Реферат Должностной регламент в органах государственной службы
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
СОДЕРЖАНИЕ
| ВВЕДЕНИЕ | 3 |
| ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ И ДОЛЖНОСТНОЙ РЕГЛАМЕНТ КАК ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ | 6 |
| 1.1 Классификация государственных должностей как юридического установления должностного регламента | 6 |
| 1.2 Должностной регламент и его роль в организационно-функциональной структуре государственной службы | 9 |
| 1.3 Использование зарубежного опыта разработки и реализации системы должностных регламентов в практике деятельности органов государственного управления РФ | 14 |
| ГЛАВА 2. ПРОЕКТ РАЗРАБОТКИ, ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ДОЛЖНОСТНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В ОРГАНАХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ | 23 |
| 2.1 Алгоритм формирования должностного регламента | 23 |
| 2.2 Сравнительная характеристика должностного регламента с существующими должностными инструкциями | 26 |
| 2.3 Условия эффективности использования должностного регламента в целях оптимизации государственной службы | 29 |
| ЗАКЛЮЧЕНИЕ | 49 |
| СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ | 52 |
ВВЕДЕНИЕ
15 августа 2001 года Президентом РФ была утверждена Концепция реформирования государственной службы Российской Федерации. В документе указывается, что одной из проблем современного состояния государственной службы является отсутствие надлежащей регламентации деятельности органов государственной власти, их аппаратов и государственных служащих, что способствует бюрократизации отношений между органами государственной власти, структурными подразделениями аппарата органа государственной власти, а также между органами государственной власти, гражданами Российской Федерации и структурами гражданского общества. В документе отмечается, что реформирование государственной службы является приоритетным направлением в области государственного строительства и, в частности, предполагает решение таких задач, как обеспечение открытости и регламентация деятельности органов государственной власти и государственных служащих, повышение доверия граждан Российской Федерации к органам государственной власти за счет улучшения качества оказываемых указанными органами государственных услуг и рационального использования государственных ресурсов, активное использование современных информационных технологий.
В соответствии с положениями Концепции, должностные регламенты являются одной из основ организации государственной службы, и их использование направлено на повышение эффективности исполнения государственным служащим служебных обязанностей, обеспечение его прав, определение ответственности, а также дебюрократизацию государственного аппарата и предотвращение злоупотребления полномочиями.
В развитие положений Концепции соответствующие нормы о должностном регламенте государственных служащих были введены в Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Появление в базовом федеральном законе о гражданской государственной службе подробных требований к содержанию должностных регламентов обусловлено не только стремлением к единству и упорядочиванию ведомственного регулирования прав, обязанностей и ответственности государственных служащих. В рамках реформы государственной службы ставится комплексная задача увеличения прозрачности государства для граждан – в этом аспекте система должностных регламентов государственных служащих и административных регламентов органов исполнительной власти направлена на обеспечение возможности более эффективного общественного (и государственного) контроля за процедурами взаимодействия государственных служащих и граждан в рамках оказания государственных услуг, рассмотрения обращений и т.п.
Актуальность избранной для исследования темы в современных условиях очевидна. Системы должностных регламентов, содержащих правила организации деятельности государственных служащих и реализации государственных полномочий, является одним из самых важных направлений административной реформы, осуществляемой в настоящее время в Российской Федерации. Особое значение, в связи с этим, приобретают законодательные положения, устанавливающие основные требования к форме и содержанию должностных регламентов, а также предусматривающие их интеграцию в существующую систему регулирования государственной службы.
Исходя из всего вышесказанного, объект курсовой работы может быть определен как отношения по созданию, внедрению и актуализации должностных регламентов в практике деятельности органов государственного управления.
Предмет работы – совокупное понятие должностного регламента государственного служащего.
Цель данной курсовой работы – рассмотреть должностной регламент как правовую и организационную основу профессиональной деятельности государственных служащих.
Задачи курсовой работы могут быть сформулированы следующим образом:
1) необходимо проанализировать факторы, определяющие организационно-функциональные структуры системы государственной службы;
2) требуется охарактеризовать основные элементы системы государственной службы;
3) следует рассмотреть проект разработки, введения в действие и реализации должностных регламентов в органах государственной гражданской службы.
ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ И ДОЛЖНОСТНОЙ РЕГЛАМЕНТ КАК ЭЛЕМЕНТЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
1.1 Классификация государственных должностей как юридического установления должностного регламента
Государственная служба включает систему должностей государственной службы, в том числе их распределение по категориям и группам, квалификационные требования к государственным служащим, реестры должностей государственной службы, должностные регламенты.
Должности государственной службы, предназначенные для обеспечения выполнения функций государства и государственных органов, а также для обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности, учреждаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Должности государственной службы подразделяются на должности государственной гражданской службы, должности государственной военной службы, должности государственной службы в правоохранительных органах и должности государственной службы в иных государственных органах.
Должности государственной гражданской службы учреждаются для обеспечения деятельности государственных органов, а также для обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности.
Должности государственной гражданской службы подразделяются на следующие категории:
должности руководителей государственных органов, их аппаратов, а также заместителей этих руководителей, кроме лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности. Перечни должностей этой категории определяются реестрами должностей государственной службы;
должности, учреждаемые для выполнения задач и функций государственного органа;
должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности;
должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансового, хозяйственного обеспечения деятельности государственного органа.
В связи с этим разрабатываются принципы и критерии отнесения должностей государственной гражданской службы к соответствующим категориям и группам.
На государственной гражданской службе, военной службе, государственной службе в правоохранительных и иных государственных органах сохраняются группы должностей - младшие, старшие, ведущие, главные и высшие.
Представленная выше классификация должностей государственной гражданской службы является полноценной юридической основой для разработки соответствующих должностям регламентов, поскольку последние включают в себя:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Положения должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы, аттестации, квалификационного экзамена, планировании профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Результаты исполнения гражданским служащим должностного регламента учитываются при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы или включении гражданского служащего в кадровый резерв, оценке его профессиональной служебной деятельности при проведении аттестации, квалификационного экзамена либо поощрении гражданского служащего.
1.2 Должностной регламент и его роль в организационно-функциональной структуре государственной службы
Основное определение должностного регламента содержится в ст. 47 Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации": «профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа».
Из данного определения следует, что:
Во-первых, должностной регламент государственного служащего становится основным нормативным актом, регламентирующим его деятельность. Такой вывод можно сделать на основании того, что в должностном регламенте будут содержаться требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа.
Во-вторых, должностной регламент является составной частью административного регламента государственного органа.
В настоящее время работа большинства федеральных чиновников регламентирована только двумя постоянными целеполагающими документами: положением об органе исполнительной власти и "проекцией" плана действий правительства на данное ведомство. Менее половины госслужащих из числа непосредственно обеспечивающих предоставление государственных услуг по финансированию и регулированию имеют сегодня должностные инструкции.
Большая и недешевая (если иметь в виду труд десятков высокопоставленных госслужащих) работа по уточнению функций федеральных органов исполнительной власти может оказаться почти бессмысленной, если за ней не последует модернизация деловых процессов органов исполнительной власти, в том числе формирование и внедрение современных административных регламентов. Перечень функций не более чем ориентир, в конечном счете, важны формы и механизмы их реализации. При отсутствии четких механизмов (регламентов) даже идеальное положение об органе способно выполнять лишь примерно такую роль, как конституция при отсутствии системы права.
В этой связи не случайно, что идея подготовки и утверждения административных регламентов была включена еще в Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденную распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 августа 2003г.1 В рамках мероприятий по развитию информационно-коммуникативных технологий предполагается разработка и внедрение электронных административных регламентов, завершение создания системы правительственных порталов с доступом к открытой части таких регламентов.
Хотя в настоящее время понятие административного или должностного (служебного) регламента государственного служащего отсутствует в федеральном законодательстве, административные регламенты (далее - АР) можно охарактеризовать как системы предписаний и стандартов исполнения, описывающие порядок и сроки административных процессов и стандарты государственных услуг в органе исполнительной власти. Технология АР - выделение административных рутин, их оптимизация и оформление в качестве предписанного набора действий и сроков исполнения.
Введение регламентов обеспечивает восстановление персональной ответственности лиц, принимающих решения (устранение анонимности административных процессов и решений). Регламенты призваны ограничить поле административного усмотрения ЛПР и исполнителей путем приписывания разрешенных вариантов решения типовых вопросов, а также процедур согласования и апелляции.
Административные регламенты позволят четко закрепить выполнение отдельных функций и их элементов за конкретными подразделениями органов исполнительной власти и установить рациональные процедуры и форматы межведомственного взаимодействия. Административные регламенты должны задавать шкалу качества исполнения функций. Это крайне важно для государственных органов, у которых нет объективных рыночных измерителей результативности.
Административные регламенты:
обеспечивают однозначность и предсказуемость поведения исполняющих их чиновников;
обеспечивают прозрачность правил и процедур и тем самым расширяют возможности планирования, контроля и оценки деятельности для руководителя ведомства и исполнительной власти в целом;
фиксируют и позволяют анализировать деятельность государственных органов и их подразделений;
объективизируют контроль и персонифицируют ответственность в системе исполнения решений;
минимизируют расходы на поиск информации и позволяют оперативно генерировать необходимую информацию.
На основании АР должны составляться административные карты ведомств (АКБ) - схемы исполнения административных процессов, привязанные к структурным единицам конкретного органа исполнительной власти. В АКБ указываются полномочия и ресурсы, которыми наделена каждая структурная единица, а также маршруты согласования и принятия типовых решений.
Формированию систем АР должна предшествовать оптимизация функций исполнительной власти. Вместе с тем работа по созданию административных регламентов в рамках тех функций, сохранение которых не вызывает сомнения.
С точки зрения автора, может быть предложена следующая типология административных регламентов:
1. АР предоставления административных услуг гражданам и организациям (налогообложение, таможенная обработка грузов, регистрация, лицензирование, выдача справок, свидетельств, ведение публичных баз данных и пр.).
2. "Вертикальные" АР, формализующие процессы исполнения плановых и текущих заданий, а также процессы оказания административных услуг другим ведомствам (согласование и консультирование).
3. "Функциональные" АР, формализующие процессы, связанные с соблюдением внешних регламентов, общих для всех или значительной части органов исполнительной власти (финансы, кадры, командировки, проведение конкурсов на НИР и НИОКР, проведение закупок товаров и услуг и др.).
Открытая (публичная) часть АР должна охватывать процессы, связанные с предоставлением административных услуг и конкурсных торгов и закупок. Открытой должна быть также административная карта органа исполнительной власти (за исключением подразделений, деятельность которых связана с вопросами, составляющими государственную тайну). Открытость АР и АКВ создает возможность контроля за работой органов исполнительной власти со стороны как заинтересованных граждан и организаций, так и общественных объединений и органов представительной власти и прокуратуры. Последние, кроме того, могут иметь доступ и к закрытой части АР и АКВ.
Административные регламенты могут быть эффективно реализованы лишь в электронной форме. Это делает возможным сбор и анализ информации в режиме реального времени, что позволяет существенно увеличить производительность труда в государственном аппарате. Создание электронных административных регламентов (ЭАР) - это способ реализации единой программы оптимизации деловых процессов и повышения эффективности государственного управления, выхода на реально работающее "электронное правительство".
Наряду с электронными административными регламентами должны быть созданы электронные должностные регламенты (ЭДР).
Нужно заметить, что в России уже к настоящему времени (несмотря на то, что федеральное законодательство, придающее легитимность системе регламентов еще не вступило в силу) уже есть позитивные примеры ведомственного нормотворчества в данной области.
Среди них можно отметить:
1) утверждение Регламента Министерства юстиции Российской Федерации2, призванного определить правовые основы организации и правила деятельности этого министерства. Утверждение Регламента преследовало цели совершенствования организации и порядка деятельности структурных подразделений центрального аппарата и территориальных подразделений министерства.
2) утверждение Приказом ГТК РФ «Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции…»3, которое по своему содержанию является удачным прообразом порядка разработки должностных регламентов.
В частности, данным Приказом утвержден образец оформления должностной инструкции, которая устанавливает права, должностные обязанности и ответственность лица, замещающего конкретную государственную должность. Должностная инструкция содержит также указания на место должности в Реестре государственных должностей государственной службы, требования, предъявляемые к образованию и стажу работы должностного лица, положения о непосредственной подчиненности, порядке назначения и освобождения от должности, возможности совмещения должностей и функций, указывает на нормативную базу деятельности должностного лица.
3) Нормотворческая деятельность, направленная на развитие правовых основ организации и деятельности исполнительной власти, осуществляется также на региональном уровне. Так, порядок организационного, документационного и информационного обеспечения деятельности Мэра Москвы и Правительства Москвы устанавливается Регламентом Правительства Москвы (утв. постановлением Правительства Москвы от 17 сентября 2002 г.). Особое внимание в Регламенте уделяется процедурам подготовки распорядительных документов, организации работы со служебными документами и обращениями граждан, контролю за исполнением документов.
1.3 Использование зарубежного опыта разработки и реализации системы должностных регламентов в практике деятельности органов государственного управления РФ
В настоящее время в сознании российского общества зачастую превалирует стереотипное представление о том, что российская система управления более бюрократична по сравнению с государственным управлением развитых стран Запада не в последнюю очередь из-за излишней формализованности. Между тем, представляется, что наличие большого количества бюрократических инструкций, регулирующих вопросы прохождения государственной службы, не является само по себе негативным фактором.
Так, в Финляндии работа государственных служащих регулируется и регламентируется многочисленными положениями, директивами и принципами.
Реализация полномочий Службы управления персоналом в США, играющей роль «министерства кадров федеральной государственной службы», привела к появлению объемных инструкций и циркуляров (например, руководство для ведомственных кадровиков в полном варианте достигает 16000 страниц). Однако содержание подобных инструкций зачастую требует от государственных служащих осуществления дополнительных функций в области статистической обработки результатов их основной деятельности, а также утверждения этих результатов в вышестоящих подразделениях. Примером указанной бюрократической волокиты может являться т.н. учетно-регистрационная дисциплина, существующая в правоохранительной службе. Так, работники следственных подразделений Министерства внутренних дел РФ вынуждены фиксировать большое количество статистических показателей своей деятельности, от представления которых непосредственно зависит размер их денежного вознаграждения. Действующая система учета фактически производит оценку бюрократической активности следователя, а не его реальных результатов в рамках реализации полномочий, установленных уголовно-процессуальным законодательством. Следует также отметить, что учетно-регистрирующие функции лиц, замещающих должности правоохранительной службы, занимают значительное количество рабочего времени, что снижает эффективность реализации их основных функций. То же справедливо и в отношении иных должностных инструкций, регулирующих вопросы командных учений, квалификационных экзаменов, спортивной подготовки и т.п. В конечном итоге, существование многочисленных этапов прохождения и утверждения отчетных документов фактически нивелирует значение аттестационных мероприятий, превращая их в «досадную» формальность.
Принципы эффективности и прозрачности государственного управления требуют значительной унификации документооборота и информационного обмена внутри ведомств и между ведомствами и гражданами, что должно быть отражено в типовых должностных регламентах. Административная реформа в США, проведенная в начале 90-х годов, в том числе, была направлена на создание единых (и соизмеримых) требований к содержанию отчетности департаментов и агентств. Закон об эффективности и результатах работы Правительства 1993 года также требует от ведомств разработки собственных показателей результативности, которые используются для более точного планирования бюджетных затрат. Если до 1979г. существовало только три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная, то в настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. При этом, практикуется привлечение персонала к разработке подобных критериев (оценка работы является основанием для принятие решений о награждении, понижении, увольнении, обучении и т.п.). Наряду с этим, Закон о свободе информации предоставляет возможность любому лицу запрашивать доступ к неопубликованным документам министерств и ведомств, причем, отказ в предоставлении затребованного документа должен быть обоснован в соответствии с требованиями закона. Для ответа учреждения на запрос частного лица о выдаче ему документов установлен срок, равный 10 рабочим дням. Отказ в выдаче документа может быть обжалован вышестоящему должностному лицу, которое обязано рассмотреть жалобу в течение 20 рабочих дней. Гражданин имеет право обратиться в окружной суд с жалобой на незаконные действия администрации, если та не предоставляет материалы в разумный срок. В суде, как первой, так и второй инстанции дело по жалобе имеет приоритет перед всеми другими делами, кроме особо важных по определению суда, и рассматривается «незамедлительно и быстро». Дело рассматривается судом по существу, и бремя доказывания своей невиновности лежит на учреждении, тогда как обычно в американском судопроизводстве доказывание вины ответчика лежит на истце. При неисполнении приказа суда о выдаче заявителю требуемых им документов виновное должностное лицо может быть наказано судом за неуважение. Суд также вправе вынести решение о возмещении истцу его расходов на адвоката и судебных издержек за счет учреждения.
Открытость административного процесса, доступность информации для всех заинтересованных лиц достигается в США путем широкого информирования граждан о том, чем администрация занимается, контролем граждан за заведенными на них делами путем проведения открытых заседаний коллегиальных органов и открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел.
Каждое учреждение обязывается публиковать:
1) описание организации своих центральных и местных органов и того, где, от кого и каким образом могут быть получены информация и решения, а также кому могут быть переданы документы и сделаны запросы;
2) заявления относительно общего порядка и способа функционирования учреждения, в том числе обо всех официальных и неофициальных процедурах;
3) процедурные правила, описания бланков и мест, где эти бланки могут быть получены, инструкции об объеме и содержании всех письменных документов, отчетов и проверок;
4) нормативные акты, общеполитические заявления или толкования общего применения.
Представляется, что регулирование процедур взаимодействия государственного органа с гражданами, порядка участия заявителей в принятии решений, создание квазисудебной (административной) процедуры рассмотрения споров является важнейшей задачей в рамках принятия административных регламентов государственных органов и должностных регламентов государственных служащих4. Таким образом, законодательные требования к регламентации информационной открытости органов исполнительной власти являются существенным условием прозрачности и гласности административной деятельности.
Следует также учесть, что разработка служебных регламентов, устанавливающих должностные обязанности отдельных государственных служащих, имеет важный «менеджерский» контекст. Эффективность административной деятельности органа исполнительной власти во многом зависит от внутренней организации «управления управлением», т.е. рационального распределения функций между подразделениями и категориями служащих. Совершенно очевидно, что многие управленческие решения в этой области могут быть заимствованы из корпоративной практики частного сектора. Тем не менее, государственное управление обладает существенной спецификой, обусловленной его политическим характером. Бывший президент США Дж. Форд подчеркивал, что «многие бизнесмены испытывают разочарование, оказавшись на посту министра в правительстве, так как в хозяйственной деятельности привыкли к большей власти. Между тем работать им приходится совсем в другой обстановке. В правительстве они должны следовать строгим процедурам и предписаниям». Помимо бюрократизма, государственному управлению свойственно также множественность административных единиц, участвующих в принятии решений. Кроме того, важнейшие административные решения принимаются под воздействием политических ограничений и предпочтений. Несмотря на это, методика разработки должностного регламента должна учитывать базовые принципы эффективного администрирования и адаптировать их к специфике государственной службы. Профессор Л.Уайт, один из основоположников классического направления в американской школе, считал основными принципами государственного управления специализацию, единство распоряжений и централизацию. Среди 14 принципов, сформулированных французским классиком теории государственного управления Анри Файолем, особое значение для методики разработки должностных регламентов имеют следующие.
1. Разделение труда – позволяет сокращать число объектов, на которые должно быть направлено внимание и действие, что способствует повышению количества и качества производства при затрате тех же усилий. Данный принцип иллюстрируется современной тенденцией к «профессионализации» государственных служащих, появлении более четкой специализации в ущерб универсальным навыкам управления.
2. Единство подчинения – служащий выполняет указания относительно одного объекта, поступившие только от одного начальника.
3. Единство руководства – один руководитель и одна программа для совокупности действий и решений, преследующих одну и ту же цель.
4. Централизация функций – должна быть принята или отвергнута в зависимости от специфики управления и от конкретных обстоятельств; необходимо найти степень централизации, наиболее благоприятной для отрасли.
5. Иерархия. Документы, идущие от высшей власти, проходят путь по ряду руководящих должностей, начиная с высших и заканчивая низшими.
6. Инициатива – свобода предложения и осуществления планов.
Упомянутая в федеральном законе «О государственной гражданской службе РФ» система административных регламентов органов исполнительной власти не предполагает усиления законодательного регулирования основ их компетенции и правового статуса. Предлагаемая система регламентов, очевидно, не заменит решения проблемы критериев разграничения функций, установления единых административных процедур для федеральных органов исполнительной власти и т.д. Следует подчеркнуть, что проблема координации деятельности органов исполнительной власти является одним из самых востребованных направлений отечественной законодательной деятельности. В частности, законодательное регулирование административных процедур позволит решить задачу эффективного распределения полномочий в сфере реализации исполнительной власти и обеспечить неукоснительное соблюдение прав граждан и юридических лиц, обращающихся за предоставлением информации или принятием управленческого решения. Обеспечивая высокий уровень регламентации административной деятельности, единые административные процедуры, в то же время, позволяют избежать излишней «формализации» и необоснованного усложнения деятельности исполнительной власти. Резкое усиление роли закона в регулировании административной деятельности, свойственное для правовых систем целого ряда иностранных государств, обеспечит высокий уровень законности и юридической техники, а также позволит установить гарантии эффективности и демократичности принимаемых решений, их соответствие социальным интересам и общественному мнению.
Нормы прямого действия, предусматривающие конкретные обязанности государственных служащих по рассмотрению документов, предоставлению информации, оказанию услуг и т.п., все чаще включаются в отраслевые законы во избежание необходимости принятия большого числа подзаконных актов. Тем не менее, пользуясь отсутствием четкой регламентации обязанностей каждого служащего, государственные органы успешно практикуют различные способы уклонения от выполнения подобных законодательных требований. Ярким примером может служить ситуация с выполнением некоторых процедурных требований нового Таможенного кодекса РФ5, направленных на повышение эффективности работы таможенных органов. В частности, несмотря на то, что ст.152 Таможенного кодекса РФ предусматривает обязанность таможенных органов осуществить выпуск товаров в течение трех дней со дня принятия декларации, оформление товаров по-прежнему «успешно» затягивается. Так как процедура принятия деклараций не регламентирована надлежащим образом, таможенные органы отказывают в принятии деклараций свыше определенного неформального лимита.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» предусматривает утверждение примерных должностных регламентов государственным органом по управлению государственной службой. Данная норма исходит из необходимости централизации кадровой системы государства, исключая возможный ведомственный «произвол» в регулировании данной сферы. Примером истинной рациональности может в данном случае служить американская система должностной классификации, установленная в рамках Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений. Так, категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений и выполняют только непосредственные исполнительские задачи, рутинную работу. Независимые мнения данной категории если и допускается, то только в пределах установленных процедур. Общее число таких служащих составляет 20% от общего числа служащих в аппарате административных органов. Служащие категории 5-8 (30%) выполняют работу, требующую специальной квалификации и способности к индивидуальной работе, однако не включающую в себя функции по административному руководству. К категориям 9-14 (47%) относится средний руководящий персонал, чья деятельность осуществляется под общим административным руководством. Служащие 11-й категории должны быть способны принимать ответственные решения, 12-й категории – проявлять способности к руководству, служащие 13-ой категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, 14-й – главами подразделений. Служащие 15-18 (3%) категорий относятся к высшему руководящему составу государственных учреждений, и в их обязанности входит планирование и руководство специализированными программами исключительной трудности и ответственности.
В условиях отсутствия полноценного законодательного регулирования вопросов издания исполнительными органами государственной власти правовых актов весьма распространенным является взаимное противоречие нормативных документов различных ведомств, противоречие законов и подзаконных актов, нарушение прав граждан, превышение должностной компетенции и т.д. В российской практике встречались случаи, когда административный акт, изданный в форме телетайпограммы, приостанавливал вступление в силу нормативного правового акта. Вплоть до появления в ст.4 Налогового кодекса РФ значительных ограничений на принятие нормативных правовых актов органов исполнительной власти, Министерство по налогам и сборам РФ осуществляло активное регулирование прав и обязанностей налогоплательщика, используя форму писем, инструкций и приказов. Более того, даже в рамках ограничений ст.4 Налогового кодекса Министерство по налогам и сборам РФ осуществляет косвенное регулирование обязанностей налогоплательщиков, издавая методические указания, адресованные своим территориальным подразделениям. Однако на практике нормы методических указаний затрагивают права и законные интересы граждан и юридических лиц, свидетельством чему является объемная судебная практика по их отмене.
Между тем, процесс подготовки, принятия и действия административных правовых актов представляет собой особую процедуру, детально разработанную в законодательстве зарубежных стран. Указанное регулирование распространяется как на процесс подготовки и вступления в силу индивидуальных административных актов (Германия, Швейцария), так и на процесс принятия нормативных правовых актов. Инициатива органа исполнительной власти о разработке и принятии того или иного административного акта, как правило, сопровождается уведомлением всех заинтересованных лиц, чьи права и законные интересы могут быть затронуты в каждом конкретном случае. Так как в большинстве случаев подготовку административного акта осуществляет несколько подразделений органа исполнительной власти, принцип персональной ответственности за принятие управленческих решений диктует необходимость назначения «ответственного исполнителя», который в соответствии с требованиями должностного регламента осуществляет анализ необходимости и целесообразности подготовки документа, полноты и четкости формулировок, возможной отмены (изменения) действующих актов, возможного дополнительного согласования, разрешения внутренних разногласий.
Таким образом, регулирование вопросов формы, процедуры подготовки и применения административных актов министерств и ведомств также может быть осуществлено в рамках разработки типовых регламентов или общих требований к их содержанию.
Практика издания ведомственных административных актов предполагает наличие реально действующей процедуры обращения граждан в орган государственной власти с инициативой о принятии правового акта. Рассмотрение подобного обращения позволяет определить, существует ли необходимость в начале официальной процедуры подготовки правового акта, или же права и интересы заявителя могут быть защищены в рамках уже принятых документов. Отказ в удовлетворении просьбы гражданина об издании административного акта оформляется в соответствии с общими требованиями процедуры.
На уровне административных и должностных регламентов реализуется принцип «одного окна», получивший распространение в США и европейских странах и направленный на максимальное упрощение процедуры получения административных разрешений и снижение возможностей для вымогательства со стороны должностных лиц. Принцип «одного окна», неоднократно упомянутый в российских федеральных и региональных программных документах, предполагает отсутствие обязанности гражданина по определению подведомственности того или иного органа. Законодательство Швейцарии, Франции, Нидерландов и ряда других стран обязывает административный орган передать дело по подведомственности, если рассмотрение этого дела выходит за рамки его компетенции.
ГЛАВА 2. ПРОЕКТ РАЗРАБОТКИ, ВВЕДЕНИЯ В ДЕЙСТВИЕ И РЕАЛИЗАЦИИ ДОЛЖНОСТНЫХ РЕГЛАМЕНТОВ В ОРГАНАХ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
2.1 Алгоритм формирования должностного регламента
Должностной регламент разрабатывается государственным гражданским служащим совместно с руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором учреждена должность (непосредственным руководителем), специалистом по вопросам государственной службы и кадров6.
Для вакантной должности должностной регламент разрабатывается руководителем структурного подразделения государственного органа, в котором учреждена должность (непосредственным руководителем), совместно со специалистом по вопросам государственной службы и кадров.
Последовательность действий при разработке должностного регламента:
- Описание деятельности государственного гражданского служащего на данной должности (если должность не вакантна).
- Формирование проекта должностного регламента на основе описания деятельности государственного гражданского служащего на данной должности.
- Сведение разделов должностного регламента в единый документ, анализ его качества.
- Утверждение должностного регламента.
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ) так определяет значение и содержание должностного регламента - документа (ст. 47):
1. Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа.
2. В должностной регламент включаются:
- квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
- должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
- перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
- сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
- порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
- перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
- показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Перечисленные позиции представляют собой набор обязательных разделов должностного регламента. При условии подробного и точного составления этих разделов содержащиеся в них нормы будут наиболее полно отражать порядок организации и содержание управленческой деятельности сотрудников государственной гражданской службы, конкретно определять, каким образом то или иное должностное лицо обязано и может действовать, что является основанием для оценки деятельности гражданского служащего, в том числе для привлечения к ответственности либо для поощрения.
В соответствии с действующим законодательством типовые (примерные) должностные регламенты утверждаются соответствующими органами по управлению государственной службой, а до образования таковых данную функцию временно выполняют существующие органы государственной власти федерального уровня, а также на уровне субъектов.
Составление и наличие типовых должностных регламентов применительно к группам должностей гражданской службы (высшие, главные, ведущие, старшие, младшие должности) не исключает разработки конкретных регламентов по имеющимся в наличии должностям на основе и с учетом типовых разработок.
Конкретные должностные регламенты разрабатываются, таким образом, применительно к действующим должностям гражданской службы для непосредственного определения содержания деятельности, обязанностей, прав, ответственности и других положений, о которых упоминалось выше.
Ответственность за разработку конкретных должностных регламентов и обеспечение ими гражданских служащих несут их непосредственные начальники. Проекты таких регламентов желательно составлять с привлечением сотрудников, для которых эти документы разрабатываются. Утверждаются конкретные должностные регламенты представителем нанимателя. В данном случае представитель нанимателя - это руководитель государственного органа, лицо, замещающее государственную должность, либо представитель указанных руководителя или лица, осуществляющие полномочия нанимателя от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации, что указано в ст. 1 Закона № 79-ФЗ.
Чтобы должностные регламенты стали действенным средством установления и поддержания порядка на государственной гражданской службе, важно обеспечить их полное и точное соответствие реальному положению дел на каждый текущий момент времени. Для этого целесообразно проводить периодическую (например, один раз в год) ревизию содержащихся в регламенте положений и вносить в них определенные коррективы в соответствии с изменившимися условиями, функциями, факторами управления и обязанностями должностных лиц.
Должностные регламенты вводятся в действие со дня их утверждения, если в приказе об утверждении не оговаривается иной срок введения в действие, сообщаются гражданским служащим при оформлении на службу до заключения служебного контракта.
В процессе практической деятельности гражданские служащие должны самостоятельно отслеживать соответствие норм регламента исполняемым обязанностям, правам и иным конкретным действиям. При выявлении расхождений ставить вопрос о внесении соответствующих изменений в существующие регламенты. Такая мера позволяет дополнить контроль "сверху" за содержанием регламентов контролем "снизу".
2.2 Сравнительная характеристика должностного регламента с существующими должностными инструкциями
В качестве базы сравнения должностного регламента государственного служащего государственной гражданской службы с положениями ныне действующих должностных инструкциях, автором взяты типовые положения должностных инструкций государственных служащих органов государственной власти, находящихся в подчинении Губернатора Брянской области.
В соответствии с нормами Федерального закона от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", в должностной регламент включаются7:
1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;
2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;
3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;
4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;
5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;
6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;
7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;
8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.
Действующие должностные инструкции государственных служащих органов государственной власти, находящихся в подчинении Губернатора Нижегородской области содержат следующие основные разделы:
1) Общие положения.
2) Должностные обязанности: подробное перечисление всех видов работ и требования к уровню их выполнения, формы участия в управленческом процессе (руководит, утверждает, обеспечивает, контролирует, курирует т.д.).
3) Права: указаны основные права, которыми, в пределах своей компетенции, государственный служащий может пользоваться при выполнении возложенных на него обязанностей.
4) Ответственность - конкретно указывается мера ответственности за неисполнение или ненадлежащее выполнение государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей.
5) Служебные взаимоотношения. Раздел должен отражать служебные взаимоотношения и взаимодействие государственного служащего по замещаемой должности с должностными лицами других подразделений органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, исходя из возложенных на них функций, должностных обязанностей и полномочий.
6) Квалификационные требования по замещаемой должности.
7) Дополнительные сведения. В должностных инструкциях могут содержаться дополнительные сведения, связанные с выполнением государственными служащими должностных обязанностей (например, требования к знанию иностранного языка, делопроизводства, навыки работы на компьютере и т.п.), кроме сведений о политической и религиозной принадлежности.
Резюмируя сказанное, можно отметить, что должностной регламент более (по сравнению с ныне действующими должностными инструкциями) ориентирован на взаимодействие органов власти и государственных служащих с гражданами и организациями, более четко структурирован, нацелен на повышение эффективности деятельности каждого государственного служащего.
2.3 Условия эффективности использования должностного регламента в целях оптимизации государственной службы
С конца XIX века в большинстве индустриально развитых стран предпринимались попытки определения и измерения эффективности и производительности (тогда эти понятия практически не различались; с тех пор до настоящего времени появилось множество теорий об их соотношений).
Приоритет в разработке и реализации проблем повышения эффективности принадлежал США, - во многом в связи с тем, что общественность была обеспокоена низким уровнем эффективности государственной службы, особенно на муниципальном уровне. Во многих городах действовали комитеты и отделы эффективности Движение за повышение "производительности" на муниципальном уровне привело и к изменениям на более высоких уровнях. В соответствии с Законом о бюджетном финансировании исполнительных и судебных органов 1913г., Комиссии по делам государственной службы предписывалось создать систему оценок для повышения эффективности работы госслужащих. В том же году Комиссией было создано общенациональное Бюро эффективности.
Движение за повышение эффективности государственной службы было тесно связано с разработкой методов оценки этой эффективности, стремлением перейти от субъективных оценок руководителей и кадровых служб, скрытых от граждан и институтов гражданского общества (налогоплательщиков), к системе объективной оценки эффективности, которая опиралась бы на определенные критерии, показатели, процедуры и позволяла бы обществу контролировать эффективность деятельности госслужащих и расходования ими бюджетных средств. В 20-30-х годах активно разрабатывались способы оценки эффективности работы органов местного самоуправления и муниципальных служащих. Были попытки применить некоторые их них к оценке эффективности предоставления федеральных государственных услуг. Однако методы оценки были заимствованы из микроэкономики, не шли дальше сопоставления затрат, выполненных работ и "выпуска" (который зачастую полностью отождествлялся с результатом) и поэтому могли быть применены только к оценке тех видов служебной деятельности, которая давала конкретный, материальный "выпуск продукции" (поэтому и применялись практически исключительно на муниципальном уровне). Методы не позволяли оценить не только конечные социальные результаты этого "выпуска продукции", но даже качественные аспекты этого "выпуска".
С конца 1940-х до 1960-х годов в области производительности и повышения эффективности в США не появилось чего-либо концептуально нового. Среди важнейших событий можно отметить деятельность Гуверовской комиссии, предложившей рекомендации по гибким производственным программам-сметам и нормам, а также расходам и отчетам административных органов.
В 60-х годах формируются основы системы «планирование – программирование – бюджетирование» (PPBS), которая в 80-х - 90-х годах приобретёт решающую роль в повышении эффективности работы всей системы органов исполнительной власти и государственных служащих в большинстве развитых стран мира. В 1970 году по инициативе президента Никсона была создана Национальная комиссия по производительности, которая занималась анализом производительности как в частном, так и в государственном секторах. В 1975 году она была переименована в Национальный центр по производительности и качеству условий труда (прекратил свое существование в 1978 году, а его функции были возложены на Национальный центр по производительности в государственном секторе). Начавшаяся с 1976 года реформа гражданской службы, правовые основы которой были установлены соответствующим законом, несколько ослабила интерес к проблеме измерения и повышения производительности и эффективности. Однако ее результаты не полностью удовлетворили общественные потребности, и в 80-х годах интерес к проблемам измерения и повышения эффективности вновь возрос, что проявилось в создании разного рода комитетов, издании журналов, публикации множества концептуально новых работ, проведения конференций и др. Большинство исследований этого периода были посвящены сокращению государственных расходов и затрат на государственное управление. Этому способствовало и то, что 80-ые годы стали периодом наступления так называемой неоконсервативной волны.
Особенно амбициозные программы повышения производительности и эффективности были приняты во время президентства Р. Рейгана. Так, в 1986 году Рейган издал указ, которым предусматривалось осуществление комплексной программы повышения производительности. К 1992 году программа должна была обеспечить повышение производительности на 20%, что не было реализовано8.
Характерно, что основным содержанием реформ в 80-х годах стало заимствование государством методов оценки и повышения эффективности деятельности у частного сектора экономики. В том числе была перенята и методика управления по целям (MbO), предоставившая возможность повысить эффективность оценки результатов деятельности госслужащих среднего и высшего звена. Обоснованность такого заимствования состоит в том, что управление по целям является не исключительно экономическим, а общеуправленческим методом оценки, и может применяться по отношению ко всем сложным и комплексным видам управленческой деятельности, к которым, без сомнения, относится государственная управленческая деятельность.
В 1993 году президент США Клинтон и вице-президент Гор начали самую длительную в истории федерального правительства управленческую реформу - инициативу "Перестройка системы государственного управления", которая была призвана обеспечить более эффективную работу правительства. В 1993 году, в самом начале реформы, был принят и подписан Закон об эффективности и результатах работы правительства (ЗЭРРП). В нем, по сути, была закреплена связь оценки результатов деятельности по методике MbO, что, конечно, отразилось и на методах оценки деятельности госслужащих. Закон требует от ведомств ориентироваться при оценке эффективности и результатов деятельности на выполнение программ и стратегических планов. С эффективностью этого выполнения Закон связывает и финансирование ведомств, то есть устанавливается тесная и четкая связь между ресурсами и результатами. Согласно Закону, ведомства не только прилагают усилия по разработке и использованию показателей результативности в управлении программами, но и стараются включать эту информацию в бюджетные и ресурсные ассигнования, чтобы точнее определить затраты на достижение поставленных целей.
ЗЭРПП требует от каждого ведомства и агентства разработки стратегического плана на период не менее пяти лет. Стратегический план ведомства должен включать в себя формулировку его миссии; определять долгосрочные общие цели и задачи, в том числе связанные с результатами деятельности; указывать, как ведомство намерено достичь этих целей и с помощью каких людских, капитальных, информационных и иных ресурсов. В соответствии с этим законом, стратегические планы ведомств служат отправной точкой для определения целей ежегодных программ и оценки результатов ежегодных программ при достижении намеченных целей.
Повышенное внимание к оценке эффективности деятельности государственных органов и госслужащих, заимствование методов оценки и повышения эффективности из частного сектора было характерно и для ряда других государств, осуществлявших в 90-х годах реформирование государственной службы. Наибольшее распространение приобрело внедрение в ходе реформ методов MbO при планировании, бюджетировании и измерении эффективности служебной деятельности, в то время как попытки установить критерии оценки качественных и количественных характеристик деятельности на основе иных методов в общегосударственном масштабе, как правило, не достигали планируемого результата. Система критериев получалась громоздкой, виды критериев – несопоставимыми (практика создания комплексных федеральных индексов производительности получила распространение в основном в США).
В качестве наиболее успешных примеров внедрения новых методов оценки эффективности государственной службы можно в первую очередь отметить Австралию, Канаду, Великобританию, Новую Зеландию, Нидерланды.
В Австралии на первом этапе реформ государственной службы (первая половина 1990-х годов) каждому министерству было предписано определять программные цели, готовить ежегодные отчеты о достижениях и результатах реализации этих целей. Сметное финансирование министерств было также увязано с реализацией программ. Соответственно, результаты деятельности сказывались и на госслужащих, контракты которых еще предусматривали оплату по результатам. В настоящее время критерии оценки результатов деятельности все чаще устанавливаются в соглашениях об обеспечении определенных результатов деятельности (на основе договоренностей между покупателями и поставщиками государственных услуг). С руководителями высшего звена заключаются контракты, в которых четко устанавливались их ответственность за недостаточно эффективную работу в рамках таких соглашений. Окончательный переход к тесной связи финансирования и результатов работы произошел в 1999-2000гг., когда при подготовке бюджета впервые за основу были взяты результаты деятельности ведомств по реализации программ и принципы оценки по методу начисления (который предполагает, что при планировании, оценке эффективности и подготовке отчетности за основу принимается "отдача" - итоги и результаты деятельности ведомств в стоимостной оценке).
В Великобритании реформа государственной службы связана в первую очередь с созданием рамочной системы управления на основе результатов деятельности, обеспечиваемой введенных в 1997-98 гг. соглашениями о государственных услугах (СГУ), которые заключаются между министрами и Казначейством. Каждое соглашение основывается на трехгодичном ассигновании средств, и определяет политические результаты и цели, которых стремится достичь ведомство (число целей было постепенно сокращено с 630 до 160 для упрощения оценки результатов деятельности), и критерии, по которым будет оцениваться его работа. Все СГУ публикуются. СГУ образуют базу для планирования и определения целей внутри ведомств, и поэтому находят свое отражение в персональном плане отдельных государственных служащих, включая руководителей ведомств, по которому оценивается их работа и определяется размер вознаграждения. В 2001 году Казначейством и Секретариатом Кабинета министров была разработана новая рамочная система информации о результатах деятельности.
В Канаде с конца 1960-х годов используются различные системы оценки эффективности деятельности, первой из которых и основной стала PPBS. В середине 90-х годов в рамках реформы государственной службы было расширено использование программно-целевого похода и усовершенствована система отчетности, что позволило при оценке эффективности перенести акцент с издержек и ресурсов на последствия и результаты (причем в основном общесоциального характера).
В Нидерландах в процессе реформы государственной службы предполагается добиться полного перехода государственного сектора на систему финансирования на основе производительности. Оценка эффективности деятельности подразделений госорганов основана на соотношении услуг/продуктов, которые они предоставляют / производят, и издержек, которые они несут при этом.
К сегодняшнему дню с учетом вышеописанного зарубежного опыта оценка деятельности госслужащих может быть охарактеризована как процесс определения эффективности их деятельности в ходе реализации целей и задач органа государственной власти в соответствии с их компетенцией, позволяющий получить существенную, значимую информацию для принятия дальнейших управленческих решений.
Как правило, процесс оценки эффективности включает в себя следующие элементы:
установление четких стандартов деятельности для каждой должности (рабочего места) и критериев оценки эффективности этой деятельности в должностных регламентах госслужащих;
выработка процедуры оценки эффективности деятельности (периодичность, методы оценки);
непосредственно оценка эффективности деятельности по тем или иным методам;
обсуждение результатов оценки с работником;
принятие решения по результатам оценки и документирование оценки.
Оценка эффективности деятельности гражданского служащего может осуществляться:
специалистами кадровой службы органа государственной власти;
иными гражданскими служащими (к примеру, в составе аттестационной комиссии; существуют и специальные методы оценки служащими своих коллег);
руководителями государственного органа или соответствующего структурного подразделения этого органа;
независимыми аналитиками, экспертами, аудиторами, представителями научных и образовательных учреждений (в том числе в составе аттестационной комиссии);
потребителями государственных услуг (гражданами, общественными объединениями) – на основе специальных методов оценки качества оказания государственных услуг;
политиками (по результатам отчетов органов государственной власти и управления, а также должностных лиц, предоставляемых, к примеру, в законодательный орган или публикуемых в СМИ).
В профессиональной оценке эффективности две последних категории субъектов не участвуют.
Оценка эффективности деятельности госслужащих базируется на принципах:
учета специфики объекта оценки (оценка не только экономической, но и социальной эффективности);
определение результатов деятельности гражданского служащего на основе его должностных обязанностей и функций органа государственной власти управления;
использование двухсторонней шкалы оценки результатов деятельности;
локальность критериев оценки эффективности деятельности;
использование коэффициентов трудового вклада работников.
Объектом оценки является эффективность деятельности госслужащего В научной литературе эффективность управленческой деятельности принято классифицировать по специфике достигаемых в процессе этой деятельности результатов на два вида - экономическая эффективность и техническая (управленческая, организационная, функциональная) эффективность.
В общем виде эффективность можно определить как соотношение достигнутых результатов и затраченных на это ресурсов. Соответственно, чтобы оценить эффективность, необходимо по заранее выбранным критериям и показателям оценить результаты (например, в частном секторе экономики - прибыль), затем - затраченные на это ресурсы, а затем соотнести их.
Однако применительно к деятельности государственного служащего данная схема, "идеально" работающая в частном секторе не может быть полноценно применена в связи со спецификой управленческой деятельности в публичной сфере.
В этой связи можно предложить несколько вариантов объектов оценки эффективности деятельности госслужащего9:
1. Затраченные ресурсы как объект оценки
Ресурсы, затрачиваемые для получения управленческого результата, могут быть материальными, организационными, информационными и др. Как правило, большую часть расходов органов государственной власти составляют трудозатраты, но в настоящее время проявляется тенденция к увеличению затрат, связанных с использованием информационных ресурсов.
Оценка затрат является наиболее простым методом оценки эффективности. Тем не менее, методы оценки по затратам являются и наиболее неточными, так как не позволяют получить никакой значимой для субъекта управления объективной информации о состоянии и изменении объекта управления. Это формальный метод, который используется в развитых странах мира в основном для оценки внутриорганизационной деятельности. Применительно к оценке деятельности государственных органов и госслужащих методы оценки затрат практически не применяются и постепенно вытесняется методами оценки по результатам.
2. Результат деятельности госслужащего как объект оценки.
В подавляющем большинстве случаев результат управления не только не выражается прибылью, но и не проявляется непосредственно и, кроме того, может выступать в таких формах, которые очень сложно оценить в соотношении с затраченными ресурсами (например, результат может быть не только экономическим, но и социальным, политическим, социально-психологическим и др.).
Результаты деятельности могут быть условно классифицированы на несколько видов, первый из которых может быть условно назван прямым результатом, поддающемся количественной оценке. Например, это может быть предоставление какой-либо государственной услуги (выдача гражданину паспорта и др.) или осуществление иного вида деятельности (подготовка отчетов, число проведенных инспекций, единицы выполненной работы в человеко-часах), поддающейся количественному измерению. Оценку прямых результатов удобнее всего производить на основе критериев экономической эффективности, которые представляют собой количественные показатели. Экономическая эффективность деятельности госслужащего связана с использованием ресурсов, с тем, как получить от ресурсов максимум возможного при минимальных затратах, и обычно определяется как соотношение стоимости объемов предоставленных государственных услуг (иных количественных характеристик деятельности) к стоимости привлеченных для этого материальных, организационных и иных ресурсов.
Одной из важнейших проблем оценки экономической эффективности является сложность оценки и учета именно тех ресурсов организации, которые были непосредственно затрачены на получение социально полезного результата, так как связь между затратами и результатом (особенно измеряемым количественными, а не качественными показателями) может носить не прямой, а косвенный характер.
Другим видом результатов являются внешние "косвенные" результаты - например, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций и др.), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. К этой группе результатов относится и профилактическая, превентивная деятельность органов государственной власти и госслужащих, так как ей, как правило, невозможно дать оценку в текущей перспективе (конечный результат такой деятельности проявляется лишь в долгосрочном периоде).
Кроме того, можно выделить и внутренние "косвенные" результаты (повышение квалификации, переподготовка кадров, ремонт оборудования, создание творческой обстановки в коллективе, обновление компьютерных сетей и др.), которые могут оказывать значительное, хотя и не прямое, воздействие на эффективность служебной деятельности.
Оценить в полной мере внешние "косвенные" результаты применительно к конкретному госслужащему практически невозможно (в отличие, скажем, от государственного органа или его подразделения), поэтому в этом случае объектом оценки будут цели, поставленные перед госслужащим в соответствии с его компетенцией и должностными обязанностями, установленными в должностном регламенте.
Оценку "косвенных" результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом - продвижением к желаемым целям - и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами. Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается "внутренние факторы", собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления.
Существует и более широкое определение технической эффективности, в котором под целями понимаются в первую очередь "общественные цели", а основным критерием эффективности является соответствие деятельности потребностям и желаниям клиента, пользователя или потребителя государственных услуг и, в конечном счете, всего общества. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемом в научной литературе - социальной эффективностью. Специалисты в сфере государственного управления используют ее для учета внешних «косвенных» результатов служебной деятельности.
Отдельной сложной и комплексной проблемой является соотношение количественных и качественных показателей деятельности госслужащего и их оценка. Так, эффективность работы железнодорожного транспорта зависит не только от числа перевезенных пассажиров, но и от безопасности, удобства, скорости поездок, оперативности и надежности обслуживания. В последние годы качество стало главной характеристикой деятельности не только частного, но и государственного сектора в ряде зарубежных стран. Проблемы перехода от количественных критериев при оценке деятельности госслужащих к качественным активно исследовались в 70-ые годы в США. Для этого предлагалось оценивать не столько "выпуск" продукции/услуг, сколько результаты служебной деятельности. Кроме того, исследователи пришли к выводу, что хотя оценка качественных параметров деятельности на основе критериев экономической эффективности в некоторых случаях возможна, предпочтительнее и дешевле осуществлять эту оценку на основе программно-целевых методов в тесной связи с оценкой удовлетворенности и мнения "клиентов" (объектов управления, потребителей государственных услуг и др.).
Основным критерием технической эффективности, как уже было указано, является достижение заранее установленных, четко определенных и реалистичных целей. Данный критерий позволяет оценивать не только любые "косвенные" результаты, но и "прямые результаты" (в случае, если надо оценить их социальный эффект или качественный уровень).
Могут быть определены и общие дополнительные критерии для определения технической эффективности и качества служебной деятельности - например, оперативность, регулярность, сложность деятельности. Применительно к отдельным видам служебной деятельности могут быть разработаны особые частные критерии технической эффективности, причем нередко они могут получать количественную оценку. К примеру, в США социальные службы используют в качестве качественного критерия физическое здоровье клиентов после лечения (дополнительно к количественному критерию - числу пациентов, прошедших курс лечения). Основным недостатком разработки частных критериев технической эффективности является их множественность и отсутствие единой системы. Существуют и трудности с приведением их к какому-либо единому знаменателю, так как оценка технической эффективности различных видов управленческой деятельности имеет разнообразные качественные и содержательные особенности, которые довольно сложно сопоставить.
Среди критериев социальной эффективности в научной литературе упоминаются10:
степень соответствия направлений, содержания и результатов управленческой деятельности должностных лиц тем параметрам, которые обозначены в административном регламенте государственного органа, должностном регламенте госслужащего;
законность решений и действий госслужащего, а также законность и содержание нормативных актов, издаваемых им (показателем, то есть количественным выражением данного критерия, может являться количество обжалований данных действий и решений в суд);
объем и качественных характер взаимосвязи гражданских служащих с гражданами и их объединениями;
открытость и прозрачность процедур принятия решений, информационная доступность органа государственной власти в целом;
соблюдение правил служебного поведения на государственной службе и в отношении потребителей государственных услуг.
Выбор критериев и методов оценки эффективности деятельности госслужащих зависит и от должностного положения, категории должности гражданского служащего.
В связи с разделением управленческого труда, результат труда руководителей, как правило, может быть адекватно выражен только через итоги деятельности органа государственной власти или его подразделений (то есть, фактически, как суммарный результат деятельности служащих), а также через социально-экономические условия труда подчиненных.
Результат труда специалистов, в зависимости от специфики получаемого результата, определяется исходя из количественных и качественных критериев (объема, полноты, качества, своевременности выполнения закрепленных за ними должностных обязанностей и др.), но, в большинстве случаев, как итог деятельности каждого работника в отдельности (исключение может составлять, к примеру, выполнение обязанностей по координации деятельности различных подразделений).
Таким образом, выбор критериев оценки служебной управленческой деятельности должен основываться на следующих факторах:
специфика результатов, получаемых в итоге служебной деятельности. В большинстве случаев можно оценить на основе критериев технической и социальной эффективности, и только в случаях, когда результат этой деятельности поддается прямой количественной оценке, применяются критерии экономической эффективности;
характеристики должностного положения госслужащего.
3. Методы оценки деятельности госслужащего
а) Метод управления по целям (MbO) - наиболее распространенный в развитых зарубежных странах метод комплексной оценки эффективности деятельности гражданских служащих, не связанных непосредственно с выпуском продукции. Метод основан на оценке достижения служащим целей, намеченных на конкретный период времени. Предусматривает систематическое обсуждение достигнутых и не достигнутых целей. Требует четкого количественного определения целей и сроков их достижения. Используется для оценки руководителей и специалистов. Управление по целям состоит из ряда элементов:
1. Создание ясных и хорошо сформулированных целей работы, которую необходимо выполнить.
2. Разработка плана действий, в котором формулируются пути достижения целей
3. Выполнение плана действий.
4. Оценка достигнутых результатов.
5. Корректировка деятельности в случае необходимости
6. Создание новых целей будущей деятельности
Успешность применения этого метода зависит от измеримости и конкретности целей, а также наличия возможностей проверки выполнения порученного задания.
Наибольшие сложности при применении этого метода возникают при определении многочисленных индивидуальных целевых показателей и приведении их в систему, пригодную для использования при оценке.
б) Метод шкалы графического рейтинга основан на проставлении соответствующей оценки каждой черте характера оцениваемого работника: количество и качество работы, инициативность, сотрудничество, надежность и т.д. Оценка соответствует рейтингу от "отлично" до "неудовлетворительно".
в) Метод вынужденного выбора основан на отборе наиболее характерных для данного работника характеристик (описаний), соответствующих эффективной и неэффективной работе. На основе балльной шкалы рассчитывается индекс эффективности. Данный метод используется руководством, подчиненными, коллегами для оценки эффективности деятельности.
г) Описательный метод позволяет раскрыть преимущества и недостатки поведения работника по определенным критериям (количество и качество работы, знание работы, личные качества, инициативность и др.) с помощью шкалы рейтинга.
д) Метод анкет и сравнительных анкет включает набор вопросов или описаний поведения работника, из которых выбираются или оцениваются присущие работнику описания, и оценивается общий рейтинг анкеты.
е) Метод решающих ситуаций. Основан на использовании списка описаний правильного и неправильного поведения работника в отдельных решающих ситуациях, на основе соотнесения которых производится оценка деятельности.
ж) Метод шкалы рейтинговых поведенческих установок основан на использовании решающих ситуаций, из которых выводятся характеристики результативности труда на основании рейтинга описания поведения работника и его квалификации.
з) Метод наблюдения за поведением основан на наблюдении и оценке поведения работника в решающей ситуации текущего времени и фиксации количества случаев типичного или специфического поведения.
Возможно использование и иных методов, применяемых в кадровой работе в органах государственной власти, а также заимствование отдельных методов оценки эффективности деятельности в частном секторе экономики (но с учетом специфики государственной службы). Для эффективного применения совокупности методов оценки эффективности требуется совершенствование функционирования и структуры кадровых подразделений органов государственной власти, отвечающих за сбор, обработку и анализ оцениваемой информации.
Выбор того или иного метода оценки на уровне отдельных органов государственной власти неразрывно связан с выбором методов оценки эффективности государственной службы в целом на федеральном уровне. На сегодняшний день, как представляется, наиболее эффективным среди методов оценки является метод управления по целям. Он, как было установлено, в наибольшей степени соответствует современным тенденциям оценки эффективности в зарубежных странах, позволяет дать объективную оценку не только экономической, но и технической (управленческой) и социальной эффективности, и, в отличие от многих других методов, может быть применен не только на уровне отдельных органов государственной власти, но и в целом по стране.
Применение данного метода оценки может способствовать смены механизма бюджетирования государственных органов с затратной модели, существующей в своей основе до сих пор, на так называемую результативную модель бюджета (расходы привязаны к функциям, программам, услугам, видам деятельности и их результатам, полученным на основе оценки деятельности в соответствии с планами).
Для того, чтобы изменить формальное отношение многих гражданских служащих к оценке эффективности их деятельности, необходимо нормативно закрепить связь оценок эффективности и оплаты труды. В настоящее время в законопроекте "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предполагается установить особый порядок оплаты труда, при котором эта оплата ставится в зависимость от показателей эффективности и результативности деятельности гражданского служащего, но только по отдельным должностям гражданской службы. Перечень таких должностей утверждается Президентом РФ по представлению Правительства РФ и (для субъектов федерации) законами субъектов РФ.
3.4. Условия эффективности использования должностного регламента в целях оптимизации государственной службы
В предыдущих разделах дипломной работы последовательно подтверждалась идея о необходимости чёткой регламентации функций большинства госслужащих, инструментом которой являются должностные регламенты. Должностные регламенты обеспечат прозрачность и подконтрольность деятельности государственных служащих, сузят поле административного усмотрения, станут преградой развития коррупции.
Вместе с тем, использование должностных регламентов в деятельности государственных служащих может быть эффективным лишь в русле общей модернизации и качественного обновления системы организации государственного управления. Как справедливо отмечается в этой связи в специальной литературе, «проводимые реформы в федеральных органах государственной власти предусматривают модернизацию власти в целом. Ее структура должна быть логично устроена, а госаппарат - стать надежным проводником в реализации экономической политики, что возможно в результате качественного реформирования государственной службы»11.
Существующие недостатки правового регулирования государственной службы можно и нужно устранить, ориентируясь на создание стабильной унифицированной нормативно-правовой базы государственно-служебных отношений на уровне закона, путем разработки новых норм с определением первоочередных приоритетов правового обеспечения государственной службы.
В результате реформирования государственная служба будет представлять собой целостную, базирующуюся на единых принципах систему и включать в себя две подсистемы: федеральную государственную службу и государственную гражданскую службу субъектов Федерации. В свою очередь, федеральная государственная служба будет состоять из трех относительно самостоятельных блоков: федеральной государственной гражданской службы, военной службы, правоохранительной службы. Таким образом, если государственная гражданская служба будет существовать как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, то военная служба и правоохранительная служба - только на федеральном уровне.
Уже принятый Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" по своей сути является базовым. Его задача - установить общие принципы и основные положения правового регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как "видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы субъектов РФ о государственной гражданской службе.
Комплексное решение этих вопросов позволит создать единую, взаимосвязанную систему законодательства о государственной службе, включающую как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов Российской Федерации, объединенное общими принципами и обеспечивающее полноту регулирования; ликвидировать в нем противоречия, обеспечить реализацию гражданами конституционного права на равный доступ к ней.
Создание единой системы государственной службы не означает отсутствия необходимости разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов в области правового регулирования организации государственной службы и правового положения государственных служащих. Это один из наиболее сложных и актуальных вопросов, без решения которого невозможно успешное реформирование законодательства и создание правовых основ государственной службы.
Напротив, разграничение полномочий по вопросам государственной службы между уровнями власти должно завершиться построением целостной системы государственной службы, как отмечалось выше, основанной на единых принципах регулирования вопросов ее прохождения, установления ограничений, оплаты служебной деятельности, предоставления государственных социальных гарантий независимо от уровня и вида государственной службы.
Представляется, что к полномочиям Российской Федерации должны быть отнесены полномочия по вопросам правового регулирования и организации федеральной государственной службы, а также установление основ правового положения федерального государственного служащего, единых принципов регулирования порядка прохождения государственной службы. К совместным полномочиям Российской Федерации и ее субъектов относится установление ограничений при прохождении государственной службы, гарантий государственным служащим, принципов и порядка осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов по вопросам государственной службы, а также системы и полномочий органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль.
За органами государственной власти субъектов Российской Федерации в таком случае остается урегулирование конкретных вопросов организации и прохождения государственной гражданской службы субъекта Федерации, включая установление порядка ее осуществления в отдельных государственных органах субъектов РФ, порядка утверждения реестров должностей государственной гражданской службы субъектов РФ, случаев и порядка предоставления государственному служащему субъекта РФ в зависимости от условий прохождения им государственной гражданской службы жилой площади, служебного транспорта или денежной компенсации транспортных расходов; размера должностного оклада, размеров и порядка установления надбавок к должностному окладу государственного гражданского служащего государственной службы Российской Федерации с учетом положений законодательства о государственной гражданской службе.
С учетом сложившегося положения в регулировании государственной службы в субъектах Российской Федерации и формирования нового федерального законодательства необходимо провести авторитетную юридическую экспертизу действующих законов субъектов Федерации по вопросам государственной службы для определения их соответствия Конституции РФ и федеральному законодательству, а также современным потребностям государственного строительства.
Правовое регулирование государственной службы в субъектах Федерации должно осуществляться исходя из конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и положений федерального законодательства. Акты законодательства субъектов Федерации о государственной службе должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством.
Это вовсе не означает тотальной унификации законодательства субъектов Федерации и традиционного копирования норм федерального законодательства. Правовые акты субъектов РФ призваны выделить особенности и своеобразие накопленного ими опыта, местных традиций и правоприменительной практики. Но игнорировать при этом федеральное законодательство ошибочно и незаконно. Напротив, оно должно быть стабильной основой для правотворческой деятельности субъектов Федерации.
Реформа государственной службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.
Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера12.
Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя краткие итоги курсовой работы, можно следующим образом сформулировать её основные идеи.
Под должностным (служебным) регламентом государственного служащего понимается основной нормативный акт, регулирующий деятельность государственного служащего, в котором содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую должность государственной службы, его должностные (служебные) права, обязанности и ответственность в зависимости от функциональных особенностей данной должности государственной службы и сферы ведения государственного органа. Положения регламента являются также основой для проведения конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, осуществления оценки (аттестации) деятельности государственных служащих.
Эффективность работы аппарата управления в целом и каждого из его подразделений в отдельности во многом зависит от того, насколько четко определены, согласованы, сбалансированы все составные части, звенья и элементы управляющей системы. Достичь этого на государственной службе помогают квалифицированно разработанные должностные регламенты всех категорий гражданских служащих.
Практическое применение в системе государственного управления широкого круга актов локального правотворчества требует соблюдения их системной согласованности. Акты должны соответствовать действующему в России законодательству, быть согласованными между собой и с другими организационно-распорядительными документами. В целях обеспечения этого требования принципиально важно соблюдать несколько основополагающих условий.
Во-первых, целесообразно следовать принципу последовательности при разработке нормативно-правовых актов, согласно которому всегда надо двигаться от более общих (первичных) положений к детерминированным (вторичным) нормам, то есть от более общих к конкретным актам.
Сначала составляются положения о структурных звеньях управления (подразделениях органа власти), затем на их основе - модели должностей или положения о должностях. И только потом надо браться за разработку должностных регламентов, которые используются на государственной гражданской службе, и должностных инструкций, применяемых на муниципальной службе.
Во-вторых, в целях достижения единообразного подхода к составлению подобного рода документов, а также для обеспечения необходимой содержательности и хорошей сопоставимости проектируемых норм все виды организационно-правовых актов, как-то: статуарные, процедурные, регламентированные и другие должны разрабатываться на основе единых методических установок. Реализация этого требования сопряжена с известными трудностями по одной простой причине. До настоящего времени на гражданской службе отсутствуют достаточно подробные, четкие и понятные, легко применимые и качественно выполненные методические рекомендации по разработке локальных нормативно-правовых актов. В силу чего субъекты кадровой работы на местах вынуждены самостоятельно отрабатывать структуру и содержание таких документов, что не всегда обеспечивает требуемую полноту и качество содержащихся в них норм. Особенно это проявилось при разработке должностных регламентов гражданских служащих. Законодательно переход на должностные регламенты осуществлен с 01.02.2005. Однако зачастую имеющиеся разработки практически мало отличаются от действовавших ранее должностных инструкций.
В-третьих, эффективное применение документов, устанавливающих функции управления, профессиональные обязанности, служебные права и ответственность звеньев управления и должностных лиц, возможно при исполнении еще одного немаловажного требования - отработанности процедур подготовки проектов нормативно-правовых актов и надлежащего утверждения этих актов.
Как показало изучение практики деятельности зарубежных органов государственного и муниципального управления, система административных регламентов является достаточно хорошо апробированным и высокоэффективным средством оптимизации деятельности исполнительных органов власти.
Вместе с тем, хотелось бы заметить, что для России неприемлемо механическое копирование даже таких эффективных институтов, как административные и должностные регламенты, на «неподготовленную почву». Нельзя забывать, что административная реформа в нашей стране еще далека от завершения. Таким образом, представляется, что разработка административных регламентов органов государственной власти должна осуществляться наряду с развитием законодательных требований к организации и деятельности органов исполнительной власти. Достижение реального эффекта от создания типовых должностных регламентов государственных служащих во многом обусловлено итогами анализа действующих государственных функций, их глубокой ревизии и рационального распределения в рамках системы органов исполнительной власти.
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993г.)
Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003г. № 61-ФЗ (с изменениями от 23 декабря 2003 г., 29 июня, 20 августа, 11 ноября 2004 г., 18 июля, 31 декабря 2005 г., 10 января, 18 февраля, 19, 30 декабря 2006 г., 6, 26 июня, 24 июля, 30 октября, 6 декабря 2007 г., 26 июня, 24 ноября, 3, 30 декабря 2008 г., 9 апреля, 24 июля, 13 октября, 25, 28 ноября 2009 г., 27 ноября 2010 г.)
Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994г. № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" (в ред. ФЗ №2-ФКЗ от 05.04.2005; №2-ФКЗ от 05.02.2007; №2-ФКЗ от 02.06.2009; №7-ФКЗ от 03.11.2010)
Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995г. № 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации" (с изменениями от 4 июля 2003 г., 25 марта 2004 г., 12 июля 2006 г., 29 ноября 2007 г., 28 апреля 2008 г., 7 мая, 9 ноября 2009 г., 29 марта, 30 апреля 2010 г.)
Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996г. № 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (с изменениями от 15 декабря 2001 г., 4 июля 2003 г., 5 апреля 2005 г., 9 ноября, 27 декабря 2009 г.)
Федеральный конституционный закон от 23 июня 1999г. № 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" (в ред. ФЗ №5-ФЗ от 04.12.2006; №3-ФКЗ от 29.06.2009; №7-ФКЗ от 28.11.2009; №8-ФКЗ от 27.12.2009; №3-ФКЗ от 04.05.2010)
Федеральный закон от 28 марта 1998г. № 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (с изменениями от 21 июля 1998г., 7 августа, 7 ноября 2000г., 12 февраля, 19 июля 2001г., 13 февраля, 21 мая, 28 июня, 25 июля, 30 декабря 2002г., 22 февраля, 30 июня, 11 ноября, 23 декабря 2003г., 22 февраля, 22, 26 апреля, 19, 29 июня 2004г.)
Федеральный закон от 17 декабря 1998г. № 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" (с изменениями от 19 июня, 22 августа, 30 ноября 2004 г., 14 февраля, 5 апреля 2005 г., 11 марта 2006 г., 2 марта 2007 г., 22 июля 2008 г., 11 февраля, 8, 23 декабря 2010 г.)
Федеральный закон от 5 августа 2000г. № 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. ФЗ от 16.12.2004г. №160-ФЗ; от 25.07.2006 №128-ФЗ; от 21.07.2007 №189-ФЗ; от 14.02.2009 №21-ФЗ)
Федеральный закон от 27 мая 2003г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (в ред. ФЗ № 141-ФЗ от 11.11.2003; № 105-ФЗ от 06.07.2006; № 309-ФЗ от 01.12.2007)
Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля, 1 декабря 2007 г., 29 марта, 23 июля, 25 декабря 2008 г., 17, 18 июля, 25 ноября, 17 декабря 2009 г., 29 января, 14 февраля, 29 ноября, 13, 28 декабря 2010 г.)
Указ Президента РФ от 19 ноября 2002г. № 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"
Указ Президента РФ от 9 марта 2004г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" (с изм. и доп. от 20 мая 2004г.)
Указ Президента РФ от 20 мая 2004г. № 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" (с изменениями от 28 июля 2004г.)
Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003г. № 1163-р Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)
Приказ ГТК РФ от 29 ноября 2002г. № 1277 "Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции должностного лица таможенного органа Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 декабря 2002г.)
Приказ Минюста РФ от 12 июня 2003г. № 150 "Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации"
Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2000.
Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.
Бахрах Д. Н. Административное право России : учебник / Д. Н. Бахрах. - 5-е изд., перераб. и доп.. - М.: Эксмо, 2010. - 607 с.
Ермошин Г.Т. Судебная власть как система органов государственной власти // Законодательство и экономика, 2004, № 4.
Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права, 2003, № 5.
Интервью с Д.А. Медведевым, первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ, заместителем председателя совета директоров ОАО "Газпром", действительным государственным советником Российской Федерации I класса // Законодательство, 2002, № 5.
Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2001.
Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. Первый заместитель Председателя Верховного Суда РФ В.И.Радченко. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Норма, 2003.
Лебедев В.М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. М.: Российская академия правосудия, 2000.
Осадчая Н.В., Гончар Н.В. Правовая природа терминов "государственное управление" и "исполнительная власть" и их судьба в российском законодательстве // Законодательство и экономика, 2004, № 5.
Основы государства и права: Учебное пособие / Под ред. академика О.Е. Кутафина. 7-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000.
Петухов Н. Федеральный конституционный закон "О военных судах Российской Федерации" // Российская юстиция, 1999, №№ 9, 10.
Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. М: Издательство НОРМА, 2003.
Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право, 1993, № 7, 8.
1 Распоряжение Правительства РФ от 15 августа 2003г. № 1163-р Об утверждении Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.)
2 Приказ Минюста РФ от 12 июня 2003г. № 150 "Об утверждении Регламента Министерства юстиции Российской Федерации"
3 Приказ ГТК РФ от 29 ноября 2002г. № 1277 "Об утверждении Положения о порядке разработки и утверждения должностной инструкции должностного лица таможенного органа Российской Федерации" (с изм. и доп. от 20 декабря 2002г.)
4 Интервью с Д.А. Медведевым, первым заместителем руководителя Администрации Президента РФ, заместителем председателя совета директоров ОАО "Газпром", действительным государственным советником Российской Федерации I класса // Законодательство, 2002, № 5.
5 Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003г. № 61-ФЗ (с изменениями от 23 декабря 2003 г., 29 июня, 20 августа, 11 ноября 2004 г., 18 июля, 31 декабря 2005 г., 10 января, 18 февраля, 19, 30 декабря 2006 г., 6, 26 июня, 24 июля, 30 октября, 6 декабря 2007 г., 26 июня, 24 ноября, 3, 30 декабря 2008 г., 9 апреля, 24 июля, 13 октября, 25, 28 ноября 2009 г., 27 ноября 2010 г.)
6 Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права, 2003, № 5, С. 10-13
7 Федеральный закон от 27 июля 2004г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (с изменениями от 2 февраля 2006 г., 2 марта, 12 апреля, 1 декабря 2007 г., 29 марта, 23 июля, 25 декабря 2008 г., 17, 18 июля, 25 ноября, 17 декабря 2009 г., 29 января, 14 февраля, 29 ноября, 13, 28 декабря 2010 г.)
8 Правовые системы стран мира: Энциклопедический справочник / Отв. ред. д.ю.н., проф. А.Я. Сухарев. 3-е изд., перераб. и доп. М: Издательство НОРМА, 2003, С. 78
9 Осадчая Н.В., Гончар Н.В. Правовая природа терминов "государственное управление" и "исполнительная власть" и их судьба в российском законодательстве // Законодательство и экономика, 2004, № 5
10 Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права, 2003, № 5
11 Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права, 2003, № 5, с. 23.
12 Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права, 2003, № 5, с. 24.
