РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ЦЕНТР СЕТЕВЫХ ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫХ ТЕХНОЛОГИЙ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Государственное и муниципальное управление»

К О Н Т Р О Л Ь Н А Я Р А Б О Т А

По предмету: Государственная служба

Тема: Зарубежный опыт организации и правового регулирования

государственной службы

Вариант № 5

Выполнил:

Студент 4 курса

7 семестр

Серов Игорь Юрьевич


Ташкент 2011

Содержание:

Введение 2

Основная часть 3-15

1. Истрия создания государственной службы в США
3-5

2. Структура государственной службы высших руководителей США.
6-9

3. Функции государственной службы США
.
10-15

Заключение 16

Список использованной литературы 17

Введение
Государственная служба - один из тех государственно-правовых институтов, без которого сегодня, немыслима функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации.

Административно-государственное управление – сравнительно молодая, быстроразвивающаяся область научного знания. В последние го­ды в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профес­сиональных государственных служащих становится настоятель­ным требованием времени. Зарубежные страны первыми встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран.

Эффективная работа государственного аппарата во многом определяется профессионализмом и компетентностью чиновников, занимающих высшие должности и непосредственно отвечающих за работу многочисленных департаментов, управлений и отделов. Именно они руководят государственными целевыми программами и принимают непосредственное участие в разработке различных аспектов государственной политики. В конечном итоге от качества политической и административной элиты, деятельности высшего персонала во многом зависит административный потенциал государства, то есть способность устанавливать ясные цели и приоритеты, умение добиваться их осуществления.

Ещё в прошлом веке Оноре де Бальзак с горькой иронией писал: «Существует только одна гигантская машина, управляемая пиг­меями, и это бюрократия». Попробуем же рассмотреть что такое сегодняшняя, современная государст­венная бюрократия в зарубежных странах? Огромный монстр - вла­стный, жесткий, невосприимчивый и назойливый? Или рацио­нальная система, созданная во имя всеобщего блага? Найдены ли здесь механизмы, призванные упорядочить развитие обществен­ной жизни? Или это осталось утопией, так и не воплощенной в практику повседневного государственного администрирования?
Основная часть

1. Истрия создания государственной службы в США


В ретроспективе процесс централизации административно-государственного управления в США протекал достаточно неравномерно. Американская федера­тивная система предполагает определенную экономическую ав­тономию и достаточно широкие политические полномочия шта­тов, а в какой-то мере и местных органов власти, исторически предшествовавших федеральному правительству. Практически вплоть до начала развернутой индустриализации и победы Севера над се­паратистами Юга в Гражданской войне на значительной терри­тории США штаты и графства были чуть ли не единственными органами государственной власти, что привело к возникновению традиций местного самоуправления.

В XIX веке, в эпоху свободного капитализма, когда хозяйст­венные потребности государства носили ограниченный характер, аппарат административно-государственного управления отра­жал специфику эволюции американского капитализма - децен­трализацию механизма государственного хозяйствования. Основ­ная масса финансовых средств, поступавших в доход государства, аккумулировалась и распределялась через бюджеты штатов и ме­стных властей.

Идея политической системы, объединяющей конституцион­но обособленные правительства, получила широкую поддержку в Америке в конце колониальной эпохи и послужила основной базой для развития федерализма в стране. Американские поли­тологи У. Беннет и К. Превит считают, что федеральное правитель­ство в США является не основателем, а продуктом штатов, вы­ступающих в едином союзе: «основой федерализма является тот факт, что штаты предшествовали образованию Союза».

В США на протяжении многих лет пытались решить три фундаментальные проблемы.

Во-первых, определить роль государственной бюрократии в политическом процессе и выйти за пределы упрощенной схемы разделения политических и административных функций, то есть политико-административной дихотомии.

Во-вторых, выработать оптимальную систему взаимодействия Президента и политических чиновников с кадровой бюрократией, усовершенствовать процесс управления государственной службой и повысить ее эффективность.

В-третьих, улучшить взаимодействие Конгресса США с государственной бюрократией и Президентом, как главой исполнительной власти, сохранив контроль представительной властью, прежде всего в области принятия важных государственных решений. Таким образом, все участники понимали, что существует противоречие между технократическим подходом к реформированию госаппарата и политическим характером решаемых проблем.

Как государственный институт, федеральная гражданская служба в США была создана в 1883 г. с целью формирования компетентной государственной бюрократии, способной выполнять функции по демократическому управлению общественными делами. В специальном законе были определены основные принципы формирования и деятельности государственной службы США:

1.проведение открытых конкурсных экзаменов,

2.запрет на увольнения по политическим мотивам,

3.политическая нейтральность государственной службы,

4.создание независимой Комиссии по вопросам государственной службы.

Немаловажное значение для формирования в значительной степени децентрализованного федерального государства сыграли конституционные предпосылки. С самого начала образования фе­дерации в США начались острые дебаты о том, какую роль должна играть федеральная администрация. Предполагалось, что национальное правительство и федеральная администрация бу­дут заниматься теми проблемами, которые штаты не могут решить самостоятельно. В соответствии с конституцией они долж­ны были заниматься регулированием национальной экономики, внешней политикой, обороной, а также зашитой гражданских прав населения. Федеральные власти настаивали на том, чтобы наци­ональное законодательство главенствовало над законодательст­вом штатов. Точно так же национальная исполнительная власть (частью которой является федеральная администрация) не долж­на была находиться под контролем властей штатов.

Однако, как отмечают многие американские политологи, в США существует много так называемых конституционных традиций, которые реализуются в самой политике федерации по отноше­нию к штатам и местным органам власти и сдерживают процесс централизации. Интересно отметить, что в тексте Конституции США разделение административно-управленческих полномочий между различными уровнями государственной власти отражено крайне расплывчато и неопределенно. Так, 10-я поправка к кон­ституции определяет, что «полномочия, не делегированные Со­единенным Штатам конституцией и не запрещенные для штатов, соответственно резервируются за штатами».

Известно, что длительное временя после образования феде­рации, штат рассматривался как государственная единица. За шта­тами сохранялись права эмиссии денежных знаков, налогообло­жения, формирования воинских соединений, контроль над внешней торговлей, т.е. комплекс функций, присущих независимому го­сударству. Еще в 1787г. жители Мэриленда рассматривали се­бя как «нацию», а Дж. Адамс называл делегацию Массачусетса в конгрессе «нашим посольством».

В 1781г. статьи Конфедерации были ратифицированы всеми штатами и важнейшие функции государства были переданы кон­грессу. Однако за штатами и после этого остались такие преро­гативы, как регулирование торговли, налогообложение, консти­туционное и административное право. Более того, длительное время резолюции конгресса имели для штатов, как правило, силу ре­комендаций. По сути, сколько-нибудь четкое разделение прав и полномочий между штатами и федерацией было зафиксировано только в 10-й и 14-й поправках (1868г.) к конституции, однако и после этого были многочисленные случаи превышения штата­ми своих полномочий. Таким образом, исторические корни аме­риканского регионализма очень сильны, и до сих пор не только предопределяют современную роль штатов и местных органов вла­сти в системе административно-государственного управления, но и оказывают глубокое воздействие на выработку государственной политики. Несомненно, и то, что в основе процесса формиро­вания сильно децентрализованного государства лежал и ряд экономико-географических факторов, связанных с учетом обширных размеров территории страны.

Однако развитие производительных сил в конце XIX - на­чале XX века не могло не оказать влияния на эволюцию силь­но децентрализованного государственного аппарата. Формиро­вание общенационального рынка труда и капитала, развитие железных дорог, межштатной торговли, выработка общенаци­ональных стандартов (прежде всего медицинских препаратов и пищевых продуктов), банковская система и единое денежное об­ращение — все это можно записать в «актив» набирающего си­лу федерального правительства. К тому же крупный капитал, не заинтересованный более в сохранении искусственного дроб­ления национального рынка, выступил как сторонник интегра­ционных тенденций. «Великая депрессия» 1929 - 1932гг. со всей очевидностью поставила вопрос об «экстренной мобилиза­ции средств государственного регулирования». Кризис достаточ­но ясно продемонстрировал явное несоответствие уровня цент­рализации бюджетных и управленческих ресурсов госаппарата степени централизации капитала, равно как и масштабности со­циально-экономических проблем.

Стало очевидно, что только федеральный уровень власти с его нереализованными возможностями государственного регулиро­вания способен смягчить последствия кризиса. Поэтому «но­вый курс» Ф. Рузвельта был направлен на расширение масшта­бов государственного вмешательства в экономику и концентрацию в рамках федерального правительства важнейших бюджетных, административных и управленческих рычагов и ресурсов. Неспо­собность правительств штатов решить проблемы, ставшие наци­ональными, привела к мощной «нейтралистской» волне, окон­чательно решившей в пользу Вашингтона вопрос о важнейших прерогативах и полномочиях в рамках федерации.

16-я поправка к конституции позволила федеральным влас­тям собирать подоходный налог. Вашингтон получил значитель­но более мощные полномочия в сфере налогообложения, чем те, что были в распоряжении штатов и местных властей. Федераль­ная администрация распространила свою деятельность на соци­альные программы, экономическое регулирование, гражданское законодательство. В 1939г. доходы федерации и штатов почти сравнялись, а в 1940г. бюджет Вашингтона впервые превысил суммарные расходы штатов и местных органов власти в США.

Постепенно увеличивались федеральные дотации, которые еже­годно выделялись Вашингтоном администрации штатов и мест­ным властям. Если в 1932 г. эти дотации составляли менее 3% доходов местной администрации, то в 1950г. - уже 10,4%, а в 1982г. - свыше 25%. В результате администрация штатов и местные власти стали зависеть от федеральных дотаций, ибо теперь они составляют около четверти их общих доходов.

Закономерным результатом такой политики стал дальнейший рост влияния федеральной администрации. Поскольку имен­но она дает деньги, то может устанавливать и стандарты. Последние годы администрация штатов и местные власти ста­ли все чаще жаловаться на то, что они оказались «запертыми» в тисках федеральных программ, которые не учитывают дейст­вительных местных потребностей. Президенты Р. Никсон и Р. Рей­ган полагали, что у них есть ответ на эту проблему: нужно уй­ти от «целевых» дотаций, направленных на решение узких конкретных задач, к более широким, обобщенным дотациям и к «участию в доходах». Оба президента называли свои програм­мы «новым федерализмом», имея в виду возвращение части ад­министративной власти и контроля штатам. Но эти идеи не принесли желаемых результатов. Р. Никсон и Р. Рейган выделя­ли ежегодно значительные суммы из федеральной казны непо­средственно администрации штатов в качестве формы участия по­следних в федеральных доходах. Эти деньги администрация штатов могла тратить по своему усмотрению, без контроля со сто­роны федеральных властей. Однако это сделало ее и местные вла­сти не менее, а еще более зависимыми от казны Вашингтона.

Более того, поскольку размер федеральных дотаций не зави­сел от конкретных нужд местной администрации, то деньги шли и к богатым, и к бедным городам одинаково. Один город мог отчаянно нуждаться в средствах для поддержания полиции и по­жарной охраны, тогда как другой тратил их на улучшение сво­их парков. Такое положение привело администрацию штатов и муниципалитетов в отчаяние. Вопрос о том, сколько федераль­ных денег давать и как их давать, остается постоянной пробле­мой американского федерализма. По существу, это ключевой пункт более общей государственной проблемы - проблемы баланса меж­ду центральной администрацией и властями штатов в федераль­ной системе.

Другой стороной того же вопроса является так называемая «балканизация» власти в федерации. В 1980г. в США на­считывалось 79912 органов власти, в том числе исполнительные и законодательные органы 50 штатов, 3042 графств, 18862 го­родов (муниципалитетов), 25962 специальных, 16822 школь­ных округов, 16822 тауншипов. Все эти власти в своей деятель­ности сталкиваются друг с другом, и первой жертвой всегда оказывается налогоплательщик. Такую множественность влас­ти политологи в шутку назвали «балканизацией». В США балканизация привела к большому количеству конфликтов по по­воду юрисдикции, т.е. по поводу того, чья административная власть и в каких ситуациях должна применяться. Проблема поиска правильного баланса власти между центральной государственной ад­министрацией и властями штатов до сих пор остается открытой.

С 1979г. в США начала действовать служба высших руководителей (СВР). Эта служба включает большинство высших руководителей и часть политических назначенцев в федеральных органах исполнительной власти. При такой системе политические чиновники обеспечивают политический контроль, в то время как карьерные чиновники представляют политически нейтральную, высококвалифицированную группу управленцев в различных сферах деятельности, занимающихся исполнением государственной политики в федеральных органах власти. В этом случае мы имеем условное деление персонала, занимающих государственные должности, на политиков, сановников и чиновников.

Ее формирование началось с интенсивной разъяснительной кампании среди чиновников, чтобы развеять их скептическое и настороженное отношение к реформам в госаппарате. При этом вступление в СВР было делом добровольным. О результатах такого гибкого подхода говорит тот факт, что в первый год из 6919 высших чиновников лишь 81 отклонил предложение занять должности в СВР.

2. Структура государственной службы высших руководителей США.
Служба высших руководителей (Senior Executive Service) в США была законодательно введена специальным указом (№ 95-454 от 13 октября 1978г.) и начала функционировать с 13 июня 1979г. Это было результатом проведения глубокой реформы государственной службы, которая затронула различные стороны деятельности государственного аппарата США. Цель всех этих изменений была направлена на повышение эффективности работы чиновников, улучшение подотчетности и ответственности государственных органов власти, совершенствованием деятельности всего государственного сектора страны. Основные изменения относились к нескольким важным сферам управления государственной службой США.

Комиссия по государственной службе была упразднена и созданы новые органы, включая:

Управление кадровой службы (УКС), возглавляемое исполнительным директором, назначаемым президентом при согласии Сената, на 4 года, отвечающего за руководство федеральной государственной службой;

Совет по защите «системы заслуг» для наблюдения за соблюдением законов и нормативными актами, относящихся к государственной службе, и рассмотрением апелляции служащих;

Совет по федеральным трудовым отношениям был заменен более независимым федеральным Бюро по трудовым отношениям. Обновлены нормативные акты и программы по обеспечению равного доступа к государственной службе женщин и представителей национальных меньшинств. Вместо высших должностей была создана Служба высших руководителей (СВР), в которую вошли чиновники, занимающие должности выше 15 категории. Система «оплата за заслуги» была распространена на 13-15 категории, и служащие могли получать надбавки к основному окладу без повышения в должности. Были осуществлены другие мероприятия по повышению эффективности государственной службы. Таким образом, в новую Службу высших руководителей были включены государственные должности, которые раньше относились к 16-18 высшим категориям.

Причины создания СВР в США связаны с объективными факторами, имеющими непосредственное отношение к меняющейся роли государства в обществе, усложнением экономических, а также социальных процессов, что требует высококвалифицированных кадров и, соответственно, изменений в подходах к работе с госслужащими, прежде всего высшего звена. Главная цель создания данного института на первоначальном этапе состояла в том, чтобы:

передать больше полномочий в области кадровой политики министерствам и ведомствам;

привлечь и закрепить высококвалифицированных специалистов на государственной службе;

расставить их на различных должностях в госаппарате в соответствии со способностями и знаниями;

1.обеспечить профессиональное и творческое развитие руководящего состава государственных органов управления;

2. установить персональную ответственность руководителей за результаты работы;

3. создать стимулы и положительную мотивацию для эффективной работы и, одновременно, избавиться от плохих исполнителей;

4. оградить государственную службу от неоправданных арбитражных действий и убрать ненужные запреты.

По своей природе служба высших чиновников США представляет особую кадровую систему в федеральных органах исполнительной власти, насчитывающую около 7000 карьерных и некарьерных служащих, работающих на ключевых постах в 75 ведомствах, которые занимают промежуточное положение между политическими руководителями, назначаемыми Президентом США, и остальными федеральными государственными служащими, занятыми в органах исполнительной власти.

Непосредственное управление этой группой чиновников осуществляет специальный Отдел по управлению руководящими кадрами (Office of executive resources management), созданный в 1993 г. и отвечающий за координацию работы между федеральными министерствами и Управлением кадровой службы, в которую он входит как структурное подразделение.

В целом федеральная государственная служба США в 2000г. насчитывала около трех миллионов человек, из которых 2.644.800 чел. работали в органах исполнительной власти, 31.200 чел. были заняты в органах законодательной власти, а 32.200 чел. работали в органах судебной власти.

Общая численность служащих в федеральных, региональных и местных органах власти США составляла более 14,8 млн. человек. Если включить в этот список людей работающих по грантам и контрактам, то общее количество людей занятых в системе государственного управления составляет 16,9 млн. человек. Общий фонд заработной платы федеральной гражданской службы составил в 2001 году 205 млрд. долл. или 10% бюджета США. Страховые взносы, пособия, надбавки и другие выплаты, как правило, зависят от должностного оклада, предусмотренного в системе оплаты по шкале ставок. Статистические данные дают общий портрет типичного госслужащего США в 2001 году: средний возраст – 46,3 года, стаж работы – 17,1 год, доля мужчин - 55%.

По своей структуре федеральная государственная служба США состоит из следующих групп:

1. Руководители министерств и ведомств, назначаемые президентом США с согласия сената - 450 человек.

2. Высшие государственные служащие:

а) служба высших руководителей – 7000;

б) дипломатическая служба - 1100;

в) другие государственные органы - 5500 человек.

3. Государственные служащие:

а) категория 13-15; (старшие должности) - 285 300 че­ловек, включая 104 700 руководителей и около 1000 политических назначенцев;

б) категория 1-12; (младшие и средние должности) - 1 232 200 служащих, вклю­чая 85 300 руководителей.

Общая схема федеральных государственных должностей (General Schedule) включает 22 группы: с GS – 0000 до GS – 2100, которые в свою очередь делятся на категории. Например, группа должностей GS-1800 (группа расследований) делится на 23 категории и включает представителей белых и синих воротничков. Общая тарифная сетка государственных служащих включает в себя 15 разрядов, соответствующих сложности работы, ответственности и необходимой квалификации.

Для каждого разряда установлено 10 ступеней должностных окладов и переход на следующую ступень осуществляется в установленные сроки. Например, служащий 10 категории получает по 1 разряду – 37,9 тыс. долл. в год, а по 10 разряду – 49,3 тыс. долл., то есть разница составляет 11,4 тыс. долл. Срок ожидания очередного повышения разряда от 1 года до 3 лет. Это влечет повышение оклада примерно на 3%. Система оплаты труда технического персонала (Wage System) состоит из 36 категорий: с WG – 2500 до WG – 9000.

Большинство служащих занято в 14 федеральных министерствах (департаментах), среди которых шесть относятся к наиболее крупным ведомствам, это почтовая служба (786,9 тыс.), министерство обороны (933,3 тыс.), министерство по делам ветеранов (266,2 тыс.), министерство финансов (159,5 тыс.), министерство здравоохранения (132,9 тыс.) и министерство сельского хозяйства (128,8 тыс.).

Характеристика и описание каждой из 15 должностных категорий федеральных госслужащих утверждены в законодательном порядке и содержатся в разделе 5 Свода законов США. Около 80% назначений происходит на конкурсной основе в соответствии с принципом «системы заслуг».

Таким образом, членов СВР можно рассматривать в качестве связующего звена между политическими руководителями и остальными государственными служащими. В структуру СВР не входят следующие категории:

1) высшие должности, назначение на которые производит президент США с согласия сената;

2) высшие должности в МИД, ФБР, ЦРУ, Управлении по национальной безопасности, Военной разведке;

3) высшие должности в государственных корпорациях, центральных финансовых ведомствах;

4) судьи в административных судах.

Характерной особенностью организации государственной службы США на высшем уровне является то, что должности выше 15 категории делятся на три группы. Это должности входящие в службу высших руководителей (SES), старшие должности (SI) и должности, связанные с научной деятельностью (ST). Должности ST предназначены для высококвалифицированных специалистов, занятых разработкой и реализацией научно-технических проектов в правительстве США - всего 740 должностных ставок.

Кроме того, многочисленную группу составляют политические назначенцы, которых, в период нахождения у власти президента Буша-старшего, насчитывалось 5280 человек (1988 г.). В администрации Президента США выделено 450 должностных окладов для высших чиновников, разделенных на 5 категорий (121,6 тыс. долл. – 166,7 тыс. долл.).

В законе специально перечисляются пять основных критериев, позволяющих определить должности, которые могут входить в службу высших руководителей, а именно:

1. Управление деятельностью государственных организаций федерального уровня.

2. Ответственность за выполнение федеральных программ и проектов.

3. Контроль над реализацией целей, регулирование и оценка деятельности организаций или групп людей.

4. Руководство работой федеральных государственных служащих.

5. Принятие решений, определяющих политику, или выполнение других функций руководителя.

Федеральные ведомства самостоятельно определяют количество должностей СВР на двухлетний период для своих нужд. Но право окончательного их утверждения остается за Управлением кадровой службы, которая суммирует все поступившие заявки, а после консультаций с Административно-бюджетным управле­нием и на основе миссии данного ведомства, потребностей федеральных программ и возможностей бюджета устанавливает общее количество должностей для СВР. Так, в 2002-2003 гг. общее число постоянных должностей СВР, утвержденных УКС, составляло 7676 единиц в 75 федеральных органах исполнительной власти.

Управление кадровой службы имеет право увеличить или уменьшить количество должностей СВР во время этого двухгодичного срока, но изменения не должны превышать 105% от первоначальной цифры. Федеральные ведомства могут упразднить должности СВР и использовать освободившиеся средства для введения других должностей.

В законе о службе высших руководителей определены два вида должностей - карьерные и общие.

На карьерные должности могут назначаться лишь кадровые чиновники, что должно обеспечить стабильность работы госаппарата и "гарантировать его беспристрастность и доверие народа к правительству". Каждому министерству и ведомству дается квота на карьерные должности, а в целом их не может быть менее 3571, что должно обеспечить стабильность и профессионализм в государственной службе. Весьма важно, что права, условия работа, оценка выполнения, материальное стимулирование и зарплата являются одинаковыми для всех карьерных чиновников, независимо от места их работы и видов должностей.

На общие должности могут назначаться представители других профессиональных групп, например, представители академических кругов из университетов, а также руководители и специалисты из бизнеса или неприбыльного сектора. Сами назначения разделяются на карьерные, некарьерные и временные.

Всего существуют четыре типа назначений для членов Службы высших государственных руководителей США:

1. Карьерные назначения посредством конкурентного отбора на основе оценки управленческой квалификации со стороны Квалификационной комиссии, утверждаемые федеральным Управлением кадровой службы США.

2. Некарьерные назначения, проводимые Управлением кадровой службы на общие должности на строго индивидуальной основе.

3. Временные назначения на срок не более 3 лет на общие должности для выполнения специальных работ или проектов в правительстве США.

4. Чрезвычайные назначения на срок не более 18 месяцев на общие должности в случае особых обстоятельств.

Карьерные назначения происходят в соответствии с квалификационными требова­ниями, устанавливаемыми самим ведомством, из числа кадровых служащих. Служащие, приходящие на должности СВР таким путем, представляют профессиональных чиновников, ориентированных на постоянную работу в госаппарате. Для поступления необходимо пройти конкурсный отбор и соответствовать квалификационным требованиям, которые оценивает специальная комиссия. Карьерные назначения могут осуществляться как на общие, так и на карьерные должности, что, однако не ведет к неравенству их правового положения.

Некарьерные назначения распространяются только на общие должности, которые связаны с политическим управлением и формированием стратегического курса. Перед этим они утверждаются в Управлении кадровой службы, но они не должны превышать 10% от всего числа должностей СВР и не более 25% в каждом ведомстве.

Временные назначения происходят на общие должности на срок не более 3 лет, когда ведомству требуется быстро принять служащего для выполнения специального проекта или важной работы, а формальная процедура приема из-за ее длительности не устраивает.

Чрезвычайные назначения происходят на срок не более 18 месяцев в случае крайней необходимости на общие должности. При этом количество временных чрезвычайных назначений не может превышать 5% от всех назначений в СВР.

Управление кадровой службы была создана в соответствии с планом реорганизации государственной службы США и к ней перешли многие функции бывшей Комиссии по государственной службе. Полномочия и задачи УКС были определены в законе о реформе государственной службы от 1978г. На данную государственную структуру были возложены следующие функции:

Разработка и управление государственной политикой в области государственной службы, а также целевыми программами для различных групп чиновников.

Планирование, разработка стандартов и оценка системы обучение федеральных госслужащих.

Оказание содействия министерствам и ведомствам в управлении персоналом.

Разработка мероприятий по повышению эффективности работы государственных служащих.

Руководство службой высших руководителей и помощь в развитии управленческих кадров.

Современная структура УКС, помимо сотрудников центрального аппарата в Вашингтоне, включает пять региональных отделений, а также учебные заведения, центры по тестированию, информационные бюро о вакансиях в федеральных органах власти и другие вспомогательные структуры. Образно говоря, Управление кадровой службы является “правой рукой президента, как руководителя федеральных государственных служащих США

3. Функции государственной службы США
.
Основной функцией правительственных департаментов является проведение законодательной и исполнительной полити­ки. Например, Департаменту сельского хозяйства поручено под­держивать предписанные конгрессом цены на сельскохозяйст­венную продукцию. Это непростая задача, так как департамент должен решать, как понимать намерения конгресса. Очень часто, когда встает противоречивый вопрос, единственным способом, которым конгресс может обеспечить минимальное большинство, необходи­мое для прохождения законодательства, является формулировка вопроса в наиболее общих, политически нейтральных терминах. Таким образом, парламент часто дает лишь широкое руководящее направление для деятельности, и бюрократия обладает свободой учреждать особую рабочую политику, которая соответствует ее соб­ственным интересам (или интересам тех, кто обладает более вы­сокой исполнительной властью).

Правительственные департаменты подразделяются на бюро, которые возглавляются чаще профессиональным чиновником, чем назначенным лицом. Например, бюро статистики труда являет­ся частью департамента, и руководители бюро обладают большой дискреционной властью несмотря на то, что они должны дейст­вовать в рамках постоянного законодательства и административ­ной политики. Кроме того, правительственные департаменты под­держивают местные учреждения в каждом штате, и единая административная политика превалирует на всех ведомственных уровнях.

Федеральные агентства выполняют чаще одну, но весьма сложную функцию, которая иногда может быть наиболее по­литической, чем административной. Например, Информацион­ное агентство Соединенных Штатов (ЮСИА) откровенно идеоло­гическое. Его функция состоит в том, чтобы представлять США в благоприятном свете и завоевывать международную поддерж­ку американской политики. Однако существуют и политически нейтральные агентства, такие как НАСА — Национальное агент­ство по аэронавтике и исследованию космического пространст­ва, которое было организовано для координации американских исследований в космосе. Каждое агентство возглавляется од­ним администратором, которого назначает президент и которо­го он может снять с поста.

Федеральные корпорации, принадлежащие прави­тельству, являются сочетанием правительственных агентств и пред­приятий частного бизнеса. Хотя главы корпораций назначают­ся президентом (с согласия сената), они обладают значительной автономной властью. Корпорации могут, например, принять свое собственное решение, как распределить и куда направить фонды, которые ассигновала законодательная власть. Почтовая служба США, управление по развитию долины реки Тенесси, Экс­портно-импортный банк - вот несколько из числа наиболее важных федеральных корпораций. Многие корпорации пред­принимают крупное строительство общественных сооружений, которое вряд ли смогли бы финансировать частные фирмы. По­добным же образом не нашлось бы частной корпорации, решив­шейся покрыть затраты Министерства связи. Федеральные корпорации действуют в соответствии с основными руководящими направлениями, установленными конгрессом. Лишь незначи­тельное число корпораций является прибыльными, поэтому они зависят от ежегодных правительственных субсидий.

Независимые постоянные агентства созданы для экономической регуляции частного бизнеса, который непо­средственно влияет на общественное благосостояние. Они обладают значительной властью, полученной от конгресса. Напри­мер, конгресс уполномочил Постоянную ядерную комиссию за­мораживать работу атомных станций, если не обеспечивается их безопасность. Такие решения, как правило, поддерживаются в судах. Однако независимые постоянные агентства являются объектом значительной критики. Многие политологи считают, что агентства находятся под огромным влиянием тех самых от­раслей промышленности, чью деятельность они должны контро­лировать. Дело в том, что большинство членов комиссий в про­шлом были сотрудниками частных предприятий и, как говорят критики, они больше заинтересованы в удовлетворении интере­сов предпринимателей, чем в обеспечении защиты населения. Федеральная энергетическая комиссия, например, выдержива­ет постоянные атаки со стороны тех, кто считает, что она состо­ит преимущественно из представителей промышленности и за­щищает их интересы, а не интересы потребителей. В этой критике есть доля правды, но необходимо признать, что служа­щие агентств должны разбираться в той отрасли промышлен­ности, которую они контролируют.

Такова в целом характеристика организации федеральной бю­рократии в США.

На Бюро управления персоналом возложена задача обеспече­ния централизации и координации кадровой работы в аппарате административно-государственного управления. В компетенцию Бюро входит назначение служащих на должности и их продви­жение по службе, оценка их труда, повышение квалификации, поощрения и наказания, выработка рекомендаций по совершен­ствованию кадровой работы. Что касается Совета по защите си­стемы заслуг, то его полномочия сводятся к обеспечению соблю­дения законов гражданской службы в области найма, увольнения и прохождения службы в соответствии с принципами «системы заслуг». Сформулировано девять основных принципов системы заслуг, включенных в законодательство:

• рекрутинг служащих из всех сегментов общества с под­бором и продвижением на основе способностей, знаний и умений при справедливой и открытой состязательности;

• справедливое и беспристрастное отношение в процессе уп­равления персоналом вне зависимости от политических взглядов, расы, цвета кожи, религии, национального происхождения, по­ла, семейного статуса, возраста или инвалидности с должным ува­жением к конфиденциальности личной жизни и конституцион­ным правам;

• равная оплата за работу равной ценности с учетом как национального, так и местного уровня оплаты работников частно­го сектора в сочетании с поощрением и признанием отличного исполнения работы;

• высокие стандарты честного поведения и заботы об обще­ственном интересе;

• действенное и эффективное использование федеральной ра­бочей силы;

• сохранение хорошо работающих служащих, исправление ра­боты тех, чья деятельность неадекватна, и расставание с теми, кто не может и не хочет удовлетворять требуемым стандартам;

• улучшение работы путем эффективного обучения и подго­товки;

• защита служащих от необоснованных действий, персональ­ного фаворитизма или политического принуждения;

• защита служащих от наказаний за законное раскрытие информации. Наказание не может быть применено к служаще­му, давшему «сигнал тревоги».

Профессиональные гражданские служащие занимают долж­ности, распределенные в иерархическом порядке по 18 категори­ям Генеральной схемы должностей соответственно сложности и ответственности работы и степени участия каждой категории в процессе принятия решений и управления.

Категории 1-4 относятся к низшему персоналу административных учреждений, непосредственным исполнителям. Служа­щие этих категорий выполняют простейшую рутинную работу или работы, имеющие некоторую долю трудности, под непосредственным и общим наблюдением.

К категориям 5-8 относятся служащие, которые выполняют работу, требующую специальных знаний и подготовки, способ­ностей к индивидуальной работе. Это исполнительский персонал высшей квалификации, имеющий дипломы высших учебных за­ведений.

Служащие категорий 9-14 относятся к среднему руководящему персоналу, хотя их деятельность протекает под общим административным наблюдением и руководством. Например, служащие 11-й категории должны быть способны выносить решения, 12-й категории - проявлять способности к руководству, служащие 13-й категории могут быть помощниками глав небольших подразделений, а 14-й - главами подразделений и бюро.

Служащие категорий 15-18 являются высшим руководя­щим составом государственных учреждений. В число их обязан­ностей входит планирование и руководство специализированны­ми программами исключительной трудности и ответственности. Как правило, они возглавляют бюро и отделы.

Гражданская служба в США подразделяется на конкурсную и исключительную. Название «конкурсная» объясняется тем, что все назначения на эту службу производятся в результате отбо­ра на конкурсных экзаменах. Более 90% всех государственных слу­жащих проходят через конкурсную систему. Название «исключи­тельная» отражает положение, по которому должности этой службы исключены из-под действия Закона о гражданской службе. В чис­ло «исключительных» входят служащие Агентства по националь­ной безопасности, ЦРУ, ФБР, Госдепартамента, представительств США в международных организациях. Интересно, что организа­ция данных служб строится на особых принципах. Это объясня­ется политическими соображениями правящих кругов - стремле­нием создать привилегированный статус, выражающийся в более высоком жалованье, для служащих тех ведомств, которые играют особо важную роль в обеспечении интересов государства.

В США существует также патронажная система, или система добычи, т.е. назначение на высшие админи­стративные должности за политические заслуги и периодичес­кая сменяемость высших чиновников в зависимости от времени нахождения в Белом доме представителя партии, сторонниками которой они являются. Сегодня только 5% особо важных долж­ностей заполняются «патронажными» методами. Это главы ис­полнительских ведомств и агентств, послы, консулы. Их назна­чает президент с совета и согласия сената (обычай «сенаторской вежливости»). Существует также ряд должностей, назначать на которые президент может без согласия сената: руководители правительственных программ, советники, помощники и личные секретари президента.

Для большинства чиновников продвижение по служебной ле­стнице производится согласно принципам системы заслуг - от­бору наилучших кандидатов на повышение в должности на кон­курсных экзаменах, а также на основе ежегодной оценки их служебной деятельности. Однако конкурсные экзамены применяются лишь для рядовых должностей, гораздо важнее итоги пе­риодической оценки служебной деятельности. По Закону 1978г. значение такой оценки для контроля над работой служащих бы­ло резко повышено. В результате ежегодная оценка результатов труда стала реальным инструментом кадровой политики в систе­ме административно-государственного управления. Американ­ские политологи, комментируя содержание Закона 1978г., под­черкивали, что процедура увольнения значительно упростилась. Действительно, в законе вопрос об увольнении сформулирован очень широко: со службы может быть уволен каждый, если это необ­ходимо в целях национальной безопасности. Единственной обязанностью администрации является заблаговременное вручение уведомления об увольнении.

До 1979г. существовало три общепринятых оценки работы государственного служащего: отличная, удовлетворительная и неудовлетворительная. В настоящее время в каждом ведомстве существует своя система оценки. При этом поощряется привлечение к разработке критериев оценки самих служащих. Оценка рабо­ты является основанием для принятия решения о переподготов­ке, обучении, награждении, понижении, оставлении на прежней должности или смещении государственного служащего.

Руководитель учреждения должен сообщить служащему о кри­тических замечаниях в его адрес и о критериях оценки его тру­да. Прежде чем предпринять какие-либо действия, связанные с понижением в должности в связи с плохой работой, необходи­мо предупредить об этом служащего в письменной форме. Если после предложения о понижении в должности служащий в течение года продемонстрирует удовлетворительную работу, то предложение, связанное с его плохой работой, будет отозвано.

В каждом учреждении государственной службы имеется свой план продвижения по службе. В случае если на определенную, должность недостаточно кандидатов из своего учреждения, объявляется открытый конкурс. Критерии для продвижения те же, что и для принятия на государственную службу, однако ведомствам рекомендовано отказаться от письменных или устных те­стов. Квалификационные стандарты для продвижения разраба­тываются также отдельно каждым ведомством и определяют минимум требований для успешного выполнения соответствующей работы. Все кандидаты, отвечающие этим стандартам, а так­же другим требованиям, необходимым по закону (например, принадлежность к определенной категории), могут претендовать на должность. Из них отбирают обычно 3-5 человек, обла­дающих наиболее высокой квалификацией, чьи кандидатуры пе­редаются на рассмотрение специального чиновника, который и выносит решение, не допуская фаворитизма и дискриминации34.

Закон требует применения дисциплинированных мер против тех руководителей, которые:

• дискриминируют кого-либо из претендентов;

• требуют или рассматривают какие-либо рекомендации на служащего, который сам этого просит или в отношении которо­го планируются какие-либо кадровые изменения, за исключени­ем материалов, представляющих собой оценку выполнения этим человеком работы, его способностей, склонностей, общей квали­фикации или характера, лояльности и годности;

• используют официальную власть для принуждения к поли­тическим действиям;

• сознательно обманывают человека или препятствуют его пра­ву участвовать в конкурсе для поступления на государственную службу;

• оказывают на служащего влияние, чтобы тот отказался уча­ствовать в конкурсе, с целью ухудшить или улучшить шансы лю­бого из кандидатов;

• оказывают какое-либо особое предпочтение или предостав­ляют преимущество, не предусмотренное законом, какому-либо кандидату на должность или служащему;

• назначают, продвигают по службе родственников в его (или ее) собственном агентстве;

• осуществляют или пытаются произвести кадровые действия и в качестве наказания для тех служащих, которые воспользовались своим правом на апелляцию, отказались заниматься политической деятельностью или законным образом раскрыли нарушение закона, правил и инструкций, растраты фондов, злоупотребления властью или существенную и специфическую опасность общественному здоровью или безопасности;

• осуществляют или пытаются произвести действия в отноше­нии персонала, которые являются нарушением закона, правил или инструкций, напрямую относящихся к принципам системы заслуг.

Как видим, в Законе о реформе гражданской службы в США тщательно разработаны дисциплинарные меры против тех руководителей, которые нарушают принципы системы заслуг при про­движении по службе. Важно, что здесь даны максимально кон­кретные формулировки возможных случаев противозаконных ситуаций, что позволяет достаточно эффективно использовать данный закон на практике при возникновении аналогичных ситу­аций на гражданской службе.

В США существует и внеконкурсное занятие должностей, это происходит в тех случаях, когда дальнейшее продвижение при успешном выполнении своих обязанностей предусматривалось уже при приеме на предыдущую должность (для стажеров, уче­ников и т.п.). Вне конкурса замещаются также должности, но­сящие временный характер (на срок до 120 дней). Исключения могут быть сделаны и для служащих, потерявших прежнюю должность из-за сокращения штатов и переведенных в другие учреждения.

Так называемую «систему званий» (или систему назначений администраторов) ввел президент Джонсон в конце 60-х годов. Он предоставил выс­шим административным чиновникам (категории 16-18) особый юридический статус: любое должностное лицо высшей категории может быть свободно перемещено из одного учреждения в дру­гое. Политическое руководство, имея в своем распоряжении весь «высший корпус», может расставлять кадры по своему ус­мотрению. По замыслу Джонсона, это должно было приблизить «верхушку» администраторов к политическому руководству.

По Закону 1978г. система назначений администраторов бы­ла утверждена как юридический институт. Сегодня в США служба высших администраторов представляет собой закрытый корпус чиновников, который формируется не только из служа­щих категорий 16-18, но и частично из лиц, занимающих «па­тронажные» посты. Одной из характерных черт этой службы яв­ляется установление особых материальных стимулов: высокого жалованья, премиальной системы, а также создание более широких возможностей для карьеры. Одновременно власти стремят­ся приблизить «верхушку» чиновничества к политической эли­те и тем самым запрограммировать определенную политическую ориентацию высшего эшелона администраторов.

Особое внимание уделяется характеристике политической деятельности государственных служащих в США. Закон о рефор­ме гражданской службы 1978г. разрешает американскому чи­новнику:

• регистрироваться и голосовать на любых выборах;

• выражать свое мнение как частного лица в узком кругу и публично по всем политическим вопросам и кандидатам до тех пор, пока он не принимает активного участия в политическом управлении или политической кампании в качестве привержен­ца одного из кандидатов;

• носить значки или пуговицы с политической символикой или прикреплять наклейки на свой личный автомобиль, но не в рабочей обстановке;

• вносить вклад в добровольческие кампании политической партии или организации;

• занимать должность в общественной организации, оказы­вать какой-либо из общественных организаций помощь, если это не вступает в конфликт или не препятствует выполнению слу­жебных обязанностей;

• осуществлять канцелярские или судейские функции, не но­сящие партийного характера во время выборов, в соответствии с законодательством штата или местным законодательством;

• проявлять политическую активность по вопросам, не свя­занным с той или иной партией, например в обсуждении консти­туционных поправок, на референдумах, при одобрении муници­пальных указов;

• быть членом политической партии или другой политичес­кой организации, присутствовать на ее собраниях, голосовать по отдельным вопросам, но не принимать активного участия в уп­равлении этой организацией;

• присутствовать на политических съездах (но не в качестве делегата или кандидата), мероприятиях по пополнению партийных фондов и других политических собраниях, но не прини­мать активного участия в их подготовке и проведении;

• высказывать своему сенатору или конгрессмену свою точ­ку зрения на то, как он должен голосовать по тому или иному вопросу.

За нарушение закона служащий может быть отстранен от ра­боты на 30 дней без оплаты, а за активную политическую дея­тельность даже уволен с должности.

Таким образом, в отличие от Германии, в США политичес­кая активность большинства государственных служащих весь­ма ограничена. Исключения составляют лишь высшие должно­стные лица из ближайшего окружения президента.

Интересно, что в Соединенных Штатах нет системы административных судов, как в Германии. Их функции выполняет Совет по защите системы заслуг. Главная задача Со­вета - защита служащих от злоупотреблений и неоправданных кадровых действий. Он заслушивает и принимает решения по жа­лобам служащих и при необходимости дает приказания о кор­ректирующих и дисциплинарных действиях в отношении госу­дарственного служащего или учреждения.

Существует также Служба (бюро) специального совета, кото­рая в своей деятельности тесно связана с Советом по защите си­стемы заслуг. Она занимается расследованием предложений об определенной запрещенной законом кадровой практике. Это ка­сается случаев, когда:

• запрещенная кадровая политика имеет место в федераль­ных учреждениях;

• федеральный служащий подает сигнал «тревоги» о наруше­нии закона, неправильном управлении, растратах, злоупотреб­лении властью или опасности общественному благополучию;

• федеральные служащие подвергаются политическому давле­нию, вовлечены в запрещенную политическую деятельность или, наоборот, необоснованно ограничивается их политическая деятель­ность.

Каждый государственный служащий защищен от наказа­ния за «сигнал тревоги», за исключением раскрытия информа­ции, признанной секретной и запрещенной к разглашению за­коном, однако и такая информация может быть раскрыта Главному инспектору. Письменный отчет о результатах рассле­дования Специальный совет представляет конгрессу и президен­ту, копия отчета передается служащему, подавшему сигнал «тревоги».

Закон о реформе гражданской службы 1978г. включает так­же этический кодекс государственной службы. В соответствии с этим кодексом каждый государственный служащий США дол­жен:

• ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному че­ловеку, партии или государственному департаменту;

• защищать Конституцию, законы и постановления США и всех правительственных органов страны и никогда не участво­вать в их нарушении или уклоняться от их выполнения;

• выдавать полновесную дневную работу за полновесную дневную оплату, прилагать максимальные физические и умст­венные усилия для исполнения своих обязанностей;

• стремиться найти и использовать наиболее эффективные и экономичные способы выполнения заданий;

• никогда не дискриминировать несправедливо одних, предо­ставляя другим особые блага и привилегии за вознаграждение или без него; никогда не принимать для себя и членов своей се­мьи никаких благ или преимуществ при обстоятельствах, кото­рые могут быть созданы определенными людьми для оказания влияния на исполнение государственных обязанностей;

• не делать никаких личных обещаний, связанных с обязанностями его службы, поскольку государственный служащий не имеет своего личного слова, которое могло бы быть связано с об­щественным долгом;

• никогда не использовать никакой информации, полученной конфиденциально во время выполнения служебных обязаннос­тей, как средства извлечения личной выгоды;

• не быть вовлеченным ни в какой бизнес с правительством, ни прямо, ни косвенно, так как это несовместимо с сознательным выполнением служебных обязанностей;

• разоблачать коррупцию везде, где она обнаруживается;

• придерживаться этих принципов, сознавая, что государст­венная служба - это доверие.

Оценивая этот «кодекс этики» чиновников, нельзя не отме­тить высокие нравственные принципы, отвечающие общечело­веческим гуманистическим идеалам, признанным во всем мире. Однако на практике эти высокие принципы часто игнорируют­ся. Такие явления, как коррупция и протекционизм, продолжа­ют процветать в административно-государственном аппарате уп­равления США, о чем свидетельствуют скандальные истории, периодически возникающие на страницах печати.
Заключение.
В заключении хотелось бы отметить, что в современном обществе, государство является основной формой консолидации общечеловеческих, национальных и социальных ценностей и интересов его граждан. Свои задачи государство решает через систему административно-государственного управления, являющуюся комплекс­ным социальным институтом. Процесс государственного администриро­вания фиксируется в деятельности должностных лиц и является практической реализацией целей и воли государства. Это отличает госу­дарственную службу и гражданскую, которая является средством осу­ществления целей, интересов и прав отдельных граждан или обществен­ных ассоциаций.

Государство и общество в состоянии решить свои основные задачи лишь при условии целенаправленной высокопрофессиональной деятельности системы административно-государственного управления. Именно по­этому значение имеет развитие теории административно-го­сударственного управления как самостоятельной научной дисциплины.

В заключение следует сказать, что, несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых проблем. К ним, прежде всего, относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управле­нии, о рациональной иерархии отношений в системе государственной ад­министрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией госу­дарственной машины и многое другое.

Используемая литература

1. Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США - Москва 2003г.

2. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах запада: США,

Великобритания, Франция, Германия Учебное пособие. Изд. 2-е, перераб. и доп.— М.: Издательская корпорация «Логос», 2001.

3. Осейчук В.И. Государственная Служба Учебное пособие Издат. ТюмГУ 2004г.

4. Лобанов В.В. Служба высших руководителей в США \\ Государство и право. № 6, 1996.

5. Пронкин С.В. Петрушина О.Е. Государственное управление зарубежных стран

Учебное пособие Москва 2001 г.