Реферат Антикоррупционная политика в РФ
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-28Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
План
Введение
Глава 1. Коррупция как социальное явление.
Глава 2. Антикоррупционная правовая политика современной России.
Глава 3. Проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России.
Заключение.
Список использованной литературы.
Введение
Среди разрушительных процессов в России коррупция занимает одно из основных мест. Она стала важным фактором стагнации экономики, превратилась в серьезную угрозу верховенству закона, демократическим преобразованиям и правам человека, привела к тяжелейшим социальным последствиям. Коррупция подрывает доверие к властным структурам, ведет к деградации социума, политических и социальных отношений, наносит урон имиджу и престижу нашей страны в современном мире.
Коррупция, захлестнула современную власть на всех ее уровнях. Такое пристальное внимание обусловлено, прежде всего, общественной опасностью этого феномена. Коррупция разлагает демократические институты общества и ставит под угрозу их существование. Это проблема особенно важна для современной России, пытающейся, пока бесплодно, привить на своей почве демократические устои. Коррупция делает неравным доступ людей к материальным и общественным благам, что само по себе является признаком недемократичности существующего строя.
Безусловно, не одним лишь отсутствием демократии страшна коррупция. Она разлагает и моральные устои общества: у людей, далеких от политики, складывается впечатление продажности и нечестности первых лиц государства. О какой, в таком случае, поддержке власти можно говорить?
Мы слишком часто сталкиваемся с коррупцией в реальной жизни. Особое место имеет коррупция во власти и правоохранительных органах. Проблема с коррупцией представляется одной из первоочередных для современной России. Здесь заложена мина длительного действия: правоохранительные органы должны бороться зачастую с преступниками в своих же рядах, но, как правило, прикрывают друг друга, тем самым, усугубляя коррупцию в своих рядах давая ей прорости как можно глубже в разные структуры власти.
Коррупция в России является негативной системной характеристикой институтов государственного и муниципального управления, которая является существенным препятствием для обеспечения устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности экономики и благосостояния граждан.
Противодействие коррупции становится особым видом публичной политики – антикоррупционной политикой – представляющей комплекс последовательных мер, осуществляемых на высшем государственном уровне и предполагающих вовлечение в их реализацию представителей власти, бизнеса и гражданского общества. Одним из инструментов реализации антикоррупционной политики является публичный мониторинг.
В 2008 году Президентом России Дмитрием Медведевым был объявлен политический курс на борьбу с коррупцией и уже в конце года Государственной Думой был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции»1, а вместе с ним и целый «пакет антикоррупционных законов». Вместе они установили рамочные федеральные правила (институциональное оформление) антикоррупционной политики.
Актуальность темы обусловлена сложностью и многогранностью понятия коррупции; ее сущность и причины, а также технологии политико-правового противодействия этому опаснейшему явлению необходимо уяснить не только на практическом, но и на теоретико-методологическом уровне.
Цели и задачи исследования. Целью дипломного исследования является правовой анализ российской антикоррупционной политики.
Поставленная цель исследования реализуется решением следующих задач:
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, которые включают девять параграфов, заключения и списка литературы.
Глава 1. Коррупция как социальное явление.
Коррупция такое же древнее явление, как и социальный порядок, управляющий жизнью людей. И так же давно люди пытаются найти причины коррупции и способы ее ограничения. Великий китайский реформатор Ванг Анши (1021-1086гг.) в своих трудах о коррупции отмечал два ее источника: «плохие законы и плохие люди».2
Ученый четырнадцатого века Ибн Хальдун известен не только как основатель научной теории и социологии, но и как исследователь коррупции. Принципы коррупции он видел в страсти элит к роскошной жизни. Он указывал на то, что коррупция приводит к экономическим трудностям, а последние, в свою очередь, способствует росту коррупции. Коррупция, если она специально не ограничивается, не может уменьшаться. Ее естественное состояние – рост.3
Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Однако, начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция». Дело не в академизме, а в стремлении к взаимопониманию с читателями.
Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если не законен — то это собственность того лица, которого пытается обобрать должностное лицо. Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят о коррупции.
Чаще бывает по-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые можно отнести к ситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».
Надо иметь в виду, что этим перечислением не исчерпывается феномен коррупции.4
Полезно различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, — это также коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.
Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением того, что присутствовало выше — должностного лица. Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике.5
Коррупция существует и в негосударственных организациях. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также обязан следовать уставным задачам своей организации; у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из российской жизни — кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых — изъять деньги и исчезнуть.
В России долгое время отсутствовало единое понятие коррупции. Отечественное законодательство, являющееся, как правило, источником наиболее точных дифиниций, такое понятие не использовало, тогда, как в российской юридической науке существовало и существует многообразие подходов к его определению. Кроме того, происходило постоянное изменение границ понятия «коррупция» под влиянием международного права, крайне озабоченного распространение коррупции в мире и пытающегося найти новые подходы к этой проблеме, в том числе путем расширения самого понятия.
Сравнительно недавно наиболее распространенным определением коррупции было следующее: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Данное определение содержалось в Справочном документе о международной борьбе с коррупцией, подготовленном Секретариатом ООН (1995г.),6 и было воспринято российской криминологической наукой, а также специалистами других отраслей знаний. При этом устоявшимся подходом к пониманию коррупции является представление о том, что «коррупция – скорее, синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов. Поэтому отечественные криминологи нередко используют собирательное понятие «коррупционная преступность» как синоним термина «коррупция». Под коррупционной преступностью понимается совокупность преступлений коррупционного характера, характеризующихся подкупом, продажностью государственных, иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей».
Я.И. Кузьминов в своей работе «Тезисы о коррупции» дал достаточно оригинальное объяснение, что такое «коррупция». «Коррупция в узком смысле – явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом. Наряду с коррупцией в узком смысле существует взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Взяточничество отличается от коррупции тем, что чиновника подкупают не ради нарушения его обязанностей, а ради их исполнения. Взяточничество порождается неопределенностью обязанностей чиновника, дефицитом (часто искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства».7
Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" впервые закрепляет определение понятиям «коррупции» и «противодействие коррупции». Согласно ст. 1 вышеуказанного закона, коррупция -
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.8
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).
Резюмируя вышеизложенное, подтверждается тезис о том, что коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления, поскольку коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой Личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и, личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др. В этом, собственно, и проявляется социальная опасность коррупции. Таким образом, при выработке более эффективных методов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо учитывать социальную природу этого явления.
Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов, государственными бюрократами, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле слова участниками коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и, например, менеджеры фирм; взятки могут давать не деньгами, а в иной форме; инициаторами коррупционных отношений часто выступают не госчиновники, а предприниматели. Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции (Табл. 1).9
Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма.
Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.
На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В это время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий.
Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. 10
В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор Артхашастры выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».
Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки.
В конечном счете, в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж 19 и 20 вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников.
С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.11
Во 2-ой половине 20 в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.
Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.
Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы. Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в 20 в. – это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.12
Долгое время коррупция для чиновников была законным видом деятельности: до XVIII века государственные чиновники жили благодаря «кормлениям», то есть, на средства от лиц, заинтересованных в его деятельности.
С 1715 года получение взятки в любой форме стало считаться преступлением, так как чиновникам стали платить фиксированную зарплату. Однако количество чиновников при Петре Первом возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, вновь стали основным источником дохода. Вскоре после смерти Петра система «кормлений» была восстановлена, и к фиксированному жалованию вернулась лишь Екатерина II. Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX века начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. Необеспеченность бюрократии вновь привела к повышению коррупции.
В Советской России взяточничество считалось контрреволюционной деятельностью, и уголовный кодекс 1922 года предусматривал за это преступление расстрел. В СССР до начала 80-х годов тема коррупции открыто не поднималась.
Первым громким коррупционным делом советского периода стало дело фирмы «Океан» (1981-82). Борьба со взяточничеством и злоупотреблениями органов власти активизировалась с приходом на пост Генсека Юрия Андропова в 1983 г.; тогда были начаты знаменитое «хлопковое» дело и дело Моспродторга, по которому был расстрелян директор Елисеевского гастронома Юрий Соколов.13
В эпоху перестройки коррупция в высших эшелонах власти стала одной из наиболее резонансных тем. Всесоюзную популярность приобрели московские следователи Тельман Гдлян и Николай Иванов, расследовавшие «хлопковое» дело еще при Андропове. В 1989 году после открытого заявления о взяточничестве в Политбюро, что не было подтверждено, оба были отстранены от следственной работы за клевету, исключены из КПСС и примкнули к демократической оппозиции.
В 1998 году доктор юридических наук Н.И. Матузов отмечал, что «привилегии, злоупотребления, коррупция современных начальников приобрели такие формы и масштабы, которые даже и не снились партгосчиновникам советского периода».14
В 1999 году академик РАН Д.С. Львов и доктор экономических наук Ю.В. Овсиенко оценивали коррупцию в России как «тотальную».
В начале 1999 года заместитель генерального прокурора России Ю.Я. Чайка заявил, что Россия входит в десятку наиболее коррумпированных стран мира и что коррупция является одной из самых деструктивных сил в российском государстве.
В мае 1999 года заместитель министра финансов России Олег Вьюгин отмечал, что система власти и бизнеса в России во многом пропитана коррупцией и преступным бизнесом.15
В 2006 году ВЦИОМ провёл опрос, согласно которому отношение к мздоимцам смягчилось, и значительная доля населения даже не считает коррупцию преступлением. Согласно опросу ВЦИОМ, проведённому в 2006 году, более половины опрошенных имеют личный опыт дачи взяток.16
20 ноября 2009 года Госдума РФ приняла закон «Об общих принципах организации предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций», который позволяет взимать с граждан плату за «государственные услуги» и «государственные функции». По мнению представителей КПРФ и ЛДПР этот закон легализует коррупцию.
Согласно опросам «Левада-центра», в 2005–2006 годах 50% респондентов называли коррупцию в числе главных препятствий на пути экономического подъёма в России.17
В 2006 году первый заместитель Генпрокурора РФ Александр Буксман заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции в России оценивается 240 с лишним млрд. долларов США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл.18
По результатам исследования СМИ во втором квартале 2010 года наибольшая доля профессиональной коррумпированности, по-прежнему, приходится на чиновников – 42% от общего количества упомянутых в СМИ фактов взяточничества и злоупотреблений. Значительный скачок совершили работники образования – 12% против 5% в первом квартале 2010, и вышли на вторую позицию по коррумпированности во втором квартале 2010 года. Подобный рекорд связан с тем, что традиционно, на период с 01.04–30.06 приходится несколько ключевых моментов: запись детей в школу и детский сад, сдача ЕГЭ, сессия и поступление в ВУЗы. Сохранили свои позиции работники правоохранительных органов и медицины: милиция 10% (8% в первом квартале) и медицина 6% (5% в первом квартале) от общего количества случаев взяточничества описанных в СМИ.
По-прежнему, СМИ регулярно фиксируют факты коррупции и взяточничества среди работников ГИБДД, судебной системы, сотрудников ФСИН, налоговых и таможенных служб, а также военных. В раздел «другие» вошли следующие категории: пожарные, лесники и служители культа. Несмотря на малочисленность зафиксированных в СМИ коррупционных фактов в этих профессиональных категориях суммы взяток и откатов вполне солидные. Лесничие, например, требуют откаты за каждый кубометр законно заготовленной древесины в общей сумме порядка 600 тысяч рублей, или «закрывают глаза» на проведение лесозаготовительных работ за 370 тысяч рублей, или скрывают факты незаконных порубок.
По итогам 2-го квартала 2010 года в наиболее весомом коррупционном сегменте (среди чиновников) наибольшее количество фактов коррупции и взяточничества зафиксировано среди глав региональных и местных администраций – их доля составляет 39%. Депутатам принадлежит 34% коррупционных фактов отображенных в средствах массовой информации. Работники региональных министерств и ведомств использовали служебное положение в коррупционных целях в 22% случаев.19
в России сложились особенно благоприятные условия для процветания коррупции на всех уровнях властных структур. Эффективность метода борьбы с коррупцией зависит и от социальных условий его применения, поэтому необходимо выделить условия, благоприятствующие развитию коррупции.
1. Слабость судебной системы одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.
Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:
В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства. Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.
2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной укорененной при советском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой» коррупции.
3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общенародной собственности» типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.21
В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.
Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.
Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».
В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:
коррупция = монополия + произвол – ответственность.
Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.22
5. Последствия коррупции.
Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны.
Экономический вред от коррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.
Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.
Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение. Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками. Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.23
Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости – к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан.
Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью» граждан, а потому они политически неустойчивы. Легкость свержения в 1991 советского строя была обусловлена, во многом тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н.Ельцина в глазах большинства россиян. Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия.
Так, в первые годы после распада СССР бытовало мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки. Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако, очень высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновники-бюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае, вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится, наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их преодолевать. «Апологеты» коррупции также доказывают, будто взяточничество может сокращать время, необходимое на сбор и обработку бюрократических документов. Но взятки не обязательно ускоряют скорость канцелярской работы. 24
Известно, например, что в Индии госслужащие высокого ранга берут взятки следующим образом: они не обещают взяткодателю более ускоренную обработку его документов, но предлагают замедлить процесс оформления документов для конкурирующих компаний. Аргумент, будто коррупция является стимулом для развития экономики, особенно опасен тем, что разрушает законность и правопорядок. Некоторые отечественные криминологи утверждают, что в начале 1990-х в постсоветской России «из лучших побуждений» наказания за служебные злоупотребления оказались фактически временно отмененными, и это привело к росту бюрократического вымогательства, усугубившем экономический кризис.25
В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Одновременно она по-прежнему рассматривается всего лишь как один из видов преступлений, присущих аморальным чиновникам. Крайне слабо осознаются негативные последствия коррупции, что, естественно, усугубляет терпимое отношение к ней.
Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Итак, подводим итоги…
Экономические последствия.
1. Расширяется теневая экономика. Теневая экономика – социально-экономические отношения между отдельными гражданами, социальными группами по использованию государственной собственности в корыстных личных или групповых интересах. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие: государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.
2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.
3. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь – из-за нарушений в ходе приватизации, а также искусственных банкротств, как правило, сопряженных с подкупом чиновников.
4. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.
5. Повышаются цены за счет коррупционных "накладных расходов". В итоге страдает потребитель. Главной жертвой коррупции всегда является верховный принципал – народ.
6. У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать, контролировать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.
7. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.
Социальные последствия.
1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.
2. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство и бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое перераспределение средств в пользу узких групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.
3. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан как перед преступностью, так и перед лицом власти.
4. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организован-ной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.
5. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая поли-тической стабильности в стране.
Политические последствия.
1. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования тех или иных кланов.
2. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.
3. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.
4. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает разложение демократических институтов.
5. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сцена-рию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.
Экономические потери от коррупции гораздо шире и глубже, чем просто суммарная величина взяток – цена, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам – чиновникам и политикам. Главные потери происходят из-за тех решений, которые принимаются агентами, вступающими в коррупционные отношения. Например, в результате нечестно проведенного тендера заказ поступает недобросовестному исполнителю. Потери, сопряженные с этим обстоятельством, намного больше величины взятки, стимулировавшей нечестное решение тендерной комиссии. Реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований.
Экономические потери от коррупции можно разделить на две категории: прямые и косвенные. Прямые потери от коррупции – это недобор дохода бюджета в результате коррупции и неэффективное расходование бюджетных средств в силу того же обстоятельства. Косвенные потери от коррупции – это общее понижение эффективности экономики, сопряженное с коррупцией. Они также имеют два слагаемых. Первое слагаемое – это потери, сопряженные с причинами, порождающими коррупцию. Пример – административные барьеры. Они приводят к коррупции и одновременно снижают эффективность экономики. Второе слагаемое – потери, порождаемые самой коррупцией. Пример – падение притока инвестиций из-за коррупции. Подсчет потерь от коррупции крайне непрост. Но кое-что оценить возможно.26
Как показывают отдельные исследования, важную роль могут играть различные частные характеристики коррупции, а не просто ее общий уровень. Пример такой частной характеристики – непредсказуемость услуг на коррупционных рынках: неопределенность относительно коррумпированности тех или иных организаций, степень необязательности в поведении коррупционеров и т.п. Так, анализ взаимосвязи коррупции и прямых иностранных инвестиций показал, что очень велика роль информированности о коррумпированности страны и уровне взяток: "неопределенность относительно коррумпированности убивает склонность к инвестированию".
Поскольку коррупция тесно связана с существованием и объемом теневой экономики, то мероприятия по сокращению коррупции в принципе могут приводить к сокращению и теневого экономического сектора страны. А это, в свою очередь, может существенно сказаться на эффективности экономики в целом и, прежде всего, масштабе и эффективности социальных программ, зависящих от объема собираемых налогов.
Важное влияние имеют косвенные ущербы, порождаемые падением престижа страны, ростом обычной преступности, подстегиваемым коррупцией в правоохранительных органах, падением уровня обеспечения национальной безопасности из-за коррупции в Вооруженных Силах. Однако количественная оценка взаимосвязи коррупции и подобных социально-политических явлений требует не только разработки специальной методики, но и сбора большого количества микроданных.27
Глава 2. Антикоррупционная правовая политика современной России.
Любое государство имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления его деятельности, т.е. предметно конкретизируют смысл государства как формы организации общества. Некоторые из функций государства, например, функции обороны, национальной безопасности, поддержания (охраны) общественного порядка – традиционные, поскольку необходимость именно их осуществления послужила главной причиной зарождения государства как исторической категории. Они и по сей день остаются типичными для современной государственности.
Хотя в течение веков менялось содержание этих функций, сами они даже в глобализирующемся мире сохраняют свое значение. Есть функции и относительно новые, сформировавшиеся в конце XIX – начале XX вв. Таковы, например, социальные функции – обеспечение обязательным образованием, бесплатным здравоохранением, социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, охрана природы и др. Данные функции также стали достаточно типичными для современной государственности. Не случайно в современном политическом (конституционно-правовом) языке закрепилось понятие "социальное государство".
В зависимости от исторических традиций, национальных особенностей и общественного строя в той или иной стране государство возлагает на себя и другие функции. Например, в СССР непосредственное хозяйствование, управление всеми экономическими процессами и объектами составляло монополию государства; столь же неотъемлемой функцией было "коммунистическое воспитание"; в ряде стран существует функция охраны и поддержки доминирующей религии (например, в Греции) и т.д.
В настоящее время проблема оптимального "веера" функций государства и объема их содержания обсуждается довольно активно, фактически речь идет о двух полярных мировоззрениях – максимально полного государственного контроля и столь же максимально полного "ухода государства" даже из привычных публичных сфер. Понятно, что в принципе оба эти мировоззрения ведут к катастрофическим следствиям. В первом случае – к тоталитаризму, во втором – к хаосу, а через него – к диктатуре. Но нас в данном случае интересует лишь сам факт таких дискуссий, которые означают в какой-то степени неудовлетворенность постинду-стриального общества некоторыми тенденциями цивилизационного свойства.
Одна из таких тенденций – коррумпирование государственного аппарата. До сих пор распространено мнение, что масштабная, системная коррупция – свойство переходных и слаборазвитых стран. Действительно, в странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими институтами степень коррупции меньше и в них сравнительно невелика "низовая", или бытовая коррупция, которая обычно наиболее ярко демонстрирует разложение государственного аппарата.
Однако сегодня уже ни одна страна не может считать себя "застрахованной" от коррупции. Мир глобализируется, а следовательно, коррупция становится уже не проблемой отдельных стран, а планетарной проблемой. И эта тенденция постепенно все больше осознается.28
Можно добавить к этому еще, как минимум, три очевидных аргумента, свидетельствующих об опасности коррупции для всех, а не только слаборазвитых и переходных стран.
Аргумент первый. Взаимозависимость экономик, в т.ч. финансовых рынков развитых и отчасти развивающихся стран, не только представляет собою определенное благо, позволяя свободно перемещаться капиталам, товарам и услугам, но и существенно повышает риск обвального разрушения мировой экономической системы в случае краха хотя бы одного из крупных рынков. Нет нужды говорить, что сегодня рынок может разрушиться вследствие повышения уровня его коррупционности. Другими словами, глобализация экономики несет с собою и глобализацию коррупции.
Аргумент второй. Одной из главных угроз отдельным странам и международной безопасности стал терроризм. Но терроризм успешен во многом благодаря именно мелким и крупным коррупционным сделкам. Как у террориста, так и у коррупционера "нет родины". У них есть только личные цели, хотя для террористов-организаторов эти цели артикулируются как "идейные". Как бы то ни было, сплав терроризма с коррупцией являет собой гремучую смесь, способную взорвать национальную и международную безопасность.
Аргумент третий. Высокий уровень коррупции становится удобным поводом для политических спекуляций и легко приводит к власти силы тоталитарного порядка. Разумеется, коррупция в условиях диктатуры и тотального контроля не уменьшается, а только видоизменяется. Но, во-первых, осознание обществом масштабов коррупции затушевывается в силу закрытости диктаторских режимов, а во-вторых, даже если такое осознание возникает, оно не влияет на масштабы коррупции, ибо демократические институты уже не действуют. Угроза установления подобных режимов опасна не только для самих переходных стран, но и для их соседей, а также для всего мирового сообщества, ибо нынешнее устройство мирового порядка, включающее, например, понятие "страна-изгой", существенно снижает уровень международной безопасности.
Разумеется, сказанное не означает, что многие государства – как развитые, так и переходные – не понимают опасностей коррупции. Речь идет лишь о том, что комплексы защитных мер от коррупции отражают несколько устаревший взгляд на коррупцию только как на разновидность преступлений или дисциплинарных проступков. Этот взгляд вреден тем, что, исповедуя его, государство консервирует традиционные антикоррупционные стратегии – "сознательной пассивности" или "войны".29
Общечеловеческий прогресс обусловил радикальное повышение коррупционной опасности для всего мира. Но достижения прогресса способны служить и выстраиванию системы защиты от продуцируемых им негативных явлений и угроз. Новая реальность обязывает по-новому взглянуть и на арсенал средств, которые может противопоставить общество коррупционной опасности.
Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться. Вот почему все более естественным для любого государства становится осуществление постоянной антикоррупционной политики. Лишь эта стратегия представляется единственно эффективной в нынешних условиях. При этом она не противопоставляется применению правового государственного принуждения к коррупционерам. Наоборот, это принуждение становится более эффективным, поскольку встраивается в общую систему антикоррупционного сдерживания.
В частности, проводя антикоррупционную политику, государство и общество могут увидеть, в чем состоят слабости полицейского, контрольного и судебного механизмов, и скорректировать эти механизмы, а главное, минимизировать коррупционные проявления в самих юрисдикционных органах.
Если до сих пор функция борьбы с преступностью (шире – охраны правового порядка) включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды.
Для наглядности сравним функцию антикоррупционной политики с функцией обороны. Последняя является весьма дорогостоящей, но в мире можно насчитать лишь единицы государств, которые не включают оборону в число своих базовых функций. Если к обороне подходить с тех же позиций, с которых подходят обычно к борьбе с коррупцией, может показаться, что только инерция традиций требует сохранения данной функции, поскольку захватнические войны перестали быть правилом международной жизни. Но отнюдь не дань традиции заставляет даже небольшие государства тратить огромные суммы на содержание и постоянное перевооружение своих армий. Естественное чувство самосохранения (у государств, а точнее, у обществ тоже могут быть чувства и инстинкты) побуждает государство поддерживать один из своих главных инструментов в состоянии постоянной готовности к отражению потенциальной опасности. Функция борьбы с коррупцией должна стать такой же естественной государственной функцией.
Разумеется, и у стратегии постоянной антикоррупционной политики есть свои недостатки. Главный из них – существенные финансовые затраты государственного бюджета. Однако в отличие от многих других государственных функций антикоррупционное противодействие вполне окупает себя даже экономически, не говоря уже о моральном и политическом смыслах.
Другой недостаток данной стратегии заключается в том, что она (во всяком случае на этапе ее становления), как ни странно, вряд ли способна иметь активную общественную поддержку. Дело в том, что массовому сознанию в любой стране гораздо более понятна и потому одобряема "репрессивная" стратегия. И наоборот, стратегия системного устранения причин, стратегия "подрубания корней", которая предполагает такие весьма "скучные", а порой и затратные меры, вроде антикоррупционного просвещения или создания специализированного органа, ответственного за проведение антикоррупционной политики, – такая стратегия оказывается непопулярной, вызывает подозрение в том, что власть хочет лишь имитировать борьбу с коррупцией.
И все-таки преимущества данной стратегии способны перевесить ее недостатки. Во-первых, антикоррупционная политика – наиболее эффективная стратегия в том смысле, что лишь она способна реально снижать уровень коррупции в стране и приносить прямой экономический эффект. А во-вторых, такая политика имеет долговременный эффект, следовательно, дает большой "запас антикоррупционной прочности", т.е. эффект сказывается даже тогда, когда соответствующая политика какое-то время активно не проводится.
Антикоррупционная политика – это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.30
Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело – содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.
Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.
Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.
Длительность антикоррупционных мер.
По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.
Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т.д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах.
К разовым мерам в современной России можно отнести, например, такие, как: законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (Административный кодекс); завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков".
Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по ясным формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства). Другое дело, если после принятия, например, какого-то закона в качестве разовой меры ситуация в данном сегменте коррупции не меняется.
В этом случае антикоррупционная политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности и на этой основе – либо коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск другой.
Постоянные меры включают в себя:
a) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;
б) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;
в) контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности;
г) деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);
д) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;
е) судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;
ж) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных комиссий по парла-ментским расследованиям и др.);
з) мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;
и) мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в проти-водействии коррупции;
к) антикоррупционное просвещение и воспитание.
Постоянные меры, как нетрудно заметить, являются мерами, универсальными для разных государств, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства.31
Стадии антикоррупционной политики.
Речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. По этому критерию антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы:
а) разработка антикоррупционных программ,
б) планирование антикоррупционных мероприятий;
в) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;
г) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;
д) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;
е) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;
ж) отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикорупционной деятельности.
Направления антикоррупционной политики.
Классификация, построенная по данному критерию, является стержневой, поскольку позволяет оценить, насколько адекватно государство понимает, что именно необходимо менять в своем устройстве и функционировании для уменьшения масштабов коррупции. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:
– коррекция законодательства;
– более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;
– упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;
– изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;
– создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;
– укрепление судебной власти;
– совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);
– координация антикоррупционной политики.
Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам – отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения.32
Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" закрепил основные принципы современной антикоррупционной политики (Ст. 3).
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.33
Все это принципы правового государства.
Кроме того, антикоррупционная политика должна обладать рядом существенных характеристик:
3. Особенности российской антикоррупционной политики.
Что явилось причиной, породившей распространение коррупции в России? Причины имеют социально-психологический характер, и они заставляют совершать правонарушения, преступления, исходя из восприятия человека, его психологии.
Коррупция действительно имеет место во всех сферах, в любых государствах. Что же произошло у нас и почему коррупция приняла такие масштабы? Истоки находятся в самой системе и не просто государственной власти, а всего общественного устройства. Насколько экономическая система и устройство государства соответствуют друг другу? При переходе к новым условиям хозяйствования, к рыночной экономике был произведен подрыв устойчивой, относительно стабильной системы с известными условиями хозяйствования. Эта система была заменена механизмом, который практически в нашей стране неизвестен.35
Как только был взят курс на экономическую реформу, мы стали интенсивно перенимать нормы международного права и нормы из законодательств различных государств, которые в принципе нам не подходят. Мы не жили в тех условиях, в которых возникли эти законодательства. И теперь у нас нет таких условий, а мы пытаемся регулировать этими заимствованными законами нашу жизнь.
То новое, что у нас нарождается, имеет характер динамично развивающегося процесса. Мы реципировали нормы, характерные для статичной экономики, для статичных условий хозяйствования, сложившейся социальной сферы, стабильной сферы государства. Какая бы ни была экономическая система, она в любом случае упрется в понятие собственности. Что у нас? Да, была общенародная собственность. После реформ она стала чьей? Кто скажет, чьей стала собственность? Непонятно.
Здесь можно привести одно выражение китайского философа Шан Яна. Когда сто человек гонятся за одним зайцем, они делают это отнюдь не из желания разделить его на сто частей, а лишь потому, что никто из них не установил своих прав на этого зайца. И наоборот, если рынок даже переполнен, наводнен продавцами зайцев, то охотников украсть их будет не так много, ибо право собственности на него уже установлено.36
Дело в том, что на тех, кто посягнул на высвободившуюся собственность, права на которую не были зафиксированы, нет соответствующих законов. Если нет у нас закона, устанавливающего ответственность за воровство каких-то там объектов, то нет самого воровства. И охотников за этой собственностью оказалось очень много.
Управление в нашем государстве все больше напоминает механизм криминального банкротства не состоявшегося акционерного общества, когда стоят во главе уже даже не те, кто заинтересован в развитии общества, а какие-то конкурсные управляющие, которые за определенную сумму дают уйти всей этой собственности, имуществу государства куда-то на сторону, либо в личные, либо еще в какие-то карманы.
Действительно, в таких условиях остается только ждать, пока устоится наша система, и заработают объективные и субъективные закономерности. Объективные говорят о том, что нужен определенный этап в прохождении и экономического, и политического развития. Государство в том виде, в котором оно есть у нас, существует очень не долго, и у всех смутные представления о том, какое оно и каким должно быть.37
Сейчас нужны системные меры по концептуальному определению того, как мы можем и можем ли вообще противостоять коррупции. И противостоять ей необходимо, иначе мы окажемся заложниками тех комплексных управляющих, которые распродадут без нас нашу страну, и мы окажемся неизвестно где.
Еще великий российский философ Петр Яковлевич Чаадаев говорил о том, для чего нужна мысль в России: если в Германии она нужна для обсуждения, в Англии – для того, чтобы обдумать, во Франции – для того, чтобы привести ее в действие, то в России она не нужна ни для чего. Обсуждение показывает, что каждый из мыслителей высказывает свои идеи причем настолько разные, что очень трудно соединить их в одно что-то рациональное.38
Особенности правовой политики в сфере противодействия коррупции в России
За последние годы коррупция стала одной из главных опасностей, грозящих не только экономике России, но и национальному интересу, нравственности нашего государства.
В экономической сфере коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов: нарушает механизм рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это способствует возникновению монополистических тенденций в экономике, снижению эффективности ее функционирования и дискредитации идей свободной конкуренции. Коррупция влечет за собой неэффективное распределение средств государственного бюджета, особенно при распределении государственных заказов и выделении кредитов, препятствуя тем самым эффективной реализации правительственных программ. Рассматриваемое явление приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества, способствует повышению цен на товары и услуги за счет так называемых коррупционных «накладных расходов», в результате чего страдает потребитель; оно является средством, способствующим обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики. Это приводит к снижению налоговых поступлений в государственный бюджет, оттоку капитала за рубеж и затрудняет возможность государства эффективно выполнять свои экономические, политические и социальные функции.39
Коррупция способствует несправедливому перераспределению жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастанию социальной напряженности в стране.
В 2008 году органами военной прокуратуры было проведено 29,3 тыс. проверок соблюдения органами военного управления и воинскими должностными лицами прав и социальных гарантий военнослужащих.40 Большое внимание уделялось выявлению коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц. Выявлено 7408 нарушений закона в данной сфере, возмещен материальный ущерб на общую сумму 481,5 млн. руб. в 2008 году размер материального ущерба, причиненного воинским частям и учреждениям в результате преступных деяний этой направленности, возрос 2,1 раза и составил 1,6 млрд. руб.41
Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного общепринятого определения. Оно может быть дано, исходя из конкретных форм проявления этого феномена. Коррупция (от лат. Corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам и законам. Наиболее часто этот термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. В европейских языках этот термин имеет большую семантику, происходящую из исходного значения слова. Еще более широкое определение коррупции можно дать, если рассматривать ее как принадлежность к особому типу социальной системы. В таком контексте коррупция тесно связана с размерами управленческого аппарата: стремление «обуздать» коррупцию создает дополнительные контролирующие органы, что приводит к разрастанию коррупционных связей.
Выделяют так называемую деловую и бытовую коррупцию, которая возникает при взаимодействии рядовых граждан и чиновников. Ее проявлением выступают подарки от граждан и оказание услуг должностному лицу и членам его семьи. Сюда же входит кумовство. Можно предполагать, что как деловая, так и бытовая коррупция имеют одну степень интенсивности по регионам РФ.42
Каковы же возможные методы борьбы с этим столь опасным и тем не менее весьма укоренившимся явлением?
Один из них – дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства. ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008г. помимо общих установок о принципах и задействованных органах власти раскрывает лишь некоторые аспекты антикоррупционной деятельности, которые уже хорошо известны действующему законодательству о государственной службе (прозрачность доходов государственных служащих, информирование о коррупционной практике, конфликт интересов, ограничения в связи с оставлением государственной службы), в то время как без регулирования остаются многие важнейшие направления антикоррупционной работы.43
Так в определении коррупции, данном в этом законе, указывается только на корыстные мотивы коррупционных нарушений, связанные с имуществом или деньгами. Однако при таком определении не учитывается сфера нематериальных услуг, которая зачастую даже выгоднее для коррупционеров и труднодоказуема.
Далее, не предусмотрен жесткий механизм декларации сведений доходов и имущества высокопоставленных чиновников и членов их семей – данная норма не работает, сведения подаются далеко не всеми.
Другим не менее эффективным методом борьбы с коррупцией является экспертиза правовых актов на коррупциогенность. Ведь только в России существует такое понятие, как «взяткоемкость закона». В данной связи этот метод приобретает особую значимость. Основу правовой базы работы по снижению коррупционных рисков законодательства РФ является ратифицированная Российской Федерацией Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.44 В частности, п. 3 ст. 5 Конвенции устанавливает, что в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции каждое государство-участник стремиться периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Основные задачи такой экспертизы как одного из превентивных способов противодействия коррупции, влияющих, прежде всего, на причины, а не на внешние проявления коррупции; выявление норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений; выработка предложений по устранению таких норм; выработка рекомендаций по дополнению правовых актов или их проектов нормами, препятствующими совершению коррупционных правонарушений; общая оценка последствий принятия проектов правовых актов в части создания условий совершения коррупционных правонарушений и определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями.45
Думается, что Государственной Думе РФ следует разработать более специализированную и детальную методику анализа коррупциогенности актов внутреннего законодательства, которая бы учитывала их предметные особенности и специфику правового регулирования.
Сложности, связанные с выявлением и разоблачением коррупционеров, заставляют некоторых специалистов говорить о необходимости легализации еще одного метода борьбы с этим явлением – провокации. В юридических изданиях появляются публикации, одобряющие или во всяком случае допускающие провокацию как средство борьбы со взяточничеством.46 На мой взгляд, в сложившихся условиях «все средства хороши». Так почему бы не использовать этот старый, проверенный и достаточно эффективный метод наряду с другими? Но дабы этот метод был узаконен, следует исключить из законодательства понятие провокации.
4. Партнерство государства и гражданского общества в борьбе с системностью коррупции в России
Коррупция возникла с появлением гражданского общества, развивается одновременно с ней и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее полное и глубокое понимание коррупции возможно при рассмотрении ее в призме социального явления.
В период СССР в нашей стране существовало представление о том, что коррупция - это только взяточничество. Большинству граждан в это было довольно легко поверить, поскольку для них единственной формой коррупции, в которую они были вовлечены, действительно являлось взяточничество.
С момента распада СССР, перехода от социализма к капитализму и, как следствие, развития денежного обращения, фондового рынка и рынка ценных бумаг, предоставления гражданам возможности приобретать и владеть любой собственностью, в том числе недвижимостью и средствами производства, наибольший урон для общества и государства стали приносить коррупционные сделки, связанные с нецелевым использованием бюджетных финансовых средств, а также недоплатой налогов. Многие из этих коррупционных сделок производятся без нарушений законов в пределах полномочий участвующих в них должностных лиц. Взятки в таких условиях остались во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками, но чем выше социальный статус участников коррупционных действий, тем больше у них возможностей и тем чаще они стремятся не прибегать к взяткам, а получать свои нелегальные доходы без нарушения законов.
Коррупция в разных регионах России проявляется по-разному. В основном ее определяют национальные, религиозные и правовые традиции, позволяющие те или иные действия относить или не относить к злоупотреблениям, подкупу или продажности.
С юридической точки зрения коррупция чаще всего трактуется как преступная деятельность, заключающаяся в использовании должностными лицами предоставленных им прав и властных полномочий для личного обогащения.
Противодействие коррупции исключительно с помощью уголовного преследования должностных лиц является малоэффективным для целей борьбы с коррупцией. Вполне вероятно, что в силу различного понимания коррупции, точное и чёткое её определения сформулировать крайне тяжело, что создаёт дополнительные трудности в противодействии коррупции.
Многие действия, оцениваемые, как правило, как коррупционные, производятся без нарушений законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий, и не всегда можно юриди чески доказать личную выгоду для этих должностных лиц, связанную с совершением таких действий. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения её общего уровня.
Коррупция в результате развития нашего общества и государства становится всё более разнообразной, и потому она описывается и изучается с разных точек зрения.
С юридической точки зрения коррупция включена в нормы Уголовного кодекса РФ. Коррупцией чаще всего считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате. Выгодами существенного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п. Наиболее свежим примером получения выгод имущественного характера является возбуждение уголовного дела на конкурсного управляющего ВМУП «Чистый город», который продал недостроенный жилой дом в 2 раза ниже рыночной, чем причинил ущерб собственнику. Площадь данного дома также была занижена на 3000 кв.м. Казалось бы, с одной стороны, - совершенно законная сделка, через торги, объявлены в газете, однако на самом деле - типичное проявление коррупции должностных лиц.47
С экономической точки зрения коррупцией считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления, подрывающая экономическую основу государства, приносящая потери бизнеса, наносящая урон развитию экономики страны в целом, а также в некоторых случаях - развитию социальной сферы. Считаю ярким примером проявления экономической коррупции ситуацию в ЖКХ России. Недавние скандалы, связанные с повышением тарифов в некоторых регионах до 100 процентов, создают социальную напряженность и условия для процветания коррупции.
С социологической точки зрения коррупцией считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с тем, что отдаются предпочтения определенным лицам, особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия в деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам.
Каждая из приведённых точек зрения на коррупцию является ограниченной, но каждая содержит те или иные существенные признаки современной коррупции, и потому все вместе они довольно полно описывают современную коррупцию. Зачастую конкретные ситуации коррупционных проявлений могут содержать в себе 2 или одновременно все 3 вышеперечисленных вида коррупции. Поэтому необходимо формировать в нашем обществе понимание, что не существует какого-то наиболее правильного определения коррупции и что каждое из них позволяет более или менее определённо квалифицировать те или иные проявления коррупции.
В правоохранительных органах превалирует юридическое понимание коррупции. Оно навязывается гражданскому обществу, ставя его выше остальных, что по моему мнению, ошибочно. Поэтому в общественном сознании коррупция связывается с совершением преступлений, со взяточничеством, что искажает действительную природу коррупции.
Типичное заблуждение, что чем выше должности обвиняемых в коррупции, тем больших успехов достигают правоохранительные органы в борьбе с коррупцией. Таково понимание борьбы с коррупцией только у правоохранительных органов. На мой взгляд, нужно бороться с причиной, а не со следствием. Любой врач вам скажет, что профилактика болезни намного эффективней и экономически, и результативностью. Болезнь, поражающая организм, может оказаться неизлечимой и смертельной, либо лечение долгим, и непомерно дорогим, с чем мы и сталкиваемся сегодня. Если бы с момента распада Советского Союза государство придерживалось последовательности и решимости в противодействии коррупции, то теперь проблем было бы намного меньше.48
В последнее время в СМИ всё чаще выражается экономическое понимание коррупции: потери от неё связываются в заявлениях должностных лиц и средствах массовой информации с проблемами российской экономики и невысоким уровнем внешних и внутренних инвестиций в неё. Считаю такой подход в борьбе с коррупцией более эффективным, нежели только с юридической точки зрения.
Все слышали о коррупционных скандалах, связанных с такими гигантами бизнеса, как «Икеа» и «Даймлер». Известно также, что руководство шведского концерна проводит очень жесткую и последовательную политику в отношении своих сотрудников, причастных к коррупционным отношениям. Результаты такой политики более чем оправданны. Недаром власти РФ обратились к властям Швеции с просьбой помочь России в борьбе с коррупцией. Считаю ситуацию с «Даймлером» грамотной попыткой немецкого концерна взять на вооружение положительный опыт «Икеа». Налицо комплексный подход в борьбе с коррупцией с задействованием правоохранительных органов. От системного подхода к решению проблемы вытекают все положительные последствия. Снижение себестоимости продукции, увеличение объема легальной экономики и возможность направления больших средств на социальные программы. В себестоимость квартир в целом по России заложена стоимость невозвратных денежных средств, которые достигают 40% от стоимости квартир! 40% уходят на взятки, подарки и т.д., а в итоге платят за это обычные и не самые богатые граждане, большая часть которых приобрела квартиры в кредит, то есть взятки чиновникам берутся из кармана самых социально незащищенных слоев населения!49
В России в практике совершения коррупционных действий всё чаще денежные средства, передаваемые, например, врачам после выполнения хирургических операций, уже не считаются взятками и прямо разрешаются руководителями соответствующих государственных лечебных учреждений как форма проявления вполне законной и этичной благодарности врачам от пациентов и их родственников.
Современную российскую коррупцию уже следует признать системным явлением для общества, бизнеса и государства, о чём свидетельствуют следующие широко распространённые в России явления:
1.Государственная политика зачастую диктуется корпоративными интересами бизнес-групп. Яркий пример тому - стоимость газа и бензина для населения в РФ.
2.Теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников. Официально признано, что российские чиновники самые богатые в мире.
3.В социально значимых сферах деятельности, например, в медицине, все диктуется теми же бизнес-группами в российском масштабе, или даже на местном уровне - достаточно рассмотреть, на примере любой поликлиники. Люди приходят получить гарантированную бесплатную медицинскую помощь, а врачи, которые сидят в кабинетах и являются сотрудниками поликлиники, непонятным образом оказываются директорами различных ООО, юридический адрес которых совпадает с номером медицинского кабинета. Люди вынуждены за все платить, полис обязательного медицинского страхования становится простой бумажкой. Сомневаюсь, чтобы все это происходило без ведома главврачей. Ситуация доходит до абсурда. Иногда даже те, кто борется с коррупцией, невольно становятся ее участниками. Таким образом люди сталкиваются с так называемой «легализованной коррупцией».
Именно то обстоятельство, что коррупция во всех ее проявлениях проникла в большинство сфер нашего общества, стала неотьемлемой частью нашей жизни, говорит о ее системности. Как социальное явление российская коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей (родственных, дружеских и т.д.), составляющих основу общества.
Фактически коррупция в России стала частью образа жизни граждан. Чаще к коррупции их принуждают органы власти, но нередко и сами граждане с готовностью используют коррупционные способы решения своих проблем. Причина в том, что коррупционное решение их проблем оказывается либо намного эффективнее и проще некоррупционного, либо единственно возможным, в силу возводимых самими должностными лицами барьеров.
В системе органов государственной власти стало обязательным вводить в штат специализированные должности с полномочиями по противодействию коррупции.
Но этим злом поражено всё государственное управление, поэтому ни создаваемые новые структуры, ни сами органы государственной и муниципальной власти в одиночку неэффективны в борьбе с коррупцией.50
В силу системности российской коррупции и сложности противодействия её проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия.
Первым и очень важным шагом в этом направлении является Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»51. Данный Указ может стать показателем системного подхода к решению проблемы коррупции. Вводная часть этого документа гласит, что он принят «в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции». Вкратце данную Стратегию можно считать интструментом для решения проблемы с коррупцией в трех основных направлениях:
Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения к коррупционерам.
Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных процедур.
Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения и нетерпимость к проявлениям коррупции.
Понимание системности коррупции приводит к выводу о том, что противодействовать коррупции можно с помощью решения некоторых конкретных проблем граждан, прямо с коррупцией не связанных: преодоление бедности, сокращение теневой экономики, сокращение разрывов в доходах, решение социальных проблем граждан. На простом примере можно показать взаимосвязь между социальными проблемами и способами их решения. Жесткий и бескомпромиссный подход к экологической проблеме, связанной с проблемой выбросов завода «Электроцинк», поменял сознание простых граждан. Люди были убеждены в том, что «Электроцинку» ничего не грозит, потому что дирекцией предприятия все куплено в республике. Последние же события вселили в граждан надежду, что еще не все потеряно, люди, которые пессимистично относились к митингам и не верили в то, что на «Электроцинк» найдется управа, сами стали активистами в борьбе за чистую экологию. Как следствие, повысилось доверие граждан к власти и контролирующим органам, снизилась социальная напряженность. На этом примере можно показать и возможность взаимодействия государства и общества в борьбе с коррупцией. В данном случае инициаторами явились рядовые граждане, которых поддержала исполнительная власть, не дала спустить проблему «на тормозах». Коррупцию невозможно искоренить полностью, но это не может быть оправданием отсутствия противодействия ей. Здесь, как и в борьбе с преступностью: полностью её изжить невозможно, но есть страны, где её уровень настолько низок, что преступность не воспринимается как проблема, не создаёт существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, решения многих социальных проблем.
Важнейшим условием эффективности антикоррупционной деятельности должно стать установление доверительных партнёрских отношений государственных, некоммерческих и общественных структур в противодействии этому злу. В противном случае власть будет решать свои проблемы, а гражданское общество заниматься собственными программами, которые ограничены человеческими и финансовыми ресурсами. Государство как более сильный партнёр должно проявлять инициативу в организации взаимодействия с гражданским обществом и его объединениями в виде общественных организаций.
Апрельский указ 2010 г. «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.»52 можно расценивать в качестве детального плана исторжения коррупции в России, в котором прописаны конкретные сроки исполнения многих пунктов. Исполнять план призваны ... сами чиновники.
Гражданское сообщество должно откликнуться на предложение государства, поддержать его в таком важном и во многом определяющем судьбу каждого из нас шаге. От нас с вами зависит, в каком государстве и обществе будем жить мы и наши дети.
Глава 3. Проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России.
Интенсивность обсуждения коррупционного дискурса в общественной жизни современной России, принятие многочисленных антикоррупционных программ и проектов, декларирование их состоятельности и работоспособности указывают на безоговорочную актуальность данной проблематики. Особый интерес к ней - у политической науки, с позиции и методологии которой, в основном, рассматривается данный круг вопросов.
Такое внимание обусловлено рядом факторов. Прежде всего, необходимо понимать, что явление коррупции теснейшим образом связано с неэффективностью ряда существующих политических систем, качеством государственного управления, отсутствием гражданской активности и антикоррупционной идеологии. Слабость институтов гражданского общества и отсутствие прочных демократических традиций называют среди основных причин коррупции в странах «с переходной экономикой», к которым относится Россия. И действительно, откуда же взяться, этой «силе», если у истоков коррупции и субъектов противодействия ей - политическая коррупция. Она подобна «многоголовой гидре», которая имеет множество лиц и проявлений, способна оперативно мимикрировать и приспосабливаться. Политическая коррупция представляет собой теневой рынок распределения экономических, административных, информационных ресурсов между властными элитами и другими структурами общества.
Всем известно: рыба гниет с головы – так и с коррупцией. Все что идет «сверху», от имеющейся политической элиты – заведомо несостоятельно и коррупциогенно. Все предлагаемые пути выхода из этой системной проблемы оказываются, по меньшей мере, неэффективными, а зачастую – просто декларативными. На сегодняшний день в России действует чиновничий произвол, у которого только один принцип - «пилить Россию».
Проведенный Антикоррупционной Академией (г.Москва) в марте-апреле 2011 г. социологический опрос по эффективности антикоррупционной политики в России, показал ситуацию низкой эффективности проводимого Правительством курса антикоррупционной политики.
Большинство населения России даже не в курсе того, что в стране существует законодательная основа противодействия коррупции, есть национальный план противодействия ей и выстраивается государственная антикоррупционная политика.53
Было выявлено, что представители третьего сектора, на который во многом возложены надежды в развитых демократиях, зачастую сам коррумпирован, что стократно только усугубляет ситуацию с противодействием коррупции. Общественные организации (НКО, НПО), занимающиеся противодействием коррупции, можно условно разделить на три типа. Одни используют антикоррупционный «брэнд» для раскрутки самих себя внутри страны, другие - ориентированы для продвижения в Европу и США, а третьи - «пиарят» противодействие коррупции в связке с Правительством и для Правительства (соответственно, оттуда же и финансируются).
Гражданская инициатива по привнесению альтернативной концепции «общественного противодействия» отмечена на очень низком уровне - в среднем около 15,5% опрошенных готовы вступить в общественное объединение, созданное в целях противодействия коррупции. В целом, граждане значительно меньше надеются на общественную активность, чем на силовые органы. При ответе на вопрос «на кого в первую очередь можно рассчитывать в борьбе с коррупцией?» вариант ответа «общественные организации» выбирают от 5% до 20% респондентов.54
Специфика институциональной экспансии коррупции заключается не только в том, что создаются специфические коррупционные организации, для продолжающегося «роспила» в области противодействия коррупции, но и коррумпируются создаваемые для иных целей. Институциональной экспансии коррупции способствует «размножение» дублирующих друг друга организаций, огромный аппарат каждой из которых не может не создавать почву для произрастания коррупции.
Исследование так же показало, очевидные межрегиональные различия в функционировании антикоррупционной политики, выявив прямую зависимость степени активности общественных организаций от их количества в регионе.
Современные социологические исследования, как правило, инициируются различными международными организациями. Они охватывают весь спектр вопросов в области коррупции, обосновывают выведение индексов и рейтингов коррумпированности в различных странах, а также содержат определенные попытки выявления социальных причин и особенностей коррупции. В последнее время, доведенная до крайности общественность и представители гражданского общества, сами проявляют инициативу по выявлению ситуации с коррупцией и мерами противодействия ей - такова реальность происходящего на данный момент в России.55
Опираясь на подобные научные исследование, к сожалению, нельзя сделать вывод о несостоятельности государственной антикоррупционной политики, но можно сделать выводы о том, что в обществе назрела потребность «общественного противодействия» коррупции и существует серьезный спрос на «антикоррупцию», идущий, как от руководства страны, так и от граждан России.
Как показывает международный опыт, успех в реализации антикоррупционной политики и степень ее эффективности, могут быть достигнуты при условии соблюдения ряда принципов:
Антикоррупционная политика должна инициироваться авторитетным легитимным лидером.
Эффективность антикоррупционной политики прямо пропорциональна степени кооперации власти и общества.
Необходима прозрачность антикоррупционной политики и ее постоянный аудит.
Необходимо учитывать культурные традиции и региональные особенности.
Антикоррупционная политика должна быть гибкой и адаптивной, с сочетанием институциональных изменений и социальной инженерии.
Заключение.
Антикоррупционная правовая политика государства может быть эффективной только в случае, если она опирается на благоприятную «внешнюю среду»:
на легитимную и эффективную государственную власть, стабильную демократическую политическую систему;
активно функционирующие институты гражданского общества;
высокий уровень общей и нравовой культуры и нравосознания граждан и должностных лиц.
К сожалению, в Российской Федерации подобная благоприятная среда пока не сформировалась.
12 мая 2009 г. Указом Президента Российской Федерации № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,56 в которой коррупция названа одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности наряду с разведывательной и иной деятельностью специальных служб и организаций иностранных государств, а также деятельностью террористических транснациональных преступных организаций и группировок. В Стратегии национальной безопасности указано, что среди главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должно стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с коррупцией.
Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" закрепил основные принципы, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В связи с принятием этого Закона претерпели изменения многие законодательные акты, регулирующие службу в органах государственной и муниципальной власти. И процесс совершенствования антикоррупционного законодательства в нашей стране далек от своего завершения и для этого предстоит много трудиться всем: ученым, юристам-практикам, педагогам, руководителям. В учебные программы вузов вносятся изменения, связанные с необходимостью подготовки специалистов, способных противодействовать коррупции с учётом изменений большого массива нормативно-правовых актов.
Подобные меры объясняются тем, что коррупция – это опасное социальное зло. Она приобрела системный характер. В таких условиях недостаточно обычных мер борьбы с этим явлением. С точки зрения уголовной ответственности коррупционные нарушения относятся к плохо раскрываемым и трудно доказуемым преступлениям. Поэтому так важны превентивные меры широкого спектра.
Одним из превентивных направлений борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок.
Реализация антикоррупционной политики в современной России должна вестись в трех ее направлениях развития (правотворчество, правоприменение и правосознание).
В целях совершенствования действующего законодательства РФ в части, касающейся противодействия коррупции необходимо решение следующих вопросов:
- обеспечение большей открытости в деятельности судебных органов и прежде всего судов общей юрисдикции;
- дополнительная правовая регламентация осуществления мероприятий оперативно-розыскной деятельности по коррупционным преступлениям и дальнейшей реализации принципа специализации в этом направлении деятельности правоохранительных органов;
- более точное определение показателей, при наличии которых требуется антикоррупционная экспертиза законов, нормативных актов и их проектов; - определение конкретных временных рубежей и порядка ликвидации коррупциогенных факторов в действующем законодательстве РФ;
- уточнение статуса и функциональных возможностей общественных организаций и государственно-общественных структур по участию в антикоррупционных экспертизах.
- усилить в системе подготовки юридических кадров меры по повышению профессионального уровня специалистов в указанном направлении.
- полагать целесообразным и своевременным внедрение в учебный процесс вузов специальной дисциплины «Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности служащих органов государственной власти».
В интересах обеспечения комплексного подхода в осуществлении антикоррупционных мер государства необходимо выходить за рамки узкоюридических способов борьбы с коррупцией в обществе, создавая мотивационные основы к правовому поведению через формирование антикоррупционного правосознания у должностных лиц, активной гражданской позиции у государственных служащих и населения, что предполагает тесную взаимосвязь мер правового и морального воспитания с мероприятиями общественного контроля.
Библиографический список использованной литературы
Нормативные акты.
№40-ФЗ.
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460
«О Национальной стратегии противодействия коррупции и
Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011
годы». /Российская газета. 13.04.2010 г.
14. Указ Президента РФ № 537 «Стратегия национальной безопасности
Российской Федерации до 2020 года» 12 мая 2009 г./Российская
газета. от 13 мая 2009 г.
Книги и учебные пособия:
Статьи и монографии:
Электронные источники
1 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции».
2 Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - с. 5
3 Там же. – с. 6
4 Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - с. 13-15.
5 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. - с. 15-16
6 Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Сборник документов. Сост. Овчинский В.С., М., ИНФРА-М, 2004 г. с. 46.
7 Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. М., 2000. С. 4-5.
8 Федеральный закон от 23 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Российская газета 30 декабря 2008. -№4823.
9 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
10 Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований). Аналитический доклад. – Региональный общественный фонд «Инфоратика для деократии» (Фонд ИНДЕМ). – М., 2001 (
11 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003 г.
12 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003 г.
13 Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? //Общественные науки и современность. 2005 г. № 3 с. 21.
14 Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. – СПб.: Альфа, 1997 г с. 32.
15 Там же. – с 47-49.
16 Всероссийский центр изучения общественного мнения – Социально-экономические исследования: www.wciom.ru
17 Аналитический Центр Юрия Левады – Экспертные опросы: www.levada.ru
18 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
19 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
20 Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. – М., 2002.
21 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. – 67-70 с.
22 Григорова Т.В. Коррупция в России: сущность, причины возникновения и социально-экономические последствия: Учебно-методическое пособие. — Новосибирск: Изд-во НГУ, 2009. -10 с.
23 Денисов С.А. Международные инструменты борьбы с коррупцией // Чиновник. Информационно-аналитический вестник Уральск, акад. гос. службы. 2004. № 2. С. 63—68.
24 Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: диалектика системного подхода. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2003 - 96 с.
25 Литвинова Ю.И. К вопросу о необходимости использования международного правового опыта в антикоррупционной политике России //Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Ростов-на-Дону, 2005. Ч. 1
26 Гончаренко Г.С. Коррупция и проблемы, порождающие ее// Философия права.- 2008. № 2.- С. 12-18.
27 Мачаладзе Л.З. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в современной России //Право и политика. М. 2007, № 8.
28 Литвинова Ю.И. Антикоррупционная политика как предмет правового исследования //Философия права. 2006.№ 3.
29 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. - 307 с.
30 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. – 314-316 с.
31 Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - 240 с.
32 Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? //Общественные науки и современность. 2005 г. № 3. с. 34-37
33 Федеральный закон от 23 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Российская газета 30 декабря 2008. -№4823.
34 Литвинова Ю.И. Правовые формы институционализации антикоррупционной политики в Российской государственности. Автореферат. Ростов-на-Дону. – 2006 г.,
35 Виноградская Т.М. - Советник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы (Материалы заседания «Круглого стола» по теме «Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения»)
36 Денисов С.А. Международные инструменты борьбы с коррупцией // Чиновник. Информационно-аналитический вестник Уральск, акад. гос. службы. 2004. № 2. С. 63—68.
37 Юсупов А.Ш. - Старший научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
38 Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: диалектика системного подхода. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2003 - 96 с.
39 www.law.vl.ru/law/cozupt/index/html
40 Дамаскин О.В. Законность в вооруженных силах Российской Федерации: состояние и проблемы // Право в Вооруженных силах, №5 2009 г.
41 Газета Ведомости от 01.09.2009:- www.vedomosti.ru
42 Елисеева И.И., Щирина А.Н. Возможные подходы к измерению объема коррупционного рынка.
43 Шевердяев С.Н. Возможности дальнейшего совершенствования президентского пакета антикоррупционных законов.
44 Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8.03.2006 г. №40-ФЗ
45 Колесов Р.А. Экспертиза правовых актов на коррупциогенность как средство предупреждения коррупции в Вооруженных силах.
46 Аникин А. Ответственность за взяточничество по новому УК // Законность. 1997. №6. С. 34-35; Мишин Г. Борьба со взяточничеством: некоторые направления совершенствования уголовной политики // Уголовное право. 2000. №3. С. 80.
47 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
48 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
49 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
50 Шишкарёв С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2 (29). С. 154 – 158.
51 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»./Российская газета. От 14.04.2010 г.
52 Указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»( http://www.korupcii.net)
53 Всероссийский центр изучения общественного мнения – Социально-экономические исследования: www.wciom.ru
54 Там же.
55 С.Н. Шишкарев. Противодействие коррупции: теория и практика. монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 168 с.
56 Указ Президента РФ № 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» 12 мая 2009 г./Российская газета. от 13 мая 2009 г.
Введение
Глава 1. Коррупция как социальное явление.
Определение коррупции.
Типология коррупции.
Коррупция в России.
Причины коррупции.
Последствия коррупции.
Глава 2. Антикоррупционная правовая политика современной России.
Понятие антикоррупционной политики как функции государства.
Правовые принципы антикоррупционной политики государства.
Особенности российской антикоррупционной политики.
Партнерство государства и гражданского общества в борьбе с системностью коррупции в России.
Глава 3. Проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России.
Заключение.
Список использованной литературы.
Введение
Среди разрушительных процессов в России коррупция занимает одно из основных мест. Она стала важным фактором стагнации экономики, превратилась в серьезную угрозу верховенству закона, демократическим преобразованиям и правам человека, привела к тяжелейшим социальным последствиям. Коррупция подрывает доверие к властным структурам, ведет к деградации социума, политических и социальных отношений, наносит урон имиджу и престижу нашей страны в современном мире.
Коррупция, захлестнула современную власть на всех ее уровнях. Такое пристальное внимание обусловлено, прежде всего, общественной опасностью этого феномена. Коррупция разлагает демократические институты общества и ставит под угрозу их существование. Это проблема особенно важна для современной России, пытающейся, пока бесплодно, привить на своей почве демократические устои. Коррупция делает неравным доступ людей к материальным и общественным благам, что само по себе является признаком недемократичности существующего строя.
Безусловно, не одним лишь отсутствием демократии страшна коррупция. Она разлагает и моральные устои общества: у людей, далеких от политики, складывается впечатление продажности и нечестности первых лиц государства. О какой, в таком случае, поддержке власти можно говорить?
Мы слишком часто сталкиваемся с коррупцией в реальной жизни. Особое место имеет коррупция во власти и правоохранительных органах. Проблема с коррупцией представляется одной из первоочередных для современной России. Здесь заложена мина длительного действия: правоохранительные органы должны бороться зачастую с преступниками в своих же рядах, но, как правило, прикрывают друг друга, тем самым, усугубляя коррупцию в своих рядах давая ей прорости как можно глубже в разные структуры власти.
Коррупция в России является негативной системной характеристикой институтов государственного и муниципального управления, которая является существенным препятствием для обеспечения устойчивого экономического роста, повышения конкурентоспособности экономики и благосостояния граждан.
Противодействие коррупции становится особым видом публичной политики – антикоррупционной политикой – представляющей комплекс последовательных мер, осуществляемых на высшем государственном уровне и предполагающих вовлечение в их реализацию представителей власти, бизнеса и гражданского общества. Одним из инструментов реализации антикоррупционной политики является публичный мониторинг.
В 2008 году Президентом России Дмитрием Медведевым был объявлен политический курс на борьбу с коррупцией и уже в конце года Государственной Думой был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции»1, а вместе с ним и целый «пакет антикоррупционных законов». Вместе они установили рамочные федеральные правила (институциональное оформление) антикоррупционной политики.
Актуальность темы обусловлена сложностью и многогранностью понятия коррупции; ее сущность и причины, а также технологии политико-правового противодействия этому опаснейшему явлению необходимо уяснить не только на практическом, но и на теоретико-методологическом уровне.
Цели и задачи исследования. Целью дипломного исследования является правовой анализ российской антикоррупционной политики.
Поставленная цель исследования реализуется решением следующих задач:
Типологизировать, имеющие место в зарубежной и отечественной литературе концептуальные подходы к коррупции как разрушающему явлению в системе институтов государственной и муниципальной власти;
Выделить и обосновать приоритеты и формы реализации российской антикоррупционной правовой политики в контексте первоочередных задач современного государственного строительства;
Изучить исторические аспекты антикоррупционной политики в России, а также проанализировать действующее законодательство.
Выявить проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России.
Определить место и роль институтов гражданского общества в процессе формирования и реализации основных направлений антикоррупционной политики.
Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, которые включают девять параграфов, заключения и списка литературы.
Глава 1. Коррупция как социальное явление.
Определение коррупции.
Коррупция такое же древнее явление, как и социальный порядок, управляющий жизнью людей. И так же давно люди пытаются найти причины коррупции и способы ее ограничения. Великий китайский реформатор Ванг Анши (1021-1086гг.) в своих трудах о коррупции отмечал два ее источника: «плохие законы и плохие люди».2
Ученый четырнадцатого века Ибн Хальдун известен не только как основатель научной теории и социологии, но и как исследователь коррупции. Принципы коррупции он видел в страсти элит к роскошной жизни. Он указывал на то, что коррупция приводит к экономическим трудностям, а последние, в свою очередь, способствует росту коррупции. Коррупция, если она специально не ограничивается, не может уменьшаться. Ее естественное состояние – рост.3
Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного канонического определения. Однако, начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие «коррупция». Дело не в академизме, а в стремлении к взаимопониманию с читателями.
Коррупция существует постольку, поскольку должностное лицо может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, государственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные предусмотренные законом платежи, должностное лицо также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) законен, то его собственник — государственная казна, если не законен — то это собственность того лица, которого пытается обобрать должностное лицо. Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, установленных правом (конституцией, законами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начинается тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Этого условия достаточно, чтобы характеризовать такое явление как злоупотребление служебным положением в корыстных целях. Между этим явлением и коррупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не вовлекая в свою противоправную деятельность других людей, как это бывает, например, при сокрытом от других присвоении не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине «казнокрадство»). В таких случаях обычно не говорят о коррупции.
Чаще бывает по-другому. Ниже приведено несколько примеров, которые можно отнести к ситуациям, обычно описываемым термином «коррупция».
Когда командующий округом строит себе дачу за счет государственных средств (материалы, техника, военнослужащие), он действует не один и попадает в определенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и его обеспечение. Как правило, используя свою власть для незаконного получения материальных благ, руководитель вынужден расплачиваться за это с «подельниками» незаконным продвижением по службе, премиями или другими способами. Эта ситуация ближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует не один человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду из нарушения законов и норм.
Когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отношению к некоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса) создает для этого искусственные незаконные преграды, он тем самым понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционному понятию коррупции, потому что она сопряжена с дачей и принятием взятки. В старой российской юриспруденции такое поведение называли мздоимством.
Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение, морально не приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например - фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.
Наконец, бывают ситуации, когда чиновника вынуждают под давлением или при помощи шантажа принять незаконное решение. Обычно это случается с уже затянутыми в преступную деятельность чиновниками, которые, поддаваясь давлению, фактически получают одну простую выгоду — их не разоблачают.
Надо иметь в виду, что этим перечислением не исчерпывается феномен коррупции.4
Полезно различать верхушечную и низовую коррупцию. Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (формулы законов, госзаказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях, и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. Например, когда чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия взяткодателя, — это также коррупция, которую обычно называют «вертикальной». Она, как правило, выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.
Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов избирателей во время выборов. Здесь, действительно, есть все характерные признаки коррупции, за исключением того, что присутствовало выше — должностного лица. Избиратель обладает по конституции ресурсом, который называется «властные полномочия». Эти полномочия он делегирует избираемым лицам посредством специфического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать это решение исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, может представлять его интересы, что является общественно признанной нормой. В случае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой избиратель, нарушая упомянутую норму, получает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понятно, что это не единственный тип коррупционных действий в политике.5
Коррупция существует и в негосударственных организациях. Сотрудник организации (коммерческой или общественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также обязан следовать уставным задачам своей организации; у него также есть возможность незаконного обогащения с помощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, получающей от этого свои выгоды. Очевидный пример из российской жизни — кредиты, получаемые за взятки в коммерческих банках под проекты, цель которых — изъять деньги и исчезнуть.
В России долгое время отсутствовало единое понятие коррупции. Отечественное законодательство, являющееся, как правило, источником наиболее точных дифиниций, такое понятие не использовало, тогда, как в российской юридической науке существовало и существует многообразие подходов к его определению. Кроме того, происходило постоянное изменение границ понятия «коррупция» под влиянием международного права, крайне озабоченного распространение коррупции в мире и пытающегося найти новые подходы к этой проблеме, в том числе путем расширения самого понятия.
Сравнительно недавно наиболее распространенным определением коррупции было следующее: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях». Данное определение содержалось в Справочном документе о международной борьбе с коррупцией, подготовленном Секретариатом ООН (1995г.),6 и было воспринято российской криминологической наукой, а также специалистами других отраслей знаний. При этом устоявшимся подходом к пониманию коррупции является представление о том, что «коррупция – скорее, синтетическое социальное или криминологическое понятие, чем правовое, поэтому ее надо рассматривать не как конкретный состав преступления, а как совокупность родственных видов. Поэтому отечественные криминологи нередко используют собирательное понятие «коррупционная преступность» как синоним термина «коррупция». Под коррупционной преступностью понимается совокупность преступлений коррупционного характера, характеризующихся подкупом, продажностью государственных, иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей».
Я.И. Кузьминов в своей работе «Тезисы о коррупции» дал достаточно оригинальное объяснение, что такое «коррупция». «Коррупция в узком смысле – явление, когда должностные лица намеренно пренебрегают своими обязанностями или действуют вопреки этим обязанностям ради определенного материального вознаграждения. В коррупцию всегда вовлечены две стороны: тот, кто покупает, и тот, кто, будучи подкуплен, действует вразрез со своим служебным долгом. Наряду с коррупцией в узком смысле существует взяточничество и самостоятельное чиновничье предпринимательство. Взяточничество отличается от коррупции тем, что чиновника подкупают не ради нарушения его обязанностей, а ради их исполнения. Взяточничество порождается неопределенностью обязанностей чиновника, дефицитом (часто искусственно созданным) административных и финансовых возможностей государства».7
Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" впервые закрепляет определение понятиям «коррупции» и «противодействие коррупции». Согласно ст. 1 вышеуказанного закона, коррупция -
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте "а" настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица.8
Противодействие коррупции - деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией).
Резюмируя вышеизложенное, подтверждается тезис о том, что коррупция имеет все необходимые признаки для признания ее в качестве социального явления, поскольку коррупция затрагивает интересы общества в целом, различных социальных групп и отдельно взятой Личности; коррупция оказывает влияние на внешнюю и внутреннюю политику государства; коррупция влияет на государственно-правовые механизмы, а также воздействует на общественные и, личные взгляды, формирует определенные морально-нравственные установки и критерии в обществе и др. В этом, собственно, и проявляется социальная опасность коррупции. Таким образом, при выработке более эффективных методов предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы необходимо учитывать социальную природу этого явления.
Типология коррупции.
Чаще всего под коррупцией подразумевают получение взяток, незаконных денежных доходов, государственными бюрократами, которые вымогают их у граждан ради личного обогащения. Однако в более общем смысле слова участниками коррупционных отношений могут быть не только государственные чиновники, но и, например, менеджеры фирм; взятки могут давать не деньгами, а в иной форме; инициаторами коррупционных отношений часто выступают не госчиновники, а предприниматели. Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции (Табл. 1).9
| Таблица 1. ТИПОЛОГИЯ КОРРУПЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ | |
| Критерии типологии коррупции | Виды коррупции |
| Кто злоупотребляет служебным положением | Государственная (коррупция госчиновников) Коммерческая (коррупция менеджеров фирм) Политическая (коррупция политических деятелей) |
| Кто выступает инициатором коррупционных отношений | Запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе руководящего лица. Подкуп по инициативе просителя |
| Кто является взяткодателем | Индивидуальная взятка (со стороны гражданина) Предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы) Криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей – например, наркомафии) |
| Форма выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции | Денежные взятки. Обмен услугами (патронаж, непотизм) |
| Цели коррупции с точки зрения взяткодателя | Ускоряющая взятка (чтобы получивший взятку быстрее делал то, что должен по долгу службы) Тормозящая взятка (чтобы получивший взятку нарушил свои служебные обязанности) Взятка «за доброе отношение» (чтобы получивший взятку не делал надуманных придирок к взяткодателю) |
| Степень централизации коррупционных отношений | Децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе) Централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими) Централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным) |
| Уровень распространения коррупционных отношений | Низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти) Верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков) Международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений) |
| Степень регулярности коррупционных связей | Эпизодическая коррупция Систематическая (институциональная) коррупция Клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений) |
Коррупция является оборотной стороной деятельности любого централизованного государства, которое претендует на широкий учет и контроль. В первобытных и раннеклассовых обществах плата жрецу, вождю или военачальнику за личное обращение к их помощи рассматривалась как универсальная норма.
Ситуация стала меняться по мере усложнения и профессионализации государственного аппарата. Правители высшего ранга требовали, чтобы нижестоящие «служащие» довольствовались только фиксированным «жалованием». Напротив, чиновники низших рангов предпочитали тайно получать от просителей (или требовать у них) дополнительную плату за исполнение своих служебных обязанностей.
На ранних этапах истории античных обществ (древнегреческие города-государства, республиканский Рим), когда еще не было профессиональных государственных чиновников, коррупция почти отсутствовала. Это явление начало расцветать лишь в эпоху упадка античности, когда появились такие государственные чиновники, о которых говорили: «Он приехал бедным в богатую провинцию, а уехал богатым из бедной провинции». В это время в римском праве появился специальный термин «corrumpire», который был синонимом слов «портить», «подкупать» и служил для обозначения любых должностных злоупотреблений. Там, где власть центрального правительства была слабой (например, в Европе в эпоху раннего средневековья), использование служебного положения для личных поборов с населения часто становилось общепринятой нормой. Так, в средневековой России «кормления» воевод и присвоение ими платы за разрешение конфликтов считались обычным доходом служивых людей, наряду с жалованием из казны или получением поместий.
Чем более централизованным являлось государство, тем более строго оно ограничивало самостоятельность граждан, провоцируя чиновников низшего и высшего звена к тайному нарушению закона в пользу подданных, желающих избавиться от строгого надзора. Показательные наказания коррумпированных чиновников обычно не давали почти никакого результата, потому что на место устраненных (разжалованных или казненных) появлялись новые вымогатели взяток. Поскольку у центрального правительства обычно не было сил для тотального контроля за деятельностью чиновников, оно обычно довольствовалось поддержанием некоей «терпимой нормы» коррупции, пресекая лишь слишком опасные ее проявления. Наиболее ярко эта умеренная терпимость к коррупции заметна в обществах азиатского способа производства. 10
В странах доколониального Востока, с одной стороны, правители претендовали на всеобщий «учет и контроль», но, с другой стороны, постоянно сетовали на жадность чиновников, которые путают собственный карман с государственной казной. Именно в восточных обществах появляются первые исследования коррупции. Так, автор Артхашастры выделял 40 средств хищений государственного имущества жадными чиновниками и с грустью констатировал, что «подобно тому, как нельзя не воспринять мед, если он находится на языке, так и имущество царя не может быть, хотя и в малости, не присвоено ведающими этим имуществом».
Коренной перелом в отношении общества к личным доходам государственных чиновников произошел только в Западной Европе эпохи нового времени. Идеология общественного договора провозглашала, что подданные платят налоги государству в обмен на то, что оно разумно вырабатывает законы и строго следит за их неукоснительным выполнением. Личные отношения стали уступать место чисто служебным, а потому получение чиновником личного дохода, помимо положенного ему жалования, начали трактовать как вопиющее нарушение общественной морали и норм закона. Кроме того, обоснованная представителями неокласической экономической теории идеология экономической свободы требовала, чтобы государство «предоставило людям самим делать свои дела и предоставило делам идти своим ходом». Если у чиновников уменьшались возможности для регулирующего вмешательства, то падали и их возможности вымогать взятки.
В конечном счете, в централизованных государствах нового времени коррупция чиновников хотя и не исчезла, но резко сократилась. Новым этапом в эволюции коррупции в развитых странах стал рубеж 19 и 20 вв. С одной стороны, начался новый подъем мер государственного регулирования и, соответственно, власти чиновников.
С другой, рождался крупный бизнес, который в конкурентной борьбе стал прибегать к «скупке государства» – уже не к эпизодическому подкупу отдельных мелких государственных служащих, а к прямому подчинению деятельности политиков и высших чиновников делу защиты интересов капитала. По мере роста значения политических партий в развитых странах (особенно, в странах Западной Европы после Второй мировой войны) получила развитие партийная коррупция, когда за лоббирование своих интересов крупные фирмы платили не лично политикам, а в партийную кассу. Крупные политики стали все чаще рассматривать свое положение как источник личных доходов. Так, в Японии и в наши дни политические деятели, помогающие частным корпорациям получать выгодные контракты, рассчитывают на получение процента от сделки. В это же время начала расти самостоятельность внутрифирменных служащих, которые также имеют возможности злоупотреблять своим положением.11
Во 2-ой половине 20 в., после появления большого числа политически самостоятельных стран «третьего мира», их государственный аппарат, как правило, изначально оказался сильно подвержен системной коррупции. Дело в том, что на «восточные» традиции личных отношений между начальником и просителями здесь наложились огромные бесконтрольные возможности, связанные с государственным регулированием многих сфер жизни. Например, президент Индонезии Сухарто был известен как «Мистер 10 процентов», поскольку всем действующим в этой стране иностранным корпорациям предлагалось платить четко обозначенную взятку президенту и членам его семейного клана. Типичной была коррупция «снизу вверх», когда начальник мог свалить всю вину на нижестоящих, но встречалась и коррупция «сверху вниз», когда коррумпированные чиновники высших рангов совершенно не стеснялись открыто брать взятки и даже делиться ими с подчиненными (такая система коррупции существовала, например, в Южной Корее). В «третьем мире» появились клептократические режимы (на Филиппинах, в Парагвае, на Гаити, в большинстве африканских стран), где коррупция тотально пронизывала все виды социально-экономических отношений, и без взятки просто ничего не делалось.
Рост мирохозяйственных отношений также стимулировал развитие коррупции. При заключении контрактов с зарубежными покупателями крупные транснациональные корпорации стали даже легально включать в издержки переговоров расходы на «подарки». В 1970-е на весь мир прогремел скандал с американской фирмой «Локхид», которая для продажи своих не слишком хороших самолетов давала крупные взятки высокопоставленным политикам и чиновникам ФРГ, Японии и других стран. Примерно с этого времени коррупция стала осознаваться как одна из глобальных проблем современности, мешающая развитию всех стран мира.
Еще более актуальной проблема стала в 1990-е, когда постсоциалистические страны продемонстрировали размах коррупции, сопоставимый с ситуацией в развивающихся странах. Часто возникала парадоксальная ситуация, когда одно и то же лицо одновременно занимало важные посты и в государственном, и в коммерческом секторах экономики; в результате многие чиновники злоупотребляли своим положением, даже не принимая взяток, а непосредственно защищая свои личные коммерческие интересы. Таким образом, общие тенденции эволюции коррупционных отношений в 20 в. – это постепенное умножение их форм, переход от эпизодической и низовой коррупции к систематической верхушечной и международной.12
Коррупция в России.
Долгое время коррупция для чиновников была законным видом деятельности: до XVIII века государственные чиновники жили благодаря «кормлениям», то есть, на средства от лиц, заинтересованных в его деятельности.
С 1715 года получение взятки в любой форме стало считаться преступлением, так как чиновникам стали платить фиксированную зарплату. Однако количество чиновников при Петре Первом возросло так, что жалование выплачивалось нерегулярно, и взятки, особенно для чиновников низших рангов, вновь стали основным источником дохода. Вскоре после смерти Петра система «кормлений» была восстановлена, и к фиксированному жалованию вернулась лишь Екатерина II. Жалование чиновникам выдавали бумажными деньгами, которые в начале XIX века начали сильно обесцениваться по сравнению с металлическими деньгами. Необеспеченность бюрократии вновь привела к повышению коррупции.
В Советской России взяточничество считалось контрреволюционной деятельностью, и уголовный кодекс 1922 года предусматривал за это преступление расстрел. В СССР до начала 80-х годов тема коррупции открыто не поднималась.
Первым громким коррупционным делом советского периода стало дело фирмы «Океан» (1981-82). Борьба со взяточничеством и злоупотреблениями органов власти активизировалась с приходом на пост Генсека Юрия Андропова в 1983 г.; тогда были начаты знаменитое «хлопковое» дело и дело Моспродторга, по которому был расстрелян директор Елисеевского гастронома Юрий Соколов.13
В эпоху перестройки коррупция в высших эшелонах власти стала одной из наиболее резонансных тем. Всесоюзную популярность приобрели московские следователи Тельман Гдлян и Николай Иванов, расследовавшие «хлопковое» дело еще при Андропове. В 1989 году после открытого заявления о взяточничестве в Политбюро, что не было подтверждено, оба были отстранены от следственной работы за клевету, исключены из КПСС и примкнули к демократической оппозиции.
В 1998 году доктор юридических наук Н.И. Матузов отмечал, что «привилегии, злоупотребления, коррупция современных начальников приобрели такие формы и масштабы, которые даже и не снились партгосчиновникам советского периода».14
В 1999 году академик РАН Д.С. Львов и доктор экономических наук Ю.В. Овсиенко оценивали коррупцию в России как «тотальную».
В начале 1999 года заместитель генерального прокурора России Ю.Я. Чайка заявил, что Россия входит в десятку наиболее коррумпированных стран мира и что коррупция является одной из самых деструктивных сил в российском государстве.
В мае 1999 года заместитель министра финансов России Олег Вьюгин отмечал, что система власти и бизнеса в России во многом пропитана коррупцией и преступным бизнесом.15
В 2006 году ВЦИОМ провёл опрос, согласно которому отношение к мздоимцам смягчилось, и значительная доля населения даже не считает коррупцию преступлением. Согласно опросу ВЦИОМ, проведённому в 2006 году, более половины опрошенных имеют личный опыт дачи взяток.16
20 ноября 2009 года Госдума РФ приняла закон «Об общих принципах организации предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций», который позволяет взимать с граждан плату за «государственные услуги» и «государственные функции». По мнению представителей КПРФ и ЛДПР этот закон легализует коррупцию.
Согласно опросам «Левада-центра», в 2005–2006 годах 50% респондентов называли коррупцию в числе главных препятствий на пути экономического подъёма в России.17
В 2006 году первый заместитель Генпрокурора РФ Александр Буксман заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции в России оценивается 240 с лишним млрд. долларов США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд. долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл.18
По результатам исследования СМИ во втором квартале 2010 года наибольшая доля профессиональной коррумпированности, по-прежнему, приходится на чиновников – 42% от общего количества упомянутых в СМИ фактов взяточничества и злоупотреблений. Значительный скачок совершили работники образования – 12% против 5% в первом квартале 2010, и вышли на вторую позицию по коррумпированности во втором квартале 2010 года. Подобный рекорд связан с тем, что традиционно, на период с 01.04–30.06 приходится несколько ключевых моментов: запись детей в школу и детский сад, сдача ЕГЭ, сессия и поступление в ВУЗы. Сохранили свои позиции работники правоохранительных органов и медицины: милиция 10% (8% в первом квартале) и медицина 6% (5% в первом квартале) от общего количества случаев взяточничества описанных в СМИ.
По-прежнему, СМИ регулярно фиксируют факты коррупции и взяточничества среди работников ГИБДД, судебной системы, сотрудников ФСИН, налоговых и таможенных служб, а также военных. В раздел «другие» вошли следующие категории: пожарные, лесники и служители культа. Несмотря на малочисленность зафиксированных в СМИ коррупционных фактов в этих профессиональных категориях суммы взяток и откатов вполне солидные. Лесничие, например, требуют откаты за каждый кубометр законно заготовленной древесины в общей сумме порядка 600 тысяч рублей, или «закрывают глаза» на проведение лесозаготовительных работ за 370 тысяч рублей, или скрывают факты незаконных порубок.
По итогам 2-го квартала 2010 года в наиболее весомом коррупционном сегменте (среди чиновников) наибольшее количество фактов коррупции и взяточничества зафиксировано среди глав региональных и местных администраций – их доля составляет 39%. Депутатам принадлежит 34% коррупционных фактов отображенных в средствах массовой информации. Работники региональных министерств и ведомств использовали служебное положение в коррупционных целях в 22% случаев.19
Причины коррупции.
в России сложились особенно благоприятные условия для процветания коррупции на всех уровнях властных структур. Эффективность метода борьбы с коррупцией зависит и от социальных условий его применения, поэтому необходимо выделить условия, благоприятствующие развитию коррупции.
1. Слабость судебной системы одна из основных проблем переходного периода. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партийных организациях, а не в судах. После распада этой системы на ее месте образовалась правовая брешь, незаполненная до сих пор.
Сейчас в России слабость судебной системы проявляется в том, что:
бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
слабо исполняются судебные решения;
низка пропускная способность арбитражных судов, а значит, резко увеличиваются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую деятельность;
не хватает квалифицированных кадров, соответствующих требованиям новых экономических условий20.
В противостоянии коррупции практически не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства. Отсутствие административной юстиции не позволяет освободить уголовное и гражданское судопроизводство от дел по рассмотрению административных нарушений, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыкается с коррупцией.
2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной укорененной при советском режиме системой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, проявляются и другие эффекты: в частности, пониженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массовое сопротивление «низовой» коррупции.
3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключительно «интересов государства» и «общенародной собственности» типично российская проблема. Защита прав и интересов граждан, в том числе частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не находя защиты в сфере права, ищут ее в сфере свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрократической системе, продолжающей работать по своим собственным законам, установленным несколько столетий тому назад. Следовательно, любая антикоррупционная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.21
В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.
Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, а также их высокие полномочия влиять на деятельность фирм и граждан. Коррупция расцветает всюду, где у чиновников есть широкие полномочия распоряжаться какими-либо дефицитными благами. Особенно это заметно в развивающихся и в переходных странах, но проявляется и в развитых странах. Например, в США отмечено много проявлений коррупции при реализации программы льготного предоставления жилья нуждающимся семьям.
Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая кадровая политика государства, допускающая распространение синекур и возможности продвижения по службе вне зависимости от действительных результатов работы служащих.
Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих».
В тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.
Предельно лаконичное определение основных причин коррупции некоторые зарубежные экономисты выражают следующей формулой:
коррупция = монополия + произвол – ответственность.
Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но обратно зависят от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.22
5. Последствия коррупции.
Коррупция сильно и, как правило, негативно влияет на экономическое и социальное развитие любой страны.
Экономический вред от коррупции связан, прежде всего, с тем, что коррупция является препятствием для реализации макроэкономической политики государства. В результате коррупции низших и средних звеньев системы управления центральное правительство перестает получать достоверную информацию о реальном положении дел в экономике страны и не может добиться реализации намеченных целей.
Коррупция серьезно искажает сами мотивы государственных решений. Коррумпированные политики и чиновники в большей мере склонны направлять государственные ресурсы в такие сферы деятельности, где невозможен строгий контроль и где выше возможность вымогать взятки. Они скорее склонны финансировать производство, например, боевых самолетов и другие крупные инвестиционные проекты, чем издание школьных учебников и повышение зарплаты учителей. Известен анекдотический пример, когда в 1975 в Нигерии щедро подкупленное правительство сделало за рубежом заказы на столь гигантское количество цемента, которое превосходило возможности его производства во всех странах Западной Европы и в СССР вместе взятых. Сравнительные межстрановые исследования подтверждают, что коррупция сильно деформирует структуру государственных расходов: коррумпированные правительства выделяют средства на образование и здравоохранение гораздо меньше, чем некоррумпированные.
Главным негативным проявлением экономического воздействия коррупции является увеличение затрат для предпринимателей (в особенности, для мелких фирм, более беззащитных перед вымогателями). Так, трудности развития бизнеса в постсоциалистических странах связаны во многом именно с тем, что чиновники заставляют предпринимателей часто давать взятки, которые превращаются в своего рода дополнительное налогообложение. Даже если предприниматель честен и не дает взяток, он несет урон от коррупции, поскольку вынужден тратить много времени на общение с нарочито придирчивыми госчиновниками. Наконец, коррупция и бюрократическая волокита при оформлении деловых документов тормозят инвестиции (особенно, зарубежные) и, в конечном счете, экономический рост. Например, разработанная в 1990-е американским экономистом Паоло Мауро модель позволила ему сделать предположительный вывод, что рост рассчитываемого «эффективности бюрократии» (индекс, близкий к рассчитываемому Transparency International индексу восприятия коррупции) на 2,4 балла снижает темп экономического роста страны примерно на 0,5%. По расчетам другого американского экономиста, Шан-Чин Вая, увеличение индекса коррупции на один балл (при десятибалльной шкале) сопровождается падением на 0,9% прямых иностранных инвестиций. Впрочем, при обзоре индексов коррупции уже упоминалось, что четкой отрицательной корреляции между уровнем коррупции и уровнем экономического развития все же нет, эта связь заметна лишь как общая закономерность, из которой есть много исключений.23
Что касается социальных негативных последствий коррупции, то она, как общепризнанно, ведет к несправедливости – к нечестной конкуренции фирм и к неоправданному перераспределению доходов граждан. Дело в том, что дать более крупную взятку может не самая эффективная легальная фирма, или даже преступная организация. В результате растут доходы взяткодателей и взяткополучателей при снижении доходов законопослушных граждан. Наиболее опасна коррупция в системе сбора налогов, позволяя богатым уклоняться от них и перекладывая налоговое бремя на плечи более бедных граждан.
Коррумпированные режимы никогда не пользуются «любовью» граждан, а потому они политически неустойчивы. Легкость свержения в 1991 советского строя была обусловлена, во многом тем фактом, что советская номенклатура имела репутацию насквозь коррумпированного сообщества, пользующегося со стороны рядовых граждан СССР заслуженным презрением. Поскольку, однако, в постсоветской России советский уровень коррупции был многократно превзойден, это привело к низкому авторитету режима Б.Н.Ельцина в глазах большинства россиян. Участниками дискуссий о коррупции выдвигалось, впрочем, мнение, что коррупция имеет не только негативные, но и позитивные последствия.
Так, в первые годы после распада СССР бытовало мнение, что если позволять чиновникам брать взятки, то они работают более интенсивно, а коррупция помогает предпринимателям обходить бюрократические рогатки. Концепция благотворности коррупции не учитывает, однако, очень высокую степень отсутствия контроля, которую политики и чиновники-бюрократы приобретают в коррумпированных обществах. Они могут по своему усмотрению создавать и интерпретировать инструкции. В таком случае, вместо стимула для более эффективной деятельности, коррупция становится, наоборот, стимулом для создания чрезмерного числа инструкций. Иначе говоря, взяткополучатели преднамеренно создают все новые и новые барьеры, чтобы затем за дополнительную плату «помогать» их преодолевать. «Апологеты» коррупции также доказывают, будто взяточничество может сокращать время, необходимое на сбор и обработку бюрократических документов. Но взятки не обязательно ускоряют скорость канцелярской работы. 24
Известно, например, что в Индии госслужащие высокого ранга берут взятки следующим образом: они не обещают взяткодателю более ускоренную обработку его документов, но предлагают замедлить процесс оформления документов для конкурирующих компаний. Аргумент, будто коррупция является стимулом для развития экономики, особенно опасен тем, что разрушает законность и правопорядок. Некоторые отечественные криминологи утверждают, что в начале 1990-х в постсоветской России «из лучших побуждений» наказания за служебные злоупотребления оказались фактически временно отмененными, и это привело к росту бюрократического вымогательства, усугубившем экономический кризис.25
В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала одним из главных и общепринятых тезисов. Одновременно она по-прежнему рассматривается всего лишь как один из видов преступлений, присущих аморальным чиновникам. Крайне слабо осознаются негативные последствия коррупции, что, естественно, усугубляет терпимое отношение к ней.
Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жизни. Итак, подводим итоги…
Экономические последствия.
1. Расширяется теневая экономика. Теневая экономика – социально-экономические отношения между отдельными гражданами, социальными группами по использованию государственной собственности в корыстных личных или групповых интересах. Это приводит к уменьшению налоговых поступлений и ослаблению бюджета. Как следствие: государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостряются социальные проблемы из-за невыполнения бюджетных обязательств.
2. Нарушаются конкурентные механизмы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто незаконно смог получить преимущества. Это влечет за собой снижение эффективности рынка и дискредитацию идей рыночной конкуренции.
3. Замедляется появление эффективных частных собственников, в первую очередь – из-за нарушений в ходе приватизации, а также искусственных банкротств, как правило, сопряженных с подкупом чиновников.
4. Неэффективно используются бюджетные средства, в частности, при распределении государственных заказов и кредитов. Это еще больше усугубляет бюджетные проблемы страны.
5. Повышаются цены за счет коррупционных "накладных расходов". В итоге страдает потребитель. Главной жертвой коррупции всегда является верховный принципал – народ.
6. У агентов рынка появляется неверие в способность власти устанавливать, контролировать и соблюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обновления основных фондов.
7. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, снижается эффективность экономики страны в целом.
Социальные последствия.
1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем самым обостряется бюджетный кризис, снижается способность власти решать социальные проблемы.
2. Закрепляются и увеличиваются резкое имущественное неравенство и бедность большой части населения. Коррупция подстегивает несправедливое перераспределение средств в пользу узких групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.
3. Дискредитируется право как основной инструмент регулирования жизни государства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан как перед преступностью, так и перед лицом власти.
4. Коррумпированность правоохранительных органов способствует укреплению организован-ной преступности. Последняя, сращиваясь с коррумпированными группами чиновников и предпринимателей, усиливается еще больше с помощью доступа к политической власти и возможностям для отмывания денег.
5. Увеличивается социальная напряженность, бьющая по экономике и угрожающая поли-тической стабильности в стране.
Политические последствия.
1. Происходит смещение целей политики от общенационального развития к обеспечению властвования тех или иных кланов.
2. Уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Тем самым ставятся под угрозу любые благие начинания власти.
3. Падает престиж страны на международной арене, растет угроза ее экономической и политической изоляции.
4. Профанируется и снижается политическая конкуренция. Граждане разочаровываются в ценностях демократии. Возникает разложение демократических институтов.
5. Увеличивается риск крушения нарождающейся демократии по распространенному сцена-рию прихода диктатуры на волне борьбы с коррупцией.
Экономические потери от коррупции гораздо шире и глубже, чем просто суммарная величина взяток – цена, которую платят частные лица или фирмы коррупционерам – чиновникам и политикам. Главные потери происходят из-за тех решений, которые принимаются агентами, вступающими в коррупционные отношения. Например, в результате нечестно проведенного тендера заказ поступает недобросовестному исполнителю. Потери, сопряженные с этим обстоятельством, намного больше величины взятки, стимулировавшей нечестное решение тендерной комиссии. Реальные потери от коррупции значительно превышают те, которые удается исчислить на основании сравнительно небольшого числа выявленных коррупционных актов и доведенных до конца расследований.
Экономические потери от коррупции можно разделить на две категории: прямые и косвенные. Прямые потери от коррупции – это недобор дохода бюджета в результате коррупции и неэффективное расходование бюджетных средств в силу того же обстоятельства. Косвенные потери от коррупции – это общее понижение эффективности экономики, сопряженное с коррупцией. Они также имеют два слагаемых. Первое слагаемое – это потери, сопряженные с причинами, порождающими коррупцию. Пример – административные барьеры. Они приводят к коррупции и одновременно снижают эффективность экономики. Второе слагаемое – потери, порождаемые самой коррупцией. Пример – падение притока инвестиций из-за коррупции. Подсчет потерь от коррупции крайне непрост. Но кое-что оценить возможно.26
Как показывают отдельные исследования, важную роль могут играть различные частные характеристики коррупции, а не просто ее общий уровень. Пример такой частной характеристики – непредсказуемость услуг на коррупционных рынках: неопределенность относительно коррумпированности тех или иных организаций, степень необязательности в поведении коррупционеров и т.п. Так, анализ взаимосвязи коррупции и прямых иностранных инвестиций показал, что очень велика роль информированности о коррумпированности страны и уровне взяток: "неопределенность относительно коррумпированности убивает склонность к инвестированию".
Поскольку коррупция тесно связана с существованием и объемом теневой экономики, то мероприятия по сокращению коррупции в принципе могут приводить к сокращению и теневого экономического сектора страны. А это, в свою очередь, может существенно сказаться на эффективности экономики в целом и, прежде всего, масштабе и эффективности социальных программ, зависящих от объема собираемых налогов.
Важное влияние имеют косвенные ущербы, порождаемые падением престижа страны, ростом обычной преступности, подстегиваемым коррупцией в правоохранительных органах, падением уровня обеспечения национальной безопасности из-за коррупции в Вооруженных Силах. Однако количественная оценка взаимосвязи коррупции и подобных социально-политических явлений требует не только разработки специальной методики, но и сбора большого количества микроданных.27
Глава 2. Антикоррупционная правовая политика современной России.
Понятие антикоррупционной политики как функции государства.
Любое государство имеет свои функции, которые представляют собой основные задачи и направления его деятельности, т.е. предметно конкретизируют смысл государства как формы организации общества. Некоторые из функций государства, например, функции обороны, национальной безопасности, поддержания (охраны) общественного порядка – традиционные, поскольку необходимость именно их осуществления послужила главной причиной зарождения государства как исторической категории. Они и по сей день остаются типичными для современной государственности.
Хотя в течение веков менялось содержание этих функций, сами они даже в глобализирующемся мире сохраняют свое значение. Есть функции и относительно новые, сформировавшиеся в конце XIX – начале XX вв. Таковы, например, социальные функции – обеспечение обязательным образованием, бесплатным здравоохранением, социальное обеспечение и обязательное социальное страхование, охрана природы и др. Данные функции также стали достаточно типичными для современной государственности. Не случайно в современном политическом (конституционно-правовом) языке закрепилось понятие "социальное государство".
В зависимости от исторических традиций, национальных особенностей и общественного строя в той или иной стране государство возлагает на себя и другие функции. Например, в СССР непосредственное хозяйствование, управление всеми экономическими процессами и объектами составляло монополию государства; столь же неотъемлемой функцией было "коммунистическое воспитание"; в ряде стран существует функция охраны и поддержки доминирующей религии (например, в Греции) и т.д.
В настоящее время проблема оптимального "веера" функций государства и объема их содержания обсуждается довольно активно, фактически речь идет о двух полярных мировоззрениях – максимально полного государственного контроля и столь же максимально полного "ухода государства" даже из привычных публичных сфер. Понятно, что в принципе оба эти мировоззрения ведут к катастрофическим следствиям. В первом случае – к тоталитаризму, во втором – к хаосу, а через него – к диктатуре. Но нас в данном случае интересует лишь сам факт таких дискуссий, которые означают в какой-то степени неудовлетворенность постинду-стриального общества некоторыми тенденциями цивилизационного свойства.
Одна из таких тенденций – коррумпирование государственного аппарата. До сих пор распространено мнение, что масштабная, системная коррупция – свойство переходных и слаборазвитых стран. Действительно, в странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими институтами степень коррупции меньше и в них сравнительно невелика "низовая", или бытовая коррупция, которая обычно наиболее ярко демонстрирует разложение государственного аппарата.
Однако сегодня уже ни одна страна не может считать себя "застрахованной" от коррупции. Мир глобализируется, а следовательно, коррупция становится уже не проблемой отдельных стран, а планетарной проблемой. И эта тенденция постепенно все больше осознается.28
Можно добавить к этому еще, как минимум, три очевидных аргумента, свидетельствующих об опасности коррупции для всех, а не только слаборазвитых и переходных стран.
Аргумент первый. Взаимозависимость экономик, в т.ч. финансовых рынков развитых и отчасти развивающихся стран, не только представляет собою определенное благо, позволяя свободно перемещаться капиталам, товарам и услугам, но и существенно повышает риск обвального разрушения мировой экономической системы в случае краха хотя бы одного из крупных рынков. Нет нужды говорить, что сегодня рынок может разрушиться вследствие повышения уровня его коррупционности. Другими словами, глобализация экономики несет с собою и глобализацию коррупции.
Аргумент второй. Одной из главных угроз отдельным странам и международной безопасности стал терроризм. Но терроризм успешен во многом благодаря именно мелким и крупным коррупционным сделкам. Как у террориста, так и у коррупционера "нет родины". У них есть только личные цели, хотя для террористов-организаторов эти цели артикулируются как "идейные". Как бы то ни было, сплав терроризма с коррупцией являет собой гремучую смесь, способную взорвать национальную и международную безопасность.
Аргумент третий. Высокий уровень коррупции становится удобным поводом для политических спекуляций и легко приводит к власти силы тоталитарного порядка. Разумеется, коррупция в условиях диктатуры и тотального контроля не уменьшается, а только видоизменяется. Но, во-первых, осознание обществом масштабов коррупции затушевывается в силу закрытости диктаторских режимов, а во-вторых, даже если такое осознание возникает, оно не влияет на масштабы коррупции, ибо демократические институты уже не действуют. Угроза установления подобных режимов опасна не только для самих переходных стран, но и для их соседей, а также для всего мирового сообщества, ибо нынешнее устройство мирового порядка, включающее, например, понятие "страна-изгой", существенно снижает уровень международной безопасности.
Разумеется, сказанное не означает, что многие государства – как развитые, так и переходные – не понимают опасностей коррупции. Речь идет лишь о том, что комплексы защитных мер от коррупции отражают несколько устаревший взгляд на коррупцию только как на разновидность преступлений или дисциплинарных проступков. Этот взгляд вреден тем, что, исповедуя его, государство консервирует традиционные антикоррупционные стратегии – "сознательной пассивности" или "войны".29
Общечеловеческий прогресс обусловил радикальное повышение коррупционной опасности для всего мира. Но достижения прогресса способны служить и выстраиванию системы защиты от продуцируемых им негативных явлений и угроз. Новая реальность обязывает по-новому взглянуть и на арсенал средств, которые может противопоставить общество коррупционной опасности.
Коррупция без постоянного противодействия ей имеет свойство расширяться. Вот почему все более естественным для любого государства становится осуществление постоянной антикоррупционной политики. Лишь эта стратегия представляется единственно эффективной в нынешних условиях. При этом она не противопоставляется применению правового государственного принуждения к коррупционерам. Наоборот, это принуждение становится более эффективным, поскольку встраивается в общую систему антикоррупционного сдерживания.
В частности, проводя антикоррупционную политику, государство и общество могут увидеть, в чем состоят слабости полицейского, контрольного и судебного механизмов, и скорректировать эти механизмы, а главное, минимизировать коррупционные проявления в самих юрисдикционных органах.
Если до сих пор функция борьбы с преступностью (шире – охраны правового порядка) включала в себя и борьбу с коррупцией, то сегодня антикоррупционная политика должна стать самостоятельной функцией государства. Это необходимо даже в тех государствах, где отмечается относительно низкий уровень коррупции, и уж тем более в транзитных странах, проводящих экономические реформы после многолетнего отсутствия права частной собственности и конкурентной среды.
Для наглядности сравним функцию антикоррупционной политики с функцией обороны. Последняя является весьма дорогостоящей, но в мире можно насчитать лишь единицы государств, которые не включают оборону в число своих базовых функций. Если к обороне подходить с тех же позиций, с которых подходят обычно к борьбе с коррупцией, может показаться, что только инерция традиций требует сохранения данной функции, поскольку захватнические войны перестали быть правилом международной жизни. Но отнюдь не дань традиции заставляет даже небольшие государства тратить огромные суммы на содержание и постоянное перевооружение своих армий. Естественное чувство самосохранения (у государств, а точнее, у обществ тоже могут быть чувства и инстинкты) побуждает государство поддерживать один из своих главных инструментов в состоянии постоянной готовности к отражению потенциальной опасности. Функция борьбы с коррупцией должна стать такой же естественной государственной функцией.
Разумеется, и у стратегии постоянной антикоррупционной политики есть свои недостатки. Главный из них – существенные финансовые затраты государственного бюджета. Однако в отличие от многих других государственных функций антикоррупционное противодействие вполне окупает себя даже экономически, не говоря уже о моральном и политическом смыслах.
Другой недостаток данной стратегии заключается в том, что она (во всяком случае на этапе ее становления), как ни странно, вряд ли способна иметь активную общественную поддержку. Дело в том, что массовому сознанию в любой стране гораздо более понятна и потому одобряема "репрессивная" стратегия. И наоборот, стратегия системного устранения причин, стратегия "подрубания корней", которая предполагает такие весьма "скучные", а порой и затратные меры, вроде антикоррупционного просвещения или создания специализированного органа, ответственного за проведение антикоррупционной политики, – такая стратегия оказывается непопулярной, вызывает подозрение в том, что власть хочет лишь имитировать борьбу с коррупцией.
И все-таки преимущества данной стратегии способны перевесить ее недостатки. Во-первых, антикоррупционная политика – наиболее эффективная стратегия в том смысле, что лишь она способна реально снижать уровень коррупции в стране и приносить прямой экономический эффект. А во-вторых, такая политика имеет долговременный эффект, следовательно, дает большой "запас антикоррупционной прочности", т.е. эффект сказывается даже тогда, когда соответствующая политика какое-то время активно не проводится.
Антикоррупционная политика – это разработка и постоянное осуществление разносторонних и последовательных мер государства и общества в рамках принятых данным государством основ конституционного строя с целью устранения причин и условий, порождающих и питающих коррупцию в разных сферах жизни.30
Разработка антикоррупционной политики начинается с уяснения ее основных направлений. Эти направления свойственны практически любому государству, даже такому, где уровень коррупции в данное время не является угрожающим. Другое дело – содержание конкретных мер, укладывающихся в каждое из направлений (блоков). Тут универсализма быть не может. Больше того, содержание направлений антикоррупционной политики должно корректироваться не только по мере осуществления отдельных мер, но и с учетом результатов глубинных исследований коррупции, основанных на научном подходе, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения; более точной оценки прямых и косвенных экономических потерь и проч.
Чтобы лучше понять то или иное явление, тот или иной процесс, необходимо рассмотреть, из каких составных частей, элементов данное явление (процесс) складывается. Особенно это относится к новым категориям, вводимым в научный и практический оборот, каковым является антикоррупционная политика.
Элементы антикоррупционной политики можно разбить по нескольким критериям.
Длительность антикоррупционных мер.
По данному критерию антикоррупционная политика разбивается на разовые и постоянные меры.
Разовые меры могут осуществляться в различных сегментах государственной и общественной жизни. Они рождаются в зависимости от конкретного состояния политической системы данного государства, масштабов коррупции, состояния законодательства, уровня эффективности полицейской и иной юрисдикционной деятельности и т.д. Другими словами, разовые меры всегда индивидуальны по отношению к конкретной стране. В то же время понятно, что изучение их эффективности влияет и на определение постоянных мер, и на поиск новых (последующих) разовых мер, и на обогащение опыта антикоррупционной политики в других странах.
К разовым мерам в современной России можно отнести, например, такие, как: законодательное приведение допустимого размера избирательных фондов в соответствие с реальными затратами на избирательные кампании; принятие закона о лоббировании в целях создания прозрачной системы отстаивания интересов в законодательных органах; введение кодифицированной системы процедур подготовки и принятия административных решений, иной административной деятельности, связанной с отношениями госслужащих с физическими и юридическими лицами (Административный кодекс); завершение перевода обслуживания всех счетов Федерального бюджета в казначейство; ликвидация института "уполномоченных банков".
Таким образом, конкретная разовая мера исчезает из состава антикоррупционной политики после того, как она реализована. Сам же факт реализации разовых мер определяется по ясным формальным основаниям (в частности, принятие соответствующего нормативного акта или завершение организационного переустройства). Другое дело, если после принятия, например, какого-то закона в качестве разовой меры ситуация в данном сегменте коррупции не меняется.
В этом случае антикоррупционная политика предполагает, естественно, анализ причин неэффективности и на этой основе – либо коррекцию соответствующей меры, либо отказ от нее и поиск другой.
Постоянные меры включают в себя:
a) разработку на определенный период самой антикоррупционной программы, т.е. документа, содержащего основные направления политики на данный период;
б) разработку на определенный период планов по противодействию коррупции, т.е. документов, конкретизирующих и структурирующих антикоррупционную программу;
в) контроль за реализацией антикоррупционной программы и планов с внесением в них необходимых корректив и оценка степени их реализованности;
г) деятельность специализированного антикоррупционного органа по противодействию коррупции (если таковой создан);
д) деятельность правоохранительных органов по выявлению, пресечению и расследованию фактов коррупции;
е) судебную практику в части применения ответственности за коррупционные деяния;
ж) деятельность контролирующих инстанций (контрольно-ревизионных комиссий по парла-ментским расследованиям и др.);
з) мониторинг состояния коррупции (в территориальном, отраслевом и функциональном разрезах), в том числе посредством статистических, социологических и иных методов;
и) мониторинг системы институтов власти с точки зрения их эффективности в проти-водействии коррупции;
к) антикоррупционное просвещение и воспитание.
Постоянные меры, как нетрудно заметить, являются мерами, универсальными для разных государств, т.е. не зависят от масштабов коррупции, политического и экономического устройства.31
Стадии антикоррупционной политики.
Речь идет о последовательности основных шагов и содержании методов данной политики. По этому критерию антикоррупционную политику можно разбить на следующие группы:
а) разработка антикоррупционных программ,
б) планирование антикоррупционных мероприятий;
в) прогнозирование и анализ состояния коррупции и тенденций в ее развитии;
г) разработка специальных антикоррупционных законопроектов и проектов подзаконных актов;
д) экспертиза законопроектов и проектов подзаконных актов;
е) мониторинг реализации антикоррупционной политики и состояния коррупции;
ж) отчетность государственных органов в целях оценки эффективности их антикорупционной деятельности.
Направления антикоррупционной политики.
Классификация, построенная по данному критерию, является стержневой, поскольку позволяет оценить, насколько адекватно государство понимает, что именно необходимо менять в своем устройстве и функционировании для уменьшения масштабов коррупции. Основными направлениями антикоррупционной политики являются:
– коррекция законодательства;
– более сбалансированная система сдержек и противовесов между основными институтами власти;
– упорядочение системы, структуры и функций органов исполнительной власти;
– изменение принципов государственной (прежде всего, публичной гражданской) службы и контроль за имущественным положением представителей власти;
– создание условий для эффективного контроля за распределением и расходованием бюджетных средств;
– укрепление судебной власти;
– совершенствование правоохранительной системы и полицейской деятельности (деятельности спецслужб);
– координация антикоррупционной политики.
Направления антикоррупционной политики должны дополняться и корректироваться с учетом постоянного мониторинга коррупции по разным срезам – отраслевому, региональному, функциональному, а также по мере получения новых знаний о природе коррупции в результате ее глубинных исследований, в частности, после более тщательного изучения причин коррупции; "участков" государственного и общественного организма, наиболее пораженных коррупцией; мотивации коррупционного поведения.32
Правовые принципы антикоррупционной политики государства.
Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" закрепил основные принципы современной антикоррупционной политики (Ст. 3).
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.33
Все это принципы правового государства.
Кроме того, антикоррупционная политика должна обладать рядом существенных характеристик:
Постоянством, что связано с типичным для любого государства характером коррупционных действий, постоянством его воспроизводства в различных социальных контекстах;
Функциональной дифференциацией, предполагающей, что каждый из антикоррупционных институтов призван осуществлять собственную функцию не подменяя другие. Изменение функций каких-либо институтов в результате их адаптации к изменению внешней политико-правовой и социально-экономической среды – естественный процесс, однако если эта адаптация протекает неадекватно, то она разрушает институт или даже всю институциональную систему. Кроме этого, важно учесть, что деформация возможна и в том случае, когда в рамках развивающейся институциональной системы замораживаются некоторые институты. Например, отменяются или изменяются важные нормативно-правовые акты, прекращают свою деятельность какие-либо государственные органы или общественные структуры;
Целостность, когда все элементы института являются взаимозависимыми и необходимыми, т.е. нельзя изменить один элемент, без того, чтобы не повлечь изменение других;
Нормативностью, предполагающей, что каждый институт во-первых состоит из бесчисленного количества внешних институту норм, которые укоренены в традиции и повседневности, причем чуждые культурные традиции размывают институт, мешают ему кристаллизоваться и функционировать, отчуждают его от социального организма; во-вторых, институты антикоррупционной политики формируются и работают только в раках конкретной культурно-ценностной нормативной модели, т.е. когда в обществе получают широкое признание ценности социальной справедливости и правового порядка, источником которого и рассматривается, прежде всего, государство в лице его органов и структур и отступление от этих принципов со стороны институтов государственной власти либо отдельных чиновников считается просто недопустимым и вызывает протестную реакцию, подкрепленную конкретными действиями правового (судебного, административного и др.) характера;
Прочностью. Правовой и политический институт антикоррупционной системы должен обладать способностью к сопротивлению и выработке защитных стратегий против многочисленных факторов, направленных на его разрушение.34
3. Особенности российской антикоррупционной политики.
Что явилось причиной, породившей распространение коррупции в России? Причины имеют социально-психологический характер, и они заставляют совершать правонарушения, преступления, исходя из восприятия человека, его психологии.
Коррупция действительно имеет место во всех сферах, в любых государствах. Что же произошло у нас и почему коррупция приняла такие масштабы? Истоки находятся в самой системе и не просто государственной власти, а всего общественного устройства. Насколько экономическая система и устройство государства соответствуют друг другу? При переходе к новым условиям хозяйствования, к рыночной экономике был произведен подрыв устойчивой, относительно стабильной системы с известными условиями хозяйствования. Эта система была заменена механизмом, который практически в нашей стране неизвестен.35
Как только был взят курс на экономическую реформу, мы стали интенсивно перенимать нормы международного права и нормы из законодательств различных государств, которые в принципе нам не подходят. Мы не жили в тех условиях, в которых возникли эти законодательства. И теперь у нас нет таких условий, а мы пытаемся регулировать этими заимствованными законами нашу жизнь.
То новое, что у нас нарождается, имеет характер динамично развивающегося процесса. Мы реципировали нормы, характерные для статичной экономики, для статичных условий хозяйствования, сложившейся социальной сферы, стабильной сферы государства. Какая бы ни была экономическая система, она в любом случае упрется в понятие собственности. Что у нас? Да, была общенародная собственность. После реформ она стала чьей? Кто скажет, чьей стала собственность? Непонятно.
Здесь можно привести одно выражение китайского философа Шан Яна. Когда сто человек гонятся за одним зайцем, они делают это отнюдь не из желания разделить его на сто частей, а лишь потому, что никто из них не установил своих прав на этого зайца. И наоборот, если рынок даже переполнен, наводнен продавцами зайцев, то охотников украсть их будет не так много, ибо право собственности на него уже установлено.36
Дело в том, что на тех, кто посягнул на высвободившуюся собственность, права на которую не были зафиксированы, нет соответствующих законов. Если нет у нас закона, устанавливающего ответственность за воровство каких-то там объектов, то нет самого воровства. И охотников за этой собственностью оказалось очень много.
Управление в нашем государстве все больше напоминает механизм криминального банкротства не состоявшегося акционерного общества, когда стоят во главе уже даже не те, кто заинтересован в развитии общества, а какие-то конкурсные управляющие, которые за определенную сумму дают уйти всей этой собственности, имуществу государства куда-то на сторону, либо в личные, либо еще в какие-то карманы.
Действительно, в таких условиях остается только ждать, пока устоится наша система, и заработают объективные и субъективные закономерности. Объективные говорят о том, что нужен определенный этап в прохождении и экономического, и политического развития. Государство в том виде, в котором оно есть у нас, существует очень не долго, и у всех смутные представления о том, какое оно и каким должно быть.37
Сейчас нужны системные меры по концептуальному определению того, как мы можем и можем ли вообще противостоять коррупции. И противостоять ей необходимо, иначе мы окажемся заложниками тех комплексных управляющих, которые распродадут без нас нашу страну, и мы окажемся неизвестно где.
Еще великий российский философ Петр Яковлевич Чаадаев говорил о том, для чего нужна мысль в России: если в Германии она нужна для обсуждения, в Англии – для того, чтобы обдумать, во Франции – для того, чтобы привести ее в действие, то в России она не нужна ни для чего. Обсуждение показывает, что каждый из мыслителей высказывает свои идеи причем настолько разные, что очень трудно соединить их в одно что-то рациональное.38
Особенности правовой политики в сфере противодействия коррупции в России
За последние годы коррупция стала одной из главных опасностей, грозящих не только экономике России, но и национальному интересу, нравственности нашего государства.
В экономической сфере коррупция способствует возникновению и развитию целого ряда негативных явлений и процессов: нарушает механизм рыночной конкуренции, поскольку в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспособен, а тот, кто смог получить преимущества за взятки. Это способствует возникновению монополистических тенденций в экономике, снижению эффективности ее функционирования и дискредитации идей свободной конкуренции. Коррупция влечет за собой неэффективное распределение средств государственного бюджета, особенно при распределении государственных заказов и выделении кредитов, препятствуя тем самым эффективной реализации правительственных программ. Рассматриваемое явление приводит к несправедливому распределению доходов, обогащая субъектов коррупционных отношений за счет остальных членов общества, способствует повышению цен на товары и услуги за счет так называемых коррупционных «накладных расходов», в результате чего страдает потребитель; оно является средством, способствующим обеспечению благоприятных условий для формирования и развития организованной преступности и теневой экономики. Это приводит к снижению налоговых поступлений в государственный бюджет, оттоку капитала за рубеж и затрудняет возможность государства эффективно выполнять свои экономические, политические и социальные функции.39
Коррупция способствует несправедливому перераспределению жизненных благ в пользу узких олигархических групп, что имеет своим следствием резкое возрастание имущественного неравенства среди населения, обнищание значительной части общества и возрастанию социальной напряженности в стране.
В 2008 году органами военной прокуратуры было проведено 29,3 тыс. проверок соблюдения органами военного управления и воинскими должностными лицами прав и социальных гарантий военнослужащих.40 Большое внимание уделялось выявлению коррупционных проявлений в деятельности воинских должностных лиц. Выявлено 7408 нарушений закона в данной сфере, возмещен материальный ущерб на общую сумму 481,5 млн. руб. в 2008 году размер материального ущерба, причиненного воинским частям и учреждениям в результате преступных деяний этой направленности, возрос 2,1 раза и составил 1,6 млрд. руб.41
Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единственного общепринятого определения. Оно может быть дано, исходя из конкретных форм проявления этого феномена. Коррупция (от лат. Corrumpere – «растлевать») – неюридический термин, обозначающий использование должностным лицом своих властных полномочий и доверенных ему прав в целях личной выгоды, противоречащее установленным правилам и законам. Наиболее часто этот термин применяется по отношению к бюрократическому аппарату и политической элите. В европейских языках этот термин имеет большую семантику, происходящую из исходного значения слова. Еще более широкое определение коррупции можно дать, если рассматривать ее как принадлежность к особому типу социальной системы. В таком контексте коррупция тесно связана с размерами управленческого аппарата: стремление «обуздать» коррупцию создает дополнительные контролирующие органы, что приводит к разрастанию коррупционных связей.
Выделяют так называемую деловую и бытовую коррупцию, которая возникает при взаимодействии рядовых граждан и чиновников. Ее проявлением выступают подарки от граждан и оказание услуг должностному лицу и членам его семьи. Сюда же входит кумовство. Можно предполагать, что как деловая, так и бытовая коррупция имеют одну степень интенсивности по регионам РФ.42
Каковы же возможные методы борьбы с этим столь опасным и тем не менее весьма укоренившимся явлением?
Один из них – дальнейшее совершенствование антикоррупционного законодательства. ФЗ «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008г. помимо общих установок о принципах и задействованных органах власти раскрывает лишь некоторые аспекты антикоррупционной деятельности, которые уже хорошо известны действующему законодательству о государственной службе (прозрачность доходов государственных служащих, информирование о коррупционной практике, конфликт интересов, ограничения в связи с оставлением государственной службы), в то время как без регулирования остаются многие важнейшие направления антикоррупционной работы.43
Так в определении коррупции, данном в этом законе, указывается только на корыстные мотивы коррупционных нарушений, связанные с имуществом или деньгами. Однако при таком определении не учитывается сфера нематериальных услуг, которая зачастую даже выгоднее для коррупционеров и труднодоказуема.
Далее, не предусмотрен жесткий механизм декларации сведений доходов и имущества высокопоставленных чиновников и членов их семей – данная норма не работает, сведения подаются далеко не всеми.
Другим не менее эффективным методом борьбы с коррупцией является экспертиза правовых актов на коррупциогенность. Ведь только в России существует такое понятие, как «взяткоемкость закона». В данной связи этот метод приобретает особую значимость. Основу правовой базы работы по снижению коррупционных рисков законодательства РФ является ратифицированная Российской Федерацией Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г.44 В частности, п. 3 ст. 5 Конвенции устанавливает, что в рамках политики и практики предупреждения и противодействия коррупции каждое государство-участник стремиться периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Основные задачи такой экспертизы как одного из превентивных способов противодействия коррупции, влияющих, прежде всего, на причины, а не на внешние проявления коррупции; выявление норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений; выработка предложений по устранению таких норм; выработка рекомендаций по дополнению правовых актов или их проектов нормами, препятствующими совершению коррупционных правонарушений; общая оценка последствий принятия проектов правовых актов в части создания условий совершения коррупционных правонарушений и определение возможной эффективности борьбы с коррупционными правонарушениями.45
Думается, что Государственной Думе РФ следует разработать более специализированную и детальную методику анализа коррупциогенности актов внутреннего законодательства, которая бы учитывала их предметные особенности и специфику правового регулирования.
Сложности, связанные с выявлением и разоблачением коррупционеров, заставляют некоторых специалистов говорить о необходимости легализации еще одного метода борьбы с этим явлением – провокации. В юридических изданиях появляются публикации, одобряющие или во всяком случае допускающие провокацию как средство борьбы со взяточничеством.46 На мой взгляд, в сложившихся условиях «все средства хороши». Так почему бы не использовать этот старый, проверенный и достаточно эффективный метод наряду с другими? Но дабы этот метод был узаконен, следует исключить из законодательства понятие провокации.
4. Партнерство государства и гражданского общества в борьбе с системностью коррупции в России
Коррупция возникла с появлением гражданского общества, развивается одновременно с ней и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Наиболее полное и глубокое понимание коррупции возможно при рассмотрении ее в призме социального явления.
В период СССР в нашей стране существовало представление о том, что коррупция - это только взяточничество. Большинству граждан в это было довольно легко поверить, поскольку для них единственной формой коррупции, в которую они были вовлечены, действительно являлось взяточничество.
С момента распада СССР, перехода от социализма к капитализму и, как следствие, развития денежного обращения, фондового рынка и рынка ценных бумаг, предоставления гражданам возможности приобретать и владеть любой собственностью, в том числе недвижимостью и средствами производства, наибольший урон для общества и государства стали приносить коррупционные сделки, связанные с нецелевым использованием бюджетных финансовых средств, а также недоплатой налогов. Многие из этих коррупционных сделок производятся без нарушений законов в пределах полномочий участвующих в них должностных лиц. Взятки в таких условиях остались во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками, но чем выше социальный статус участников коррупционных действий, тем больше у них возможностей и тем чаще они стремятся не прибегать к взяткам, а получать свои нелегальные доходы без нарушения законов.
Коррупция в разных регионах России проявляется по-разному. В основном ее определяют национальные, религиозные и правовые традиции, позволяющие те или иные действия относить или не относить к злоупотреблениям, подкупу или продажности.
С юридической точки зрения коррупция чаще всего трактуется как преступная деятельность, заключающаяся в использовании должностными лицами предоставленных им прав и властных полномочий для личного обогащения.
Противодействие коррупции исключительно с помощью уголовного преследования должностных лиц является малоэффективным для целей борьбы с коррупцией. Вполне вероятно, что в силу различного понимания коррупции, точное и чёткое её определения сформулировать крайне тяжело, что создаёт дополнительные трудности в противодействии коррупции.
Многие действия, оцениваемые, как правило, как коррупционные, производятся без нарушений законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий, и не всегда можно юриди чески доказать личную выгоду для этих должностных лиц, связанную с совершением таких действий. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным для целей снижения её общего уровня.
Коррупция в результате развития нашего общества и государства становится всё более разнообразной, и потому она описывается и изучается с разных точек зрения.
С юридической точки зрения коррупция включена в нормы Уголовного кодекса РФ. Коррупцией чаще всего считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего, такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правонарушения или преступления сводятся к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате. Выгодами существенного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т.п. Наиболее свежим примером получения выгод имущественного характера является возбуждение уголовного дела на конкурсного управляющего ВМУП «Чистый город», который продал недостроенный жилой дом в 2 раза ниже рыночной, чем причинил ущерб собственнику. Площадь данного дома также была занижена на 3000 кв.м. Казалось бы, с одной стороны, - совершенно законная сделка, через торги, объявлены в газете, однако на самом деле - типичное проявление коррупции должностных лиц.47
С экономической точки зрения коррупцией считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления, подрывающая экономическую основу государства, приносящая потери бизнеса, наносящая урон развитию экономики страны в целом, а также в некоторых случаях - развитию социальной сферы. Считаю ярким примером проявления экономической коррупции ситуацию в ЖКХ России. Недавние скандалы, связанные с повышением тарифов в некоторых регионах до 100 процентов, создают социальную напряженность и условия для процветания коррупции.
С социологической точки зрения коррупцией считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Процедуры решений таких проблем нередко связываются с тем, что отдаются предпочтения определенным лицам, особенно в области принятия кадровых решений и последующего содействия в деятельности получившим таким образом свои назначения должностным лицам.
Каждая из приведённых точек зрения на коррупцию является ограниченной, но каждая содержит те или иные существенные признаки современной коррупции, и потому все вместе они довольно полно описывают современную коррупцию. Зачастую конкретные ситуации коррупционных проявлений могут содержать в себе 2 или одновременно все 3 вышеперечисленных вида коррупции. Поэтому необходимо формировать в нашем обществе понимание, что не существует какого-то наиболее правильного определения коррупции и что каждое из них позволяет более или менее определённо квалифицировать те или иные проявления коррупции.
В правоохранительных органах превалирует юридическое понимание коррупции. Оно навязывается гражданскому обществу, ставя его выше остальных, что по моему мнению, ошибочно. Поэтому в общественном сознании коррупция связывается с совершением преступлений, со взяточничеством, что искажает действительную природу коррупции.
Типичное заблуждение, что чем выше должности обвиняемых в коррупции, тем больших успехов достигают правоохранительные органы в борьбе с коррупцией. Таково понимание борьбы с коррупцией только у правоохранительных органов. На мой взгляд, нужно бороться с причиной, а не со следствием. Любой врач вам скажет, что профилактика болезни намного эффективней и экономически, и результативностью. Болезнь, поражающая организм, может оказаться неизлечимой и смертельной, либо лечение долгим, и непомерно дорогим, с чем мы и сталкиваемся сегодня. Если бы с момента распада Советского Союза государство придерживалось последовательности и решимости в противодействии коррупции, то теперь проблем было бы намного меньше.48
В последнее время в СМИ всё чаще выражается экономическое понимание коррупции: потери от неё связываются в заявлениях должностных лиц и средствах массовой информации с проблемами российской экономики и невысоким уровнем внешних и внутренних инвестиций в неё. Считаю такой подход в борьбе с коррупцией более эффективным, нежели только с юридической точки зрения.
Все слышали о коррупционных скандалах, связанных с такими гигантами бизнеса, как «Икеа» и «Даймлер». Известно также, что руководство шведского концерна проводит очень жесткую и последовательную политику в отношении своих сотрудников, причастных к коррупционным отношениям. Результаты такой политики более чем оправданны. Недаром власти РФ обратились к властям Швеции с просьбой помочь России в борьбе с коррупцией. Считаю ситуацию с «Даймлером» грамотной попыткой немецкого концерна взять на вооружение положительный опыт «Икеа». Налицо комплексный подход в борьбе с коррупцией с задействованием правоохранительных органов. От системного подхода к решению проблемы вытекают все положительные последствия. Снижение себестоимости продукции, увеличение объема легальной экономики и возможность направления больших средств на социальные программы. В себестоимость квартир в целом по России заложена стоимость невозвратных денежных средств, которые достигают 40% от стоимости квартир! 40% уходят на взятки, подарки и т.д., а в итоге платят за это обычные и не самые богатые граждане, большая часть которых приобрела квартиры в кредит, то есть взятки чиновникам берутся из кармана самых социально незащищенных слоев населения!49
В России в практике совершения коррупционных действий всё чаще денежные средства, передаваемые, например, врачам после выполнения хирургических операций, уже не считаются взятками и прямо разрешаются руководителями соответствующих государственных лечебных учреждений как форма проявления вполне законной и этичной благодарности врачам от пациентов и их родственников.
Современную российскую коррупцию уже следует признать системным явлением для общества, бизнеса и государства, о чём свидетельствуют следующие широко распространённые в России явления:
1.Государственная политика зачастую диктуется корпоративными интересами бизнес-групп. Яркий пример тому - стоимость газа и бензина для населения в РФ.
2.Теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников. Официально признано, что российские чиновники самые богатые в мире.
3.В социально значимых сферах деятельности, например, в медицине, все диктуется теми же бизнес-группами в российском масштабе, или даже на местном уровне - достаточно рассмотреть, на примере любой поликлиники. Люди приходят получить гарантированную бесплатную медицинскую помощь, а врачи, которые сидят в кабинетах и являются сотрудниками поликлиники, непонятным образом оказываются директорами различных ООО, юридический адрес которых совпадает с номером медицинского кабинета. Люди вынуждены за все платить, полис обязательного медицинского страхования становится простой бумажкой. Сомневаюсь, чтобы все это происходило без ведома главврачей. Ситуация доходит до абсурда. Иногда даже те, кто борется с коррупцией, невольно становятся ее участниками. Таким образом люди сталкиваются с так называемой «легализованной коррупцией».
Именно то обстоятельство, что коррупция во всех ее проявлениях проникла в большинство сфер нашего общества, стала неотьемлемой частью нашей жизни, говорит о ее системности. Как социальное явление российская коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей (родственных, дружеских и т.д.), составляющих основу общества.
Фактически коррупция в России стала частью образа жизни граждан. Чаще к коррупции их принуждают органы власти, но нередко и сами граждане с готовностью используют коррупционные способы решения своих проблем. Причина в том, что коррупционное решение их проблем оказывается либо намного эффективнее и проще некоррупционного, либо единственно возможным, в силу возводимых самими должностными лицами барьеров.
В системе органов государственной власти стало обязательным вводить в штат специализированные должности с полномочиями по противодействию коррупции.
Но этим злом поражено всё государственное управление, поэтому ни создаваемые новые структуры, ни сами органы государственной и муниципальной власти в одиночку неэффективны в борьбе с коррупцией.50
В силу системности российской коррупции и сложности противодействия её проявлениям программы и конкретные проекты преодоления коррупции должны быть ориентированы на относительно длительные сроки действия.
Первым и очень важным шагом в этом направлении является Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»51. Данный Указ может стать показателем системного подхода к решению проблемы коррупции. Вводная часть этого документа гласит, что он принят «в целях консолидации усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции». Вкратце данную Стратегию можно считать интструментом для решения проблемы с коррупцией в трех основных направлениях:
Изменение сознания чиновников, бизнесменов и граждан, формирование негативного отношения к коррупционерам.
Пресечение коррупционных действий и наказание за них с применением правоохранительных, административных и общественных процедур.
Формирование условий, препятствующих коррупционным действиям и способствующих осуществлению деятельности чиновников, бизнесменов и граждан без вступления в коррупционные отношения и нетерпимость к проявлениям коррупции.
Понимание системности коррупции приводит к выводу о том, что противодействовать коррупции можно с помощью решения некоторых конкретных проблем граждан, прямо с коррупцией не связанных: преодоление бедности, сокращение теневой экономики, сокращение разрывов в доходах, решение социальных проблем граждан. На простом примере можно показать взаимосвязь между социальными проблемами и способами их решения. Жесткий и бескомпромиссный подход к экологической проблеме, связанной с проблемой выбросов завода «Электроцинк», поменял сознание простых граждан. Люди были убеждены в том, что «Электроцинку» ничего не грозит, потому что дирекцией предприятия все куплено в республике. Последние же события вселили в граждан надежду, что еще не все потеряно, люди, которые пессимистично относились к митингам и не верили в то, что на «Электроцинк» найдется управа, сами стали активистами в борьбе за чистую экологию. Как следствие, повысилось доверие граждан к власти и контролирующим органам, снизилась социальная напряженность. На этом примере можно показать и возможность взаимодействия государства и общества в борьбе с коррупцией. В данном случае инициаторами явились рядовые граждане, которых поддержала исполнительная власть, не дала спустить проблему «на тормозах». Коррупцию невозможно искоренить полностью, но это не может быть оправданием отсутствия противодействия ей. Здесь, как и в борьбе с преступностью: полностью её изжить невозможно, но есть страны, где её уровень настолько низок, что преступность не воспринимается как проблема, не создаёт существенных препятствий для развития общества, экономики, государства. Реальной целью противодействия коррупции может стать снижение её уровня до такого, который не будет препятствием для развития страны, решения многих социальных проблем.
Важнейшим условием эффективности антикоррупционной деятельности должно стать установление доверительных партнёрских отношений государственных, некоммерческих и общественных структур в противодействии этому злу. В противном случае власть будет решать свои проблемы, а гражданское общество заниматься собственными программами, которые ограничены человеческими и финансовыми ресурсами. Государство как более сильный партнёр должно проявлять инициативу в организации взаимодействия с гражданским обществом и его объединениями в виде общественных организаций.
Апрельский указ 2010 г. «О национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 гг.»52 можно расценивать в качестве детального плана исторжения коррупции в России, в котором прописаны конкретные сроки исполнения многих пунктов. Исполнять план призваны ... сами чиновники.
Гражданское сообщество должно откликнуться на предложение государства, поддержать его в таком важном и во многом определяющем судьбу каждого из нас шаге. От нас с вами зависит, в каком государстве и обществе будем жить мы и наши дети.
Глава 3. Проблемы эффективности антикоррупционной политики в современной России.
Интенсивность обсуждения коррупционного дискурса в общественной жизни современной России, принятие многочисленных антикоррупционных программ и проектов, декларирование их состоятельности и работоспособности указывают на безоговорочную актуальность данной проблематики. Особый интерес к ней - у политической науки, с позиции и методологии которой, в основном, рассматривается данный круг вопросов.
Такое внимание обусловлено рядом факторов. Прежде всего, необходимо понимать, что явление коррупции теснейшим образом связано с неэффективностью ряда существующих политических систем, качеством государственного управления, отсутствием гражданской активности и антикоррупционной идеологии. Слабость институтов гражданского общества и отсутствие прочных демократических традиций называют среди основных причин коррупции в странах «с переходной экономикой», к которым относится Россия. И действительно, откуда же взяться, этой «силе», если у истоков коррупции и субъектов противодействия ей - политическая коррупция. Она подобна «многоголовой гидре», которая имеет множество лиц и проявлений, способна оперативно мимикрировать и приспосабливаться. Политическая коррупция представляет собой теневой рынок распределения экономических, административных, информационных ресурсов между властными элитами и другими структурами общества.
Всем известно: рыба гниет с головы – так и с коррупцией. Все что идет «сверху», от имеющейся политической элиты – заведомо несостоятельно и коррупциогенно. Все предлагаемые пути выхода из этой системной проблемы оказываются, по меньшей мере, неэффективными, а зачастую – просто декларативными. На сегодняшний день в России действует чиновничий произвол, у которого только один принцип - «пилить Россию».
Проведенный Антикоррупционной Академией (г.Москва) в марте-апреле 2011 г. социологический опрос по эффективности антикоррупционной политики в России, показал ситуацию низкой эффективности проводимого Правительством курса антикоррупционной политики.
Большинство населения России даже не в курсе того, что в стране существует законодательная основа противодействия коррупции, есть национальный план противодействия ей и выстраивается государственная антикоррупционная политика.53
Было выявлено, что представители третьего сектора, на который во многом возложены надежды в развитых демократиях, зачастую сам коррумпирован, что стократно только усугубляет ситуацию с противодействием коррупции. Общественные организации (НКО, НПО), занимающиеся противодействием коррупции, можно условно разделить на три типа. Одни используют антикоррупционный «брэнд» для раскрутки самих себя внутри страны, другие - ориентированы для продвижения в Европу и США, а третьи - «пиарят» противодействие коррупции в связке с Правительством и для Правительства (соответственно, оттуда же и финансируются).
Гражданская инициатива по привнесению альтернативной концепции «общественного противодействия» отмечена на очень низком уровне - в среднем около 15,5% опрошенных готовы вступить в общественное объединение, созданное в целях противодействия коррупции. В целом, граждане значительно меньше надеются на общественную активность, чем на силовые органы. При ответе на вопрос «на кого в первую очередь можно рассчитывать в борьбе с коррупцией?» вариант ответа «общественные организации» выбирают от 5% до 20% респондентов.54
Специфика институциональной экспансии коррупции заключается не только в том, что создаются специфические коррупционные организации, для продолжающегося «роспила» в области противодействия коррупции, но и коррумпируются создаваемые для иных целей. Институциональной экспансии коррупции способствует «размножение» дублирующих друг друга организаций, огромный аппарат каждой из которых не может не создавать почву для произрастания коррупции.
Исследование так же показало, очевидные межрегиональные различия в функционировании антикоррупционной политики, выявив прямую зависимость степени активности общественных организаций от их количества в регионе.
Современные социологические исследования, как правило, инициируются различными международными организациями. Они охватывают весь спектр вопросов в области коррупции, обосновывают выведение индексов и рейтингов коррумпированности в различных странах, а также содержат определенные попытки выявления социальных причин и особенностей коррупции. В последнее время, доведенная до крайности общественность и представители гражданского общества, сами проявляют инициативу по выявлению ситуации с коррупцией и мерами противодействия ей - такова реальность происходящего на данный момент в России.55
Опираясь на подобные научные исследование, к сожалению, нельзя сделать вывод о несостоятельности государственной антикоррупционной политики, но можно сделать выводы о том, что в обществе назрела потребность «общественного противодействия» коррупции и существует серьезный спрос на «антикоррупцию», идущий, как от руководства страны, так и от граждан России.
Как показывает международный опыт, успех в реализации антикоррупционной политики и степень ее эффективности, могут быть достигнуты при условии соблюдения ряда принципов:
Антикоррупционная политика должна инициироваться авторитетным легитимным лидером.
Эффективность антикоррупционной политики прямо пропорциональна степени кооперации власти и общества.
Необходима прозрачность антикоррупционной политики и ее постоянный аудит.
Необходимо учитывать культурные традиции и региональные особенности.
Антикоррупционная политика должна быть гибкой и адаптивной, с сочетанием институциональных изменений и социальной инженерии.
Заключение.
Антикоррупционная правовая политика государства может быть эффективной только в случае, если она опирается на благоприятную «внешнюю среду»:
на легитимную и эффективную государственную власть, стабильную демократическую политическую систему;
активно функционирующие институты гражданского общества;
высокий уровень общей и нравовой культуры и нравосознания граждан и должностных лиц.
К сожалению, в Российской Федерации подобная благоприятная среда пока не сформировалась.
12 мая 2009 г. Указом Президента Российской Федерации № 537 утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года,56 в которой коррупция названа одним из основных источников угроз национальной безопасности в сфере государственной и общественной безопасности наряду с разведывательной и иной деятельностью специальных служб и организаций иностранных государств, а также деятельностью террористических транснациональных преступных организаций и группировок. В Стратегии национальной безопасности указано, что среди главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу должно стать усиление роли государства в качестве гаранта безопасности личности, совершенствование нормативного правового регулирования предупреждения и борьбы с коррупцией.
Федеральный закон от 25 декабря 2008г. №273-ФЗ "О противодействии коррупции" закрепил основные принципы, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. В связи с принятием этого Закона претерпели изменения многие законодательные акты, регулирующие службу в органах государственной и муниципальной власти. И процесс совершенствования антикоррупционного законодательства в нашей стране далек от своего завершения и для этого предстоит много трудиться всем: ученым, юристам-практикам, педагогам, руководителям. В учебные программы вузов вносятся изменения, связанные с необходимостью подготовки специалистов, способных противодействовать коррупции с учётом изменений большого массива нормативно-правовых актов.
Подобные меры объясняются тем, что коррупция – это опасное социальное зло. Она приобрела системный характер. В таких условиях недостаточно обычных мер борьбы с этим явлением. С точки зрения уголовной ответственности коррупционные нарушения относятся к плохо раскрываемым и трудно доказуемым преступлениям. Поэтому так важны превентивные меры широкого спектра.
Одним из превентивных направлений борьбы с коррупцией является создание законодательства, препятствующего совершению государственными служащими коррупционных сделок.
Реализация антикоррупционной политики в современной России должна вестись в трех ее направлениях развития (правотворчество, правоприменение и правосознание).
В целях совершенствования действующего законодательства РФ в части, касающейся противодействия коррупции необходимо решение следующих вопросов:
- обеспечение большей открытости в деятельности судебных органов и прежде всего судов общей юрисдикции;
- дополнительная правовая регламентация осуществления мероприятий оперативно-розыскной деятельности по коррупционным преступлениям и дальнейшей реализации принципа специализации в этом направлении деятельности правоохранительных органов;
- более точное определение показателей, при наличии которых требуется антикоррупционная экспертиза законов, нормативных актов и их проектов; - определение конкретных временных рубежей и порядка ликвидации коррупциогенных факторов в действующем законодательстве РФ;
- уточнение статуса и функциональных возможностей общественных организаций и государственно-общественных структур по участию в антикоррупционных экспертизах.
- усилить в системе подготовки юридических кадров меры по повышению профессионального уровня специалистов в указанном направлении.
- полагать целесообразным и своевременным внедрение в учебный процесс вузов специальной дисциплины «Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в профессиональной деятельности служащих органов государственной власти».
В интересах обеспечения комплексного подхода в осуществлении антикоррупционных мер государства необходимо выходить за рамки узкоюридических способов борьбы с коррупцией в обществе, создавая мотивационные основы к правовому поведению через формирование антикоррупционного правосознания у должностных лиц, активной гражданской позиции у государственных служащих и населения, что предполагает тесную взаимосвязь мер правового и морального воспитания с мероприятиями общественного контроля.
Библиографический список использованной литературы
Нормативные акты.
Федеральный закон Российской Федерации от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции".
Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008г. №Пр-1568 //Российская газета, 2008, 5 августа
Указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы» от 13.04.2010 (http://www.korupcii.net)
Указ «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими» от 20.09.2009 г.
Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 274-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции".
Федеральный закон от 23 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Российская газета 30 декабря 2008. -№4823.
Федеральный закон от 15.07.1995г. №101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. -№29. -Ст.2757.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004г. №79-ФЗ // Собрание Законодательства Российской Федерации. 2004. -№31. -Ст.3215.
Федеральный закон «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» // Собрание Законодательства Российской Федерации. — 2006. -№12.-Ст. 1231.
Проект ФЗ «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (был подготовлен группой ученых и внесен в Госдуму 19июня 2002г.) // http://www.legislature.ru/monitor/gos sluzhba/369418-3.html
Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией».
Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8.03.2006 г.
№40-ФЗ.
13. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460
«О Национальной стратегии противодействия коррупции и
Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011
годы». /Российская газета. 13.04.2010 г.
14. Указ Президента РФ № 537 «Стратегия национальной безопасности
Российской Федерации до 2020 года» 12 мая 2009 г./Российская
газета. от 13 мая 2009 г.
Книги и учебные пособия:
Аксенов Ю.М. Коррупция: проблемы и условия, ее порождающие // Социология коррупции. Материалы научно-практической конференции (20 марта 2003 года). М.: Изд-во ИНИОН РАН, 2003. - С 182- 188.
Актуальные проблемы противодействия коррупции на региональном уровне: Сборник материалов научно-практической конференции. — Калининград: Изд-во ЮОИ МВД РФ, 2001.
Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. – М., 2002.
Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - 240 с.
Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. - 367 с.
Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: диалектика системного подхода. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2003 - 96 с.
Бештоева З.Л. Лоббизм в системе связей бизнеса и власти. М.: МАКС Пресс, 2004. - 26 с.
Богданов И.Я., Калинин А.П. Коррупция в России: социально экономические и правовые аспекты. — М.: ИСПИ РАН, 2001. — 240 с.
Бондаренко С.В. Коррумпированные общества. Ростов-на-Дону: Госиздат, 2002. -368 с.
Борьба с коррупцией: актуальные проблемы законодательного обеспечения: сб. докл. М.: Изд. Гос. Думы, 2002. - 207 с.
Вишеневский Б.Л. Электоральная коррупция: формы проявления, методы борьбы // Гражданское общество против коррупции в России. — СПб., 2002.-С. 238-255.
Григорова Т.В. Коррупция в России: сущность, причины возникновения и социально-экономические последствия: Учебно-методическое пособие. — Новосибирск: Изд-во НГУ, 2009. -10 с.
Денисов С.А. Международные инструменты борьбы с коррупцией // Чиновник. Информационно-аналитический вестник Уральск, акад. гос. службы. 2004. № 2. С. 63—68.
Денисов С.А. Опыт Соединенных Штатов в борьбе с коррупцией // Чиновник. Информационно-аналитический вестник Уральск, акад. гос. службы. 2004. -№ 5. С. 68-75.
Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. – СПб.: Альфа, 1997 г.
Костенников М. В. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы. М. : Щит-М , 2004 - 213 с.
Куракин А.В. Правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации. М.: Щит-М, 2004. - 307 с.
Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Сборник документов. Сост. Овчинский В.С., М., ИНФРА-М, 2004 г. 640 с.
Панкратов С.А. Политическая элита и бизнес- сообщество в коррупционном пространстве современной России//Элиты и будущее России: взгляд из регионов. Ростов-на-Дону: И:;д-во СКАГС, 2007. - С. 161-163.
Предупреждение коррупции: что может общество. – СПб.: Норма, 2003 г.
Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003 г.
Статьи и монографии:
Аванесов B.C. Комплексный подход к противодействию коррупции в образовательной сфере// Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. М. : Научный эксперт, 2007.-С. 718-724.
Аринин А.Н. Коррупция — это болезнь общества// Стратегия России. 2005. №1.- С. 51-60.
Аникин А. Ответственность за взяточничество по новому УК // Законность. 1997. №6. С. 34-35;
Бекен Т.В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. - №6.
Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? //Общественные науки и современность. 2005 г. № 3.
Вилисов М., Сулакшина А. Коррупция и теневая экономика: проблемный анализ //Власть, 2006. -№12- С. 36-43.
Гончаренко Г.С. Коррупция и проблемы, порождающие ее// Философия права.- 2008. № 2.- С. 12-18.
Елисеева И.И., Щирина А.Н. Возможные подходы к измерению объема коррупционного рынка.
Колесов Р.А. Экспертиза правовых актов на коррупциогенность как средство предупреждения коррупции в Вооруженных силах.//Государство и право. 2008. №6 – 36-40.
Коррупция 4-й степени//«Аргументы и факты». 2006, апрель. №17.
Костиков В. Все ли тучи разогнал В. Путин // Аргументы и факты. №11. 2008 г.
Куркин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. №8. — С.35-48.
Литвинова Ю.И. К вопросу о необходимости использования международного правового опыта в антикоррупционной политике России //Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Ростов-на-Дону, 2005. Ч. 1
Литвинова Ю.И. Антикоррупционная политика как предмет правового исследования //Философия права. 2006.№ 3.
Литвинова Ю.И. Коррупция в контексте институциональных дефораций государственной власти // Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Таганрог. гос. пед. ин-та, 2006. ч. 2.
Мачаладзе Л.З. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в современной России //Право и политика. М. 2007, № 8.
Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов// Сборник документов/ Составитель B.C. Овчинский. -М.: Изд-во «ИНФРА-М» , 2004.- 638 с.
Меликова И. Все на борьбу с коррупцией// Независимая газета. -2004. -№43-44.
Мельник Н.И. Коррупция и политика // Преступность и власть: Материалы конференции. М.: Российская криминологическая ассоциация, 2000. - С.22- 25.
Минаков П.А. Публичная власть и коррупция// Право и политика.- 2007.-№3.-С. 5-12.
Мишин Г. Борьба со взяточничеством: некоторые направления совершенствования уголовной политики // Уголовное право. 2000. №3. С. 80.
Панина Т. КЛАНирование коррупции // Российская газета. 2004. - 27 октяб.
Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований). Аналитический доклад. – Региональный общественный фонд «Инфоратика для деократии» (Фонд ИНДЕМ). – М., 2001 (http
://
www
.
anti
-
corr
.
ru
/
an
_
study
.
shtm).
Сатаров Г.А. Тепло душевных отношений: кое-что о коррупции. // Общественные науки и современность. 2002. № 6.
Шевердяев С.Н. Возможности дальнейшего совершенствования президентского пакета антикоррупционных законов.
Шишкарёв С.Н. Правовые основы антикоррупционной политики России: история и современность: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2008. 63 с.
Шишкарёв С.Н. Правовой порядок Российской Федерации в сфере противодействия коррупции: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2009. 29 с.
С.Н. Противодействие коррупции: теория и практика. Шишкарёв: монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2009. 168 с.
Шишкарёв С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2 (29). С. 154 – 158.
Шишкарёв С.Н. Мировой опыт борьбы с коррупцией и его использование в отечественной практике // Актуальные проблемы реализации национальной антикоррупционной политики. Вторые Кудрявцевские чтения (10 апреля 2009 г.). Сборник научных трудов. Отв. ред. С.В.Максимов. М.: Институт государства и права РАН. 2010. С. 68 – 85.
Электронные источники
Аналитический Центр Юрия Левады – Экспертные опросы: www.levada.ru
Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
Всероссийский центр изучения общественного мнения – Социально-экономические исследования: www.wciom.ru
Газета Ведомости от 01.09.2009:- www.vedomosti.ru
Энциклопедия: www.wikipedia.org
1 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273 «О противодействии коррупции».
2 Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - с. 5
3 Там же. – с. 6
4 Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - с. 13-15.
5 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. - с. 15-16
6 Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов. Сборник документов. Сост. Овчинский В.С., М., ИНФРА-М, 2004 г. с. 46.
7 Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. М., 2000. С. 4-5.
8 Федеральный закон от 23 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Российская газета 30 декабря 2008. -№4823.
9 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
10 Разнообразие стран и разнообразие коррупции (Анализ сравнительных исследований). Аналитический доклад. – Региональный общественный фонд «Инфоратика для деократии» (Фонд ИНДЕМ). – М., 2001 (
http://www.anti-corr.ru/an_study.shtm).
11 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003 г.
12 Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М., 2003 г.
13 Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? //Общественные науки и современность. 2005 г. № 3 с. 21.
14 Кирпичников А.И. Взятка и коррупция в России. – СПб.: Альфа, 1997 г с. 32.
15 Там же. – с 47-49.
16 Всероссийский центр изучения общественного мнения – Социально-экономические исследования: www.wciom.ru
17 Аналитический Центр Юрия Левады – Экспертные опросы: www.levada.ru
18 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
19 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
20 Аминов Д. И., Гладких В. И., Соловьев К. С. Коррупция как социально-правовой феномен и пути ее преодоления. – М., 2002.
21 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. – 67-70 с.
22 Григорова Т.В. Коррупция в России: сущность, причины возникновения и социально-экономические последствия: Учебно-методическое пособие. — Новосибирск: Изд-во НГУ, 2009. -10 с.
23 Денисов С.А. Международные инструменты борьбы с коррупцией // Чиновник. Информационно-аналитический вестник Уральск, акад. гос. службы. 2004. № 2. С. 63—68.
24 Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: диалектика системного подхода. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2003 - 96 с.
25 Литвинова Ю.И. К вопросу о необходимости использования международного правового опыта в антикоррупционной политике России //Материалы диссертационных исследований докторантов, адъюнктов и соискателей: Сборник научных трудов. Ростов-на-Дону, 2005. Ч. 1
26 Гончаренко Г.С. Коррупция и проблемы, порождающие ее// Философия права.- 2008. № 2.- С. 12-18.
27 Мачаладзе Л.З. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в современной России //Право и политика. М. 2007, № 8.
28 Литвинова Ю.И. Антикоррупционная политика как предмет правового исследования //Философия права. 2006.№ 3.
29 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. - 307 с.
30 Антикоррупционная политика: Учебное пособие для студентов факультета государственного управления. Региональный общественный фонд «Информатика для демократии» (Фонд ИНДЕМ); Под ред. Г. А. Сатарова . М. : СПАС , 2004. – 314-316 с.
31 Антикоррупционная политика в современной России / под ред. А.В. Малько. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. - 240 с.
32 Ведерникова О.Н. Антикоррупционная политика России: с чего начать? //Общественные науки и современность. 2005 г. № 3. с. 34-37
33 Федеральный закон от 23 декабря 2008г. №273-Ф3 «О противодействии коррупции» // Российская газета 30 декабря 2008. -№4823.
34 Литвинова Ю.И. Правовые формы институционализации антикоррупционной политики в Российской государственности. Автореферат. Ростов-на-Дону. – 2006 г.,
35 Виноградская Т.М. - Советник Аналитического управления Аппарата Государственной Думы (Материалы заседания «Круглого стола» по теме «Борьба с коррупцией: состояние и проблемы законодательного обеспечения»)
36 Денисов С.А. Международные инструменты борьбы с коррупцией // Чиновник. Информационно-аналитический вестник Уральск, акад. гос. службы. 2004. № 2. С. 63—68.
37 Юсупов А.Ш. - Старший научный сотрудник НИИ Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
38 Астанин В.В. Борьба с коррупцией в России XVI-XX веков: диалектика системного подхода. М. : Российская криминологическая ассоциация, 2003 - 96 с.
39 www.law.vl.ru/law/cozupt/index/html
40 Дамаскин О.В. Законность в вооруженных силах Российской Федерации: состояние и проблемы // Право в Вооруженных силах, №5 2009 г.
41 Газета Ведомости от 01.09.2009:- www.vedomosti.ru
42 Елисеева И.И., Щирина А.Н. Возможные подходы к измерению объема коррупционного рынка.
43 Шевердяев С.Н. Возможности дальнейшего совершенствования президентского пакета антикоррупционных законов.
44 Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 8.03.2006 г. №40-ФЗ
45 Колесов Р.А. Экспертиза правовых актов на коррупциогенность как средство предупреждения коррупции в Вооруженных силах.
46 Аникин А. Ответственность за взяточничество по новому УК // Законность. 1997. №6. С. 34-35; Мишин Г. Борьба со взяточничеством: некоторые направления совершенствования уголовной политики // Уголовное право. 2000. №3. С. 80.
47 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
48 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
49 Бекетова В.А. – Коррупция в зеркале российских СМИ: – www.s-pravdoy.ru
50 Шишкарёв С.Н. Российское законодательство в сфере противодействия коррупции: перспективы дальнейшего развития // Общество и право. 2010. № 2 (29). С. 154 – 158.
51 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы»./Российская газета. От 14.04.2010 г.
52 Указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»( http://www.korupcii.net)
53 Всероссийский центр изучения общественного мнения – Социально-экономические исследования: www.wciom.ru
54 Там же.
55 С.Н. Шишкарев. Противодействие коррупции: теория и практика. монография / С.Н. Шишкарёв. М.: КДУ, 2010. 168 с.
56 Указ Президента РФ № 537 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» 12 мая 2009 г./Российская газета. от 13 мая 2009 г.
