают всего 13 700 руб. Правда, в органах исполнительной власти того же региона средняя зарплата существенно выше – 22 700 руб.
Приведенные статистические данные соответствуют предположениям экспертов Всемирного банка, которые заявили, что в январе-апреле 2007 г. рост реальных доходов (с учетом инфляции) и уровня заработной платы россиян составил 11,5 и 18,5% соответственно. По их подсчетам, быстрее всего заработная плата повышалась именно в государственном секторе. Поэтому можно констатировать, что сейчас госслужащие, еще недавно считавшиеся самой социально незащищенной частью населения, совершили настоящий рывок. Кроме того, у региональных чиновников зарплаты зачастую растут еще быстрее, чем у федеральных.

Однако многие эксперты сомневаются в достоверности информации о доходах госслужащих, особенно среднего и высшего уровня. Хотя номинально оклад у чиновников часто ниже, чем у остальных бюджетников, очевидно, что, например, первый заместитель министра реально получает гораздо больше официальных 7 000 руб. в месяц. У первого заместителя федерального министра ежемесячное денежное поощрение составляет 10,5 месячных окладов, кроме того, существуют различные премии и надбавки.
Однако главный вопрос заключается не в том, какую зарплату получают чиновники. Государственные служащие, как и люди других профессий, должны достойно зарабатывать. Демократическому государству необходима четкая, отлаженная и обязательно прозрачная система оплаты труда чиновников, чтобы все граждане – в том числе и сами госслужащие – ясно представляли, какое вознаграждение предусмотрено на разных ступенях карьерной лестницы.

Гос. должности гос. службы подразделяются на следующие группы: высшие гос. должности гос. службы (5 группа); главные гос. должности гос. службы 94 группа); ведущие гос. должности гос. службы (3 группа); старшие гос. должности гос. службы (2 группа); младшие гос. должности гос. службы (1 группа).
Гражданам, претендующим на гос. должность гос. службы, необходимо иметь:

1. 
   для высших и главных гос. должностей гос. службы высшее профессиональное образование по специализации гос. должностей гос. службы или образование, считающееся равноценным, с дополнительным высшим профессиональным образованием по специализации гос. должностей гос. службы;
   
2. 
   для ведущих и старших гос. должностей гос. службы - высшее профессиональное образование по специальности «гос. управление» либо по специализации гос. должностей гос. службы или образование, считающееся равноценным;
   
3. 
   для младших гос. должностей гос. службы - среднее профессиональное образование по специализации гос. должностей гос. службы или образование, считающееся равноценным.
   

По результатам гос. квалификационного экзамена или аттестации гос. служащих присваиваются квалификационные разряды. Квалификационные разряды гос. служащих указывают на соответствие уровня профессиональной подготовки гос. служащих квалификационным требованиям, предъявляемым к госю служащим гос. службы соответствующих групп.

Гос. служащим могут быть присвоены следующие квалификационные разряды:

действительный гос. советник РФ 1, 2 и 3 класса - гос. служащим, замещающим высшие гос. должности гос. службы;

гос. советник РФ 1, 2 и 3 класса - гос. служащим, замещающим главные гос. должности гос. службы;

советник РФ 1, 2 и 3 класса - гос. служащим, замещающим ведущие гос. должности гос. службы;

советник гос. службы 1. 2 и 3 класса - гос. служащим, замещающим старшие гос. должности гос. службы;

референт гос. службы 1, 2 и 3 класса - гос. служащим, замещающим младшие гос. должности гос. службы.

Присвоение квалификационных разрядов действительных гос. советников РФ, гос. советников РФ производится Президентом РФ.

Для отдельных видов гос. службы в соответствии с фед. законом вводятся другие виды квалификационных разрядов, воинские звания, дипломатические ранги.

Прекращение гос. службы регулируется в соответствии с основаниями, предусмотренными законодательством РФ о труде. Кроме того, в Законе (ст.25) предусмотрены и дополнительные основания прекращения гос.-служебных отношений. Первым в их числе указывается достижение предельного возраста, установленного для замещения гос. должности - 60 лет. Допускается продление нахождения на гос. службе гос. служащих, занимающих высшие, главные и ведущие гос. должности гос. службы и достигших предельного для гос. службы возраста, решением руководителя соответствующего гос. органа. Однократное продление срока нахождения на гос. службе гос. служащего допускается не более чем на год. Продление нахождения на гос. службе гос. служащего, достигшего возраста 65 лет, не допускается. После достижения указанного возраста он может продолжать работу в гос. органах на условиях срочного трудового договора.

Другими основаниями увольнения гос. служащего могут быть:

прекращение гражданства РФ (п.2 ст.25);

несоблюдение обязанностей и ограничений, установленных для гос. служащего Фед. законом (ст.10, 11);

разглашение сведений, составляющих гос. и иную охраняемую законом тайну (п.4 ст.25).

При ликвидации гос. органа или сокращении его штата гос.-служебные отношения не прекращаются. В случае невозможности предоставления работы в том же гос. органе гос. служащему должна быть предложена др. гос. должность в другом гос. органе с учётом его профессии, квалификации и занимаемой ранее должности (ст.16).


Чиновник для большинства населения – явление чуждое и враждебное. Подавляющее большинство респондентов утверждает, что чиновники не нужны и их число нужно сокращать. Вероятно, этот образ берет начало в русской классической литературе и в настоящее время постоянно воспроизводится в СМИ. Чиновники являются удобным объектом для приписывания им причин всех народных бед и несчастий.