ГЛАВА 3. РЕГИОНАЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ КАЗАХСТАНА: КОНЦЕПЦИЯ, ПРОБЛЕМЫ И РЕШЕНИЯ

3.1. Экономические проблемы регионов и их роль в действующей модели территориально-хозяйственных отношений в казахстанской экономической политике

Кризисные процессы в экономике, как уже отмечалось, охватили все регионы. Решающее негативное воздействие на социально-экономическое положение регионов оказывают макроэкономические факторы: сужение внутреннего рынка, инфляция, кризис неплатежей, обострившая внешняя конкуренция и др.

Вместе с тем кризисные явления имеют значительные региональные особенности. Наибольший спад производства характерен для регионов с высокой концентрацией отраслей с сокращающимся спросом (особенно оборонной промышленности, сельского хозяйства и инвестиционного машиностроения). По мере развития открытой выносной экономики преимущества получают, в первую очередь, регионы с развивающейся рыночной инфраструктурой и экспортирующие продукцию с высокой валютной эффективностью.

Из экономического кризиса первыми выходят крупные городские агломерации - центры банковского и торгового капитала; здесь начинается рост физического объема валового внутреннего продукта и реальных доходов населения.

Движение к казахстанскому рынку пока еще не смогло преодолеть начавшуюся в конце 80-х годов тенденцию территориальной дезинтеграции экономики. Продолжает снижаться интенсивность межрегионального обмена по основным видам товаров. Опережающий рост транспортных тарифов сделал нерентабельными устоявшиеся хозяйственные связи окраинных регионов, создал опасность их обособления от экономического ядра Казахстана и преимущественно экономической ориентации на соседние государства. Например, уже несколько лет критической является ситуация с вырубкой на топливо лесов в Западно-Казахстанской области, тогда как в Экибастузском регионе простаивают сотни вагонов угля.

Увеличивается дифференциация регионов по уровню жизни. Существенно различается покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума. Выше среднереспубликанской покупательная способность номинальных денежных доходов с учетом региональной дифференциации прожиточного минимума.

Углубление различий между регионами осложняет проведение казахстанских реформ, чревато опасностями социально-экономических конфликтов. В ходе экономической реформы серьезные различия наблюдаются в темпах и направлениях ее проведения. Модели реформирования регионов, опирающиеся на использование региональных льгот и дотаций, в основном исчерпали свои возможности. Сохраняются различия между регионами по интенсивности рыночных преобразований и использованию административных методов регулирования.

В этой ситуации особенно важно проводить дифференцированную по регионам государственную политику.

Важнейшим направлением проводимой в регионах экономической реформы выступают институциональные рыночные преобразования.

Ход реформ затрудняется также объективными особенностями регионального развития, в том числе специализацией ряда регионов на узком наборе видов хозяйственной деятельности, усугубляемой неразвитостью сферы услуг.

Рассмотрим некоторые вопросы исполнения республиканского бюджета и, в связи с этим тенденции в соотношении республиканского и территориальных бюджетов.

Доля прямых налогов повысилась, а косвенных - понизилась. В доходной базе территориальных бюджетов наблюдается уменьшение удельного веса прямых и косвенных налогов вместе взятых при одновременном увеличении доли других налогов и сборов.

В результате удельный вес доходов в региональных бюджетах (без субвенций) вырос. Сложилась серьезная, хотя и корректируемая, но асимметрия налогово-бюджетной системы с позиций взаимоотношений между центром и регионами. Две трети территорий находится на дотации республиканского бюджета, а общая сумма передаваемых по взаимным расчетам бюджетных средств составляет около 20% всех финансовых ресурсов регионов. Есть регионы, которые живут только на дотации. Многие делают очевидную ставку на НДС, подоходные налоги и ресурсные платежи, - они обеспечивают большую долю поступлений в территориальные бюджеты.

На сегодня, к сожалению, не принят целый ряд остро необходимых законов, например, закон об антидемпинге, о зерне, недобросовестной конкуренции, которые способствовали бы большей управляемости в экономике.

Государственная региональная политика до сегодняшнего дня в основном направлена на решение краткосрочных задач и ликвидацию критических ситуаций. По существу как таковой выверенной и долгосрочной региональной политики в республике нет, поскольку устранение или смягчение территориальных диспропорций на народнохозяйственном и отраслевом уровне прямо не входит в число приоритетных целей, но, в то же время, выбранные методы бюджетного выравнивания через трансферты остаются неэффективными и еще более усугубляют ситуацию.

Свидетельством стихийности и неупорядоченности региональной политики является то, что предоставление льгот территориям является в большей мере результатом напористости акимов, нежели следствием экономических расчетов. В условиях отсутствия у правительства целостной политики по отношению к регионам сохранялась ведомственная раздробленность в принятии решений по поддержке отраслей в тех или иных регионах, а также несогласованность действий республиканских и региональных органов власти.

Как уже отмечалось, экономический кризис в стране имеет ярко выраженный региональный характер. Если в среднем объем промышленного производства в республике уменьшился в сравнении с докризисным почти в 2 раза, то в региональном разрезе глубина спада и факторы его определяющие имеют резко дифференцированный характер.

Новым фактором, определяющим финансовое положение регионов в период рыночных реформ стала дезорганизация платежно-расчетных отношений. Как правило, сегодня рассматривают влияние платежного кризиса на положение отдельных предприятий или отраслей, но практически не рассматривается региональный аспект этой проблемы. Между тем, этот фактор, учитывая его размеры, оказывает серьезное влияние на самообеспеченность территорий и состояние его бюджетов.

Анализ региональной структуры неплатежей показывает, что основным фактором такой дифференциации является отраслевая специализация регионов. Как показал анализ, основной удельный вес неплатежей сконцентрирован в топливно-энергетической отрасли, а также в аграрном секторе и черной металлургии и машиностроении. Соответственно наибольший объем неплатежей сконцентрирован в регионах Павлодарской, Карагандинской, Петропавловской, Жамбылской областей, а также в аграрных регионах.

Общее ухудшение финансового положения вызвало резкий рост задолженности по заработной плате.

Наибольший объем задолженности приходится на "добывающие" регионы и регионы с преобладанием тяжелой промышленности и сельского хозяйства.

Значительный удельный вес регионов с преобладающим развитием добывающих отраслей в общем объеме задолженности по заработной плате обусловлен не только финансовым положением, но и более высоким уровнем заработной платы в некоторых регионах.

Как уже отмечалось, отраслевое влияние на региональное развитие ведет к тому, что отдельные регионы "вырываются" вперед в развитии не благодаря промышленному и экономическому подъему, а благодаря однобокому развитию основной отрасли. Это еще более усиливает дифференциацию регионов. Отсталые регионы в этом случае могут оказаться и не столь отсталыми, хотя они и будут отставать от средних показателей. Другими словами, региональная дифференциация приобретает свою специфику и, следовательно, средний показатель перестает быть критерием для оказания финансовой помощи.

Проведенный нами анализ динамики основных показателей, характеризующих финансовое положение регионов, позволяет сделать следующие выводы:

• в условиях общей разбалансированности финансовой системы, неурегулированности бюджетных, налоговых, платежно-расчетных отношений в экономике финансовые показатели не отражают с достаточной степенью объективности реальную экономическую нужду регионов, следовательно, не могут служить главным критерием для принятия управленческих решений на уровне центральных органов исполнительной власти, в частности, о финансовой поддержке регионов.

• в этом случае для более объективной оценки финансового положения регионов следует использовать более широкую систему показателей, не ограничиваясь анализом таких традиционных финансовых показателей, как состояние территориальных бюджетов и объем полученной прибыли.

• за период реформ ухудшилось финансовое положение всех регионов Казахстана, однако темпы этого процесса и последствия этого спада резко различались по регионам.

Можно выделить в целом 3 группы факторов, определяющих особенности проведения экономических реформ по регионам:

• отраслевая специализация регионов, связанная с особенностями их природно-ресурсного потенциала;

• выполнение регионами специфических республиканских функций (в первую очередь оборонной, внешнеэкономической и пр.), что вызывает несбалансированность отраслевой структуры экономики, не приспособленной к рынку;

• географическое положение того или иного региона, обусловливающее значительные различия в транспортных издержках и затратах на воспроизводство рабочей силы.

Определяющее воздействие на темпы его спада оказали все-таки особенности отраслевой структуры производства в отдельных регионах. Этому и способствовало то, что иногда правительство способствовало вольно или невольно углублению сложившихся отраслевых приоритетов. В результате специфику казахстанской экономики и ее трансформацию обусловил наименьший спад производства только в добывающих отраслях.

Кризис действующей модели межбюджетных отношений имеет серьезные основания. В стране усиливается концентрация налоговых поступлений в республиканском бюджете для финансирования государственных расходов, непосредственно не связанных с интересами регионов. Одновременно с уменьшением доходов региональных бюджетов (в связи с повышением концентрации аккумулированных налогов в республиканском бюджете) происходит сокращение централизованных расходов по финансовой поддержке регионов.

Конечно, за годы реформ произошло сокращение централизованного перераспределения финансовых ресурсов через республиканский бюджет. Сегодня на разных территориях от трети до половины доходов поступает в бюджеты территорий. Состояние бюджетов территорий в таких условиях уже больше отражает их финансовое положение, хотя массовые нарушения платежной дисциплины как предприятиями, так и отдельными регионами, предоставление ряду из них льгот продолжают искажать реальную ситуацию. В условиях, когда из 14 областей и 2 городов 12-13 сводят свои бюджеты с дефицитами, процент оставляемых доходов на территориях имеет важное значение только для трех-четырех основных регионов-доноров.

В Казахстане можно сегодня выделить следующие группы регионов:

1) нефтяные - Актюбинская, Атырауская, Мангистауская

2) энергетические, которые впрочем разделяются на электроэнергетические, находящиеся в более менее благополучном положении (Павлодарская) и угледобывающие, главная отрасль которой является дотационной (Карагандинская).

3) промышленные, ориентированные на промышленные военные заказы или на кризисные добывающие отрасли и поэтому являющиеся традиционно дотационными: Североказахстанская, Западно-Казахстанская, Жамбылская, Шымкентская.

4) Аграрные и промышленно неразвитые: Торгайская, Алматинская, Кызыл-Ординская, Костанайская.

5) Особняком среди всех этих регионов выделяется г.Алматы, благополучное финансовое положение которого определялось во многом более высокой скоростью рыночных преобразований, наличием высокоразвитой рыночной инфраструктуры и статусом столицы (до самого последнего времени), позволявшим концентрировать значительные ресурсы в городе.

Несовершенство современной казахстанской практики госрегулирования объясняется во многом общим кризисом в экономике и неэффективным использованием ресурсов.

Вместе с тем, на наш взгляд, именно неверная региональная политика и затягивала кризис. В качестве аргументов этому можно привести невыполнение таких концептуальных требований, обеспечивающих успех государственной региональной политики, как стратегическое целеполагание, ориентированное на задачи территориального развития; учет интересов всех сторон (в том числе регионов-доноров); выбор приоритетов и концентрация на этих направлениях государственных ресурсов и усилий;

системность и упорядоченность частных действий; наличие летально разработанных и узаконенных механизмов и процедур, обеспечивающих саму возможность осуществления предыдущих требований.

Затянувшийся системный кризис, в свою очередь, неблагоприятно отражался на региональной ситуации. К сожалению, это привело к тому, что сегодня, когда ресурсы государства оказались исчерпанными, социальная стабилизация теперь перекладывается либо на граждан, либо на регионы, которые также не имеют теперь ресурсов. В этих условиях даже такие шаги, как передача регионам коммунальной собственности не дает реального эффекта, во-первых, сам институт коммунальной собственности не отработан (нет даже закона о коммунальной собственности), во-вторых, регионы, получив эту собственность, стараются избавиться от нее и приватизировать ее, поскольку местные бюджеты не способны ее поддерживать, а также потому, что в регионах оказались отработанные экономические механизмы для коммерческого использования.

Госрегулирование территориального развития в результате общего финансового кризиса осуществлялось на стремительно

сокращающейся бюджетно-налогово-экономической базе, а потребность в государственной поддержке территорий, напротив, столь же стремительно нарастала.

В первую очередь, нуждается в коренном обновлении бюджетно-налоговое регулирование, усиливающее территориальную дезинтеграцию. Острота проблемы настолько сильна, что она порождает инициативы местных властей не только косметического характера (например, по выбиванию субвенций), но и весьма радикальные инициативы. Примером последних может служить инициатива о придании особого статуса г.Алматы, являющаяся вынужденной мерой.

Все это свидетельствует о том, что недейственными или малодейственными оказались практически все организационно-правовые формы поддержки регионов.

Таким образом, сегодня ощущается острая нехватка эффективных механизмов реализации экономической политики на всей территории Казахстана.

3.2. Региональная структурно-экономическая политика и управление формированием рынка в регионе

Цели региональной экономической политики, как и любые цели носят долговременный характер и связаны со стратегическими направлениями социально-экономического развития. Главными целями в данном случае являются:

• укрепление экономического единства страны на основе принципов унитарности государства;

• повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение равноправных условий социального развития во всех регионах социально ориентированной экономики.

• всемерное использование региональных факторов и благоприятных предпосылок для формирования в регионах социально ориентированной экономики.

Для достижения этих целей требуется решение ряда задач:

• обеспечение работоспособности основных систем жизнеобеспечения производственного потенциала, инфраструктурных систем, преодоление спада производства, повышение конкурентоспособности предприятий;

• содействие созданию в каждом регионе финансового потенциала, достаточного для решения основных задач социально-экономического развития;

• содействие установлению межрегиональных экономических связей и развитию общеказахстанского рынка как интегрированной системы региональных рынков товаров, услуг, капитала и рабочей силы;

• сокращение разрыва в уровнях социально и экономического развития регионов как путем активной поддержки отсталых и депрессивных территорий, так и путем выработки экономического механизма заинтересованности в развитии;

• регулирование безработицы, принятие мер по урегулированию миграции населения.

В качестве основных форм государственного регулирования регионального развития предусмотреть:

• использование республиканского бюджета для перераспределения финансовых ресурсов между регионами;

• осуществление республиканских программ развития регионов и отраслей в том числе с использованием совместного финансирования;

• размещение республиканских заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд.

Основная часть мероприятий, конечно, может осуществляться в рамках общей макроэкономической, структурно-инвестиционной, внешнеэкономической, социальной политики, проведения институциональных преобразований. Но при этом при их разработке и реализации должны учитываться интеграционный (агломерационный) региональный эффект и соответствие интересам комплексного социально-экономического развития территорий. Так, например, при проведении конкурсов инвестиционных проектов с долевым участием государства важно учитывать их влияние на социально-экономическую ситуацию в конкурентных регионах.

Государство может формировать целевой фонд регионального развития, средства которого могут направляться на финансирование эффективных проектов регионального и межрегионального значения.

Экономико-региональное регулирование должно строиться на четком механизме взаимоотношений между различными уровнями власти. В частности, следует подготовить нормативно-правовые документы о разграничении и делегировании полномочий между республиканскими органами власти и органами власти регионов, а также об общих принципах организации управления регионами. Законодательно и нормативно должна быть закреплена процедура оказания мер государственной поддержки регионам. Шире необходимо использовать возможности новых организационных форм экономического сотрудничества (регионально и межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия, территориальные финансово- промышленные группы и т.д.).

Экономический механизм региональных отношений в первую очередь, конечно, будет развиваться в направлении совершенствования бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов от собственности между республиканским и региональным уровнями, уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между республиканскими уровнями.

Главной задачей государства, на наш взгляд, все же является не прямое управление этим развитием, а создание условий, при которых регионы были бы заинтересованы в достижении лучших экономических результатов и в масштабах страны, в расширении финансовой базы как регионов, так и республики в целом..

Например, ввиду богатства природными ресурсами Казахстана в процессе реформирования налогово-бюджетной системы одним из острых встает вопрос усиления роли рентных платежей, платы за пользование недрами, участия регионов в разделении прибыли и др.

Но государство несет и регулирующую роль, связанную с поддержанием и развитием общеказахстанского и межрегионального рынка.

Территориально-организационная структура народнохозяйственного комплекса Казахстана как управленческая система в настоящее время воплощается в двух взаимосвязанных и относительно самостоятельных подсистемах: 1) разномасштабных экономических районах (основой служит сетка крупных районов) и 2) административно-территориальных единицах.

Для осуществления государственного управления на началах оптимального сочетания республиканских и местных интересов территория Республики Казахстан подразделяется на две основные категории - регионы и населенные пункты.

Регион - это часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики. Регионами являются область, район и аульный (сельский) округ как основные звенья республиканского административно-территориального устройства. (8 декабря 1993 г. N 2572-ХП Закон РК “Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан” )

Социально-экономическое районирование выполняет три важнейшие функции: 1) политическую - способствовать укреплению устойчивости государства; 2) хозяйственную и социальную - создавать наилучшие условия для формирования в стране рациональных территориальных пропорций и развитых эффективных региональных комплексов народного хозяйства 3) организационную - обеспечивать приносящую требуемые результаты управляемость территориями.

Ныне широко распространено мнение о целесообразности глубокого реформирования всей территориально-организационной структуры Казахстана.

В республике идет совершенствование механизмов регулирования регионального развития, но проводимая работа имеет под собой часто гипотетические, а не опирающиеся на научные разработки основания. Выработка же нового механизма должна идти путем проведения системных, комплексных исследований и экспериментальной проверки их результатов и привести к конкретным предложениям.

Экономические принципы районирования осуществляются на основе общественно-территориального разделения труда, способствующих в условиях сегодняшнего становления и завтрашнего развития рыночной экономики повышению его производительности и на этой базе лучшему удовлетворению многообразных потребностей общества. В какой-то мере общественное разделение труда регулируется на государственном уровне, но в основном решающую роль играют объективные обстоятельства, например, природные ресурсы.

Социальные принципы районирования основаны на необходимости социальной ориентации рыночных отношений. Это вызывает необходимость региональной дифференциации социальных нормативов. Например, при районировании следует учитывать территориальные особенности воспроизводства рабочей силы.

Экологические принципы районирования призваны учитывать при экономической регионализации природные ресурсы, являющиеся не только материально-вещественной основой всякого производства и его размещения, но и определяющими направлениями в развитии региона.

Организационные принципы районирования реализуются в функциях общего и территориального управления хозяйством и социальной сферой и включают в себя такие функции, как прогнозирование, оперативное регулирование, координацию, учет и контроль. Сегодня необходимо оптимальное сочетание рыночного саморегулирования с индикативным планированием.

Территориальная структура казахстанской экономики сложилась и будет развиваться под воздействием трех главных групп факторов.

1. Естественно-географические факторы: обширная территория с суровым климатом на большей части территории, низкая в среднем плотность населения, дифференцированный

потенциал природных ресурсов. Весьма значительная дифференциация и неравномерность распределения естественных и трудовых ресурсов. Так, на юге сконцентрировано примерно 3/4 населения в то время как они располагают всего десятой частью всего природоресурсного потенциала.

2. Длительное воздействие планового закрепления сырьевой ориентации, в результате которой, во-первых, сложилась сырьевая структура промышленности, во-вторых, не был обеспечен необходимый экономический потенциал и уровень жизни территориям. Почти 80% промышленности в начале 90-х годов составляли добыча сырья и первичная переработка. В территориальной структуре возникла чрезмерная концентрация производства, узкая специализация отдельных регионов, дальние и явно нерациональные экономические связи между поставщиками и потребителями, выросли и моногорода, социальная инфраструктура сращивалась с крупными производственными предприятиями. В результате с началом реформ в одних возникла хроническая безработица, в других -избыточное население. Возникли зоны экологического бедствия, критическим стало состояние малых городов (Жанатас, Кентау, Степногорск и др.).

3. Комплекс трансформационных условий и трудностей, связанных с переходом к рыночным отношениям. В результате наложения переходных факторов (спад производства, неконкурентоспособность большинства продукции и пр.) началась экономическая дезинтеграция регионов - усиление замкнутости и уменьшение интенсивности межрегиональных связей.

И если в России в условиях федеративного устройства и высокой самостоятельности регионов каждый из них стал проводить свою политику (одни -Ульяновская, Воронежская, Мордовия и др., - взяли ориентир на сохранение элементов директивно-планируемой экономики, то есть прямо регулировали сельское хозяйство, вводили контроль над ценами, нормировали распределение потребительских продуктов, дотировали аграрный сектор и др.), другие -Москва, Нижегородская область, - на формирование рыночных преобразовании, третьи - на использование превышения мировых цен над внутренними для расширения экспорта (нефтедобывающие регионы), четвертые - на выпрашивание налоговых льгот, поддержки федерального правительства, субсидии, то в Казахстане такого произойти не могло.

Но от этого дифференциация не уменьшилась, а, напротив, возросла. По существу правительство законсервировало прежнюю систему управления, сведя разнообразие политики -в одну форму, а именно в созданную в прежние годы жесткую централизованно регулируемую с центра модель. Другим! словами, радикальные изменения экономических отношений Казахстане в результате реформ вызывают необходимость столь же существенных перемен на всех уровнях управление экономикой в том числе на уровне местного самоуправления -городов и районов.

Необходимость качественных изменений управления на это1” уровне обусловлена несовместимостью сохранившихся экономических отношений с рыночными. Непонятной стало сегодня даже роль региональных органов, по крайней мере это касается экономической роли.

Очевидно одно - критерии специализации регионов должнь быть иные и вместо максимизации общегосударственного эффекта теперь должен быть критерий иного качества -удовлетворение спроса и конкурентоспособности производств различных регионов.

Конечно, значительное преимущество на стартовом этапе получают регионы с хорошей инфраструктурой, близко расположенные к устойчивым рынкам сбыта, имеющие квалифицированную рабочую силу и т.п. По существу - это сегодня в каждом регионе по одному - два городских центра. На юге - это г.Алматы, на севере - г.Астана, Павлодар, на западе - Актюбинск.

Сокращается набор конкурентоспособных производств для некоторых добывающих регионов. Потому кардинальное развитие получат, по всей видимости, западные регионы.

Конечно, роль центра в унитарном государстве не может быть перечеркнута вовсе. В отличие от федеративного для унитарного государства, наверное, более применим термин "государственное регулирование регионального развития", поскольку центр более тесно участвует в этом процессе. Однако каковы же должны быть принципы такого регулирования?

На наш взгляд, главным должен быть при этом принцип равноправия регионов.

Создание системы государственного регулирования регионального развития проходит через многочисленные коллизии в отношениях центра и регионов и особенно экономической сфере: распределения собственности, доходов от нее, налогов, финансирование расходов региональных бюджетов, конкретных прав на внешнеэкономическую деятельность.

Основы экономического механизма региональных отношений (под термином региональные отношения мы понимаем отношения как между центром и регионом, так и межрегиональные) должны развиваться в направлениях совершенствования бюджетно-налоговой системы, разделения государственной собственности и доходов собственности между региональными и муниципальными уровнями, уточнения разграничения предметов ведения и экономической ответственности между центром, регионами.

Децентрализация процессов управления, передача территориям части прав республиканских органов управления, - актуальная задача для Казахстана.

При этом самым злободневным является создание межбюджетных отношений, отвечающие региональным интересам. Основным принципом бюджетного федерализма должна стать широкая совокупность бюджетных полномочий и ответственности и нормативное закрепление за территориальными бюджетами собственных источников.

Алматы может, например, собирать налоги со штаб-квартир расположенных в ней корпораций (как штат Делавэр в США), а также значительные суммы от налога с продаж (как Флорида и Вашингтон). Другие регионы могли бы получать большинство доходов от налогообложения природных ресурсов (как Аляска и Вайоминг в США), используемых на ее территории, третьи - с подоходного корпоративного налога (как штат Орегон). Зачем, например, существует единая ставка НДС во всех регионах, если в депрессивных регионах он только препятствует развитию промышленности и предпринимательства?

Акцизы можно устанавливать не только по оборотам, но и по прибыли.

Как мы уже отмечали,, целью новой региональной политики является достижение межрегиональной интеграции, основанной на экономических взаимосвязях регионов.

Можно выделить следующие типы интеграции между регионами: технологическая, коммерческая и общеэкономическая.

Технологическая возникает между предприятиями с пространственным разделением стадий производства и осуществляется в форме ТНК, трансрегиональных корпораций акционерного типа.

Коммерческая интеграция развивается через товарные рынки или создание интегрированных производственных структур (ФПГ и др.), что способствует развитию торгово-экономических связей между регионами.

Общеэкономической интеграции способствуют различные негосударственные ассоциации.

Региональные экономические модели в общем случае должны быть направлены на:

• формирование массовой покупательной способности всех слоев населения, развитие внутреннего рынка;

• уменьшение налогов с доходов, получаемых от инвестиционной деятельности и увеличение их с недвижимости, природных богатств, со сделок с ценными бумагами, с производств, загрязняющих атмосферу, введение прогрессивного налога на сверхприбыли и доходы, акцизов на предметы роскоши и использование этих средств для увеличения доходов наименее обеспеченных слоев населения;

• создание механизма социальных гарантий и защиты на основе социального партнерства. На основе общественного согласия следует решать проблемы уровня оплаты труда, безработицы, финансово-кредитного климата региона (налоги, тарифы, залоги, кредиты, займы). Как известно, социальное партнерство подразумевает трехуровневость его реализации: на нижнем формируются социальные требования коллективов; на среднем принимаются соглашения между региональным союзом предпринимателей-работодателей и региональным профсоюзным объединением; на верхнем согласуются принятые решения с правительством.

• разработка системы мер, препятствующих снижению покупательского спроса: введение программы общественных работ, создание региональных фондов поддержки социально незащищенных слоев населения, введение гибких форм занятости и рабочего времени, систем дальней мотивации персонала.

Важной является проблема государственного вмешательства в формирование спроса на продукцию производственного назначения, участие государства в предпринимательской деятельности. Прямое и косвенное участие государства в инвестициях в социальной и научно-производственной инфраструктуре - в энергетике, транспорте, связи, в фундаментальной науке, в экологии, а также развитии новых отраслей, которые будут способствовать повышению конкурентоспособности отечественных производителей на мировом рынке весьма актуально. Регионы могут предоставлять целевые субсидии и инвестиции в производстве, необходимые для восстановления хозяйственных связей между регионами и участия в формировании региональных инвестиционных программ.

В свою очередь на государственном уровне предпринимаются шаги макроэкономического характера: разработка гибкой таможенной политики, система налоговой поддержки и пр.

Формирование развитой рыночной среды в регионе требует упорядочения рыночных отношений на основе новых правил, норм, и механизмов их обеспечения. Если в странах с развитой рыночной экономикой эти нормы поведения субъектов рынка правила их отношений и механизмы регулирования со стороны местных органов власти формировались и складывались на протяжении длительного времени, то Казахстану предстоит пройти еще данные этапы. На первом этапе необходимы изменения прежних и создание новых институциональных управленческих структур, задача которых - достижение определенных отношений в региональной экономике, формирование соответствующих этим отношениям норм и правил.

Очевидно, что на этом этапе требуется жесткий контроль. Как свидетельствует практика, исполнение нормативных актов, издаваемых региональными органами остается весьма низкой. Сами представительные органы на местах должны принимать участие в формировании отношений, стимулирующих развитие регионального рынка. Сегодня часто происходит локализация рынков внутри района, города, но весьма слабо происходит формирование регионального рынка.

Анализ экономического состояния большинства регионов показал, что создание единого регионального рынка в них зависит от территориального размещения структур реального сектора, развития их производственной, транспортной инфраструктуры. В этом случае должны разрабатываться конкретные рекомендации по оптимизации экономического состояния.

Обеспечение управления на уровне местного самоуправления требует формирования компетентных управленческих структур, способных оказывать эффективное воздействие на экономику региона, ее развитие. Некомпетентность управленческого персонала и отсутствие регуляторов воздействия на экономику регионов являются сегодня серьезным препятствием для реформ в регионах. Управленческий аппарат местных органов власти должен владеть новыми формами и методами управления, необходимо создавать развитую систему переобучения кадров региональных органов, способных по-новому осмыслить методы формирования и развития регионального рынка. Все это требует коренного изменения не только функций управления в городах и районах, но и методов их реализации. Сегодня же чаще конкретные методы реализации управленческих решений даже не разрабатываются, - в результате принимаемые решения часто не выполняются, либо не дают результатов.

Важность конкретизации управленческих воздействий региональных органов обусловлена также распространением в регионах общих подходов к решению проблемы. Наиболее часто разрабатываются различные программы, в которых отсутствуют формы и методы конкретного управленческого воздействия на выполнение программных требований, не установлена ответственность конкретных лиц за достижение намеченных в программах результатах.

В повышении эффективности работы аппарата регионального управления большая роль принадлежит стимулированию их труда, - в настоящее время теория мало что предложила по совершенствованию системы оплаты труда государственных служащих.

Таким образом развитие регионального рынка представляет собой сложный комплекс вопросов, связанных с глубинной перестройкой всех социально-экономических, финансовых отношений как внутри региона, так и между регионами.

3.3. Рационализация налогово-бюджетного механизма и регулирование межбюджетных отношений как факторы финансовой стабилизации

Одной из составных частей финансовой системы государства являются территориальные (региональные) финансы, которые охватывают территориальные бюджеты и финансы субъектов хозяйствования, расположенных на данной территории.

Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику, предоставляя территориальным властям возможность финансировать образование, здравоохранение, коммунальное обслуживание населения, строительство и содержание дорог, правопорядок, охрану окружающей среды и т.д.

С помощью территориальных финансов осуществляется выравнивание уровней экономического и социального развития территорий.

Основной частью территориальных финансов являются территориальные бюджеты. Используя финансы, территориальные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и непроизводственной сфер на территориях. Отсюда и рост значимости выработки региональных концепций развития, целевых программ, расширения и укрепления финансовой базы территорий, совершенствования методов формирования и использования финансовых ресурсов территории.

Другим источником территориальных финансов являются средства субъектов хозяйствования: ресурсы коммунальных предприятий, предприятий, фирм, организаций, направляемые на социально-культурные и жилищные нужды.

Третий источник - региональные внебюджетные фонды, образуемые из взносов предприятий и населения, специальных сборов. Они имеют часто целевое назначение.

Финансовой базой территориальных органов являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их введение предприятиями и получать от них доходы.

Территориальные бюджеты являются главным показателем эффективности региональной экономики, они обеспечивают во многом и уровень потребления населения региона, так как из них финансируется развитие отраслей местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства.

Экономическая сущность территориальных бюджетов проявляется в их назначении. Эти бюджеты выполняют следующие функции: формирование денежных фондов, являющихся финансовым обеспечением деятельности территориальных органов власти; распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства; контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций, учреждений, подведомственных этим органам власти.

Важное значение имеют территориальные бюджеты в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества, так как через них происходит финансирование общегосударственных расходов на культуру, образование, здравоохранение, охрану окружающей среды.

Казахстанская бюджетная система унаследовала в основном черты прежней централизованной системы плановой экономики. Традиции тоталитарного государства особенно заметны в способах формирования доходов разных уровней власти. Отечественная бюджетная система основывается на общегосударственных и местных налогах.

По специальным экономическим зонам общегосударственные и местные налоги и сборы поступают в доход финансового фонда (бюджета) специальных экономических зон в порядке, определяемом законодательством о специальных экономических зонах ( Закон РК N 76-1 от 28 февраля 1997 г.)

К общегосударственным налогам относятся:

1) подоходный налог с юридических и физических лиц;

2) налог на добавленную стоимость;

3) акцизы;

4) налог на операции с ценными бумагами;

5) специальные платежи и налоги недропользователей.

К местным налогам и сборам относятся:

1) земелъный налог;

2) налог на имущество юридических и физических лиц;

3) налог на транспортные средства;

4) сбор за регистрацию физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, и юридических лиц;

5) сборы за право занятия определенными видами деятельности;

6) сбор с аукционных продаж.

Порядок уплаты и ставки сборов, предусмотренных подпунктами 4), 5) и 6) пункта 1 настоящей статьи, определяются Правительством Республики Казахстан.

Бюджетная система Республики Казахстан представляет собой совокупность бюджетов различных уровней, основанная на экономических отношениях и правовых нормах, а также процесс их разработки, рассмотрения, утверждения, исполнения и контроля.

В Республике Казахстан самостоятельно функционируют республиканский бюджет, местные бюджеты (включая бюджеты специальных экономических зон) и внебюджетные фонды, в совокупности составляющие консолидированный финансовый баланс государства.

Республиканский бюджет на финансовый год утверждается законом Республики Казахстан, местные бюджеты - решениями соответствующих местных представительных органов. Бюджеты внебюджетных фондов и фондов экономического и социального развития экономических зон на финансовый год утверждаются в соответствии с законодательством об этих фондах.

Бюджетное устройство Республики Казахстан основывается на принципах единства, полноты, реальности, гласности и самостоятельности всех бюджетов, входящих в бюджетную систему республики.

Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единой бюджетной классификации, единством формы государственной финансовой статистики, передаваемой с одного уровня бюджета на другой, принципами бюджетного процесса, единством денежной системы. Оно основано на взаимодействии бюджетов всех уровней через перераспределение доходов, создание целевых бюджетных фондов, их частичное перераспределение.

Республиканский бюджет представляет собой централизованный фонд денег, формируемый в основном за счет общегосударственных налогов и предназначенный для финансирования общегосударственных программ и мероприятий, определяемых Правительством Республики Казахстан для осуществления функций, возложенных на него Конституцией, законами и актами Президента Республики Казахстан. ( Закон РК N 154 - 1 от 11.07.97.)

Поступления в республиканский бюджет включают:

1) доходы республиканского бюджета, которые состоят из:

- налоговых и таможенных поступлений, установленных налоговым и таможенным законодательством Республики Казахстан, включая общегосударственные налоги и сборы, за вычетом сумм, подлежащих зачислению в доход местных бюджетов, при этом нормативы поступлений по общегосударственным налогам и их верхний предел по областям и городам республиканского значения определяются законом о республиканском бюджете;

- неналоговых поступлений, определяемых Правительством Республики Казахстан в рамках законодательства и представленных ему полномочий;

доходов от операций с капиталом государства;

- иных поступлений, не противоречащих законодательству Республики Казахстан;

2) полученные официальные трансферты (гранты), которые состоят из:

- внутренних официальных трансфертов, включая получаемые от исполнительных органов;

-внешних официальных трансфертов, получаемых от международных организаций и иностранных государств;

3) правительственные заимствования, которые состоят из поступлений в бюджет от внутренних и внешних источников, необходимых для покрытия дефицита республиканского бюджета;

4) поступления от погашения ранее выданных из республиканского бюджета кредитов (ссуд), а также части поступлений от продажи государственного пакета акций государственной собственности для возмещения обязательств.

Расходование республиканского бюджета. Из республиканского бюджета обеспечивается финансирование государственных программ и мероприятий, которые включают:

1) общегосударственные расходы на социальную защиту населения, расходы на содержание государственных, межгосударственных и представительских органов и другие расходы по государственным услугам общего характера и обеспечению финансовыми ресурсами программ и подпрограмм:

в области образования и здравоохранения;

в области фундаментальных и прикладных научных исследований;

в области обороны, общественного порядка и безопасности, судебной и уголовно-исправительной системы, в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

по мероприятиям, выполняемым центральными исполнительными органами по организации туризма, спорта и в сфере культуры;

по услугам государственных радио и телевидения и других государственных средств массовой информации;

по поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей, расширению сельскохозяйственного производства, борьбе с особо опасными вредителями сельскохозяйственных растений и болезнями животных и на другие приоритетные цели;

по воспроизводству и охране лесного хозяйства, экологии, воспроизводству, охране животного мира, сохранению и развитию особо охраняемых природных территорий;

по реализации новой жилищной политики и развитию жилищного строительства, адаптации нормативной базы строительства, геологоразведочных, геодезических и сейсмологических работ, охране недр, землеустройству, мероприятий по строительству крупных объектов водоснабжения и канализации;

по выполнению государственных обязательств, связанных с выплатой процентов по государственным долгам и их размещением;

по государственной инвестиционной политике, а также трансфертные расходы, передаваемые в качестве субвенции в бюджеты и для пенсионных выплат из Государственного центра по выплате пенсий”; (Закон РК от 10 июня 1997 r.N125-l.)

по другим общегосударственным приоритетным мероприятиям в соответствии с программами Правительства Республики Казахстан, включая расходы по обслуживанию государственного долга;

2) бюджетные средства, выделяемые из бюджета на возвратной основе для выполнения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных программ, как правило, через государственные банки;

погашение основной суммы государственного долга. Местные бюджеты. Из местного бюджета обеспечивается финансирование местных программ и мероприятий. Через местные бюджеты допускается реализация части общегосударственных программ и мероприятий.

Местные исполнительные органы самостоятельно разрабатывают и исполняют бюджет соответствующих административно-территориальных единиц с учетом функционирования на их территории специальных экономических зон. Местные представительные органы рассматривают и утверждают бюджет на предстоящий финансовый год и отчет об исполнении соответствующего местного бюджета за истекший финансовый год.

Бюджеты специальных экономических зон формируются административными советами специальных экономических зон, рассматриваются, утверждаются и исполняются в порядке и по правилам, установленным законодательством о специальных экономических зонах в Республике Казахстан и положениями о специальных экономических зонах, утвержденными Президентом Республики Казахстан.

Разграничение общегосударственных налогов, сборов и платежей между областным бюджетом и бюджетами районов и городов областного значения определяется местными исполнительными органами, рассматривается и утвержденными соответствующими представительными органами.

Поступления в местные бюджеты включают:

1) доходы местных бюджетов, которые состоят из:

- местных налогов и сборов, установленных налоговым законодательством Республики Казахстан;

- сумм отчислений от общегосударственных налогов в порядке регулирования нижестоящих бюджетов, с учетом уровня социально-экономического развития региона;

- неналоговых поступлений в местные бюджеты, установленных законодательными актами республики;

2) полученные официальные трансферты, которые состоят из:

- внутренних официальных трансфертов, получаемых от вышестоящих бюджетов местными исполнительными органами с целью обеспечения сбалансированности их бюджетов;

- внешних официальных трансфертов, получаемых от международных организаций и иностранных государств;

3)поступления средств, заимствованных нижестоящими бюджетами у вышестоящих бюджетов для покрытия поквартального кассового разрыва;

4) поступления от погашения ранее выданных кредитов. Расходование средств из местных бюджетов включает:

1) расходы на содержание местных органов государственного управления и для осуществления местными исполнительными органами программ по:

- обеспечению общественного правопорядка и безопасности, проводимых местными исполнительными органами;

- образованию и здравоохранению;

- социальному страхованию и реализации законодательно установленных льгот для отдельных категорий населения

- жилищно-коммунальному хозяйству, благоустройству, водоснабжению и инженерной инфраструктуре;

- культуре, туризму, спорту, содержанию местных средств массовой информации и организации досуга;

- аграрной реформе, осуществлению земельной реформы, поддержке сельскохозяйственных товаропроизводителей, борьбе с особо опасными вредителями растений и болезнями животных и на другие цели;

- экологии и организации рационального природопользования;

- развитию малого и среднего бизнеса;

- обеспечению других программ, предусмотренных в утвержденном бюджете на очередной финансовый год, включая расходы по обслуживанию кредитов;

- предупреждению чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

2) бюджетные средства, выделяемые на возвратной основе, как правило, через государственные банки для выполнения краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных государственных и региональных программ;

3) погашение основной суммы полученных кредитов.

В целях обеспечения сбалансированности доходов и расходов областных (городов республиканского значения) бюджетов в законе о республиканском бюджете на очередной финансовый год предусматриваются отчисления от общегосударственных налогов и сборов в бюджеты областей и городов республиканского значения, а также выделение из республиканского бюджета субвенций.

Резервные фонды образуются в составе республиканского и местный бюджетов для финансирования непредвиденных расходов.

Распределение средств из резервного фонда в пределах размеров, утвержденных в составе расходов бюджетов на соответствующий год, и открытие финансирования производятся в зависимости от уровня бюджета по решениям Правительства Республики Казахстан и местных исполнительных органов соответственно, которые утрачивают силу в конце текущего финансового года.

Порядок использования средств резервных фондов республиканского и местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Республики Казахстан и местными исполнительными органами.

Размер резервного фонда не должен превышать двух процентов объема соответствующего бюджета.

Консолидированный финансовый баланс государства включает внебюджетные фонды и государственный бюджет, консолидирующий республиканский и местные бюджеты, с учетом бюджетов специальных экономических зон.

Консолидированный финансовый баланс государства разрабатывается для целей управления финансовыми ресурсами государства, отражения основных направлений бюджетной политики, взаимосвязи показателей бюджетной системы с показателями остальных секторов экономики и ведения государственного счета.

Ведение государственного счета обеспечивается Национальным Банком Республики Казахстан или другим уполномоченным им банком по согласованию с Министерством финансов Республики Казахстан.

Подготовка бюджета. В установленные Правительством Республики Казахстан сроки Министерство финансов Республики Казахстан представляет в Правительство Республики Казахстан основные направления бюджетной политики на предстоящий финансовый год и проект консолидированного финансового баланса государства, разработанные на основе ежегодного послания Президента Республики Казахстан к народу Казахстана, индикативного плана социально-экономического развития Республики Казахстан, оценки текущего исполнения бюджета, динамики макроэкономических показателей и основных направлений денежно-кредитной политики.

Правительство Республики Казахстан после одобрения основных направлений бюджетной политики на предстоящий год и проекта консолидированного финансового баланса государства принимает постановление, которым устанавливает порядок, сроки формирования проекта бюджета центральными государственными органами, организациями, содержащиеся за счет бюджетных средств, и представляет его в Министерство финансов Республики Казахстан.

Порядок составления, рассмотрения и утверждения республиканского и местных бюджетов определяется на основании действующего законодательства.

Правила составления и использования республиканского и местных бюджетов разрабатываются Министерством финансов Республики Казахстан и утверждаются Правительством Республики Казахстан.

Размещение заказов на выполнение работ и оказание услуг по программам за счет средств государственного бюджета производится, как правило, на конкурсной основе.

Правительство Республики Казахстан и местные исполнительные органы публикуют отчеты об исполнении соответственно республиканского и местных бюджетов.

Составление республиканского бюджета. Одобренный Правительством Республики Казахстан проект консолидированного финансового баланса государства служит основанием для разработки Министерством финансов Республики Казахстан проекта республиканского бюджета и определения укрупненных параметров местных бюджетов на предстоящий финансовый год, принимаемых за основу при определении величины нормативов отчислений от общегосударственных налогов и сборов в местные бюджеты и других предполагаемых взаимоотношений с республиканским бюджетом.

Проект республиканского бюджета разрабатывается в соответствии с бюджетной классификацией, утверждаемой Министерством финансов Республики Казахстан.

В проекте закона о республиканском бюджете указываются суммы всех видов поступлений, нормативы распределения регулирующих общегосударственных налогов, а также предельные размеры расходов по функциональным группам, функциям, подфункциям и учреждениям согласно бюджетной классификации, с указанием размера дефицита (профицита) бюджета, а также проектируемые размеры официальных трансфертов. (Закон РК от 16 июня 1997 г. N 125-1.).

Рассмотрение и утверждение республиканского бюджета. Разработанный Правительством Республики Казахстан проект закона о республиканском бюджете со всеми приложениями не позднее 15 сентября года, предшествующего планируемому, представляется на обсуждение Парламента Республики Казахстан.

Утверждение республиканского бюджета и внесение изменений и дополнений в бюджет происходят на совместном заседании палат после их последовательного обсуждения в начале в Мажилисе, а затем в Сенате.

Обсуждение начинается с доклада Министра финансов Республики Казахстан и содокладов Министра экономики Республики Казахстан, Председателя Национального Банка Республики Казахстан, а также Палат Парламента Республики Казахстан с заключением по рассматриваемому вопросу.

Республиканский бюджет на предстоящий финансовый год утверждается на совместном заседании Палат Парламента Республики Казахстан не позднее 15 декабря отчетного года.

В случае, если Парламентом Республики Казахстан в срок до 15 декабря не будет принят закон о республиканском бюджете на очередной финансовый год, Президент Республики Казахстан издает Указ “О республиканском финансовом плане на I квартал предстоящего финансового года”, который действует до утверждения Парламентом республиканского бюджета.

Исполнение финансового плана осуществляется в порядке, установленном для республиканского бюджета.

Порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов. Министерство финансов Республики Казахстан в недельный срок, но не позднее 15 августа, после одобрения Правительством Республики Казахстан прогнозного проекта государственного бюджета Республики Казахстан и в составе его укрупненного счета проектируемого республиканского бюджета на следующий финансовый год сообщает, по поручению Правительства Республики Казахстан, Акимам областей и городов республиканского значения проектируемые размеры отчислений в доходы их бюджетов от общегосударственных налогов и сборов, сумму предполагаемого выделения средств из республиканского бюджета на формирование общегосударственных программ (с указанием, каких конкретно) и ориентировочную сумму кредита (ссуды), на которую могут в случае потребности рассчитывать местные исполнительные органы, а также предельные лимиты расходов на содержание аппарата управления местных представительных и исполнительных органов.

На основе сообщенных Министерством финансов Республики Казахстан названных в пункте 1 настоящей статьи показателей и своих прогнозных данных по основным параметрам бюджетов областей и городов республиканского значения местные исполнительные органы самостоятельно определяют прогнозные объемы своих бюджетов.

Составление, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией, утверждаемой Министерством финансов Республики Казахстан.

Распределение общегосударственных налогов и доходов между бюджетами городов областного значения и бюджетами районов производится областными представительными органами в соответствии с их решениями об областном (городском) бюджете на финансовый год.

Местные представительные и исполнительные органы несут ответственность за сбалансированность доходов и расходов соответствующих местных бюджетов.

Вмешательство вышестоящих государственных органов и местных исполнительных органов в процесс составления, утверждения и исполнения низовых бюджетов не допускается.

Объем официальных трансфертов, предоставляемых в порядке исключения в виде субвенции из республиканского бюджета нижестоящим бюджетам для реализации конкретных программ по функциональным группам, определяется законом о республиканском бюджете.

В местных бюджетах образуется оборотный резерв наличности за счет остатка средств местных бюджетов на начало планируемого финансового года, который используется местными исполнительными органами для управления ликвидностью в течение финансового года. Размер оборотного резерва наличности определяется при утверждении соответствующих местных бюджетов.

Акимы областей и городов республиканского значения не позднее двухнедельного срока после вступления в силу закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год уточняют ранее составленные прогнозные объемы бюджета и вносят на рассмотрение соответствующего маслихата доработанный вариант проекта областного и городского (городов республиканского значения) бюджета, который в течение двух недель принимает решение по его утверждению.

Акимы районов и городов (областного значения) в свою очередь в двухнедельный срок после утверждения областного бюджета вносят проект бюджетов на рассмотрение соответствующего маслихата, который не позднее аналогичного срока принимает решение об утверждении бюджета. В эти же сроки утверждаются бюджеты специальных экономических зон.

До утверждения местного бюджета соответствующими маслихатами на предстоящий финансовый год исполнение бюджета I квартала осуществляется в размере 1/4 части проекта годового бюджета на предстоящий финансовый год.

Кредиты, предоставляемые Правительством Республики Казахстан. Министерство финансов Республики Казахстан от имени Правительства Республики Казахстан может предоставлять государственные кредиты в пределах сумм и на цели, предусмотренные в республиканском бюджете, как правило, через государственные банки. Порядок и условия предоставления кредитов определяются Правительством Республики Казахстан.

Для покрытия временного Кассового разрыва Министерством финансов Республики Казахстан по ходатайству Акимов областей и городов республиканского значения могут выдаваться бюджетные кредиты (ссуды) из республиканского бюджета местным бюджетам.

На эти же цели вышестоящие местные бюджеты могут выдавать бюджетные кредиты (ссуды) нижестоящим бюджетам. Указанные кредиты (ссуды) выдаются под гарантию соответствующих местных бюджетов.

Порядок и условия их предоставления определяются в Правилах составления и исполнения республиканского и местных бюджетов, утверждаемых Министерством финансов Республики Казахстан.

Порядок исполнения республиканского бюджета. Исполнение республиканского бюджета организует Правительство Республики Казахстан.

Организации в соответствии с бюджетными назначениями производятся расходы на основании разрешения, выдаваемого Казначейством при Министерстве финансов Республики Казахстан. Министерство финансов республики Казахстан вправе не выделять бюджетные средства, отзывать и запрещать их расходование в случае непредставления сметы расходов на соответствующий финансовый год и не целевого или неэффективного использования выделенных средств.

Все государственные органы обязаны предоставлять Министерству финансов Республики Казахстан в установленные им сроки информацию, необходимую для подготовки отчета об исполнении республиканского бюджета.

Правительство Республики Казахстан имеет право в процессе исполнения бюджета вносить в распределение ассигнований по учреждениям (согласно бюджетной классификации) изменения, связанные с осуществлением мероприятий по совершенствованию структуры и функций бюджетных организаций и изменять источники покрытия дефицита республиканского бюджета.( Закон РК от 16 июня 1997 г. N 125-1.).

Организации, содержащиеся за счет республиканского бюджета, могут с согласия Министерства финансов Республики Казахстан переводить средства из одной программы, подпрограммы и специфики в другую.

Не допускается выделение средств из республиканского бюджета организациям, содержащимся за счет местных бюджетов и внебюджетных целевых фондов (за исключением случаев, предусмотренных законом о республиканском бюджете), общественным и творческим объединениям и организациям, а также хозяйствующим субъектам без государственной доли участия.

Если в ходе исполнения бюджета центральными государственными органами Республики Казахстан принимаются нормативные акты, в соответствии с которыми увеличиваются расходы либо уменьшаются доходы бюджетов области и Городов республиканского значения, им возмещаются потери за счет средств республиканского бюджета, и, напротив, при "уменьшении их расходов или увеличении доходов производится уменьшение субвенций, а по несубвенционным областям -относятся на взаиморасчет.

Свободные остатки бюджетных средств, полученные на искало финансового года в результате перевыполнения доходов в истекшем году, а также сумм перевыполнения по доходам за истекший период в ходе исполнения бюджета текущего года, могут направляться Правительством Республики Казахстан на финансирование дополнительных расходов, возникших в процессе исполнения бюджета.

В республиканском бюджете образуется оборотный резерв наличности за счет остатков средств по республиканскому бюджету на начало предстоящего финансового года, который используется Правительством Республики Казахстан для управления ликвидностью в течение финансового года.

Порядок

исполнения местных бюджетов. Местные исполнительные органы организуют исполнение бюджета соответствующих административно- территориальных единиц, эффективное я целевое расходование бюджетных средств. Исполнение местных бюджетов осуществляется на основании поквартальной разбивки доходов н расходов областного бюджете), бюджетов городов республиканского и областного значения и бюджетов районов, которая составляется в пределах сумм утвержденных бюджетов.

Местные финансовые органы имеют право приостанавливать финансирование или отзывать выделенные бюджетные средства в случае не целевого или неэффективного их использования. Организации, содержащиеся за счет местного бюджета, могут с согласия местных финансовых органов переводить средства из оли⁰!! программы, подпрограммы и специфики в другую, кроме тех, которые специально выделены в утвержденном бюджете.

При утверждении областного и городского (городов республиканского значения) бюджетов наравне с низовыми бюджетами рассматриваются и взаимоотношения с бюджетами специальных экономических зон, расположенных на территории соответствующий области и в черте городов республиканского значения.

Взаимоотношения бюджета специальной экономической зоны с местным бюджетом определяются через долговременный стабильный норматив отчислений от общей суммы доходов, поступающих в бюджет специальной экономической зоны, установленный в положении о специальной экономической зоне и учтенный в соответствующем местном бюджете на очередной год. Поступления, остающиеся в распоряжении специальной экономической зоны, устанавливаются в положении о специальной экономической зоне и учитываются в соответствующем местном бюджете на очередной год. Поступления, остающиеся в распоряжении специальной экономической зоны, исключаются из контингента общегосударственных и местных налогов, сборов и других поступлений, принимаемых для определения норматива отчислений в республиканский бюджет и местные бюджеты соответствующих административно-территориальных единиц, в черте которых расположены специальные экономические зоны.

Если в ходе исполнения бюджета местными исполнительными органами принимаются нормативные акты, в соответствии с которыми увеличиваются расходы или уменьшаются доходы нижестоящих бюджетов, этим бюджетам возмещаются средства из вышестоящих бюджетов; при уменьшении расходов или увеличении доходов нижестоящих бюджетов соответствующие суммы в полном объеме передаются в вышестоящий бюджет, а по тем низовым бюджетам, где им предусмотрено выделение субвенции, - уменьшается ее размер.

Не допускается выделение средств из местных бюджетов организациям, содержащимся за счет республиканского бюджета и внебюджетных фондов (за исключением случаев, предусмотренных в законе о республиканском бюджете), общественным и творческим объединениям и организациям, а также хозяйствующим субъектам без государственной доли участия.

Свободные остатки бюджетных средств, полученные на начало финансового года в результате перевыполнения доходов, а также сумм перевыполнения по доходам за истекший квартал в ходе исполнения бюджета текущего года могут направляться по решению Акимов на финансирование дополнительных расходов, возникших в процессе исполнения соответствующего бюджета, и не подлежат изъятию в вышестоящий бюджет.

Основные 4 республиканских налога составляют более 80% доходов консолидированного бюджета и используется бюджетами разного уровня в порядке долевого участия.

Финансовые ресурсы консолидированного бюджета РК распределяются между территориальными и республиканским бюджетами в определенной пропорции.

В основу распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы заложены принципы перераспределения территориальных финансов между убыточными и "прибыльными" регионами, регионального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов доходы территориальных бюджетов формируются за счет собственных и регулируемых источников.

Основу собственных доходов составляют региональные и местные налоги и сборы, отчисления от республиканских налогов, переданные в местные бюджеты в твердой доле на постоянной основе.

Термин "регулирующие доходы" означает и охватывает всю совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов. К регулирующим доходам относятся все финансовые ресурсы, используемые для этих целей, т.е. процентные отчисления от республиканских и региональных налогов, дотации, субвенции, средства полученные из республиканского фондов.

Собственные доходы не являются основными источниками формирования территориальных бюджетов.

Для городов, районов, поселков нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальным органами власти в зависимости от общей суммы расходов территориального бюджета и объема их доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах территориальных бюджетов занимают отчисления от регулирующих доходов. Они не только обеспечивают финансовыми ресурсами регионы, но и стимулируют повышение эффективности производства на территории.

Система территориального бюджетирования недостаточно эффективна и способствует выравниванию уровней развития территориальных единиц.

Главный из недостатков - зависимость от вышестоящих органов власти и субъективность при формировании регулирующих доходов территориальных бюджетов -установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава.

Поскольку часто в регионах темпы роста расходов территориальных бюджетов превышают темпы роста их доходов, в большинстве регионов возникает необходимость в дотациях. Методы наделения дотациями и субвенциями не

только несовершенны, но и лишены стимулирующего действия, создают у территорий иждивенческое настроение, не способствуют развитию у органов власти на местах хозяйственной инициативы, уменьшают возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляют финансовый контроль.

С другой стороны полностью исключить их нельзя. Отказ от дотаций и передача больших полномочий при высокой неустойчивости бюджетных источников может привести к ухудшению положения в определенной мере, к постоянным кассовым разрывам и необходимости обращаться за кредитами и ссудами из вышестоящих бюджетов. Вопрос в данном случае стоит о путях совершенствования регионально-экономических отношений : постепенных или радикальных. Экономическое и социальное выравнивание развития регионов согласуется с идеологией любой экономической теории : классической, неоклассической, кейнсианской, или даже марксистской.

Но как раз несовершенность методов приводит к действиям по малопонятной и нестабильной системе, не налажено постоянное и прозрачное использование какой-либо стандартной формулы для определения потребности регионов в финансовой поддержке со стороны государства и соответствующего регулирования бюджетных ассигнований.

Формально имеет место процесс дележа снизу вверх, в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на местном уровне передаются центру, а затем перераспределяются из центра в регионы. На республиканском уровне определяется минимальный уровень доходов и максимальный уровень расходов области. Дефицит покрывается трансфертами (субсидиями).

В таком положении регионы находятся в ущемленном положении ” зависимости от центра. Даже такие важные статьи, как поддержка занятости, дорог и пр. зарегулированы различными внебюджетными фондами, хотя практически это означает нарушение принципа единства кассы.

Не реализуется в особенности принцип сочетания общегосударственных интересов и интересов населения региона. Такая схема, реализуясь на практике, имеет 4 проблемы:

1. Местные власти располагают ограниченной свободой в установлении собственно налоговой базы и ставок. Не зря даже Алматы, который обладает наибольшим потенциалом для формирования независимых налоговых поступлений, чем большинство других регионов, все же абсолютное большинство бюджетных доходов получает от налогов, устанавливаемых на республиканском уровне.

2. Аппарат налоговых инспекций слаб и плохо организован, являясь к тому же аппаратом двойного подчинения.

3. Из-за отсутствия стандартной формулы перераспределения бюджетных доходов в зависимости от местных потребностей и исходной величины местных доходов между центрами и регионами возникают глубокие противоречия - в результате которого регионы пытаются спекулировать на трудностях, создаются многочисленные СЭЗы, которые, например, получая дотации одновременно имеют льготные условия по налогам и, таким образом, покрывается неумение управлять территорией.

4. Доля местных бюджетов в основных источниках доходов растет - например местными бюджетами сейчас получается значительный объем подоходного корпоративного налога и НДС. С другой стороны, значение таких специфических налогов, которые имеют региональную природу, как налог на землю - мало.

Что касается расходной части, то сегодня большинство дотационных статей, как правило на образование, здравоохранение, - передаются местным бюджетам. Считается, что местные бюджеты, неспособные содержать и дотировать эти отрасли, в целях сокращения расходов и дефицита местного бюджета будут избавляться от этой сферы.

Однако, при том не даются никаких механизмов, например, выпуска муниципальных облигаций.

Статистика финансов не полная, поскольку не учитываются многочисленные расходные обязательства, гарантии и, кроме того, внебюджетные фонды не учитываются на местном уровне и слабо контролируются местными органами власти и управления ввиду опять-таки их двойного подчинения.

Таким образом, условия экономической деятельности, переданной в ведение местных органов управления, не способствуют стабильности, справедливости либо эффективному поведению децентрализованного государственного сектора. Существуют сложности взимания НДС в процессе межрегиональных связей.

Вместе с тем определенные механизмы выравнивания в какой-то степени должны быть сохранены. В той же федеративной России с 1994г. используется, успешно или нет, такой метод финансового обеспечения территориальных бюджетов, как Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), созданный за счет федерального бюджета.

В 1997 г. ФФПР формировался в размере 15% от суммы налоговых поступлений федерального бюджета (за исключением сумм 10%-ного подоходного налога с физических лиц и сумм импортных пошлин). Финансовая помощь из фонда оказывается регионам, получившим статус "региона, нуждающегося в поддержке" (1-статус), или региона, особо нуждающегося в поддержке" (2-статус).

При расчете трансфертов используется группировка субъектов федерации, учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, которые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджета. Все субъекты делятся на три группы:

• регионы с высокими душевыми бюджетными доходами ( в основном от природных ресурсов) и расходами, а также высокими показателями уровня прожиточного минимума;

• регионы, полностью относящиеся к районам крайнего Севера, но не вошедшие в первую группу;

• регионы, не вошедшие ни в первую, ни во вторую группу.

Право на трансферт получают только те субъекты, у которых расчетный объем доходов не превышает расчетного объема расходов. Право на 1-статус получают регионы, у которых душевой бюджетный доход меньше среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов, если объем их доходов не превышает объем расходов без капиталовложений в указанных условиях. Право на 2-статус получают регионы с расчетным объемом текущих расходов, превышающим расчетный объем доходов с увеличением его на недостающую сумму до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов (1-статус).

При расчете среднедушевого бюджетного дохода и среднедушевого бюджетного расхода для исчисления поправочного коэффициента расходов по соответствующей группе регионов они корректируются на понижающий коэффициент 0,92. Данный коэффициент рассчитывается как частное от деления среднедушевого бюджетного расхода (без капитальные вложений) по группе регионов (скорректированного на понижающий коэффициент 0,92) на среднедушевой бюджетный доход по данной группе. Коэффициент расходов может быть повышающим (если он больше 1) и понижающим.

Доля региона, получившего право на 1-статус определяется как частное от деления недостающих доходов, с учетом доведения их до среднедушевого бюджетного дохода по группе регионов, на сумму недостающих средств по всем -\ регионам федерации, получившим 1 статус. Доля региона, ' получившего право на 2 статус, определяется как отношение , суммы недостающих доходов для покрытия текущих расходов, увеличенной на недостающую сумму до среднедушевого бюджетного дохода по соответствующей группе регионов (1-статус), к обще сумме недостающих средств для покрытия текущих расходов по всем регионам, получившим 2-статус.

Пропорции между двумя частями ФФПР устанавливается исходя из соотношений, складывающихся между суммой недостающих средств до среднедушевого бюджетного дохода для регионов, получивших 1-статус, и суммой недостающих средств для покрытия текущих расходов по регионам, получившим 2-статус.

В целях реализации положения об отнесении ФФПР к защищенным статьям бюджета ведется обособленный учет средств, ежемесячно зачисляемых в этот фонд в размерах утвержденного норматива, а также расходуемых из этого фонда.

Для сокращения встречных финансовых потоков и своевременного зачисления средств в бюджеты регионов часть (не более 70%) исчисленных трансфертов замещается повышением норматива отчислений от НДС.

Преимуществом российского метода является то, что средства территориям выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей как территориальные бюджетные доходы (налоговый потенциал территории) т.е. бюджетные доходы, поступившие в бюджетную систему соответствующей территории, так и численность населения, проживающего на соответствующей территории. Выделение средства территориям осуществляется на основе общей для всех регионов формулы расчета.

Такой способ выделения средств территориальным бюджетам может быть распространен и на местные (городские, районные) бюджеты.

Существенную роль в решении проблемы приоритетности в распределении государственных расходов может сыграть введение государственных минимальных социальных стандартов и подготовка на их основе социальных и финансовых норм. Они могут стать базой расчета объема минимальных средств на социальную защиту населения, определять размер местных бюджетов, в конечном счете - приоритетность распределения бюджетных ресурсов.

Таким образом, решение проблемы территориальных бюджетов требует реформирования всей бюджетной системы, расширения финансово-бюджетных прав территориальных органов власти и укрепления территориальных бюджетов.

Для объединения средств предприятий и местных бюджетов в развитие социальной инфрастуктуры и финансирование общерегиональных мероприятий используются муниципальные внебюджетные фонды экономического и социального развития.

Городской внебюджетный фонд может формироваться за счет следующих источников:

• добровольных взносов и пожертвований юридических и физических лип;

• доходов от аукционов;

• штрафов за загрязнения окружающей среды, нерационального использования природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб;

• штрафов за порчу памятников истории и культуры, находящихся в городской собственности, другие нарушения законодательства об охране этих объектов;

. штрафов за административные и другие правонарушения, налагаемых органами местного управления и их должностными лицами на основе законодательства Казахстан;

Фонды должны создаваться на основе решений местных представительных органов власти.

Средства муниципальных фондов могут быть использованы на:

• расходы, связанные со строительством объектов социально-бытового и коммунального назначения;

• расходы, связанные с увеличением текущих расходов бюджета (за исключением лимитированных), а также для финансирования плановых затрат в случае, если доходы не достигают планового размера;

• расходы, связанные с другими социальными расходами (содержание приютов, домов ), содержанием социально значимых объектов общерегионального назначения и др.

Создание городских и областных внебюджетных фондов будет содействовать концентрации ресурсов предприятий на развитие социально-бытовой инфраструктуры; усиливает материальную заинтересованность местных органов власти в результатах своей хозяйственной деятельности; укрепляет финансовую базу местных органов власти; способствует более эффективному использованию материальных и финансовых ресурсов; укрепляет экономические связи местных органов с предприятиями, расположенными на их территории;

освобождает предприятия от выполнения несвойственных им функций по развитию местного хозяйства; расширяет финансовые возможности местных органов для ликвидации диспропорций между производственной и непроизводственной сферами и диспропорции внутри инфраструктуры ; повышает уровень обслуживания населения.

Реализация указанных в разделе 2.3. посылок столь актуальна, что игнорирование их способно привести к дезинтеграции страны и превращения каждой из них в СЭЗ. Новая концепция регионального развития должна стать опорным каркасом практических действий.

Необходимо разработать минимальные государственные социальные стандарты для разработки бюджетов. Сегодня нет критериев для предоставления единого набора услуг, поскольку неравномерность распределения необходимого набора услуг делает невозможным определения критериев. Например, услуги коммунального хозяйства на 1 комн. квартиру в Алматы и Шымкенте различается в несколько раз. Практически несопоставима социальная инфраструктура регионов, различны и расходы бюджетов регионов на содержание социальных объектов.

Таким образом, стандарт необходимо корректировать по регионам, а значит он перестает быть стандартом. Да и нет гарантии, что стандарты могут быть обеспечены республиканским бюджетом, а значит и потребность в таком стандарте условна.

Сегодня для совершенствования бюджетно-налоговых отношений необходимо в первую очередь разработать единую бюджетную классификацию, выработать методику расчетов трансфертов, придать налогу с продаж статус регионального.

Однако следует отметить, что на сегодня основной вопрос налоговой политики связан не столько с его содержанием, сколько с общей экономической ситуацией.

1. Низкая оплачиваемость налогов. Налоги низкие у нас по сравнению с Россией. Но и их не уплачивают по двум причинам:

1. Плохая работа налоговой полиции. Увеличить налоговые поступления можно улучшив работу налоговой службы. Первые результаты показала Алматинская налоговая служба: за 9 месяцев 1997г. проведено 771 проверок, при которых выявлено 1129 нарушений. Сумма доначисленных налогов и др. платежей составила 1 млрд.306 млн. тенге! Взыскано в бюджет налогов и др. платежей на сумму 939 млн. тенге. Сумма взысканных административных штрафов составила почти 18 млн. тенге. Описаны имущества недоимщиков и погашено недоимки на сумму 2,5млрд.тенге! Только по одному городу за 9 месяцев получена сумма, равная годовому объему финансирования строительства. Правда Алматы - основная область. Но ведь и полиция только начала работать и не хватает кадров и здесь.

Законопослушание несомненно даст тот эффект, который мы недооцениваем.

2. Низкий уровень жизни населения в целом. Между налогоплательщиком и государством сегодня установился своеобразный консенсус: государство практически сняло с себя социальные заботы, а налогоплательщик вынужден идти на сокрытие налогов.

Нельзя также распределять денежные доходы между республиканским и местным бюджетами таким образом, чтобы наиболее легко собираемые налоги стали источником формирования республиканского бюджета. Мы уже целые отрасли передали местным бюджетам, а налоги им отдали самые "трудные".

В унитарном государстве система финансирования должна учитывать достижения высокой степени выравнивания объема услуг бюджетных расходов на душу населения. Это было бы наиболее справедливо, поскольку население платит налоги по одинаковым ставкам во всех регионах.

Сейчас же распределение доходов межу местным и республиканским бюджетами остается во власти самого правительства. Закон "О бюджетной системе" лишь закрепляет определенные статьи и трансферты между различными бюджетами, но баланса между потребностями региона и намеченными доходами бывает не видно, что создает трудности в бюджетном планировании. Решения задач выравнивания социально-экономического развития регионов осложняется тем, что поступления от основных налогов в значительной степени сконцентрированы в нескольких областях, а разница поступлений на душу населения велика.

Таким образом, проблема неурегулированности отношений на разных бюджетных уровнях остается. Это видно и из того, что расходы республиканского бюджета возрастут в 1997 г. на 70%, а в областях значительно меньше, то есть области будут иметь в 1997г. реальных денег меньше, чем в истекшем году.

Следует еще иметь ввиду и то, что местные бюджеты все больше должны брать на себя не только содержание социальных учреждений, но и инвестиционные обязательства и поэтому основные налоги должны оставаться им. С 1997г. постепенно началась реформа бюджетного процесса (с принятием закона "О бюджетной системе"), однако кардинальные изменения еще не произошли.

Правительству надо определить приоритетные направления регионального развития на перспективу с учетом принятия закона "О бюджетной системе" и новых межбюджетных отношении, рассмотреть и принять целевые программы, организовать работы по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов, скоординировать деятельность органов государственной власти по улучшению использования выделяемых бюджетных ресурсов, организовать контроль по выполнению решений.

Как показывает мировая практика, на местном уровне следовало бы аккумулировать 60-80% средств консолидированного бюджета, в республиканском бюджете - 20-40%. В Казахстане продолжают настаивать на том, что в республиканском бюджете должно сосредоточиваться до 80% средств, при этом ссылаются, что в случае, если долю эту довести до 15-20%, то резко уменьшатся возможности центра по выравниванию развития территорий и будет только вред.

Но это идет из-за непонимания экономических процессов, не может экономика развиваться в отрыве от мировой и уж тем более в республике не может существовать областные границы. Капитал, трудовые ресурсы согласно экономических законов рынка будут двигаться всегда туда, где ему выгодно, где больше процент от вкладов и т.д. В данном случае механизм чрезмерной концентрации приводит к тому, что только не рыночно распределяются деньги, регионы просят и неэффективно используют средства, поскольку они не ответственны, весьма распространено коррумпированное распределение средств. Если же на экономическую основу перевести, то регионам некуда будет деваться и распоряжаться они будут тем, что имеют и будут заинтересованы в увеличении подоходной базы и развитии производства - произойдет определенная коммерциализация деятельности (в хорошем смысле слова). Это, правда, должно сочетаться и политическими мероприятиями по повышению самостоятельности местных парламентов -маслихатов и др. органов управления.

Улучшению социально-экономической ситуации в регионах будут способствовать меры:

• по преодолению разобщенности в выработке и реализации региональной политики, сосредоточении решения территориальных проблем на республиканском уровне в рамках одного ведомства с приданием ему соответствующих полномочий и выделением необходимых ресурсов;

• усиление и расширение спектра методов государственного воздействия на экономику и социальную сферу регионов при одновременном расширении прав регионов по территориальному развитию;

• переориентация органов государственного управления на цели предотвращения социально-экономических кризисов в регионах;

• повышение роли региональных приоритетов и усиление роли регионов при проведении макроэкономической и отраслевой политики.

Можно было бы предложить стать сборщиками всех налогов областные и городские исполнительные власти, которые сами будут переводить налоги в центр.

К сожалению, на вопрос, что такое бюджет в унитарном государстве в самых высоких правительственных кругах можно встретить мнение, что в унитарном государстве нет категорий "местный бюджет" и "территория", поскольку руководители и бюджет области назначаются центром. Мол как быть Восточно-Казахстанской области, у которой нет средств на пенсии, а пенсионеров много, потому что много льготников из-за вредных условий труда.

Но по крайне мере странно объяснять централизованность бюджетной системы необходимостью обеспечивать только социальные вспомоществования. Региональная самостоятельность имеет в первую очередь экономическую подоплеку, которая будет способствовать решению и социальных проблем. Первичность экономических отношений не берется в расчет адептами сохранения жесткой централизованной перераспределительной бюджетной системы.

При этом в первую очередь следует навести порядок в налоговых взаимоотношениях центра и регионов. На наш взгляд, следует полностью оставить за регионами НДС.

8 из 14 областей республики в 1998г. должны получить трансферты то есть безвозмездные дотации. Например, 10,9 млрд.тенге получит Алматинская область, 9,5 млрд.тенге -Южно-Казастанская, 6-Северо-Казахстанская. Основными донорами остаются г.Алматы, Мангистауская, и Атырауская области. Предполагается, что в 1998г. возрастут отчисления в республиканский бюджет Карагандинской и Акмолинской областей, за счет чего трансферты убыточным регионам в целом возрастут по сравнению с 1996 г. на 55%.

Трансферты отбивают стимулы у местных органов власти к сбору налогов, существенно снижают предпринимательскую активность в регионах.

В бюджет не включаются теперь 4 внебюджетных фонда. Однако бюджетная политика, на наш взгляд, все равно должна строиться с учетом потоков денег через эти фонды, для чего должен составляться консолидированный финансовый баланс.

Сейчас для местной власти важно найти новые источники получения средств. Очевидно, что должны быть отработаны механизмы взаимодействия местной власти с предпринимателями, в частности, привлечения частного сектора к развитию социальной сферы территории.

Активно должны использоваться такие средства, как муниципальные займы (см.ниже), передача в управление объектов жилищного хозяйства (по опыту г.Москвы). Важнейшим остается вопрос коммунальных предприятий, так или иначе пересекающийся с вопросами ее приватизации или сохранения в государственной собственности под управлением местных органов управления.

К сожалению, в отношении крупных коммунальных предприятий на практике сохраняется мнение о необходимости их скорейшей приватизации. Позиция эта связана с общей теоретической ошибкой и неправильными взглядами на эффективность и роль государственных предприятий вообще.

При приватизации тех же стратегических отраслей, очевидно, руководствовались следующими соображениями в пользу такой приватизации:

• государство не способно управлять громадным сектором;

• преимуществ госсектора нет в условиях отсутствия войн, глобальных противостояний на государственном уровне;

• рост интернационализации и создание крупных ТНК сделали невозможным противостояние зарубежной конкуренции;

• правительству недостает средств для развития госпредприятий и даже доступ к международным ссудным и фондовым рынкам не даст результата поскольку международные финансовые организации препятствуют кредитованию госпредприятий;

• приватизация станет дополнительным источником средств пополнения казны, исчезнет произвол политиков и госчиновников.

Вместе с тем, есть ряд моментов против такой поспешной приватизации:

1.Предприятия эти часто рентабельны и не требуют серьезных затрат для существенного повышения их прибыльности.

2. Предприятия продаются иногда не известным и честным компаниям, а малоизвестным компаниям, не имеющим серьезного капитала, которые манипулируя цифрами реинвестирования прибыли и кредитных инвестиций "выполняют" инвестиционные обязательства..

3.Предприятия будучи в госсобственности часто работали на личные интересы директората и политиков и в этом случае простое усиление контроля без поспешной продажи инвесторам может принести положительные результаты в работе таких предприятий.

4. Госпредприятия в условиях рыночных, - это не госпредприятия в условиях плановой экономики и они не обязательно убыточны. В условиях конкурентного рынка государственное предприятие поставлено в те же условия, что и частное, форма собственности его настолько же абстрактна, насколько абстрактна ввиду большой распыленности акционерная форма собственности.

5. Вместе с тем, социальная направленность целей госпредприятий дает им больше преимуществ по сравнению с приватизированной формой. Эффективность предприятий должна измеряться не уровнем прибыльности , а общественной эффективностью.

6. Низкая эффективность прежних госпредприятий объяснялась прежде всего плохим менеджментом, а также условиями деятельности (отсутствие конкуренции, самостоятельности и т.д.).

Таким образом, прежде чем принимать решение о приватизации коммунальных предприятий необходимо тщательно взвесить необходимость такой приватизации, возможные социальные потери. Мы не против приватизации коммунальных предприятий, а всего лишь за разумность и тщательную экономическую расчетливость в этом деле.

К сожалению налогово-бюджетные отношения стимулируют продажу коммунальных предприятий, поскольку их содержание в условиях бюджетной несамостоятельности городов становится маловозможным. Например, несмотря на то, что коммунальную собственность по г. Алматы передали местным органам управления, налоги по ним все также идут в республиканский бюджет. А ведь предприятие коммунальное, следовательно и НДС, и даже подоходный налог не должны идти в республиканский бюджет, а оставаться в местном. Многие предприятия приватизировались, но госпакеты акций не переданы до сих пор в коммунальную собственность.

3.4. Региональные аспекты инвестиционной политики

Одной из самых острых проблем перехода к экономическому росту является трудность инвестиционного оживления в экономике. Беспрецедентный спад инвестиционной активности продолжает беспокоить, хотя в течение 1997 и 1998 годов наблюдается некоторая стабилизация и рост объемов капитальных вложений. Но связано это в основном с преобладанием в отраслевой структуре инвестиций строительной отрасли. При этом строительные инвестиции имеют ярко выраженную региональную дифференциацию.

Низкая привлекательность с точки зрения строительных инвестиций в отдельных регионах внушает тревогу. Только в двух регионах объем строительства жилья в 1997 и 1998 годах превысил объемы аналогичного периода в предреформенные годы.

Другим сегментом экономики, оказывающим в последнее время на степень инвестиционной активности и динамику капитальных вложений в Казахстане, являются сырьевые отрасли.

Существенно изменилась технологическая структура капитальных вложений как в целом по республике, так и разрезе отдельных регионов. Так, увеличивается доля строительно-монтажных работ, но не покупки оборудования, что объясняется перераспределение инвестиционных ресурсов в пользу непроизводственного строительства.

Территориальная структура капитальных вложений остается относительно стабильной и лишь последние 2 года происходит смещение инвестиций на север.

По мере расширения прав регионов по управлению хозяйственной деятельностью сложились предпосылки для повышения роли региональных бюджетов в финансировании централизованных инвестиций. Однако роль региональных бюджетов в строительстве сегодня незначительна и по существу инвестиции за счет собственных бюджетов имеют место только в Алматы и некоторых других регионах -донорах.

Сокращается доля средств централизованного бюджета в финансировании региональных инвестиций в тех регионах, которые не располагают собственными ресурсами для осуществления структурных преобразований, в том числе в силу субъективных причин.

Что касается участия собственных средств предприятий в инвестиционном процессе , они не стали основным источником финансирования капитальных вложений ввиду общего кризисного положения реального сектора.

Таким образом, инвестиционная политика на региональном уровне управления находится на стадии становления., она не отлажена ни организационно, ни с точки зрения экономического механизма ее реализации.

Экономическая политика государства могла бы способствовать смягчению межрегиональных диспропорций. Поэтому к важнейшим задачам современного и перспективного этапов реформирования казахстанской экономики в области совершенствования инвестиционной сферы можно отнести следующее:

• определение конкретных региональных инвестиционных приоритетов ;

• проведение постоянного мониторинга финансового положения регионов для уточнения реальных возможностей регионального самофинансирования;

• сочетание отраслевого и регионального подходов при распределении средств республиканского бюджета;

• более полный учет региональных особенностей при проведении рыночных реформ, прямо не связанных с инвестиционным процессом, но оказывающих влияние на него;

• создание равных для всех регионов условий формирования и использования местных финансовых ресурсов на цели инвестирования, что требует, в частности, определенной корректировки бюджетной и налоговой политики.

На наш взгляд, инвестиционная политика в республике могла быть построена на ином принципе, нежели просто продажа иностранным компаниям. Инвестиционная политика, основанная на концепции продажи предприятий не имеет выраженного регионального характера, поскольку регионы не получили от такой продажи никаких преимуществ. Региональная концепция могла бы быть основанной на принципе точечной работы с основными предприятиями республики. Дело в том, что в республике всего 200 крупных предприятий и каждый их них почти полностью экспортоориентирован, то есть выпускает валютоприносящую продукцию. Вторая особенность -территориальное рассредоточение этих предприятий. Они расположены практически по всей территории равномерно и сосредоточены в основных городах, выступая в них ведущими предприятиями.

Конечно, без кредитов, в том числе иностранных, никак было бы не обойтись. Однако, в отличие от нынешней ситуации, валюта бы поступала в бюджеты, в том числе в местный.

Решение инвестиционной проблемы, вместе с тем, не является простым вопросом и в первую очередь она определяется общей инвестиционной ориентацией макроэкономических решений. В частности, это касается вопросов экспортной политики, внешнеторговой, налоговой политики и т.д.

Для улучшения платежного баланса необходимо:

• ввести обязательное использование тенге во внешнеэкономических расчетах

• разрешить свободный вывоз тенге нерезидентам

• перейти к фиксации обменного курса тенге с дополнительной тенговой эмиссией в соответствии с дополнительным спросом, обусловленном вытеснением иностранной валюты из сферы внешнеторговых отношений. В последующем это подтолкнет к дедолларизации внутреннего рынка, что позволит вернуть стране не менее 2 млрд. долл. утраченного эмиссионного дохода. Вытесняющая доллары тенговая масса направлялась бы на пополнение оборотных средств экспортоориентированных предприятий, а также в прирост сбережений, что может способствовать смягчению кризиса неплатежей и увеличению предложений капитала на внутреннем рынке. Косвенно дедолларизация внешнеторгового оборота приведет к увеличению спроса на казахстанские товары, росту их экспорта, а также привлечения инвестиций из-за рубежа. В этом направлении нужно действовать и на рынке ценных бумаг, ограничивая по ним расчеты в иностранной валюте.

Налоговая полшпика должна быть направлена на увеличение сборов при снижении налогового бремени для малых предприятий (но не в форме предоставления льгот, а упрощения процедуры налогообложения). Налог для малых предприятий должен, в частности, определяться не по отчетности, а расчетным путем- на базе оценочных показателей физических параметров деятельности (занимаемая площадь, численность персонала, производственные мощности, характер деятельности и т.д.).

Необходимо принять и ряд оперативных мер по улучшению платежной системы. Учитывая, что существенную долю в структуре недоимки в бюджет составляют накрученные пени и неустойки необходима реструктуризация долгов предприятий государству. Необходимо в числе первоочередных мер предоставить всем без исключения предприятиям отсрочки на выплату пени на 5-7 лет (с правом последующего списания при соблюдении определенных условий).

При полной уплате предприятием текущих налоговых платежей в течение трех месяцев, то есть с четвертого месяца предлагается (при продолжении уплаты текущих платежей ) списывать пеню в размере до 10% ежемесячно. Коль скоро предприятия начнут гасить имеющийся у него долг, размер списания пени можно было бы увеличить до 10-15%. Кроме того, для поддержки таких предприятий целесообразно было бы предоставить им инвестиционный налоговый кредит, установив, что на предприятия, производящие текущие платежи, на замороженную сумму пени и на старые долги пеня не начисляется. При этом предприятия должны также осуществлять и другие меры финансового оздоровления, связанные, в частности, со структурной перестройкой. При невыполнении взятых обязательств необходимо предусмотреть конкретные меры ответственности: проведение процедуры банкротства, изъятия контрольного а затем и полного пакета акций в пользу государства и продажа их иностранным инвесторам.

Одновременно предстоит активизировать работу по обращению недоимки предприятия на его дебиторов. Сегодня это затруднительно, правда, поскольку, во-первых, на счетах дебиторов также нет средств, во-вторых, часто наличие дебиторской задолженности позволяет в сговоре с организацией -дебитором прокручивать суммы соответствующих задолженностей не платя в бюджет. В-третьих, предприятия, которые в течение ряда лет не могут сбыть свою продукцию вследствие неконкурентоспособности, в течение ряда лет показывают псевдореализацию путем умышленного наращивания дебиторской задолженности, пытаясь тем самым скрыть свою несостоятельность.

Дебиторская задолженность часто возникает вследствие прямых хищений, замаскированных под продажу продукции. Поэтому обращение недоимки в дебиторскую задолженность требует существенных дополнений. Наиболее реальный путь -сделать их предметом торговли, продавая с публичных торгов финансовым организациям.

Следует также ввести индексацию просроченной задолженности, шире использовать для более рентабельных предприятий векселя, замкнутые на кредиторскую задолженность банку.

• 
  
  
  • 
    Во внешнеэкономическом разделе промышленной политики необходимо: последовательно совершенствовать товарную структуру производства с постепенным увеличением в структуре внешней торговли высокотехнологичной и наукоемкой продукции;
    

• 
  
  
  • 
    выработать и последовательно осуществлять стратегию импортозамещения, прежде всего неоправданно завозимых изделий;
    

• 
  
  
  • 
    переходить от внешнеторговых к комплексным современным формам внешнеэкономических связей, охватывающим полностью или в большей мере инновационно-воспроизводственный цикл.
    

Особого внимания требуют сельскохозяйственные инвестиции. Надо ввести единую ренту от использования земли для крестьян - только налог на землю. На наш взгляд, необходимо выработать систему долгосрочного сельскохозяйственного кредитования на основе создания по примеру развитых стран 15-20 земельных банков. Земельные банки должны создаваться по инициативе фермеров с участием государства, вкладывающего на первом этапе основную долю капитала с постепенной их приватизацией в течение 5 лет. Для стимулирования развития этих банков на первом этапе необходимо освободить земельные банки от налогообложения, разрешить им выпуск неналогооблагаемых акций. Кредиты должны выдаваться покупателям акций в размере не менее 15% ссуды.

Должна быть эффективной и государственная политика по отношению к малому бизнесу. Сегодня до половины операций малых предприятий уводятся в сферу наличного оборота.

Малый бизнес не имеет преимуществ в кредитно-финансовой сфере, он не защищен ни от организованной преступности, ни от государственно-чиновничьей машины, для чего необходимо урегулировать отношения малого бизнеса с государством и властью. Другими словами, малый бизнес должен выдвинуться в центр государственной политики.

При всей ограниченности финансовых ресурсов у государства необходимо:

осуществлять последовательную децентрализацию инвестиционного процесса;

• 
  
  
  • 
    осуществлять государственную поддержку за счет централизованных вложений - кредитование на платной и возмездной основе;
    

• 
  
  
  • 
    остановить спад и придать в связи с этим АПК в том числе социальной инфраструктуре на селе приоритетность в инвестиционном процессе;
    

• 
  
  
  • 
    стимулировать формы реализации продукции, препятствующих взвинчиванию цен.
    

• 
  
  
  • 
    поддерживать крупные инвестиционные проекты, направленные на поддержание смежных отраслей;
    

• 
  
  
  • 
    создавать благоприятную среду для расширения внебюджетных источников финансирования капвложений привлечения иностранных инвестиций;
    

• 
  
  
  • 
    расширять практику совместного государственно-коммерческого финансирования;
    

• 
  
  
  • 
    усилить контроль за целевым расходованием бюджетных средств;
    

• 
  
  
  • 
    расширить практику страхования и гарантирования поддержки государством инвестиционных программ.
    

• 
  
  
  • 
    совершенствовать способы привлечения инвестиционных вложений иностранных партнеров во вновь создаваемые и модернизируемые производства.
    

Поскольку, как уже говорилось, сырьевые отрасли промышленности и отрасли первичной переработки оказались в большей степени ориентированы на удовлетворение спроса на внешнем рынке, отрасли, обеспечивающие выпуск продукции высокой степени переработки, ориентированы на спрос на внутреннем рынке, емкость которого чрезвычайно мала, то необходимо выработать варианты использования валютной выручки от экспорта.

Один из вариантов - на базе части выручки от экспорта создание залогового фонда для привлечения инвестиций в приоритетные отрасли.

Привлечение сбережений населения зависит от обеспечения высокой нормы накопления в национальном масштабе, стабильности банковской системы, наличия системы защиты экономических интересов вкладчиков особенно с небольшими вкладами (гарантирования мелких вкладов).

Подрыв устойчивости значительного числа банков и всей банковской системы представляет большую опасность для экономики страны и может иметь катастрофические последствия. Вступают в силу законы массовой психологии. Это требует принятия государством особых мер по защите мелких вкладчиков

Санация проблемных банков, ликвидация путем приобретения его активов, выплата страхового возмещения из страхового резерва сегодня сконцентрированы в руках Нацбанка. Необходимо создать специальный страховой фонд из специальных регулярных взносов банков.

Необходимо поддержать курс и на развитие инвестиционных банков, как элементов банковской системы для долгосрочных инвестиций. В числе мер, способствующих этому, могут быть: льготы по налогообложению; совершенствование амортизационной политики; организация инвентаризации и переписи фондов предприятий по рыночной стоимости, на основе которых рассчитываются амортизационные отчисления; принять решения о налогообложении нецелевого использования амортизационных отчислений.

Введение инвестиционных счетов необходимо для регулирования денежного обращения в контуре, обслуживающем оборот капитала в производственной сфере. Через эти счета будет осуществляться движение амортизационных средств предприятий и средств, освобожденных от налогообложения в связи с их инвестиционной направленностью. Накапливаемые средства могут направляться только на капитальное строительство и закупки оборудования.

Контроль за инвестиционной активностью предприятий необходим и особенно для естественных монополий, включающих в цены инвестиционную составляющую.

На наш взгляд, необходимо вывести из состава монополий предприятия, оказывающие услуги естественным монополиям, организовать конкурентный рынок оказания услуг, вывести железнодорожный транспорт на республиканский оптовый рынок электроэнергии, обеспечить не дискриминационный доступ независимых производителей к системе газопроводов.

Привлечение средств населения (валютных как правило) -будет увеличивать коэффициент монетизации и способности инвестирования. Главное при этом не допустить их на финансовый сектор, а строго направлять в экспортоориентированные секторы.

Однако, приведенные принципы инвестиционной направленности макроэкономической политики совершенно недостаточны.

На наш взгляд, инвестиционная проблема также, как и большинство других экономических проблем, в первую очередь, упирается в проблему бюджетной демократизации, усиления регионализации бюджетной системы в целом, что означает и усиление роли регионов в инвестиционных процессах.

Процесс экономический регионализации, расширения прав и полномочий областей, штатов, провинций - процесс, как мы уже отмечали, общемировой.

При переходе к рынку распределение прав и полномочий между республиканскими, региональными и местными органами в области экономических отношений, в частности инвестиций оказались наиболее важными.

Раньше финансово-экономический механизм распределения капитальных вложений вполне способствовал логике административно-командной системы и подавляющая часть финансовых ресурсов концентрировалась в союзном бюджете.

В условиях реформ экономическая децентрализация., расширение прав регионов и их экономических возможностей являются важнейшими. И реализация этих направлений нужна для устранения глубоких перекосов и диспропорций в региональном развитии и, в первую очередь, она важна для реализации новой концепции инвестиционной политики.

Сегодня природные ресурсы выкачиваются без адекватной отдачи для экономики республики и ее регионов.

Передача регионам некоторых полномочий и функций происходит без подкрепления в достаточной степени экономическими и инвестиционным ресурсами. Процесс экономической регионализации не коснулся самого главного -инвестиционных возможностей регионов.

Причем инвестиционные расходы государства должны регулироваться не через различные малоэффективные и малоконтролируемые внебюджетные фонды, расплодившиеся в великом множестве. Необходимо четкое разграничение текущих и инвестиционных расходов: в бюджеты разных уровней включить расходы на текущие и инвестиционные цели, причем строго осуществляя контроль за их использованием. Дотации из вышестоящих бюджетов нижестоящим также должны носить целевой характер, предназначаться либо на текущие, либо на инвестиционные цели и направляться в соответствующий раздел расходной части бюджета.

Инвестиционная ориентация, например, бюджетной системы Германии обеспечивается "золотым правилом", предусмотренного ст. 115 Основного закона ФРГ. Согласно части! этой статьи, финансирование бюджетного дефицита за счет кредитов не должно превышать сумму расходов на инвестиции, предусмотренную в бюджете. "Золотое правило" хоть и относится к федеральному бюджету, но затрагивает региональную инвестиционную политику, определяя возможности субсидирования из него бюджетов земель и общин, в том числе на инвестиционные цели.

Для решения так называемых общественных задач выделяется помощь федеральных органов. Наиболее значимыми задачами являются совершенствование региональной хозяйственной структуры для Восточной Германии, строительство и реконструкция ВУЗов, клиник, совершенствование аграрной структуры, стимулирование инвестиций путем предоставления субсидий на развитие промышленности и инфраструктуры.

Экономический механизм стимулирования инвестиции включает ряд инструментов: инвестиционные надбавки, ускоренная амортизация, временное освобождение от повышения ставок. Инвестиционная надбавка - сумма льготного освобождения от подоходного налога и налога на корпорации в размере 8% инвестиционных затрат. От этих налогов освобождается также сумма амортизационных отчислений, начисленных по повышенным ставкам для инвестиций в производство определенных товаров, которые могут достичь 50% в год. Было отложено на новых землях повышение ставок на имущество.

Весьма сложная и развитая система взаимодействия федеральных, штатных и местных органов власти в области инвестиций функционирует в США. Эта система регулируется федеральным бюджетом, ежегодно утверждаемым Конгрессом и подписываемым Президентом.

На штаты и местные органы власти возложена ответственность за такие сферы, как образование, деятельность правоохранительных органов, состояние дорог, транспорт, водоснабжение и т.д. Федеральное правительство содействует решению этих задач, с одной стороны, способствуя экономическому развитию, с другой стороны, - предоставляя субсидии, займы, гарантии по кредитам, налоговые льготы штатам и местным властям. Примерно 17% субсидий из федерального бюджета идет на капитальные вложения. Но при этом штаты и местные власти имеют право в пределах своей юрисдикции использовать федеральные субсидии либо на текущие расходы, либо на инвестиции. Субсидии и гарантии по займам проводятся через бюджет.

Помощь, предоставляемая штатам и территориям, носит программно-целевой характер. Классификацией бюджета предусмотрено 19 главных программ. Реализация одной из программ направлена на помощь штатам и местным органам в развитии местного хозяйства по таким направлениям, как строительство автодорог, аэропортов, транспортировка массовых грузов, содействие жилищному строительству и коммунальному хозяйству.

Каждая бюджетная статья связана с определенной подпрограммой и через нее - с главной программой. Все они расписаны по ведомствам, что обеспечивает единство функциональной, ведомственной и предметной структур бюджета. При этом субсидии на инвестиции используются штатами и местными властями для финансирования строительства объектов или иных видов инвестиционной деятельности. В 60-е годы при сооружении межштатной системы ЛЭП инвестиционные субсидии достигали половины общей суммы, сейчас их доля упала до 16-17%. В настоящее время соотношение федеральной помощи и местных источников во всех инвестициях штатов и территорий составляет 23:77, хотя в начале 70-х годов оно достигало 37:63.

Весьма интересен используемый в США механизм финансирования целевых инвестиционных программ через бюджетные трастовые фонды. Наиболее крупные из них -трастовый фонд аэропортов и воздушных сообщений, дорожный, трастовый фонд. Создан также специальный межведомственный федеральный строительный фонд. Фонды формируются из бюджетных источников - налоговых поступлений с привязкой к определенным их видам, а также из поступлений от предпринимательской деятельности самих фондов и межфондовых операций.

Федеральные кредиты в виде займов и гарантий по ним носят целевой характер, например, предоставляются Агентству по обслуживанию фермеров или администрациям сельского развития, сельскому телефонному банку и т.п. Гарантии по займам используются в основном для поддержки малого и среднего бизнеса.

Таким образом, в наиболее развитых странах с рыночной экономикой, имеющих федеративное устройство, сложился эффективный механизм взаимодействия федеральных, региональных, местных властей в области инвестиций, а также частнокорпоративного сектора и различных институциональных инвесторов.

Региональная инвестиционная политика в Казахстане только формируется. Согласование интересов различных иерархических уровней власти, населения и предприятий требует разработки ориентированного на это механизма регулирования и стимулирования инвестиций.

На республиканском уровне целесообразно сделать упор на создание экономических условий для хозяйственного развития. Для этого требуется активизация инвестиционной деятельности путем использования в основном финансово-экономических методов регулирования и стимулирования инвестиций, адекватных рыночной экономике. К таким методам можно отнести регулирование ставок налогообложения, ставок рефинансирования и норм обязательных резервов в НБРК, валютного .курса, таможенных пошлин и т.д. Методами экономического регулирования являются субсидирование ссудного процента по кредитам, предоставляемым для финансирования инвестиций, соответствующих приоритетам региональной инвестиционной политики, поощрение совместного финансирования инвестиций из государственных и частных источников т.д.

Республиканская инвестиционная программа, которая становится важным инструментом государственной политики в области капитальных вложений, должна строиться с учетом и на базе региональных инвестиционных программ. Ведь включаемые в программу объекты будут строиться в конкретных регионах и на определенных территориях, и нельзя не учитывать их экономические интересы. Способами учета этих интересов могут стать совместное долевое финансирование инвестиций из республиканских и региональных источников, предоставление льготных централизованных инвестиционных кредитов под гарантии региональных и местных администрации и банков.

На региональном уровне важно закрепление финансовой базы инвестиционной деятельности в виде долгосрочных стабильных нормативов. Вряд ли разумно каждый год менять долю республиканских и регулирующих налогов, направляемую в региональные бюджеты. Очевидно, стоило бы перейти к среднесрочным нормативам на 3-5 лет, что обеспечило бы большую стабильность финансов. Для усиления инвестиционной направленности региональных бюджетов следовало бы ориентировать их развитие преимущественно по инвестиционному направлению, "очистив" от фактически текущих расходов на поддержку отраслей народного хозяйства, отнеся их к текущим расходам.

Для активизации инвестиционной деятельности а уровне регионов может быть использован такой экономический рычаг, как дифференциация ставок в части, направляемой в региональные бюджеты, создание льготного налогового режима .

Весьма важными представляется разграничение функций в области инвестиций межу региональным и местными уровнями, то есть между регионами и входящими в их состав городами и районами. Важно указать какие инвестиционные задачи решаются на территориальном уровне и за счет каких источников финансирования, закрепив соответствующие нормативы.

Фондовый рынок и региональные инвестиции. Как мы уже отмечали выше, рынок ценных бумаг в Казахстане развит однобоко: особое распространение получили не рынок корпоративных бумаг, а рынок ГКО. Региональные власти могут опираться на любые виды бумаг с высокой доходностью.

Универсальность фондового рынка заключается в его экстерриториальных возможностях перетока финансовых средств.

В настоящее время отечественные инвестиционные институты имеют возможность работать на зарубежных рынках и приобретать полезный для нашей страны опыт.

При наличии фондового рынка и культуры иностранные инвестиционные компании могут стать активными участниками региональных рынков. Причем, инвестиционные институты могут диверсифицировать портфели не только по голубым фишкам. Конечно, роль продаж акций голубых фишек иностранным и отечественным инвесторам высока. Однако, все же важен системный подход. Скорее рынок сам должен определить рынок таких фишек по уровню ликвидности.

Проблем в работе дилеров и брокеров много. В течение 1997г. уровень капитализации брокерских и дилерских компаний в Казахстане резко увеличился и сейчас составляет 250 тыс.долл. для дилеров и брокеров первой категории и 40 тыс.долл. -второй.

Сегодня, чтобы рынок заработал нужны усилия не столько Нацкомиссии, сколько усилия региональных органов по началу экономического развития территорий в целом. Но что нужно для этого сделать?

1. Очевидно, значительная роль остается за акциями готовых голубых фишек. Но их у Казахстана осталось лишь часть после продажи этих предприятий иностранцам.

В той же России общий уровень иностранных инвестиций на фондовом рынке достиг десятков миллиардов долларов и непрерывно растет, превращая российский рынок в один из крупнейших в Евразии. Мы же, если запускаем по 5-10% акций голубых фишек их скупают для контроля уже имеющиеся собственники для увеличения своего контроля.

Надо исходить всегда из принципов, целей создания рынка и учитывать экономическую ситуацию и специфику страны.

2. Предприятиям необходимо самим выходить на рынки. Сегодня предприятия стратегического сектора могут привлекать иностранный фондовый капитал, но этого пока не происходит. Акции растут тех компаний, которые имеют большой потенциал: в первую очередь это - акции нефтяных компаний, акции предприятий цветной и хромовой промышленности (поскольку обладая 80% хромовых запасов мира и 5% мировых потребностей в меди - это наверняка беспроигрышной вариант). Предполагается разместить на рынках иностранных облигаций 5 % акций Мангистаумунайгаза и 14% Усть-Каменогорского титано-магниевого комбината.

3. Необходимо активизировать институты массовой приватизации, проведенной у нас с некоторыми ошибками и по существу оказавшейся неэффективной.

Напротив, в России ваучерная приватизация привела к появлению класса реальных собственников, повышению уровня корпоративного управления, что и привело в итоге к запуску механизма фондового рынка. У нас же произошло распыление собственности между инвестиционными приватизационными компаниями. Отсутствие традиций коллегиального управления и демократических традиций, политизированности - все это привело к полной распылению собственности. Тем более не более 5% в одни инвестфонд. Хотя бы 20-30%. Во-вторых самые слабые предприятия выдвигались, закрытость аукционов также деморализовала. В итоге руководители фондов занялись распродажей акций.

В рамках программы ТАСИС Европейский союз сегодня оказывает помощь Казахстану в преобразовании инвестиционно-приватизационных фондов в полноценные инвестиционные компании.

На сегодня в Казахстане 1700 АО, акции которых были реализованы ИПФ. Но большинство из них не произвело регистрации проспекта эмиссии. Многие ссылаются на отсутствие средств или необходимость разделения затрат с государством, имеющим пакет акций. Планируется, что после перерегистрации из 145 ИПФ останется 30-40. Трудности здесь сохраняются прежними: как не переименовывай, если акции неликвиды, то и пользы не будет. По идее инвестфонды должны бы стать открытыми и публичными, но акции этих фондов вряд ли будут покупаться еще несколько лет до стабилизации подъема. Принят закон "Об инвестиционных фондах", который направлен на преобразование инвестиционных приватизационных фондов во взаимные фонды либо в инвестиционные компании

5. Развитие рынка ЦБ непосредственно связано с вопросом производственных инвестиций. Трансакциям, или операциям с ценными бумагами, необходим комплекс мер по защите прав инвесторов, аккумуляции частных активов в крупные фонды (инвестиционные, пенсионные и др.). Законодательная база РЦБ определена гражданским кодексами и пакетом последних законов по РЦБ.

6. Развитие рынка ЦБ зависит и от ряда других факторов:

необходимо совершенствование корпоративного управления (введение новых стандартов бухучета, аудита), профессиональное управление инвестициями, правила добросовестной практики, стандарты внутреннего учета ЦБ

7. Необходимо включить такой рычаг финансовых ресурсов, как накопительные пенсионные фонды. Пенсионным фондам дана также возможность инвестирования до 20% активов в РЦБ (вложения в не отечественные ценные бумаги запрещено).Очевидно, что формирование системы накопительных фондов даст определенные стимулы для развития рынка ЦБ. Согласно пенсионной реформы предполагается, что функции накопления активов, управления ими, торговли ценными бумагами, учета активов накопительных фондов будут строго разделены между различными субъектами рынка в целях прозрачности и снижения рисков.

8. В число приоритетных задач надо включить формирование массы негосударственных ЦБ, создание действенной системы защиты прав и интересов инвесторов, особенно портфельных и мелких непрофессиональных инвесторов, разработка и реализация комплекса мер по обеспечению прозрачности рынка.

9.Необходимо выставлять больше голубых фишек. Конечно, значительная их часть уйдет на зарубежные рынки, большая их часть инвесторами будет тут же продана, но таким образом образуется вторичный рынок этих акций. Самое главное, что это повысит доверие к казахстанским предприятиям и даст толчок развитию национального рынка ЦБ.

В то же время следует иметь ввиду, что большого эффекта выпуск этих акций на наш рынок не будет иметь, поскольку при этом не искореняются коренные причины плохого состояния фондового рынка.

10. Необходимо принять также:

• новую среднесрочную программу развития РЦБ на 1998-2000 годы и соответствующие краткосрочные планы. Задача : сформировать массу негосударственных ЦБ для обращения на фондовом рынке. При этом могут быть семь взаимодополняемых вариантов ее решения:

• завершение программы голубых фишек;

• создание законодательной базы для реструктуризации долгов АО в ЦБ;

• разработка мер по выводу на фондовый рынок "второго эшелона" ЦБ;

• решение правовых вопросов эмиссии муниципальных ЦБ, выпускаемых в целях покрытия календарных разрывов в кассовом исполнении местных бюджетов, а также для целевого финансирования коммерческих проектов;

• активизация торговли производными ценными бумагами, в первую очередь фьючерсами, предназначенными для хеджирования валютных рисков;

• создание условий для регулируемого допуска на рынок международных ЦБ и ценных бумаг иностранных эмитентов. прежде всего казахстанских еврооблигаций и депозитарных расписок, в основе которых лежат акции и облигации казахстанских организаций;

• эмиссия акций инвестфондов;

11. В число приоритетов надо включить защиту прав и интересов инвесторов (особенно мелких) и обеспечение прозрачности рынка. Для этого предполагается разработать стандарты раскрытия информации эмитентами;

модифицировать нормы отчетности; наладить постоянный информационный обмен между различными органами управления; учредить "фронт-офис" с НКЦБ, предназначенный для информационно-консультационного обслуживания

заинтересованных лиц; создать систему оперативного информирования фактических и потенциальных инвесторов о состоянии рынка ЦБ.

13. Необходимо принять законы "О регистрации сделок с движимым имуществом", "О ценных бумагах местных органов исполнительной власти" и др. Необходимо приступать к созданию котировочной системы и вообще налаживать систему работы с внебиржевым рынком, хотя это дело самих брокеров-дилеров.

Проблем в работе дилеров и брокеров много. Сегодня регистраторы берут слишком большую плату за оформление сделок с ЦБ, пользуясь своим монопольным положением в данном регионе. В течение 1997г. уровень капитализации брокерских и дилерских компаний в Казахстане резко увеличился и сейчас составляет 250 тыс. долл. для дилеров и брокеров первой категории и 40 тыс. для второй. Основная масса операций с негосударственным ЦБ ведется на казахстанской фондовой бирже (KASE). С октября 1997г. на бирже проводятся торги по эмиссионным акциям компаний "Мангистаумунайгаз", "Алюминий Казахстана", "Казхром", "Казахтелеком", Усть-Каменогорского титано-магниевого комбината. В 1998 г. правительство намерено выставить на продажу часть госпакетов акций перспективных промышленных предприятий.

Неоправданно резкое сжатие оказало отрицательное влияние на собираемость налогов, ухудшение финансового состояния субъектов хозяйствования. Сегодня денежно-кредитная политика рассматривается в отрыве от бюджетной политики. Причем отрыв этот рассматривается иногда как закономерное явление, что, конечно, является грубой ошибкой.

Причины того, что не развиты поистине рыночные фондовые рынки (в чистом виде рынок корпоративных ЦБ и муниципальные акции являются более рыночными нежели рынок государственных ЦБ) более глубокие нежели мы привели. Соглашаясь с названными причинами слабого развития фондового рынка нам кажется основная глубинная причина кроется в общей состоянии экономики. Невозможно активизировать фондовый рынок сколько не выбрасывай голубые фишки, если недостаточно денег в экономике (на сегодня практически проблема не столько в нехватке акций, сколько в нехватке денег для покупки по реальной цене даже изредка выбрасываемых акций), а национальное производство слаборазвито. Не случайно поэтому Президент и Правительство сегодня выдвинули новую промышленную политику как саму важную.

Именно поэтому в результате нехватки денег рынок государственных ЦБ и банковский капитал остаются более сильными факторами нежели фондовый рынок корпоративных ЦБ. Между тем в нормальной экономике частный капитал предпочитает вкладывать капитал не в банки, а в акции, потому, что норма прибыли производственного капитала в долгосрочной перспективе выше, чем банковского (хотя риск и выше).

Но как бы то ни было, сегодня практически нет самого фондового рынка, а есть слабое его подобие, связанное преимущественно со скупкой акций трудовых коллективов и активов инвестиционных приватизационных фондов.

Торговля идет вяло, сумма сделок на ЦАФБ за весь 1997 год составила всего 200 млн. тенге.

Общая капитализация рынка на казахстанской фондовой бирже составила на начало 1998г. 101228,4млн., на центрально-азиатской фондовой бирже 300,8млн.

Главная задача, которая выполняется фондовым рынком -перелив капитала от менее эффективных предприятий и сбережений к более эффективным. Причем в переливе важное значение имеет перелив как внутренний так и внешний.У нас иностранные инвестиции идут целевым порядком но не на основе рыночных стимулов.

Ввиду практически отсутствия рынка и его локальной национальной замкнутости кризис на финансовых рынках Восточной и Юго-восточной Азии не отразился на Казахстане. Спрэд по казахстанским еврооблигациям составил 413 базисных пунктов - это все еще значительно лучше российских у которых оно составляет 537 базисных пунктов, (начало 1998г.).

Долгое время отечественные брокеры и дилеры пребывали в ожидании бума на фондовом рынке. Эти надежды росли, когда брокеры и дилеры видели как бурно развивается рынок России. Бурный рост торговли акциями и сверхприбыли, полученные многими инвестиционными компаниями и банками России в 1994-97 годах внушал оптимизм казахстанским брокерам, наивно думавшим, что так должно быть и в Казахстане.

Абсурд же иногда нынешней ситуации состоит в том, что проданные рентабельные компании зачастую сворачивают производство, сокращают инвестиции, ссылаясь на разные причины.

Одним из вариантов в этом случае может быть продажа акций пассивных предприятий, не выполняющих инвестиционные обязательства. Свидетельством тому, что иностранные компании проявляли интерес к казахстанским акциям еще с 1994 г. и можно было бы пойти по пути развития фондового рынка служит следующий пример. В 1995 – начале 1997г (до получения странового рейтинга Казахстаном) основной категорией инвесторов были хедж фонды - небольшие по размеру фонды, аккумулирующие деньги богатых людей для вложения в рискованные рынки. В то время на этом достаточно удачно сыграла группа нью-йоркских хедж фондов, входящих в группу "Нью-сентари холдинг" и турецкий инвестиционный банк "Глобал секьюритиз". Тогда им удалось собрать небольшое количество простых акций крупнейших предприятий Казахстана в обмен на приватизационно-инвестиционные купоны.

Появились на казахстанском с большим желанием работать и другие инвестиционные компании, например, "АИГсилкроуд" ("АИГ" - крупная американская страховая компания с рейтингом ААА) и центрально-азиатский фонд от "Реджент пасифик" (Гонконг), а также ряд крупнейших западных банков. Они проявляли и проявляют интерес к "голубым фишкам" и готовы инвестировать средства в больших объемах.

В 1996-97 годах было совершено несколько крупных сделок по продаже предприятий. Так, 60% акций "Казахтелекома" приобрела корпорация ДЭУ, 60% "Актобемунайгаза" -Китайская национальная нефтяная компания, 94% "Каражамбасмуная" - канадская компания "Тритон вука энерджи групп", 60% "Магистаумунайгаза" - "Сентрал Айжиа Петролеум" (Индонезия). Однако на деле - это были те же продажи иностранным компаниям, поскольку акции были приобретены не на фондовом рынке в острой конкуренции, не на вторичном рынке акций, а путем обыкновенной сделки между правительством и этими компаниями.

Муниципальные займы В любой капиталистической стране местные администрации - муниципалитеты считаются всегда одними из самых надежных заемщиков. Муниципальный заем -привлечение финансовых ресурсов путем выпуска долговых обязательств под гарантии муниципалитета. История их насчитывает сотни лет и объем их занимает значительную долю на рынке ЦБ любой страны.

В Казахстане, к сожалению, они ассоциируются с долговыми расписками пенсионерам в некоторых областях, талонами и пр. суррогатами. Дискредитация этого вида ценных бумаг, не изученность и не распространенность цивилизованной формы приносит только издержки в использовании мощного инвестиционного источника. Между тем у него огромные резервы, он выпускаются с целью рефинансирования местных социальных программ, снижения влияния сезонных факторов на состояние местного бюджета, финансирования дефицита местного бюджета без привлечения банковских кредитов.

Амортизация (погашение) займа местной администрации осуществляется путем реализации капиталоемких проектов, в которых заинтересован данный регион, а также путем управления резервным фондом займа.

Муниципальные займы отличаются по срокам амортизации, способам выплаты дохода - и бывают генеральные (предназначенные для обслуживания текущих потребностей и погашающихся из налоговых поступлений) бывают подоходными под обслуживание конкретных проектов. Почему в связи с этим весь Казахстан должен строить мост через Иртыш, привлекая для этого кредит под государственную гарантию? По региональным критериям мост должен строиться только за счет местных средств, в том числе путем выпуска займа. Другое дело дороги общегосударственной важности - центральные магистрали.

Сроки обращения муниципальных займов могут быть самые разные от 3 месяцев до нескольких лет. Доходность МЦБ устанавливается муниципалитетом на основе состояния бюджета, ставки рефинансирования Нацбанка, уровня инфляции, доходности по государственным ценным бумагам и т.д. Гарантией платежеспособности выступает состояние местного бюджета, налоговая база региона, наличие собственности. Как показал уже опыт Москвы и Санкт-Петербурга, иностранный инвестор в принципе готов рисковать на акции известных крупных городов. Программы эти причем контролировались федеральной комиссией ценных бумаг.

Другими словами потенциал этого финансового инструмента как для привлечения дополнительных финансов, так и для оживления рынка ценных бумаг весьма силен.

В условиях Казахстана, когда ситуация складывается все еще достаточно сложной для инвестиционного оживления, монетарные рецепты требуют некоторой адаптации к условиям трансформационной экономики.

Это касается в первую очередь сущности бюджетного дефицита, его роли и размера приемлемого его уровня. От того, каково будет у государства отношение к нему будет зависеть отношение к принципам расходования бюджетных средств, направлениям расходования.

Каждая из известных в экономической теории моделей рыночной экономики и его регулирования используются в течение продолжительного времени, определяемого продолжительностью ее жизненного цикла, каждый цикл завершается экономическим спадом. Чтобы экономика развивалась достаточно устойчиво, необходимо своевременно менять эти модели. На западе эти смены происходят достаточно регулярно. В частности в США и Франции в последние годы усиливается социальная ориентация экономики.

Сегодня наш бюджет носит пассивный характер и связан он не столько с большими расходами (наоборот расходы должны быть направлены на инвестиционные цели максимально/ сколько с недостаточностью доходов. А проблему можно решить только с помощью кейнсианских моделей то есть увеличения государственных расходов, но не монетарными. То есть лечим болезнь не теми лекарствами, не подавляем инфляцию, а загоняем внутрь отчего инфляционный потенциал не уменьшается - по нашим оценкам он в 2 раза выше чем официальный. Именно об этом сегодня говорит наш дальновидный и мудрый резидент, который объявил сегодня промышленную политику, основанную на выборочной поддержке отечественных предприятий, подъем национальной промышленности прерогативой номер один.

Другими словами, расходная часть бюджета должна носить инвестиционный характер и с этой точки зрения можно допустить увеличение дефицита бюджета. Приведем аргументы для обоснования нашего вывода:

• инфляция в настоящее время является преимущественно затратной, а не спросовой;

• бюджетный дефицит носит пассивный, а не активный характер, то есть вызван не чрезмерными государственными расходами, а систематическими сокращениями налоговой базы вследствие длительного общеэкономического спада;

• образовался значительный разрыв между капиталовложениями с одной стороны и ресурсами их финансирования (национальными сбережениями) с другой;

• ключевая проблема сегодня - не бюджетный кризис, а всеобщий кризис неплатежей.

Таблица 7

Показатели бюджета РК в 1997 г.

Дефицит госбюджета	Расходная часть к ВВП	Доходная часть к ВВП	Исполнение по доходам	Исполнение по расходам
3,4	19,1%	15,4%	90,6%	88,9%

Если говорить о методологических вопросах, то важным среди них остается изменение отношения сегодня к вопросу бюджетного дефицита. Вместе с тем, следует отметить, что вопрос об уровне допустимого дефицита бюджета остается, поскольку следует определить в государстве отношение к его регулированию, а значит определиться в его пределах и методах регулирования.

С другой стороны, мы не согласны с некоторыми казахстанскими экономистами, видящих в возможности просто увеличения дефицита бюджета путь к оживлению в экономике. Они предполагают , что увеличив дефицит бюджета за счет увеличения расходной части, они могут увеличить государственные инвестиции.

Дело в том, что увеличение даже на значительную сумму дефицита бюджета (а критическое значение его не может превысить цифры 10-12%) на деле ничего не даст, поскольку остались при этом маленькими доходная часть.

Однако, для того, чтобы эффективность изменения бюджетной политики была высокой и можно было бы значительно, а не на смешные цифры увеличить государственные инвестиционные расходы необходимо выполнить еще 2 условия : устранить все коррупционные и нерациональные расходы, о которых говорилось выше, улучшить тем самым государственный менеджмент; повысить доходную часть бюджета путем изменения доходной базы.

Реализация последнего будет затруднительна, если рентабельные предприятия Казахстана не будут активно переходить к экономическому росту.

Поскольку просроченная кредиторская задолженность имеет скорость оборота, равную нулю, то расчетная скорость оборота денег в республике составляла в 1997г. всего 5-6 и гораздо ниже официальной (8,9). Денежный агрегат М2 должен быть доведен от сегодняшних 8% до 20-25% в связи с тем, что объем денежных агрегатов МЗ и М4 в общей денежной массе незначителен. Учитывая большие задолженности по заработной плате и другим денежным выплатам населению удельный вес денежного агрегата МО в общем объеме денег должен быть сохранен или несколько увеличен.

Рецепты МВФ не всегда срабатывали и, на наш взгляд, они рассчитаны на период либерализации и перевода на рыночные рельсы основного количества предприятий. Но дальше мы же не можем жить вечно по МВФским рецептам. Многие государства добившиеся успехов например в свое время вовсе игнорировали рецепты МВФ (Южная Корея, Чили, Япония).

Дело в том, что указанное выше явление пассивного дефицита когда дефицит бюджета растет или сохраняется вследствие отставания доходов от расходов в принципе не оказывает инфляционного влияния, но противодействует кризисному спаду производства.

Причина в том, что во время кризиса денежный спрос отстает от потенциального предложения и бюджетный дефицит служит средством частичного поддержания недостаточного агрегированного спроса (превышение расходов государства над его доходами автоматически служит добавлением к частному спросу).

По той же причине увеличение государственных расходов в период кризиса стимулирует главным образом рост предложения, а не цен. Например, если в условиях современной Казахстан сразу выплатить задолженность по зарплате - это не приведет к инфляции (это уже было и по пенсиям). Это подтверждает и выше анализ по инфляционным ожиданиям.

Увеличить количество денег в экономике можно 2 путями:

пассивным печатание денег и активизацией экономики.

Первый путь, несмотря на его кажущуюся опасность в инфляционном плане на сегодняшнем этапе ввиду чрезмерного сжатия в экономике (что результат кстати распродажи предприятия и лишения источника поступления живых денег в экономику) имеет определенный потенциал. Как мы уже показали должен использоваться в определенном объеме. Необходимо выпустить денег в объеме не менее 100 млрд.тенге, которые позволят активизировать инвестиционные процессы и аккумулировать эти средства.

Второй путь: активизация источников получения денег. Как выбрать приоритеты в этом случае повышения бюджетных доходов? Если следовать рецептам 2030, то вся ставка должна быть на развитие нефтегазовой отрасли. Но доходы от него можно использовать по разному: делать ставку на завоевание мирового рынка особо не заботясь развитием внутренней инфраструктуры или ориентироваться на транспортировку на запад или Восток. Но этого никто не позволит рынок поделен давно.

На наш взгляд более верно направлять доходы от нефти, продажи черных и цветных металлов, другого сырья на развитие своей промышленности.

Кроме того в комплексе с этими мероприятиями необходимо принимать и другие. Необходимо принятие закона о государственных закупках, который приведет к бюджетной экономии. Необходимо добиться максимальной эффективности от государственной собственности, при этом в первую очередь составив его реестр.

Инвестиционный кризис и отсутствие достаточных для его преодоления средств в республиканском бюджете побуждает регионы к усиленном поиску собственных путей решения проблем. Необходимо стремиться проводить самостоятельную политику, направленную на обеспечение развития регионов. И важнейшая при проблема - разграничение полномочий между центром и регионом в данной области.

На наш взгляд, необходимо утвердить новые принципы государственной инвестиционной политики основанные на децентрализации - перекладывать расходы на регионы., ограничив функции республиканской власти стратегическими направлениями

Если анализировать с региональных позиций, то условия инвестирования в разных регионах различаются лучше в Алматинском и Астанайском регионе.

Причины лучшей инвестиционной ситуации: 1) благоприятная специфика производственной специализации и лучшие стартовые позиции в начале осуществления рыночных реформ (с точки зрения как обеспеченности факторами производства, так и уровня развития); 2) более свободный доступ к средствам республиканского бюджета; 3) способность создавать собственные местные бюджеты с наполняемой доходной частью; 4) проведение структурной реформы на местах; 5) высокая активность в осуществлении рыночных реформ.

Центр должен сконцентрировать свои усилия на стратегически важных направлениях структурных преобразований, определять основные контуры инвестиционно-структурной политики (республиканские налоги, санкции, условия льготного кредитования, субсидирования и т.п.), делегируя право регионам вносить в них дополнения и уточнения с учетом особенностей территорий.

При регулировании соотношений инвестиционной деятельности на республиканском уровне очень важно воздействовать не только на сам процесс инвестирования, сколько на формирование условий, вызывающих потребность в нем. Бюджетное субсидирование, льготное кредитование инвестиционных программ (программа поддержки отдельных производств регионального значения) через госзаказы и др. меры призваны обеспечить такое регулирование.

На уровне и регионов приоритетные направления необходимы структурных преобразований определяются исходя из специализации хозяйств и характера накопленных структурных деформаций. Надо делегировать властные и бюджетно-финансовые полномочия, расширяющие возможности мобилизации инвестиционных ресурсов, включая привлечение негосударственных, в том числе зарубежных инвесторов и формирование контрактных заказов.

Важно, таким образом, разграничить функции в области инвестирования между республиканским и местным уровнями с обеспечением этих функций надежными источниками финансирования.

3.5. Социальное развитие регионов как основная цель регионализации экономических механизмов

Как уже отмечалось выше, социальное развитие регионов сегодня в основном является уже прерогативой местных властей. Правда, в Казахстане причиной этому являлось не столько демократизация бюджетной системы и концентрация финансов в местных и региональных бюджетах, сколько элементарная попытка сбросить с плеч центрального бюджета "беспокойные" хлопоты. При этом, в отличие от той же чисто федеральной российской бюджетной системы, Казахстанская унитарная бюджетная система выглядит более децентрализованной, поскольку жилищно-коммунальные расходы полностью перенесены на население.

Между тем, социальные проблемы Казахстана на сегодняшнем этапе требуют особенного внимания. Социальные показатели республики, индекс человеческого развития Казахстана за годы реформ сильно понизились. И при этом социальное развитие имеет также резко выраженный региональный характер. Сравните: если в США на 100 тыс. населения больны туберкулезом всего 8 чел, то в Атырауской области 156 чел. Отсутствие питьевой воды в большинстве районов приводит к тому, что население пьют воду из отопительной системы. Но область не может сегодня строить каналы воды в Махамбетском, Исатайском и Кызылгиинском районах только по одной причине: область является донором и в других областях еще худшие показатели. Таким образом центральные власти объясняют необходимость сохранения сегодняшней бюджетной системы. И таким образом, проблема социального развития аналогична проблеме экономического развития: то ли централизовать все имеющиеся финансы 3-4 регионов (всем сестрам по серьге) и в результате затягивать процесс развития в целом (ни области -доноры не развиваются, ни бедны регионам недостаточно для придания им толчка для развития). По существу этим мы хотели показать, что территориальное "размазывание" средств 3-4 регионов-доноров по существу приводит не только к замедлению экономического развития, но и не позволяет решать вопросы социальные.

В той же Атырауской области в 1997 г. из 9 млрд.тенге собранных налогов в области оставили лишь 4 млрд., в 1998г. из планируемых 15 млрд.тенге налогов останется еще меньше 3,5 млрд. тенге.

Однако решению социальных проблем в регионах препятствуют не только несовершенная бюджетная система, но и несовершенство всех направлений социальной политики. Взять, к примеру, миграционную политику, которая в значительной мере способствует снятию, или обострению проблем безработицы. К сожалению сегодня ни политика занятости, ни миграционная политика не проводятся с учетом социальных последствий. Так, например, в республике в больших
масштабах происходит ввоз рабочей силы. В некоторых городах на строительных объектах иногда используется иностранная рабочая сила (в том числе нелегально ввезенная), тогда как без работы ходят собственные строители. Причем в этом виновны не местные органы управления, поскольку предприниматели берут разрешения в министерствах, обходя региональные органы.

Одним из острейших вопросов остается жилищный. С одной стороны, в наследство от Советской власти осталась психология обеспечения бесплатным жильем и многочисленные еще очереди на такое жилье. В Казахстане число нуждающихся в жилье составляет более 550 тыс. человек. Из них 150 тыс. наиболее уязвимых,?? тыс. ожидают в течение 10 лет. Дефицит жилья составляет 40 млн. кв. метров с учетом прогнозируемого роста численности.

Вместе с тем, политика направленная на бесплатное жилье во многом является популистской, поскольку также как и любой социальный вопрос, вопрос обеспечения жильем является вопросом, производным от экономического развития и повышения таким образом доходов населения.

Это доказывается, в частности, тем, что в регионах с повышенным экономическим спадом жилье дешевеет настолько, что говорить о строительстве нового жилья просто бесполезно и не только из-за того, что такое жилье дешевле купить, чем построить, но и. потому, что это жилье пpocтo не нужно, население переезжает на другие территории.

С другой стороны, не следует забывать, что строительство является одним из отраслей экономики, имеющим значение с точки зрения его цепного воздействия на рост производства в смежных отраслях (строительных материалов, коммунального обслуживания). Поэтому некоторые государства идут на инвестиции в эту сферу. С этой точки зрения государственные инвестиции в нашей стране могут быть увеличены. Расходуемые сегодня 2,9 млрд. тенге - это всего лишь 0,7% расходов бюджета, тогда как в мире на это расходуется 10-25%.

Однако, и этот вопрос так или иначе связан с экономическим ростом в целом и в первую очередь с развитием отраслей, которые будут реально приносить валюту и иметь высокую конкурентоспособность. На сегодня, как видно из нижеприводимого рисунка, строительство жилья могут позволить только благополучные в экономическом плане регионы.

По нашим расчетам с учетом естественного выбытия жилищного фонда до 2011 года следует ввести в эксплуатацию более 100 млн.кв.метров. Однако этот рост должен происходить преимущественно на основе самостоятельного строительства (без государственной помощи), и лишь только 1-2 млн.кв. метром могут составить муниципальное жилье, предоставляемое для социально незащищенных слоев населения.

Особое внимание сегодня надо уделять незавершенному строительству, которого в Казахстане накопилось около 7 млн.кв. метров. На наш взгляд, для их завершения следует привлекать западных инвесторов. При этом, конечно, должны использоваться новые строительные технологии:

гипсокартонные и др.

Решению ее будут способствовать предусмотренные программ меры по демонополизации и созданию конкурентной среды в сфере жилищно-коммунального хозяйства, по изменению форм управления жильем.

3.6. Децентрализация государственного экономического регулирования как главный фактор экономического развития

Одним из важнейших вопросов, возникающих в процессе рассмотрения проблем бюджетной организации государства, экономического регулирования государством процессов на уровне воспроизводства является вопрос разделения власти и экономической ответственности между центром и регионами.

Самостоятельность регионов - явление объективное и со второй половины во всем мире расширяется не только самостоятельность в решении социокультурных проблем, но значительной совокупности социально-экономических проблем. Сегодня самостоятельность регионе не просто явление но оно и определяет лицо современной экономического обустройства стран.

Сегодня очевидно, что ни одно государство не сможет осуществлять свое развитие путем жесткой централизации экономической политики. По существу - это уже подтвердил опыт планового управления экономикой из центра.

К сожалению жесткая сохраняющаяся централизация остается во многим административно-бюрократической командной моделью экономического регулирования.

Законодательно и конституционно закрепленные экономическая самостоятельность регионов и принципы такой экономики будут базисом работоспособной исполнительной вертикали и социально-политической стабильности. И чем раньше мы заложим и перейдем к расширению самостоятельности регионов - тем эффективнее будут продолжены реформы. По существу это сегодня - главное условия успеха и продолжения реформ.

Первоосновой расширения самостоятельности регионов являются конечно интересы образующих региональные общности граждан. И это важно, поскольку тем самым мы подчеркиваем регионализацию экономики как ступень к новому этапу демократизации общества.

К сожалению сегодняшняя модель экономического развития не всегда отвечает интересам проживающих на данной территории или иных регионов граждан. Ни наука, ни практика не предложили к сожалению до сих пор приемлемой модели экономической организации общества и экономических отношений с тем, чтобы эти отношения в рамках унитарного государства способствовали максимальному учету интересов граждан всех регионов.

Сегодня даже нет четкого понимания местного самоуправления и в последние годы оно даже не употребляется широко. Цена же сохранения централизованного управления экономикой все выше и выше.

Различные регионы сегодня обладают различной компетенцией и несут различную меру ответственности перед государством и гражданами. Отсюда постоянная бюджетная война между центром и регионами, а также регионов между собой, неопределенность в вопросах собственности на подавляющую часть объектов. Отсутствие общих принципов в региональной политике, неопределенность границ и форм вмешательства исполнительной и законодательно власти, в навязывании регионам моделей преобразования, не учитывающих их социально-экономическую, социокультурную и другую специфику, невыполнения центром своих обещаний, постоянном секвестровании расходной части бюджетов. Регионы стремятся максимально получить дотации и субвенции, но напротив в механизме государственного регулирования отсутствуют механизмы ответственности регионов за дефициты их бюджетов. Деление регионов происходит часто не по социально-экономическому принципу, не на основе социально экономической целесообразности.

Другими словами, сегодня экономические реформы должны опираться на четкую схему социально-экономических преобразований регионального уровня. Для этого должен быть четко расставлен механизм разделения ответственности государства и регионов за осуществление экономической, социальной. Экологической и пр. политики, механизм меж бюджетных отношений, новая и соответствующая реалиям реформа отношений собственности, отражающая например. четко негосударственную природу коммунальной (муниципальной собственности), механизмы участия государства, регионов, а также межрегиональных ассоциаций в проведении той или иной, например, инвестиционной политики.

Таким образом, задержка в децентрализации отношений в экономической сфере на макроуровне, недоучет в ходе осуществляемых преобразований интересов региональных сообществ может иногда просто излишне обострять большинство социально-экономических проблем, усугубить традиционно высокую дифференциацию уровней социально-экономического развития регионов республики.

Тем самым на деформацию отраслевую может наложиться деформация региональная. А ведь задача экономической реформы заключается в том, чтобы выровнять региональное развитие, ликвидируя складывающуюся в плановые времена отраслевую дифференциацию.

Отсюда происходит основная проблема, которая сегодня поднимается как самая важнейшая для данного периода реформы (вернее она была всегда главной, но сегодня она обострилась) - инвестиционная - в результате углубления дифференциации - происходит снижение инвестиционного потенциала, а отсюда возможно и усугубление экологической обстановки. Отсюда и дальнейшее разрушение межрегиональных хозяйственных связей.

Выход же - в выработке и реализации модели социально-экономических преобразований, основу которых составит широкая экономическая самостоятельность регионов. Модель эта должна впитать в себя совокупность экономических, социальных, правовых, межнациональных экологических и прочих стимулов и сдержек, апробированных мировой практикой.

Сегодня существуют разные подходы к бюджетной политике. Согласно одному из них, центр должен нести только расходы общегосударственного характера и перераспределение средств с помощью трансфертов, а сами регионы должны отвечать за все остальное.

Другой подход прямо противоположен и сводится к тому, что сегодня необходимо сохранить жесткий контроль над всей бюджетной системой и ограничить власть местных органов управления.

По крайней мере обе точки зрения свидетельствуют о наличии проблемы, которая реально сводится сегодня к нахождению справедливого механизма определения бюджетов на местах, справедливого механизма перераспределения доходов и расходов.

Сегодня есть области, которые обеспечивают свой бюджет на 300-200%, например, Атырауская и Мангистауская области, но поскольку Казахстан по Конституции - государство унитарное, а не федеративное центр сегодня активно пользуется рычагом трансфертов.

Правительство, вместе с тем, осознавая необходимость поиска все же более справедливого механизма, чем "метод тыка", пытается поставить трансфертный механизм на более менее научную основу.

Так, имеются уже попытки перехода на подушевое финансирование, в основе которого лежит принцип обеспечения права на определенное количество социальных благ независимо от места проживания. По мнению Правительства такой механизм позволит добиться большей справедливости'.

Мы уже упоминали выше о недостатках такого метода.

 

' На деле - это лишь еще более усугубляет несправедливость, поскольку еще больше порождает паразитирование одних областей за счет других.

 

Сегодня Алматы не хватает средств на :

- ремонт и содержание асфальтового покрытия улиц города;

- зеленое устройство города;

- уличное освещение;

- поддержку и дальнейшее развитие городского транспорта, особенно электрифицированного;

- жилищное строительство;

- инженерное обеспечение земельных массивов, выделенных для ведения жителями города индивидуального жилищного строительства;

- усиление конструкций зданий в связи с тем, что они расположены в сейсмически активной зоне и не отвечают требованиям строительных норм и правил;

- борьбу с преступностью;

- экологические мероприятия;

- строительство метро;

- вопросы экономической поддержки социально незащищенных слоев населения;

- строительство школ.

В результате же расчетов по коэффициентному методу город в 2001 году будет иметь бюджет, равный 9,269 млрд.тенге, в том числе ФОМС - 1,200 млрд. тенге и дорожный фонд - 0,4 млрд.тенге, т.е. на нужды города остается всего 7,669 млрд. тенге.

Это нельзя назвать иначе как движением к катастрофе города, постепенному его превращению в провинциальный город. В проекте бюджета на 1999 год вместо бюджета 14, 834 млрд. тенге 1998 года предлагается в соотвествии с коэффициентным методом бюджет 12,5 млрд. тенге с учетом ФОМС и Дорожного фонда.

На наш взгляд, следует:

1. Изменить систему подсчета коэффициентов, которые влияют на верхний лимит бюджета города, области.

2. Часть дефицита бюджета переложить на плечи регионов для начала процентов 40-50, дабы не было желания у акимов увеличивать расходную часть без соответствующего расширения налогооблагаемой базы т.е. каждый будет стремиться жить по средствам.

3. С учетом особенностей каждого региона просчитать необходимый минимум верхнего уровня бюджета города, области и определить коэффициент, который соответствует уровню выделенных финансовых средств. После проведенных расчетов, которые можно провести очень быстро, определить дату (год), в котором эта величина должна достигнуть 1,0.

Для Алматы сегодня необходимо установить верхний предел минимума в 20 млрд. тенге.

За 1 принять для Алматы оптимальную потребность, которая равна 32521 млн.тенге, это те финансовые ресурсы, которые необходимы городу для обеспечения нормальной жизнедеятельности.

Учитывая тот факт, что за один год городу такую сумму не представляется возможным, предлагаем определить временный период в течение 5 лет (1999-2003 годы).

Как видно из рис.7, предложения и расчеты Минфина ставят город на грань катастрофы.

Рис.8 в относительных единицах показывает, как можно заставить области и города работать над ростом доходной части бюджета. Нижние заштрихованные площадки обеспечивают финансами Минфин, верхние заштрихованные площадки каждого года обеспечивают город, область в процессе исполнения бюджета.

Отличительная особенность нашего подхода и минфиновского заключается в том, что "цена" коэффициента в каждом регионе различная и зависит от особенностей региона.

Рассмотрим пример расчета верхнего минимального лимита бюджета и коэффициента (К) по г. Алматы на 1999 год.

1. Бюджет гор.Алматы на 1998 год утвержден в сумме 14835 млн. тенге.

2. Необходимая минимальная потребность финансовых ресурсов на 1999 год составляет 19435 млн. тенге.

3. Оптимальная потребность финансовых ресурсов на 1999 и последующие годы равна 32521 млн. тенге.

4. Предлагаемый министерством финансов лимит на 1999 год составит 12461 млн. тенге.

5. Оптимальная потребность финансовых ресурсов, необходимая для гор. Алматы принимается равной 1.

6. Коэффициент для 1999 года в связи с этим равен

К= 14835:3252= 0,46

Как видно он существенно отличается от коэффициента

министерства финансов, где он определен равным 1,27, т.е. получается, что гор.Алматы тратит на 27% больше, чем нужно городу.

7. Исходя из вышеизложенного Министерство финансов пытается привести гор Алматы К1 в 2001, проводя арифметическое действие 0,27 : 3 = 0,09 == К 1. Получив таким образом коэффициент к 1, умножая его на сумму бюджета, утвержденного на 1998 год уменьшая каждый год верхний предел лимита.

599 = 12302 - (12302 х 0,09) = 11194 млн.тенге

Б2000 = 11194- (11194х0,09) = 10186 млн.тенге

Б2000 =10186-(10186х0,09) = 9269 млн.тенге.

8. Из приведенного расчета видно, что в 2001 году бюджет города будет приведен к среднереспубликанскому и в абсолютной величине будет составлять 9269 млн.тенге, что приведет к непредсказуемым результатам.



1998 1999 2000 2001 2002 2003 годы

Рис.7. График выделения финансовых ресурсов по методике Министерства финансов

Сам бюджетный механизм и его структурная обоснованность все же совершенствуются. Так, с 1997 г. распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней было более конкретным. Республиканский бюджет, по словам Правительства, берет на себя только расходы по реформированию предприятий (9,3 млрд. тенге в 1996 г.), по финансированию инвестиционных программ, расходы по погашению внешней задолженности и участию в софинансировании плюс выплаты трансфертов субвенциональным регионам.

 

 



Нижняя заштрихованная часть обеспечивается Министерством финансов. Верхняя часть изыскивается в процессе исполнения бюджета региона

1999 2000 2001 2002 2003

Рис.8 Механизм бюджетного финансирования дотационной области

В определенной мере на процесс совершенствования бюджетного процесса (кроме этого преследовались цели сокращения бюджетных расходов, политические цели) было направлено объединение областей. Правда мнения по этому поводу разделились: одни считают, что это привело к ослаблению управляемости, другие, наоборот, - к его повышению.

Объединение областей имело в определенной мере и политические цели, но в основном все же было направлено на смягчение механизма трансфертов. Ведь объединили дотационные области с убыточными, в результате чего сократилось движение средств из мест в центр и из центра на места.

Однако в любом случае региональная дифференциация остается проблемой, решение которой правительство не сможет провести до тех пор, пока не начнется реальное улучшение в экономике.

Правительство пыталось выровнять региональное развитие известным и любимым для полуграмотных министров приемом - введением льгот. В частности, с этой целью были созданы так называемые свободные экономические зоны.

Однако, практика уже сегодня показала неэффективность этого пути, которую можно было сразу предсказать. Создали 5 свободных экономических зон, но это не дало эффекта.

Конечно, в определенной мере эффект можно было получить, если усилить налоговую дисциплину, - ведь на сегодня скрываться от налогов легче, чем переводить производство в свободную экономическую зону. Только если налог станет святой обязанностью, тогда предприниматель будет уже думать и о льготах и инвестициях в СЭЗ.

Однако, истинная причина не только в налоговой недисциплинированности, но и в том, что эти экономические зоны созданы в условиях сложного экономического положения не могут появиться. СЭЗы могут эффективно заработать только в случае развивающейся высокими темпами экономики.

Таким образом, в общем случае проблема развития регионов сводится к той же проблеме экономического выздоровления бюджета и активизации национальных инвестиций путем увеличения государственных расходов после национализации рентабельных производств, устранения расхищения бюджета и объединения ресурсов.

Вместе с тем, возникает вопрос дальнейшей реализации этого механизма на новой основе и новой концепции регионального развития. Осуществлять государственные инвестиции через центр, или через местные бюджеты, концентрировать доходы преимущественно в центре, или в регионах, в отношении каких доходов допускать ту или иную степень централизации -децентрализации, - эти вопросы так или иначе возникают, если речь идет о активизации бюджетной политики, повышения роли бюджета в инвестиционном оживлении экономики. Какого бюджета - центрального, или местного?

Совершенно очевидно, что сегодняшний механизм подавления центральным бюджетом местных во всех вопросах, полное бесправие местных бюджетов не может быть эффективным. Это касается как небольших объектов (почему строительство моста через Иртыш, или какой-то АЭС должно финансироваться всеми областями?), так и крупных проектов (строительство нефтепроводов, нефтедобычи).Без ответов на эти вопросы не может быть речи о завершенном механизме инвестиционного подъема экономики.

Таким образом, реформа регионального управления претерпевает сегодня мощный кризис: 1) противоречия между регионами и центром, а также регионов между собой в последние годы очень обострились; 2) в бюджетных отношениях е сохраняется преимущественно административно-командная система управления из центра и основная масса полномочий относятся к республиканским органам управления и власти; 3) нет ответственности регионов за провалы в экономической политике и неэффективном использовании бюджетных дотаций; 4) большинство регионов в Казахстане - дотационных, что является признаком несовершенной системы