Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Забайкальский государственный гуманитарно-педагогический университет

им. Н.Г. Чернышевского»
Юридический факультет

Кафедра гражданского права и процесса
Рассмотрение дел по заявлениям прокурора

о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону
Выпускная квалификационная работа

Специальность: 030501 «юриспруденция»
Исполнитель: Капустин Роман

Евгеньевич студент 5 курса

очной формы обучения гр. № 1051

Научный руководитель

Старший преподаватель

Допущена к защите Юридического факультета ЗабГГПУ Зав.кафедрой______ им. Н.Г. Чернышевского «__»_______20__г Богдан Лия Павловна


Чита, 2010 г.

СОДЕРЖАНИЕ:
ВВЕДЕНИЕ ……………………………………………………………………. 3-5

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

1.1. Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов федерального значения…………………………………………………….. 6-13

1.2. Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов регионального значения……………………………………………………13-15

1.3. Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов муниципального значения……………………………………………….... 15-21

1.4 Прокурорский надзор за исполнением подзаконных нормативных

актов………………………………………………………………………... 21-24
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ

2.1. Протест, представление, заключение как формы реагирования прокурора по устранению нарушения закона………………………….. 25-41

2.2. Обращение прокурора в суд с заявлением, о признании нормативно-правового акта противоречащим закону полностью или в части……. 41-47

2.3 Особенности рассмотрения некоторых дел судами по заявлениям прокурора о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону и последствия рассмотрения…………………………………….47-62
ЗАКЛЮЧЕНИЕ …………………………………………………………….. 63-64

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………… 65-67

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ
Законодательное расширение права на судебную защиту в правовой системе России в связи с судебной реформой безгранично "раздвинуло" рамки сферы гражданской судебной юрисдикции, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов, включив в нее ранее не встречавшиеся в судебной практике категории гражданских дел.

Среди таких дел, рассматриваемых судами гражданской юрисдикции и имеющих принципиально иную качественную характеристику, за последний, более чем пятнадцатилетний период заняла новая по характеру категория гражданских дел об оспаривании нормативных актов по мотиву несоответствия их нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Защита по таким делам затрагивает интересы, как частные, так и публичные, а также неопределенного круга лиц, так как содержащиеся в оспариваемом нормативном акте предписания связаны с реализацией конкретных правовых возможностей и касаются как неопределенного количества адресатов, на которых распространяется их действие, так и конкретного лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, полагающего, что данный нормативный акт затрагивает его права и интересы.

В РФ за законностью нормативно-правовых актов следят органы прокуратуры – такой надзор является одним из ведущих направлений в деятельности прокуратуры. Прокуратура обязана видеть изъяны, пробелы действующего законодательства, участвовать в приведении его в соответствии с интересами и потребностями общественного развития.

Так, осуществляя одну из основных своих функций – надзорную, прокуратура опротестовывает, добивается отмены нормативно-правовых актов, противоречащих законодательству. Наряду с правом опротестования противоречащих закону правовых актов, прокурор наделен правом обращения с требованием о признании таких актов недействующими в суд общей юрисдикции либо в арбитражный суд. Направление заявления прокурором в суд осуществляется, как правило, в тех случаях, когда у прокурора нет уверенности в объективном, беспристрастном рассмотрении его протеста органом, издавшим противоречащий закону акт.

Так как новый объект судебного оспаривания по таким делам - нормативный акт (в целом либо часть, отдельные нормы такого акта), его характер и место в правовом пространстве придали таким делам особое социальное звучание.

При рассмотрении названной категории гражданских дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами осуществляется непосредственный, иначе именуемый в теории непосредственный, прямой, судебный нормоконтроль за соответствием оспариваемых нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы, который ранее осуществлялся исключительно в порядке конституционного судопроизводства и являлся прерогативой Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Принятые в 2002 г. ГПК РФ и АПК РФ впервые предметно легализовали один из способов судебного нормоконтроля путем непосредственного оспаривания нормативного правового акта в гражданском и арбитражном процессах и включили специальные нормы, объединенные в отдельных главах этих Кодексов, в которых предусмотрен особый порядок производства по таким делам.

Действующее правовое регулирование производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, предусмотренное ГПК РФ и АПК РФ, стало новым этапом законодательного закрепления порядка производства, в том числе и полномочий судов в области непосредственного нормоконтроля, и развития судебной практики по таким делам. С учетом значимости данной категории дел Пленум ВС РФ принял Постановление от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», которое ответило на вопросы, возникшие на практике. Указанное Постановление, даже при спорности отдельных его положений, призвано сыграть положительную роль в обеспечении единообразного применения законодательства.

Цель данной дипломной работы состоит в том, чтобы изучить деятельность прокуратуры по оспариванию нормативно-правовых актов противоречащих закону, а также деятельность судов по признанию недействительными полностью или в части, нормативно-правовых актов противоречащих законодательству, и участие прокурора в данной категории дел.

В соответствии с целью выдвигаются следующие задачи:

- Изучить сущность прокурорского надзора за исполнением закона и законностью нормативно-правовых актов.

- Проанализировать виды нормативно-правовых актов различного уровня, которые могут противоречить между собой.

- Рассмотреть полномочия прокурора за исполнением закона и законностью нормативно-правовых актов, его обращение в суд с заявлением о признании правового акта противоречащим закону полностью или в части.

- Определить полномочия суда при рассмотрении дел данной категории.

Предметом данного исследования является защита лиц, чьи права и свободы были нарушены вследствие издания нормативно-правового акта противоречащего закону большей юрисдикции.
ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ.

1.1 Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов федерального значения.
Надзор за исполнением законов – одно из ведущих направлений в деятельности прокуратуры Российской Федерации. Данная отрасль прокурорского надзора непосредственно связана с реальной защитой и обеспечением прав и свобод человека и гражданина; c укреплением законности в деятельности федеральных органов исполнительной власти, представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской федерации, органов местного управления.

В надзоре за исполнением законов реализуется значительная часть надзорного и профилактического потенциала прокурорской системы, так как с его помощью устанавливается надлежащее исполнение законов, а также выявление правонарушений на начальных уровнях их появления и принятия мер к их устранению.

Понятие предмета надзора за исполнением законов дано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре РФ». В нем выделены два самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного управления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

2. Соответствие законам нормативно-правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами.

Речь идет о различных проявлениях единой по своей сути направленности надзорной деятельности на решение стоящих перед прокуратурой задач, в чем наиболее полно и конкретно выражаются особенности предмета каждой отдельно взятой отрасли прокурорского надзора. Соответствие законам нормативно-правовых актов, издаваемых органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, является одной из форм исполнения положений Конституции и закона. Специальное указание в законе в качестве составной части предмета надзора на соответствие нормативно-правовых актов закону имеет целью подчеркнуть особое значение этой деятельности для характеристики надзорной деятельности прокуратуры.

Содержание используемого в статье 21 Закона понятие «соблюдение Конституции и закона»¹ включает в себя как собственно исполнение законов, представляющее собой активную деятельность по осуществлению содержащихся в них предписаний, так и соблюдение законов, которое обычно понимается как следование установленным законом запретам, воздержание от действий, которые законом признаются недопустимыми.

Соблюдение Конституции и исполнение законов выражается в виде действий или правовых актов: в действиях (бездействии) и актах, порождающих юридически значимые последствия (правовых актах), материализуются дозволения, запреты, требования, содержащиеся в законе. Через них реализуется главная функция закона как регулятора общественных отношений. Действия (бездействия) и правовые акты служат формами исполнения законов, охватывающие все области правоприменительной деятельности.

Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции исполнением законов строго определенной Федеральным законом совокупностью органов, организаций и должностных лиц. Это федеральные отраслевые органы исполнительной власти, министерства, государственные комитеты, службы, иные федеральные органы, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в различных сферах жизни общества. Этот перечень является исчерпывающим и дополнятся может только путем принятия соответствующих законов.

В зависимости от места в системе органов прокуратуры различают компетенции надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур, прокуратур городов (районов), приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур. В настоящее время действующие на территории РФ законы представляют собой двухуровневую систему, элементами которой выступают федеральные законы и законы субъектов РФ. В связи с этим предметом прокурорского надзора является как исполнение федеральных законов, так и законов субъектов РФ. В Конституции содержатся нормы прямого действия, таким образом оказывается непосредственное регулятивное воздействие на общественные отношения и в первую очередь, которые важны для жизнеспособности общества и государства.

Характер прокурорского надзора определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны. Главным критерием оценки объектов надзора служит законность их действий и актов.

В поле зрения прокурора находится только та часть деятельности объектов надзора, которая урегулирована законом, связана с исполнением законов, прокурор не вправе подменять другие органы,¹ его действия не должны касаться оперативно-хозяйственной деятельности. Прокурор обязан фиксировать их отклонение от требований закона и ставить вопрос об устранении правонарушений, причин, условий, им способствующих. Прокурорский надзор как особый, самостоятельный вид государственной деятельности лишен каких-либо административных полномочий. Выявив нарушения закона, их причины и способствующие им условия, прокурор ставит вопрос об их устранении перед тем органом или должностным лицом, в компетенцию которого входит осуществление соответствующих мер.

И первым направлением прокурорского надзора за исполнением законов и законностью нормативно-правовых актов является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. При этом необходимо иметь в виду следующее:

1. 
   соблюдение законов есть следование предписаниям закона в повседневной деятельности;
   

2. прокурорский надзор осуществляется за соблюдением только законов: Конституции РФ, Федеральных Конституционных законов, Федеральных законов, законов СССР или РСФСР, действовавших до вступления в силу Конституции РФ 1993 года, в части не противоречащей ей, а также законов субъектов Федерации, не противоречащих федеральным законам.

3. надзор за соблюдением законов осуществляется только в отношении определенного круга органов и должностных лиц. К ним относятся федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, органы военного управления, органы контроля, их должностные лица, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Этот перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.¹

Прокурорский надзор за соблюдением Конституции России по сути всегда служил основой надзорной деятельности отечественной прокуратуры. В предмет конституционного надзора входит обеспечение высшей юридической силы Конституции РФ, ее верховенства, прямого действия, надзор за соблюдением ее положений на всей территории Российской Федерации. При определении предмета надзора в названии главы 1 раздела III Закона о прокуратуре законодатель употребляет термин «исполнение» применительно к законам, а применительно к Конституции России – «соблюдение». Использование подобной терминологии с точки зрения теории права достаточно условно, поскольку конституционные нормы могут реализовываться в форме не только соблюдения, но и исполнения и использования.

При некоторой схожести понятий «соблюдение» и «исполнение» между ними имеются смысловые различия, которые заключается в том, что соблюдение предполагает правомерное поведение субъектов права, выражающееся преимущественно в пассивном поведении, воздержании от совершения запрещенных действий. Исполнение в отличии от соблюдения, предполагает более высокую степень активности субъектов права. Понятие «исполнения закона», используемое в статье 21 Закона о прокуратуре, содержательно включает в себя как активную форму деятельности по осуществлению содержащихся в них предписаний (в форме собственно исполнения либо в форме использования), так и форму следования установленным законом запретам, воздержания от противоправных действий (соблюдение законов).

Исполнение Конституции России и законов, действующих на территории Российской Федерации, заключатся в обязательном совершении предусмотренными конституционными нормами и требованиями законов действий, в выполнении государственно-властных императивных требований независимо от личного отношения к ним субъектов права¹. Деятельность, направленная на исполнение законов, может выражаться в виде принятия нормативно правовых актов. Действия и акты едины в данном случае по своей сущности – и те и другие представляют собой решения, направленные на реализацию требований закона. Различия заключаются в их оформлении: правовые акты имеют форму документов, а действия, как правило, таковой не имеют, хотя в ряде случаев также оформляются документально. Документальная форма исполнения законов является доминирующей, поскольку позволяет более точно оценивать соответствие практики исполнения законов содержащимся в них предписаниям, оперативно и своевременно устанавливать ее отклонения от требований закона, принимать меры к их устранению.

Надзор за исполнением законов зачастую связывают лишь с необходимостью обеспечения законности в деятельности органов государственного управления. Однако область надзора за исполнением закона гораздо шире: помимо обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне общий надзор распространяется также на деятельность представительных органов власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления и деятельность негосударственных структур. Помимо того, что перечень перечисленных в статье 21 Закона о прокуратуре поднадзорных ей органов является исчерпывающим, можно отметить и то, что в сравнении с законодательством о прокуратуре советского периода в Законе о прокуратуре ныне действующем из перечня поднадзорных объектов теперь исключены граждане. Таким образом, формально прокуратура надзор за исполнением законов гражданами напрямую не осуществляет. Но в то же время их действия могут входить в поле надзорной деятельности прокуроров в случае совершения ими правонарушений или во взаимосвязи с деятельностью поднадзорных прокуратуре органов.

Исключение из сферы общего надзора общественных и политических организаций и движений объясняется тем, что в условиях демократизации общества, упрочнения и развития рыночных отношений применительно к ним должны использоваться иные средства контроля. В то же время надзорные полномочия прокуратуры и право осуществления уголовного преследования Следственным комитетом при прокуратуре РФ позволяют в необходимых случаях реагировать на незаконные действия вышеуказанных органов, например, в случае их деятельности, направленной на насильственное изменение основ конституционного строя, экстремистской деятельности и т.д. Обеспечение прокуратурой законности в их деятельности осуществляется также путем ориентации контролирующих органов на выявленные нарушения закона на подконтрольных им объектах.

Перечень поднадзорных прокуратуре органов был дополнен Федеральным законом от 10.02.1999 г., включившим в него также коммерческие и некоммерческие организации.¹ Это восполнило существовавший в первоначальной редакции статьи 21 Закона пробел, поскольку указанными органами совершается значительная масса правонарушений.

В системе нормативных актов, за соблюдением которых призвана осуществлять надзор прокуратура, приоритетное значение имеет Конституция РФ. В Законе СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. и в первой редакции Закона РФ «О прокуратуре РФ» 1992 г. не содержалось специальных указаний на осуществление прокуратурой надзора за соблюдением Конституции, хотя это презюмировалось, и надзор за исполнением конституционных норм в действительности обеспечивался прокуратурой планомерно и непрерывно. Тем не менее, отсутствие нормативного закрепления прокурорского надзора за соблюдением Конституции порождало некоторую неопределенность позиции прокуратуры в выполнении ею надзорной роли по отношении к практике реализации конституционно-правовых установлений. Как уже указывалось, Федеральный закон от 10 февраля 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ», в соответствии с которым в понятие предмета прокурорского надзора было включено соблюдение Конституции России, обоснованно устранил полномочия прокуратуры в механизме обеспечения действия Конституции РФ.
1.2 Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов регионального значения.
В систему действующих на территории Российской Федерации законов входят конституции и уставы субъектов Российской Федерации, которые не должны противоречить Конституции России. В них закрепляется правовой статус субъектов РФ, положения характеризующие основы организации государственной власти и местного самоуправления; права и свободы и обязанности человека и гражданина; вопросы отношений государства и личности; порядок формирования и компетенции представительных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации¹.

Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 апреля 2000 года (по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре РФ» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ) признал не противоречащими Конституции РФ положения законодательства о полномочии прокурора обращаться в суд с требованием о проверке соответствия закона субъекта Российской Федерации федеральному закону и полномочия суда разрешать такие дела по правилам гражданского процессуального законодательства.

Как вытекает из постановления, прокурор вправе, осуществляя надзор, обращаться в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия закона субъекта РФ федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом представительным органом субъекта РФ¹.

В свою очередь, поскольку конституции или уставы имеют высшую юридическую силу на территории субъекта Российской Федерации в пределах его ведения, то помимо Конституции России предметом надзора за исполнением законов должно являться и соблюдение конституций и уставов субъектов Российской Федерации².

В основе данного направления рассматриваемой отрасли прокурорского надзора лежит конституционный принцип верховенства закона. Нормативно-правовые акты органов, входящих в систему поднадзорных субъектов, как правило, носят поднадзорный характер. Они издаются в целях реализации законов и в своей основе обязаны иметь закрепленные в законе положения. Существенным моментом здесь должно служить правило о соотносимости законов по их юридической силе, т.е. обязательном соответствии законов субъектов Федерации, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления, органов контроля и их должностных лиц Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам.

Практика прокурорского надзора за законностью нормативно-правовых актов позволяет выявить следующие виды нарушений, допускаемые в нормотворческом процессе:

1. Отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов.

Распространенными примерами этого вида нарушения закона являются случаи, когда органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления издают нормативные правовые акты, регулирующие вопросы налогов, сборов, приватизации объектов собственности и т.д., без делегированных федеральным законодательством прав регулирования этих отношений;

2. Издание нормативно-правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

3. Произвольное толкование положений закона, обусловившее издание противоречащего ему нормативно-правового акта.

Распространенными примерами данного вида нарушения являются случаи, когда органы власти, управления и контроля, их должностные лица, а также руководители хозяйствующих субъектов принимают решения, ущемляющие права человека, гражданина, работника в сфере социальных, трудовых, административно-правовых и других отношений; расширенно толкуют объем требований закона, установленных исчерпывающим образом.

4. Неправильный выбор закона, положенного в основу решения регламентированных в нормативно-правовом акте отношений.

Нарушения этого вида связаны с неправильным применение норм материального права, регулирующих сходные по характеру отношения: гражданско-правового или трудового найма, возмещения материального вреда, установления правовых гарантий по нормам гражданского или трудового законодательства и т.п.

5. Несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

Эти нарушения процедурного характера имеют существенное значение и ведут к отмене акта, затрагивающего конституционные права и свободы человека и гражданина, когда его содержание не доведено ненадлежащим образом до субъектов регулируемых правоотношений¹.
1.3. Прокурорский надзор за исполнением нормативно-правовых актов муниципального значения

На современном этапе становления органов местного самоуправления в России надзор за законностью принимаемых муниципалитетами нормативных правовых актов приобретает особо актуальное значение. Без регулирующего воздействия органов власти не может быть обеспечено нормальное существование граждан. Юридической формой выражения прав органов местного самоуправления на управление правовых отношений выступают акты местного самоуправления. Их функция состоит, прежде всего, в том, чтобы, в рамках установленных государством задач, способствовать благополучному совместному сосуществованию людей в муниципальном образовании и обеспечивать нормальные условия жизни местного сообщества, реализовывать и поддерживать определенный социальный порядок в рамках конституционных и законодательных положений. Принцип законности публичного управления является основополагающей чертой правового государства.

Общие положения. Законодательство о местном самоуправлении.
Статья 12 Конституции Российской Федерации закрепила права граждан и гарантии на местное самоуправление, определив, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. В статьях 130-133 Конституции России регламентированы основные принципы местного самоуправления:

во-первых, самостоятельность в решении вопросов местного значения, включая владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов, определение структуры органов местного самоуправления;

во-вторых, формы осуществления местного самоуправления (референдум, выборы, иные способы прямого волеизъявления, через органы местного самоуправления);

в-третьих, территориальные основы местного самоуправления (местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях с учетом исторических и иных местных традиций);

в-четвертых, иные гарантии местного самоуправления (правовые, судебные, финансовые основы и гарантии)¹.

В развитие конституционных норм на федеральном уровне вопросы деятельности органов местного самоуправления, их полномочия урегулированы федеральными законами, которые условно можно подразделить на законы:

а) комплексного регулирования:

- Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями);

б) отраслевого регулирования:

- Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»;

- Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и другие;

в) специального регулирования:

- Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

- Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»;
- Федеральный закон от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»;

- Налоговый, Бюджетный, Земельный, Градостроительный и другие кодексы и федеральные законы, устанавливающие полномочия органов местного самоуправления в той или иной сфере.

Полномочия органов местного самоуправления по вопросам своего ведения реализуются путем принятия (издания) правовых актов. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.

Кроме того, требования к отдельным правовым актам, таким как бюджет муниципалитета, правовые акты о налогах, порядку их принятия, вступления в силу, указание на полномочия, содержатся в отраслевых и специальных законах (например, Бюджетный и Налоговой кодексы).

Организация работы по надзору за законностью правовых актов представительных и исполнительных органов местного самоуправления.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ № 195 от 7.12.2007 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор за законностью правовых актов должен осуществляться независимо от поступления сведений о нарушениях законов¹.

Из анализа результатов прокурорских проверок можно сделать выводы о причинах недостатков в работе прокуроров и продолжения органами власти и местного самоуправления издания незаконных правовых актов:

Во-первых, не работает принцип предупреждения издания незаконного правового акта путем предварительного ознакомления с ним и устранения возможных ошибок заранее, чем последующее применение мер прокурорского реагирования.

Во-вторых, необходимо чтобы документ прокурорского реагирования на противоречащий нормативный правовой акт вносился на «готовую почву», стал результатом предварительной работы прокурора с принявшим его органом, и он должен не только указывать на незаконность оспариваемого правового акта, но и нести превентивную нагрузку, убеждать принявшее его должностное лицо в необходимости незамедлительной его отмены и недопущении подобных нарушений впредь. Несвоевременное рассмотрение актов прокурорского реагирования делает необходимым инициирование длительных судебных разбирательств, что снижает актуальность внесенных прокурором протестов.

В-третьих, отсутствуют уголовные дела, возбужденные по результатам оперативной работы по незаконным правовым актам. Надзор за законностью правовых актов не используется в организации надзора за противодействием коррупции в органах местного самоуправления, злоупотребления должностными лицами своих полномочий. Примером этого являются незаконные поборы при вынесении решений о выделении земельных участков. Однако такие незаконные акты прокурорами в оперативную разработку не передаются, решения по ним не принимаются.

Надлежащая организация надзора, прежде всего, означает, что работа должна быть организована таким образом, чтобы каждый издаваемый органами местного самоуправления правовой акт был подвергнут прокурорской проверке и в случае несоответствия действующему законодательству получил соответствующую реакцию со стороны прокурора в виде мер реагирования, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации.

Должна быть отработана практика включения органов прокуратуры в число обязательных адресатов, которым направляются правовые акты представительных и исполнительных органов, причем не только уже принятых актов, но и предполагаемых к принятию проектов. Это позволит своевременно знакомиться с принятыми актами и реагировать на те из них, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Важнейшими элементами организации прокурорского надзора за законностью правовых актов являются сбор информации об издании актов, противоречащих законам, её анализ и в связи с этим, планирование работы:

- получению необходимой информации в наибольшей мере способствует поддержание прокурорами разнообразных деловых контактов с руководителями представительных и исполнительных органов местного самоуправления; участие в работе заседаний представительных и исполнительных органов муниципальных образований местного самоуправления, ознакомление с протоколами таких заседаний;

- предварительное ознакомление с проектами решений, постановлений и других актов;

- систематическое проведение проверок законности актов.

К числу источников информации о принятии (издании) органами местного самоуправления незаконных актов относятся: жалобы и заявления, поступающие в органы прокуратуры от населения соответствующей территории; сообщения средств массовой информации; обращения в прокуратуру руководителей учреждений и организаций, субъектов предпринимательской деятельности и других лиц.

Необходимо максимально использовать всю полноту предоставленных прокурору полномочий, основной акцент делать на предотвращение принятия правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В этих целях нужно повысить активность прокуратуры в правотворческом процессе путем участия прокурорских работников в деятельности органов местного самоуправления при разработке проектов, касающихся реализации прав и свобод граждан; обязательного участия прокуроров в процедурах обсуждения и принятия актов нормативного характера¹.
1.4 Прокурорский надзор за исполнением подзаконных нормативных актов.
Важным в практическом плане является вопрос о толковании понятия «закон», поскольку результаты толкования непосредственно определяют целенаправленность усилий общенадзорной деятельности прокуратуры.

По этому вопросу в теории прокурорского надзора сложились три позиции:

1. Прокуратура должна осуществлять надзор не только за исполнением законов, но и за законностью подзаконных нормативных правовых актов различных уровней и видов. Эта позиция основывается на том, что в подзаконных актах конкретизируются отдельные положения законов, содержится механизм их исполнения, формулируются требования к субъектам правоприменения по единообразному исполнению законов и т.д. Указывается, что нельзя квалифицированно осуществлять надзор за исполнением законов, не зная подзаконных актов, конкретизирующих общие нормы закона применительно к отдельным участкам деятельности. Пренебрежение знанием подзаконных нормативных правовых актов при прокурорской проверке приводит к тому, что надзор становится поверхностным, формальным и в конечном счете, безрезультатным. Кроме того, поскольку важной задачей общего надзора является профилактика преступлений и иных правонарушений, следует учитывать, что нарушения ведомственных нормативных правовых актов зачастую создают условия для последующего нарушения закона. В связи с этим пренебрежение организацией надзора за исполнением ведомственных нормативных правовых актов следует расценивать как утрату перспективы общенадзорной деятельности прокуратуры¹.

Несколько модифицированный вариант понимания указанной позиции заключается в том, что, проверяя соблюдение Конституции России или исполнения законов, прокурор может и должен в русле их требований проверять исполнение названных подзаконных актов, но только в том случае, если они соответствуют нормам Конституции и законам. Если же эти подзаконные правовые акты не соответствуют Конституции РФ и законам, то их исполнение не проверяется, а прокурор должен принять меры к частичной или полной отмене актов как не соответствующих законам².

2. Прокуратура должна осуществлять надзор только за исполнением законов и не осуществляет надзор за исполнением подзаконных нормативных правовых актов. Такая позиция основана на ограничительном понимании положений Конституции России (ст. 129) и Закона о прокуратуре ( ст. 1 и 21 ), которые устанавливают, что прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов, действующих на территории РФ.

Так, по мнению В.Б. Ястребова, в современных условиях идея распространения прокурорского надзора за исполнением подзаконных нормативных правовых актов потеряла актуальность³. Сейчас, утверждает автор, имеются все условия для нормальной, продуманной, эффективной работы законодательных учреждений страны, и потому нет необходимости для замещения законов актами, имеющими меньшую юридическую силу. Исполнение подзаконных актов – это предмет деятельности других органов, и, в первую очередь, органов контроля. Возлагать на прокуратуру надзор за исполнение подзаконных актов на деле означало бы игнорировать специфику прокуратуры как особого надзорного органа, возложить на нее не свойственные ей функции. Прокуратура в силу своего государственно-правового статуса обязана осуществлять надзор за законностью подзаконных актов, но не за их исполнением.

3. Прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением некоторых подзаконных нормативных правовых актов. Так, не вызывает сомнений, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением указов Президента Российской Федерации, носящих нормативный характер. Объясняется это тем, что в переходный период после принятия Конституции России, но до принятия необходимых законов Федеральным Собранием многие отношения регулировались указами Президента РФ. В сложившихся условиях указы Президента России, обладающие высоким уровнем юридической силы, в значительной мере восполнили имевшиеся правовые пробелы. Поскольку нередко акты Президента РФ и Правительства РФ играют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы, нормативные указы Президента и постановления Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора¹.

Последняя позиция представляется наиболее взвешенной. В целом подзаконные нормативные правовые акты должны включаться в сферу общего надзора при соблюдении следующих условий:

Они должны иметь нормативный характер;

Не должны противоречить Конституции РФ и международно-правовым актам;

Должен отсутствовать соответствующий федеральный закон, либо в федеральном законе содержится прямое указание на необходимость принятии подзаконного нормативного акта;

Должны исходить от высших органов государственной власти;

При издании подзаконных нормативных правовых актов органы государственной власти не должны превышать имеющиеся у них полномочия.

Таким образом, термин «закон» следует понимать в широком смысле, при котором он охватывает не только законы, принимаемые Федеральным Собранием, но и указы Президента России и Правительства России.
ГЛАВА 2. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПО НАДЗОРУ ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ И ЗАКОННОСТЬЮ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ.

2.1. Протест, представление, заключение как формы реагирования прокурора по устранению нарушения закона
Выявив нарушения законов, установив обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновных лиц, прокурор принимает меры к их устранению и недопущению в будущем, а также к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц. Для этого законодательством, регулирующим прокурорский надзор, предусматривается ряд специфических полномочий прокуроров, т.е. прав и обязанностей, обеспечивающих устранение нарушений законов. Такие полномочия в теории и практике прокурорского надзора принято именовать правовыми средствами прокурорского реагирования на нарушения законов или прокурорского надзора.

Средства реагирования по своему внешнему выражению, порядку применения могут быть общими для всех отраслей прокурорского надзора и участков деятельности прокуратуры и специфическими, характерными для отдельных отраслей надзора и участков деятельности. К числу общих средств реагирования можно отнести опротестование противоречащих закону актов, внесение представлений об устранении нарушений законов, вынесение постановлений и объявление предостережений. К средствам реагирования по надзору за законностью нормативно-правовых актов можно отнести именно такие, как протест (прил. 1), представление (прил. 2), дача заключений (прил. 3) и подача заявлений (прил.4) прокурором в суде.

Таким образом, предусмотренные законодательством и совершаемые в установленном порядке действия по устранению выявленных нарушений законов, а также причин и условий, им способствующих, и привлечению к ответственности виновных лиц – правовые средства реагирования прокурора на нарушения законов. Средства реагирования реализуются посредством письменных или устных актов прокурорского надзора, основными из которых являются протесты, представления и постановления. Закон не устанавливает единого письменного выражения для всех видов актов прокурорского надзора. Для некоторых из них, например, протестов, вносимых в порядке уголовного судопроизводства, установлена письменная форма, для других, таких как заключения, даваемые прокурором в суде – устная и письменная форма.

Акты прокурорского надзора – это специфические правовые акты, вносимые только прокурором в порядке реализации своих полномочий. Известно, что прокурор как государственное лицо, осуществляющее надзор, не обладает административной властью, т.е. не вправе отдавать распоряжения органам, за исполнением законов которыми он осуществляет надзор. В связи с этим он не может сам непосредственно отменить незаконный правовой акт, восстановить нарушенную законность, привлечь виновное лицо к административной или иной ответственности. Именно посредством актов прокурорского надзора прокурор обращается к компетентным органам с требованием об устранении нарушений законов и привлечении к ответственности виновных лиц. Некоторой особенностью отличаются акты, выносимые прокурором при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. За исключением представлений, эти акты носят распорядительный характер, обязывающий органы дознания и следствия выполнить определенные действия.

Акты прокурорского надзора – индивидуальные акты, обращенные к тем или иным органам и должностным лицам в связи с определенными фактами (нарушениями законов). Акт прокурорского надзора обязывает другой орган, должностное лицо реагировать на него установленным законом образом: рассмотреть его, принять необходимые меры и сообщить прокурору, внесшему его. Правильное составление актов прокурорского надзора, точное и полное выражение в них закрепленных в законе полномочий прокуроров и основаны на

них требований – неотъемлемое условие действенности надзора за исполнением законов¹.

Выбор средств реагирования зависит от характера нарушений законов, их причин, распространенности нарушений, вредных последствий, вызванных нарушением законов, степени вины правонарушителей. Обычно применяются такие средства реагирования и акты прокурорского надзора и избираются такие его формы (письменная, устная), которые позволяют достигать наибольшего эффекта и при том наиболее быстро в плане устранения и предупреждения нарушений законов.

Рассматриваемые акты прокурорского реагирования по форме и содержанию должны отвечать требованиям, установленным федеральным законодательством и Генеральным прокурорам РФ. В соответствии с п.12 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 22.05.1996г. №30 ¹ в документах прокурорского реагирования необходимо излагать правовую сущность, а также негативные последствия нарушений закона, причины и условия, которые этому способствовали, ставить вопрос об их устранении и ответственности виновных лиц. При внесении представлений и протестов в каждом случае решать вопрос о необходимости участия прокурора в их рассмотрении.

К требованиям общего характера, предъявляемым ко всем формам актов прокурорского реагирования, следует относить следующее:

1. Правом выносить протест, вносить представление, выносить постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении и объявлять предостережение обладает только прокурор или его заместитель. Помощники прокурора, прокуроры отделов и управлений осуществляют подготовку проектов указанных актов прокурорского реагирования, но полномочиями выносить их от своего имени не обладают²;

2. Содержащиеся в актах прокурорского реагирования выводы и предложения должны быть законодательно обоснованны и убедительно аргументированы. Содержание актов прокурорского реагирования должно выражать правовую сущность, а также негативные последствий нарушений закона, причины и условия, которые им способствовали, постановку вопроса об их устранении и ответственности виновных лиц¹;

3. Прокурорское реагирование в виде издания соответствующих актов должно быть правомерным и своевременным. Правомерность издания акта прокурорского реагирования определяется пределами надзора, а также наличием установленных нарушений закона. Своевременность вынесения актов прокурорского реагирования определяется нормами УК РФ, УПК РФ и КоАП РФ, регулирующими правила о сроках давности привлечения к ответственности виновных лиц и устанавливающими процессуальные процедуры принятия таких решений. По общему правилу прокурор обязан принимать незамедлительные меры к пресечению правонарушению и восстановлению законности.

Документы прокурорского реагирования должны быть юридически и стилистически грамотными, а также соответствующими требованиям, предъявляемым правовым актам. В частности, в них должны содержаться ссылки на нарушенный материальный или процессуальный закон, конкретно указываться факты неисполнения или неправильного применения норм закона, последствия которых наступили или могут наступить.

В этих актах обязательно указываются нормы закона, являющиеся правовым основанием для принятия документов прокурорского реагирования. К ним прежде всего относятся нормы Закона о прокуратуре, устанавливающие полномочия прокурора (ст. 22 и 27). В случае вынесения постановления о возбуждении уголовного дела или производстве об административном правонарушении указываются также нормы УПК РФ и КоАП РФ, определяющие основания и порядок принятия такого решения.

При изложении документов прокурорского реагирования должна применяться действующая правовая терминология, используемая в законах, приказах и указания Генерального прокурора РФ, других нормативных правовых источниках.

Будучи официальными документами, правовые акты прокурорского реагирования изготавливаются на специальных бланках в соответствии с требованиями Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры РФ¹.

По смыслу ст. 22, 23, 27, 28 Закона о прокуратуре протест прокурора – это официальный письменный правовой акт прокурорского реагирования, содержащий мотивированное требование прокурора или его заместителя, адресованное органу или должностному лицу, об отмене изданного ими противоречащего закону правового акта.

Сущность опротестования незаконных правовых актов заключается в том, что прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, от имени Российского государства указывает, в чем именно выражено нарушение закона, и требует от соответствующего органа отменить незаконный акт или привести его в соответствие с законом, восстановить права и свободы граждан, а также права и законные интересы государственных и иных органов.

Основными условиями вынесения протеста на правовой акт является его противоречие закону. Поэтому в протесте выражается требование об устранении имеющихся противоречий, приведении акта в соответствие с требованиями действующего законодательства путем его отмены полностью или в той части, которая противоречит закону. Сфера применения протеста, как это прямо следует из текста ст. 23 Закона о прокуратуре, ограничена только правовыми актами. По мнению В.Ф. Крюкова, высказываемые в теории прокурорского надзора суждения о возможности опротестования также и незаконных действий должностных лиц являются не только необоснованными, но и, по существу, ошибочными, так как ориентируют органы прокуратуры на применение данной формы прокурорского реагирования к правоотношениям, не охватываемым предметом надзора¹.

Следует иметь ввиду, что ГПК РФ установлен судебный порядок обжалования неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан. Прокурор или его заместитель случае установления незаконных действий должностных лиц, нарушающих права и свободы человека и гражданина, обязан разъяснить гражданам указанный порядок, а при необходимости защиты неперсонифицированного или безгласного интереса – предъявить в суд заявление об обжаловании незаконных действий должностных лиц.

Исходя из точного смысла ст. 23, 28 Закона о прокуратуре, протест приносится во всех случаях выявления актов, противоречащих закону. Исключение может быть сделано лишь в ситуации, когда отмена незаконного акта не может повлечь реальных юридических последствий и, по существу, будет носить формальный характер. Это касается прежде всего тех противоречащих закону актов, которые хотя и не отменены, но в силу определенных обстоятельств не способны порождать неправомерные последствия, например издание другого акта, регулирующего правоотношения в соответствии с законом; реальная неисполнимость предписаний противоречащего закону правового акта, так как указанные правоотношения регулируются законом, имеющим силу прямого действия и исполнение их осуществляется органами, обязанными исполнять закон, а не подзаконный акт.

Исходя из требований Генеральной прокуратуры РФ, должностные лица органов прокуратуры должны соблюдать правило, по которому опротестование правовых актов органов и должностных лиц осуществляется в пределах компетенции прокуроров соответствующих уровней. Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты соответствующих органов местного самоуправления, органов контроля районного или городского звена, их должностных лиц. Прокуроры субъектов РФ обладают правом опротестования правовых актов представительных и исполнительных органов данного субъекта, органов контроля соответствующего звена их системы. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов и должностных лиц нижестоящих уровней. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов и должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он обязан подготовить проект протеста и представить его вышестоящему прокурору, с предложением принести протест на незаконный правовой акт.

Закон о прокуратуре прямо указывает, что протест приносится в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Возможность принесения протеста в вышестоящий орган законом не предусмотрена, но она и не исключается. Такой вывод базируется на том, что органы, вышестоящие по отношению к органу, принявшему правовой акт, составляют единую систему, от лица которой они действуют и которую они представляют в единой сфере правоприменительной практики. Это касается систем федеральных органов исполнительной власти, контролирующих органов и их должностных лиц.

Принесение протестов в органы управления и руководителям коммерческих и некоммерческих организации с требованием отмены изданных ими незаконных правовых актов производится по тем же правилам¹.

Важнейшими характеристиками протеста прокурора на незаконный правовой акт является следующее:

1. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в 10-дневный срок с момента его поступления, а в случае принесения протеста на решение представительного органа субъекта РФ или органа местного самоуправления – на ближайшем заседании коллегиального органа. При наличии обстоятельств, требующих немедленного устранения нарушений закона, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. Срок, в течении которого рассматривается в этом случае протест, указывается в его текстовой резолютивной части;

2. При рассмотрении протеста коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест. Об этой обязанности коллегиального органа необходимо также указывать в текстовой части протеста. Следует иметь ввиду, что это правило, установленное нормой п. 3 ст. 23 Закона о прокуратуре, обусловлено предоставлением возможности личного участия прокурора, его заместителя или по поручению соответствующего прокурора в рассмотрении принесенного протеста. Поручение об участии помощника прокурора, прокурора отдела или управления в работе коллегиального органа при рассмотрении протеста должно быть надлежащим образом оформлено;

3. О результатах рассмотрения протеста орган или должностное лицо, рассмотревшее протест, должны незамедлительно сообщить прокурору в письменной форме.

Под незамедлительностью сообщения о результатах рассмотрения протеста следует понимать дачу письменного ответа в день рассмотрения, а при отсутствии такой возможности по техническим причинам – не позднее дня, следующего за днем рассмотрения;

4. Несообщение прокурору о дне заседании коллегиального органа, рассматривающего протест прокурора, несвоевременное рассмотрения протеста в указанный законом срок и в обоснованно установленный прокурором сокращенный срок, а также позднее, чем установлено законом, направление сообщение прокурору о результатах рассмотрения протеста является нарушением закона и может служить основанием для привлечения виновных лиц к ответственности;

5. Изложенное в протесте требование прокурора об отмене незаконного правового акта не имеет для органа или должностного лица обязательной силы Оно может быть отклонено. Однако в этом случае прокурор, принесший протест и убежденный в законности своего требования, обязан обратиться в суд с заявлением о признании правового акта недействительным. Заявление в суд направляется прокурором по правилам ГПК РФ или АПК РФ о подведомственности и подсудности рассмотрения дел;

6. Протест до рассмотрения может быть отозван принесшим его лицом.

Это правило свидетельствует о том, что прокурор не связан по формальным соображениям с позицией, изложенной в протесте. Эта позиция может изменится в результате установления новых, ранее неизвестных обстоятельств, принятия новых законов и при наличии иных факторов, исключающих необходимость рассмотрения протеста. В этом случае протест может быть отозван. Право отзыва протеста принадлежит должностному лицу, которым он принесен – прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения и принятия по нему решения.

Рассматривая протест прокурора как основное правовое средство реагирования на выявленное им нарушение закона, следует иметь ввиду, что Закон о прокуратуре детально не регламентирует структуру его изложения и реквизиты оформления. Однако эти обстоятельства никак не умаляют значимости данных факторов для практической организационной деятельности органов прокуратуры в решении задачи пресечения и устранения нарушений закона. Прокурорская практика выработала определенные требования к форме и содержанию протеста, которые стали традиционными¹.

В вводной части протеста должны содержаться следующие обязательные реквизиты:

- наименование документа – «Протест»;

- указание на орган или должностное лицо, издавшее правовой акт;

- наименование акта, по поводу которого приносится протест;

- исходящие данные (номер и дата).

Содержательная часть протеста, обозначаемая как «описательно-мотивировочная часть», включает в себя:

- цитирование положений, противоречащих закону;

- юридическое обоснование протеста, указание на суть допущенного нарушения и подтверждение доказательствами факта его существования.

Заключительная часть содержит:

- требование прокурора об отмене акта полностью или в части;

- указание на порядок и сроки рассмотрения протеста и необходимости письменного уведомления прокурора о результатах рассмотрения акта прокурорского реагирования.

Протест должен быть подписан прокурором или его заместителем с указанием занимаемой должности и классного чина.

Следующим актом прокурорского реагирования является - представление об устранении нарушений закона.

Указанный акт прокурорского реагирования представляет собой официальный письменный документ прокурора или его заместителя, в котором содержится обоснованное требование соответствующему органу или должностному лицу об устранении нарушений закона, указываются их причины и способствующие им условия, а также лица, виновные в нарушении закона, и предложения о привлечении последних к дисциплинарной или материальной ответственности.

Положительно следует рассматривать практику выступления прокуроров на сессиях представительных органов и заседаниях администрации с обоснованием принесенных протестов. В таких случаях прокурор получает возможность ответить на вопросы депутатов и других лиц, разъяснить требование закона и сущность допущенного нарушения, тем самым способствовать принятию решения об удовлетворении требований прокурора.

Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки, обобщения практики прокурорского надзора. Представление вносится как по выявленной группе нарушений закона, так и в отношении отдельных фактов таких нарушений.

Органы или должностные лица, которым вносится представление, должны обладать компетенцией, позволяющей обеспечить меры по устранению нарушений закона и способствующих им причин и условий, а также привлекать к дисциплинарной ответственности виновных лиц. В зависимости от содержания поставленных требований такими органами и должностными лицами могут быть как те, в деятельности которых выявлены нарушения закона, так и их вышестоящие органы и должностные лица. В вышестоящие органы или вышестоящим должностным лицам представление направляется, когда есть основание полагать, что выявленные нарушения закона носят распространенный характер в системе органов данного ведомства, либо когда представление было отклонено нижестоящим органом или по результатам его рассмотрения было принято неправильное решение. Таким образом, в отличии от правил принесения протеста на незаконный правовой акт только по кругу органов или должностных лиц территориального или закрепленного уровня, представление вносится независимо от указанных условий¹.

Представление как акт прокурорского реагирования по содержанию является индивидуальным документом. Процесс подготовки должен отвечать изложенным ранее общим требованиям к актам прокурорского реагирования. Недопустимо использование типовых образцов данного документа, где заполняются только индивидуальные характеристики, а обоснование правонарушений, причины и условия, им способствующие, изготовлены штампом. Следует иметь в виду, что представления прокурора об устранении нарушений закона должно содержать не только данные о нарушениях, причинах и условиях им способствующих, но и предложения, которые будут являться средством устранения допущенных нарушений (издание приказов, инструкций, введение правовых механизмов контроля за законностью действий по исполнению предписаний закона).

Требование о необходимости отражения в представлении конкретных виновных лиц, допустивших нарушение закона, предусматривающего дисциплинарную или материальную ответственность, вытекает из основополагающего принципа законности – неотвратимости ответственности виновных лиц в содеянном, их обязанности возместить убытки или причиненный вред.

Важным моментом при рассмотрении характеристики представления как акта прокурорского реагирования является установленное п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре правило о том, что Генеральный прокурор РФ в случае выявления несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ вносит об этом информацию Президенту РФ. Информация, вносимая Генеральным прокурором РФ Президенту РФ, есть особая форма реагирования на нарушения закона. Правительством Российской Федерации при издании им правовых актов. Но это не означает, что Правительство поднадзорно Генеральному прокурору РФ, при этом указанное полномочие последнего говорит о его обязанности устранить нарушения закона.

Основными правилами, для правильного оформления представления прокурора являются следующие:

1. Представление подлежит безотлагательному рассмотрению. Безотлагательность понимается как незамедлительную реакцию органа или должностного лица на требование прокурора о рассмотрении внесенного представления с момента его получения.

В практике прокурорского надзора нередко допускается ошибка, когда срок рассмотрения представления отождествляется с месячным сроком, отведенным на принятие мер по устранению нарушений закона. Что бы таких ошибок не происходило, в резолютивной части представления прокурор обязан четко доводить установку закона о безотлагательности рассмотрения представления и отдельно указывать о месячном сроке принятия мер по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий им способствующих;

2. Представление – это требование прокурора о принятии конкретных мер по устранению нарушений закона, причин и условий, которые способствовали совершению правонарушений. При этом соответствующие меры должны быть приняты не позднее месячного срока со дня внесения представления. Это требование абзаца 2 п.1 ст.24 Закона о прокуратуре должно также четко и ясно фиксироваться в резолютивной части представления, так как его невыполнение влечет для виновных лиц установленную законом ответственность. На практике нередко органы и должностные лица, рассмотревшие представление, не принимают конкретных мер, которые были рекомендованы прокурором, ограничиваются «отписками». Обязанность прокурора в этом случае – добиться реального устранения нарушений закона, а виновных в этом лиц привлечь к законной ответственности;

3. При рассмотрении представления коллегиальным органом о дне заседания сообщается прокурору, внесшему данное представление. Данное предписание п. 2 ст. 24 Закона о прокуратуре также должно указываться в резолютивной части представления. Это необходимо делать, с одной стороны, с целью представления возможности личного участия прокурора, его заместителя или по их поручению другого прокурора в рассмотрении данного документа прокурорского реагирования, а с другой – с целью повышения ответственности коллегиальных органов за своевременность рассмотрения требований прокурора, изложенных в представлении;

4. О результатах рассмотрения и принятых мерах по изложенным в представлении требованиям органы или должностные лица, которым было направлено представление, должны сообщить прокурору в письменной форме. На практике прокуроры в представлении указывают о необходимости в месячный срок принятия не только мер к устранению нарушений закона, но и сообщению им об этом в письменной форме;

5. Изложенные в представлении требования прокурора о безотлагательном его рассмотрении, об устранении допущенных нарушений закона путем принятия в месячный срок конкретных мер; о необходимости представления коллегиальным органом прокурору сообщения о дне заседания, а также даче ответа о результатах и принятых мерах в письменной форме являются обязательными к исполнению органом или должностным лицом, которому адресовано представление.

Практикой выработан ряд требований к содержанию и форме представления. Форма представления – письменная. В представлении можно выделить три части: вводную, описательную и резолютивную.

Вводная часть представления представляет собой наименование акта с указанием на его суть (представление об устранении нарушений закона либо причин и условий, способствовавших нарушениям закона); указание на орган или должностное лицо, являющиеся адресатами представления.

В описательной части перечисляются выявленные прокурором нарушения закона, обстоятельства способствующие таким нарушениям; дается юридический анализ противоправных действий с конкретным указаниями на нарушенные нормы закона. В описательной части также содержится информация о лицах, виновных в допущенных нарушениях.

Резолютивная часть представления представляет собой конкретное требование прокурора устранить допущенные нарушения, причины и условия им способствующие. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме¹.

Также Закон о прокуратуре позволяет прокурору выносить по результатам прокурорских проверок постановления. Эти постановления направлены на немедленное устранение допущенных нарушений закона. Однако, поскольку прокурор, по правилу, административной властью не обладает, такие постановления характерны лишь для отдельных отраслей прокурорского надзора, где прокурор наделен властно-распорядительными полномочиями.

При осуществлении надзора за исполнением законов прокурор или его заместитель может вынести распорядительное постановление лишь в случае установления факта незаконного административного задержания на основании решения несудебных органов. Такие задержания могут быть произведены органами и должностными лицами, имеющими соответствующую административно-исполнительскую компетенцию (органы внутренних дел, органы пограничной с пограничной службы, органы военизированной охраны, органы внутренних войск МВД РФ). Прокурор или его заместитель освобождает лиц, незаконно задержанных такими органами, из под стражи путем вынесения мотивированного постановления.

Несмотря на то, что законом не предусмотрена обязанность законодательных органов направлять в прокуратуру проекты нормативно-правовых актов, такие вопросы должны быть урегулированы на уровне взаимной договоренности с руководителями этих органов, чему в немалой степени способствует заинтересованность и самих законодательных органов в получении от прокуратуры правовой оценки проектов актов и в конечном итоге принятие качественного юрисдикционного акта.

На проекты, содержащие противоречащие Конституции Российской Федерации, федеральным и республиканским законам положения, должны направляться письменные заключения с анализом допущенных нарушений и, по возможности, конкретными предложениями об их устранении.

Постоянное участие прокурора на заседаниях представительных органов, участие в рассмотрении проектов на стадии их обсуждения на заседаниях рабочих групп, на депутатских слушаниях, нередко позволяет убедить разработчиков исключить нарушения до принятия правовых актов в окончательной редакции.

Замечания и мнение о законности принимаемого акта должны высказываться прокурором и при обсуждении проектов непосредственно на заседаниях представительного органа. Внимание представительного органа в этих случаях обращается на конкретные противоречия действующему законодательству, иные недостатки проекта, называются федеральные законы, которые могут быть нарушены, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и дается разъяснение, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест либо направлено в суд заявление о признании его недействующим. Прокурору необходимо изучать планы правотворческой деятельности законодательных органов. С учетом состояния законности, урегулирование общественных отношений в отдельных отраслях, возможно внесение законодательным органам предложений о разработке и принятии тех или иных актов, либо в целях предотвращения правонарушений об исключении из планов отдельных вопросов, не относящихся, например, к компетенции органов местного самоуправления.

Хотя в законе не установлено «срока давности» для опротестования прокурором незаконного правового акта, срок проверки, как правило, не должен превышать месячный, поскольку реагирование на утратившее актуальность нарушение, запоздалая реакция на него, не окажет необходимого эффекта, приведет в течение длительного срока к нарушению прав и законных интересов граждан или государства, не говоря уже о возможности истечения срока действия правового акта. Проверка свыше указанного срока может быть обусловлена только необходимостью проведения в отдельных случаях дополнительных проверочных мероприятий и ознакомления с материалами, послужившими основанием принятия акта, без которых не всегда можно сделать правильный вывод о его законности; сложностью анализируемых правоотношений; объемностью информации, содержащейся в акте.
2.2. Обращение прокурора в суд с заявлением, о признании правового акта противоречащим закону полностью или в части
Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации в значительной степени определяется качеством законодательной базы субъектов РФ, муниципальных образований. Несмотря на активную деятельность органов прокуратуры по надзору за соблюдением федерального законодательства, проблемы противоречия нормативно-правовых актов муниципальных образований действующему законодательству не утратили своей актуальности.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также уставам, законам, иным нормативно-правовым актам субъектов РФ. Одним из способов осуществления прокурорского реагирования на данном направлении надзора является предъявление прокурорами в суды заявлений о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Данной работе должна предшествовать активная деятельность по предотвращению принятия незаконных правовых актов с использованием таких форм работы, как учет и непосредственное изучение проектов законов и иных актов представительных органов, подготовка заключений на них, участие в работе профильных комитетов и комиссий, выступления на заседаниях представительных органов муниципальной власти.

Прокурор осуществляя надзор за соблюдением федерального законодательства, обращается в суд общей юрисдикции с требованием о проверке соответствия нормативно-правовых актов муниципального образования федеральному и региональному законодательству, при этом по правилам, установленным ГПК РФ, суд вправе признать нормативный правовой акт противоречащим федеральному, региональному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость приведения его в соответствие с федеральным и (или) региональным законом представительным органом муниципального образования.

Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части¹.

Заявления об оспаривании нормативных правовых актов подаются по подсудности, установленной ст. ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ, в районный суд по месту нахождения органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших нормативный правовой акт. В заявлении о признании нормативного правового акта недействующим должны содержаться сведения, установленные ст. 131 ГПК РФ, а также дополнительные сведения, установленные п. 5 ст. 251 ГПК РФ: данные о наименовании органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт; данные о наименовании и дате принятия оспариваемого акта; указание на то, какие права и свободы гражданина или неопределенного круга лиц нарушаются этим актом или его частью. К заявлению об оспаривании нормативного правового акта приобщается копия оспариваемого нормативного правового акта или его части с указанием, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт.

Заявления о признании недействующими полностью или частично ненормативных актов, адресованных конкретным лицам или группе лиц, по мотивам противоречия их закону и нарушения прав и охраняемых законом интересов организации и граждан-предпринимателей в соответствии со ст. 10 Федерального конституционного закона направляются прокурором в арбитражные суды².

При подаче заявлений о признании правовых актов незаконными следует учитывать, что глава 24 ГПК РФ предусматривает оспаривание именно нормативно-правовых актов, а не актов индивидуального характера. Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда РФ¹ правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, принятые органами власти, управления и должностными лицами решения, содержащие обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, т.е. устанавливать правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также индивидуальный характер, то есть устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц.

По этим делам суд не устанавливает фактических обстоятельств дела, т.е. совокупности юридических фактов, необходимых для применения нормы права. Функция суда сводится к исследованию свойств нормативного правового акта, полномочий органа, издавшего акт, выяснению соответствия закрепленных в нормативном правовом акте норм Конституции РФ, федеральным законам, т.е. суд проводит правовую оценку акта. Суд не связан доводами заявителя и его правовой позицией и проявляет инициативу в исследовании законности акта или его части.

При подготовке соответствующих заявлений наиболее часто допускаются следующие нарушения федерального законодательства при принятии и издании правовых актов, в том числе при формулировании закрепляемых правовых норм:

1. несоблюдение требований ст. ст. 11, 71 – 73 Конституции РФ, устанавливающих предметы ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, выражающееся в превышении своих полномочий органами представительной и исполнительной власти;

2. применение не зарегистрированных в установленном порядке нормативных правовых актов, принятых органами муниципальных образований;

3. издание нормативных правовых актов, устанавливающих незаконный порядок реализации прав, предусмотренных действующими федеральными законами;

4. ошибки в толковании федеральных и региональных нормативных правовых актов;

5. несоответствие целям, указанным в законе;

6. отсутствие законных механизмов реализации установленной нормы;

7. принятие норм под видом аналогии права или закона;

8. несоответствие регулируемых и фактических отношений.

При этом следует учитывать, что неопубликованные нормативные правовые акты могут быть оспорены по правилам главы 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих». В данном случае заявление подается прокурором в районный (городской) суд с соблюдением требований предусмотренных гражданско-процессуальным законодательством¹.

Нормативные правовые акты, опубликованные и зарегистрированные в установленном законом порядке, могут быть оспорены с точки зрения их законности в судебном порядке двумя способами:

1. 
   Опосредованно при рассмотрении и разрешении исковых дел, т.е. спора о праве между конкретными заинтересованными лицами (группами заинтересованных лиц), когда сторона просит применить, например, закон высшей юридической силы и не применять противоречащий ему другой нормативный правовой акт;
   
2. 
   Непосредственно в порядке судопроизводства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, когда заинтересованные лица (группа лиц), объединения граждан, организация, прокурор оспаривают в суде законность нормативного правового акта или его части безотносительно к конкретному субъекту права и к спору о защите субъективных прав лиц и просят признать акт или его часть недействующими.
   

Дела по оспариванию законности нормативных правовых актов во втором случае носят публично-правовой, а не частноправовой характер, затрагивают интересы неопределенного числа граждан (объединений граждан) и организаций, а также и правопорядка в целом. При этом способе оспаривания законности нормативных правовых актов полностью или в части важно точно определять подведомственность и подсудность дел.

Оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня, т.е. нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы РФ, Правительства РФ, с точки зрения соответствия Конституции Российской Федерации может быть осуществлено исключительно в Конституционном Суде Российской Федерации и по запросам строго определенных лиц и органов¹.

Оспаривание законности нормативных правовых актов федерального уровня, принятых иными органами (министерствами, ведомствами, комитетами), подсудно Верховному Суду Российской Федерации.

Оспаривание законности нормативных правовых актов экономического характера в ограниченных случаях, предусмотренных федеральным законом, проводится в арбитражных судах, например, оспаривание нормативных правовых актов, регулирующих налоговые отношения либо устанавливающих тарифы на электроэнергию.

Оспаривание нормативных правовых актов, принятых в субъектах Федерации, осуществляется в краевых, областных судах, судах городов федерального значения, автономной области и автономных округов и верховных судах республик. Частным случаем реализации конституционного права на судебное обжалование решений органов государственной власти является обращение прокурора в суд на предмет признания противоречащим закону нормативного правового акта или его части.

Подсудность дел определяется уровнем обжалуемого акта. Заявления Генерального прокурора Российской Федерации или его заместителей, граждан, их объединений, организаций, оспаривающих нормативные правовые акты федерального значения, федеральных министерств и ведомств, подлежат рассмотрению в Верховном Суде Российской Федерации. Заявления прокуроров субъектов Федерации, их заместителей, иных заинтересованных лиц, оспаривающих правовые акты органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации, рассматриваются и разрешаются соответственно краевыми, областными и приравненными к ним судами, т.е. судами субъектов Федерации. В районных судах могут оспариваться нормативные правовые акты органов местного самоуправления и местной администрации. Подсудность определяется местом нахождения органа, принявшего оспариваемый нормативный правовой акт¹

2.3 Особенности рассмотрения некоторых дел судами по заявлениям прокурора о признании правовых актов противоречащими закону и последствия рассмотрения.

Подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативного правового акта. Судья отказывает в принятии заявления, если имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность оспариваемого нормативного правового акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. О времени и месте судебного заседания извещаются заявитель, прокурор, руководитель органа, принявшего нормативный правовой акт, либо должностное лицо, их представители. В зависимости от обстоятельств дела неявка без уважительных причин надлежащим образом извещенных лиц не препятствует рассмотрению и разрешению дела по существу. Заявление рассматривается в течение месяца со дня его подачи. Если при рассмотрении заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону будет установлено, что имеется спор о частном праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения¹.

Принцип состязательности гражданского процесса действует при разрешении данной категории дел своеобразно. Состязательная форма проявляется в последовательности выступлений заинтересованных лиц: первым выступает заявитель, представитель заявителя (заявителей), обосновывающий незаконность полностью и в части правового акта, затем руководитель органа государственной власти, издавшего акт, или должностное лицо, их представители, обосновывающие правомерность акта. Судом исследуются в основном письменные доказательства, касающиеся не фактических обстоятельств дела, а правового статуса органа, издавшего оспариваемый акт, изучаются нормы законов по их текстам. Отказ лица от своего требования не влечет за собой прекращения производства по делу. Признание требования органом, принявшим оспариваемый акт, для суда необязательно². Нормативный правовой акт может быть признан судом противоречащим закону и недействующим, если он издан органом или должностным лицом с превышением компетенции или с другими нарушениями действующего законодательства (Конституции РФ, федеральных законов, решений представительных органов и т.д.).

Резолютивная часть решения суда о признании нормативного правового акта противоречащим закону должна содержать вывод об удовлетворении либо отказе в удовлетворении рассмотренного заявления. Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующим вступает в законную силу по общим правилам (ст. 209 ГПК РФ). Вступившее в законную силу решение влечет утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящем его содержание.
Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

Если данное печатное издание прекратило свою деятельность, такое решение или сообщение доводится до сведения населения в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица.

Решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.
Законная сила решения суда распространяется на неопределенный круг лиц. Это означает, что если законность нормативного акта или его части проверялась по заявлениям одних лиц и вынесено решение суда, то другие лица не могут обращаться в суд с аналогичным требованием. Любое решение суда о признании незаконным полностью или в части нормативного правового акта может быть обжаловано в кассационном порядке.

Законодательной базой для процессуальной инициативы заинтересованных лиц в возбуждении рассматриваемой категории дел явилось общее положение об обеспеченности судебной защитой охраняемых законом прав и свобод, закрепленное ст. 32 Декларации прав и свобод человека и гражданина. Принятая 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР, она гарантировала судебную защиту всех прав и свобод без каких-либо ограничений, включая возможность обжалования любых действий и решений органов государственной власти и должностных лиц, нарушающих права и свободы человека.

Появление ранее неизвестной новой категории дел, т.е. дел о признании недействующими нормативных правовых актов, принимаемых на различных уровнях государственной власти, а также на уровне местного самоуправления в практике судов общей юрисдикции, обусловлено также принятием и действием Конституции РФ (ст. 18, 46) и ГК РФ (ст. 12, 13). В то же время законодательное закрепление права на судебную защиту по таким делам имело свою специфику, поскольку находило прямое отражение и в отдельных принятых российских законах.
Ощутимый вклад в развитие и становление практики рассмотрения таких дел внесли органы прокуратуры, так как право на обращение в суд с требованием о признании нормативного акта незаконным первоначально предоставлялось исключительно прокурорам¹.

Наглядным подтверждением этого явилось принятое Пленумом Верховного Суда РФ Постановление от 27 апреля 1993 г. № 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", которое способствовало единообразному подходу к рассмотрению новой категории дел о проверке законности нормативных актов.

Действующее правовое регулирование производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, предусмотренное ГПК РФ и АПК РФ, стало новым этапом законодательного закрепления порядка производства, в том числе и полномочий судов в области непосредственного нормоконтроля, и развития судебной практики по таким делам. С учетом значимости данной категории дел Пленум ВС РФ принял Постановление от 29 ноября 2007 г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", которое ответило на вопросы, возникшие на практике. Указанное Постановление, даже при спорности отдельных его положений, призвано сыграть положительную роль в обеспечении единообразного применения законодательства.

В Постановлении Верховный Суд не оставил без внимания главный вопрос – предметную компетенцию судов общей юрисдикции по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Однако этот вопрос продолжает сохранять свою актуальность и неоднозначно решается в правоприменительной деятельности¹. Данный вопрос связан с определением нормативных правовых актов, подлежащих оспариванию в судах общей юрисдикции по правилам гл. 24 ГПК РФ.

Учитывая многогранность рассматриваемой проблемы, необходимо отметить некоторые ее аспекты.

Во-первых, они касаются необходимости разграничения компетенции в сфере непосредственного нормоконтроля между КС РФ и судами общей юрисдикции, арбитражными судами.

Во-вторых, необходимо разграничить компетенцию между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Для определения объема компетенции судов общей юрисдикции значимым обстоятельством является не только, какой нормативный правовой акт оспаривается, но и на предмет соответствия, какому нормативному акту осуществляется непосредственный нормоконтроль. Учет данных факторов позволяет провести разграничение между КС РФ и судами общей юрисдикции. Так как только КС РФ наделен правомочием по проверке конституционности ряда нормативных правовых актов, осуществляемой в особой судебной процедуре конституционного судопроизводства¹.

В этой связи, в судах общей юрисдикции и арбитражных судах осуществляется проверка в порядке непосредственного нормоконтроля, нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, затрагивающих охраняемые им права и интересы заинтересованных лиц на предмет соответствия иному, нормативному правовому акту, кроме Конституции РФ, имеющему большую юридическую силу, в том числе федеральному конституционному и федеральному закону.

Разграничение компетенции между судами общей юрисдикции и арбитражными судами, по делам об оспаривании нормативных актов, в силу законодательных установлений определяется правилом, в соответствии с которым их оспаривание в судах общей юрисдикции по правилам ГПК РФ допустимо, если проверка нормативных правовых актов не отнесена федеральным конституционным и федеральным законом к компетенции арбитражных судов². Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном гл. 24 ГПК РФ, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции КС РФ³.

Оспаривание нормативных правовых актов федерального уровня (федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации и Государственной Думы ФС РФ, Правительства РФ), а также регионального уровня (конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ), изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ, с позиции соответствия Конституции РФ может быть осуществлено исключительно КС РФ по запросам определенных лиц и органов¹.

Кроме того, КС РФ по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяется конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. В этой связи к ведению судов общей юрисдикции в порядке непосредственного нормоконтроля не относится проверка соответствия данных нормативных актов Конституции РФ.

Решение вопроса о разграничении компетенции между КС РФ и судами общей юрисдикции, арбитражными судами в области нормоконтроля сопряжено с правовыми позициями КС РФ по данному вопросу, оказывавших и продолжающих оказывать определенное влияние на становление судебной практики.
В Постановлении КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, осуществляя толкование указанных статей Конституции, исключил возможность осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в ст. 125 (ч. 2, п. "а", "б") Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции РФ, в частности, законов субъектов РФ, в связи с отсутствием у этих судов таких полномочий, установленных федеральным конституционным законом².

Данное толкование означало недопустимость подобного оспаривания таких актов в судах общей юрисдикции до принятия соответствующего федерального конституционного закона, предусматривающего возможность их оспаривания в общих судах, а также устанавливающего особую судебную процедуру нормоконтроля. Лишь позже в Постановлении КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации было подтверждено право судов общей юрисдикции признавать законы субъектов РФ недействующими в случае их противоречия федеральным законам, несмотря на отсутствие федерального конституционного закона, устанавливающего за судами общей юрисдикции такие полномочия¹.

При этом нельзя не заметить, что такая форма законодательного закрепления вытекает из требований ст. 128 Конституции РФ, в соответствии с которыми установление полномочий федеральных судов должно составлять предмет федерального конституционного закона.

Признание КС РФ необходимости наличия специального порядка, установленного федеральным конституционным законом, поначалу дезорганизовало деятельность судов общей юрисдикции, негативно сказывалось на сложившейся судебной практике проверки таких нормативных актов, приводило порой к отказу в осуществлении правосудия по таким делам, ставило под угрозу осуществление судами новой функции прямого контроля за нормативными правовыми актами и вызывало обоснованную критику, в частности, со стороны научной общественности².

В этом отношении показательно следующее дело из судебной практики. В начале 1999 г. прокурором области, в Мосгорсуде были оспорены положения Закона города Москвы, в соответствии с которым взималась плата за загрязнение окружающей природной среды. Прокурор ссылался на противоречие регионального Закона действовавшему федеральному законодательству и незаконное установление платы за загрязнение окружающей природной среды для физических лиц при приобретении ими моторного топлива - бензина. Суд, признав жалобу обоснованной и установив, что оспариваемым Законом города Москвы определен иной не соответствующий установленному на федеральном уровне механизм взимания платы за выбросы загрязняющих веществ передвижными источниками, признал оспариваемый Закон города Москвы недействительным. Однако решение Московского городского суда в кассационном порядке Судебной коллегией ВС РФ было отменено, и производство по делу было прекращено со ссылкой на названное выше Постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П. Позже в порядке надзора Президиум ВС РФ отменил Определение кассационной инстанции, направил дело на новое кассационное рассмотрение, приведя в обоснование отмены принятое после состоявшегося производства в суде кассационной инстанции Постановление КС РФ от 11 апреля 2000 г. № 6-П, в котором было признано, что закрепленное в федеральных законах полномочие судов общей юрисдикции по проверке закона субъекта РФ не может быть аннулировано лишь по той причине, что отсутствует (не принят) соответствующий федеральный конституционный закон. При новом рассмотрении кассационная инстанция разделила позицию Мосгорсуда относительно незаконности Закона города Москвы, оставив его решение в силе¹

С учетом значимости рассматриваемой проблемы разграничения предметной компетенции между КС РФ и судами общей юрисдикции по делам о нормоконтроле Пленум ВС РФ в упоминавшемся ранее Постановлении № 48 определил категории дел об оспаривании полностью или в части отдельных нормативных правовых актов, неподведомственные судам общей юрисдикции. К ним, в частности, относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, если их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ, а также конституций и уставов субъектов РФ, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта РФ федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции РФ.

ВС РФ в Постановлении № 48, безусловно, учел Постановление КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан и Постановление КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации¹ в связи с запросом Правительства Российской Федерации, касающиеся оспаривания таких нормативных актов, как постановления Правительства РФ и конституции (уставы) субъектов РФ, которые в данном истолковании КС РФ подлежат рассмотрению в порядке конституционного судопроизводства².

КС РФ в Постановлении от 27 января 2004 г. № 1-П ограничительно истолковал полномочие ВС РФ лишь в отношении нормативных правовых актов Правительства РФ. В то время как Пленум ВС РФ в Постановлении № 48 наряду с нормативными правовыми актами Правительства РФ также исключает проверку в порядке гражданского судопроизводства и правовых актов Президента РФ при условии, если их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ. Поэтому представляется, что при определении вида судебного порядка, в рамках которого подлежат оспариванию нормативные правовые акты Президента РФ, в той же мере значимо Постановление КС РФ от 27 января 2004 г. № 1-П.

Согласно правовой позиции, сформулированной в этом Постановлении КС РФ, проверка нормативных правовых актов Правительства РФ может быть осуществлена только в порядке конституционного судопроизводства, если нормативный акт Правительства РФ принят во исполнение полномочия, возложенного на него непосредственно федеральным законом, по вопросу, не получившему содержательной регламентации в этом законе, и именно на основании такого уполномочия Правительство РФ непосредственно осуществляет правовое регулирование соответствующих общественных отношений (так называемое делегированное регулирование), то судебная проверка такого акта невозможна без установления его соответствия и (или) самого федерального закона Конституции РФ. При этом данная правовая позиция не исключает возможности оспаривания нормативных правовых актов Правительства РФ при отсутствии обозначенных условий в сфере гражданской судебной юрисдикции. Это в полной мере относится и к нормативным правовым актам Президента РФ¹.

При определении вида судебной юрисдикции при оспаривании конституции (устава) субъекта РФ необходимо принимать во внимание Постановление КС РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П. КС РФ исходит из того, что конституции и уставы субъектов РФ, в отличие от иных нормативных правовых актов субъектов РФ, находятся в особой связи с Конституцией РФ и не могут считаться разновидностью нормативных правовых актов, контроль за законностью которых производится в порядке гражданского или административного судопроизводства.

Однако позиция КС РФ относительно оспаривания конституций и уставов субъектов РФ небесспорна. При всей специфике таких нормативных актов возможность их оспаривания в КС РФ ограничена (по запросам строго определенных лиц и органов, при наличии необходимых условий для обращения). Не должна исключаться проверка в порядке гражданского судопроизводства конституций и уставов субъектов РФ, если проверка соответствия данного нормативного правового акта субъекта РФ федеральному закону не сопряжена с установлением его соответствия Конституции РФ. До принятия указанного Постановления Конституционным Судом своеобразно складывалась и судебная практика, которая свидетельствует о том, что оспаривание такого рода актов, как правило, связано с необходимостью проверки соответствия их федеральному законодательству.

Так, прокурором Московской области в Московском городском суде оспаривались отдельные положения Закона города Москвы "Устав города Москвы" как противоречащие федеральному законодательству, в том числе Федеральному закону от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", БК РФ.

В удовлетворении заявления прокурора решением Московского городского суда от 8 октября 2001 г. было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ, отменив решение суда в части оспариваемого третьего предложения ч. 3 ст. 29 Устава города Москвы, вынесла новое решение, признав его противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению. В остальной части оспариваемых положений Устава города Москвы кассационная инстанция оставила решение суда без изменения¹.

Прокурор района обратился с заявлением о признании незаконными распоряжений глав сельских администраций района об установлении расценок и взимании платы за справки, выдаваемые сельскими администрациями. В обоснование заявления прокурор указал, что в нарушение ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ФЗ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на торговых рынках» с граждан взимается плата за справки, выдаваемые сельскими администрациями района, что является незаконным и существенно нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц¹. В соответствии с Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» муниципальные образования не наделены полномочиями по оказанию платных услуг². Согласно ст. 41 БК РФ платные услуги могут оказываться бюджетными организациями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, а не органом местного самоуправления. Решением районного суда, заявление прокурора удовлетворено, оспариваемые распоряжения признаны незаконными³
Дело из архива Читинского областного суда. 26 сентября 2008 года Читинской областной Думой и Агинской Бурятской окружной Думой принят Закон Забайкальского края № 57-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними». Прокурор просил признать Закон недействующим, считая противоречащим гражданскому законодательству наделение органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними. Законом Забайкальского края была предусмотрена фактически полная передача органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними.

Гражданским кодексом РФ и специальным ФЗ «Об опеке и попечительстве» прямо определен публично-правовой уровень органов государственной власти, уполномоченных по решению вопросов опеки и попечительства – органы исполнительной власти субъекта РФ¹. Заслушав прокурора и объяснения представителей заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, суд согласился с доводами прокурора о противоречии Закона гражданскому законодательству РФ и нашел заявленные прокурором требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Таким образом, суд признал противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения в законную силу Закон Забайкальского края от 26.09.08 г. № 57-ЗЗК «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов государственным полномочием по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству над несовершеннолетними»

Суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела об оспаривании нормативных правовых актов, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным и федеральным законом к ведению арбитражных судов (ч. 3 ст. 22 ГПК РФ). Исходя из положений ст. 29, гл. 23 АПК РФ, арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства дела об оспаривании нормативных правовых актов при наличии двух условий:

во-первых, если оспариваемые нормативные правовые акты затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности;

во-вторых, если рассмотрение таких дел прямо отнесено к компетенции арбитражного суда соответствующими федеральными законами.
ВАС РФ в одном из Постановлений особо акцентирует внимание на том, что только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, эти дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде¹.

Абзацем 1 п. 2 ст. 138 НК РФ к подведомственности арбитражных судов отнесены дела об оспаривании нормативных правовых актов налоговых органов организациями и индивидуальными предпринимателями². Статьей 7.1 Федерального закона от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" все споры (в том числе и дела по оспариванию нормативных правовых актов), связанные с осуществлением государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию, отнесены к подведомственности арбитражного суда. Пунктом 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ предусмотрено, что нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, и федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области финансов, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражном суде в соответствии с законодательством Российской Федерации о судопроизводстве в арбитражных судах³.

Статьей 36 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 165-ФЗ "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров" установлено, что экономические споры и иные дела, связанные с регулированием этим Законом отношений (в том числе дела об оспаривании нормативных правовых актов), подлежат рассмотрению арбитражными судами¹.

Нельзя не заметить, что это далеко не полный перечень законодательных установлений, предусматривающих возможность оспаривания нормативных правовых актов в арбитражных судах, количество которых постоянно возрастает. Так, например, ВАС РФ письме от 2 июля 1997 г. N 16 информирует о неподведомственности арбитражным судам споров о признании недействительными нормативных актов по искам антимонопольных органов, поскольку подведомственность не установлена ни материальным, ни процессуальным законами. Право антимонопольных органов на судебную защиту, разъясняет высший судебный орган, может быть реализовано ими путем предъявления упомянутых исков в судах общей юрисдикции. В настоящее время антимонопольный орган наделен правом обращения в арбитражный суд по оспариванию противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов².

Таким образом, нельзя не признать, что на протяжении последних двух десятилетий на законодательном уровне прослеживается увеличение количества законодательных установлений, в силу которых арбитражный суд является компетентным судом по рассмотрению дел об оспаривании нормативных правовых актов. Это свидетельствует о расширении сферы нормоконтроля в арбитражных судах. Что, в свою очередь, подтверждает усиление наметившейся тенденции к перераспределению сферы оспаривания нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и арбитражными судами.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В заключении следует отметить, что дела по заявлениям прокуроров о признании нормативно-правовых актов противоречащими закону имеют выраженную социальную актуальность, поскольку они связаны с проверкой правомерности актов принятых по вопросам публичного управления и затрагивающих широкий круг прав и свобод граждан.

Потребность существования надзора за исполнением законов объективно вытекает из общегосударственных задач и является наиболее эффективной и последовательной формой контроля государством сферы обеспечения законности. Общий надзор прокуратуры имеет непосредственное отношение к обеспечению подлинного федерализма, поскольку обеспечивает единство законности в различных субъектах Федерации, тем самым способствуя формированию единого правового пространства, целостности России и предотвращению сепаратистских тенденций.

Надзор за исполнением законов оказывает существенное влияние на политическую и социально-экономическую ситуацию в обществе, способствует нейтрализации негативных явлений, сопутствующих ходу проводимых в России реформ вследствие несовершенства их правового несовершенства. Общий надзор необходим как для защиты общезначимых или государственных интересов, так и для защиты определенных групп населения, трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой охране

Общий надзор прокуратуры охватывает наиболее широкую область правовой действительности, связанную с практикой исполнения законов. В поле зрения прокуроров находятся десятки тысяч законодательных и подзаконных актов. Законы, исполнение которых отслеживается прокурорами, относятся к правовым сферам, регулирующим более сорока видов общественных отношений.

Необходимо подчеркнуть, что надзор за исполнением законов и законностью правовых актов был и остается стержнем всей прокурорской деятельности. Через общий надзор достигается реальная защита публичного интереса и одновременно защита правового статуса личности.

Надзор прокуратуры за исполнением законов напрямую способствует обеспечению государственного единства России и ее национальной безопасности. Прокуратура оперативно пресекает посягательства на федеративное устройство государства, нарушения Конституции РФ, общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, интересы общества и государства. Надзор за исполнением законов оказывает наиболее заметное воздействие на общее состояние законности в стране и представляет собой основную и универсальную форму государственного надзора за исполнением действующих федеральных законов и законов субъектов РФ.

Объективное требование реформирования правовой системы государства требует дальнейшего совершенствования функций прокуратуры. Это позволит существенно поднять авторитет прокуратуры в российском обществе, наглядно показать ее истинную роль и место в формирующемся Российском государстве, сохранить как уникальный орган обеспечения правопорядка, устранить условия для нападок на нее со стороны определенных политических сил. От таких преобразований выиграет не только сама прокуратура, но и все российское общество.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормтивно-правовые акты

1.       Конституция Российской Федерации. 1993 г.

2.        Арбитражный процессуальный кодекс РФ. 1996 г.

3.        Гражданско-процессуальный кодекс РФ. 1999 г.

4. Кодекс об административных правонарушениях РФ. 2001 г. в ред. 2005 г.

5. Налоговый кодекс РФ. 1998 г. в ред. 2002 г.
6. Таможенный кодекс РФ. 2003 г. в ред. 2008 г.

7. Бюджетный кодекс 17 июля 1998 г.
8. ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации». 28.04.95 г. № 1
9. Федеральный Закон «О прокуратуре РФ» от 17.01.92 г. в ред. 2009 г.

10. Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре РФ», от 10.02.99, № 31.

11. Федеральный Закон "О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров", от 8 декабря 2003 г. № 165-ФЗ

12. Федеральный Закон "О защите конкуренции", от 26.07.06 г. N 135-ФЗ

13. ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 16 сентября 2003 года № 131

14.Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» № 195. от 7.12.2007 г.

15. Приказ Генерального прокурора РФ от 28.12.98 г. №93
Используемая литература
16. С.И. Герасимов, Настольная книга прокурора. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка «Экслит», М., 2002 г

17. Крюков В.Ф., Прокурорский надзор: учебное пособие 2-е изд. – М.: Норма, 2008 г.

18. Ашурбеков Т. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции. «Законность». – 2006 г.

19. Басков В.И., Коробейников Б.В. Курс прокурорского надзора. – М., 2000 г.

20. Григорьев В.Н., Прокурорский надзор – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Эксмо, 2009 г.

21. Ястребов В.Б. Надзор за исполнением законов. В кн.: Прокурорский надзор. Под ред. А.Я. Сухарева. – М., 2003 г.

22. Ю.Е. Винокуров. Прокурорский надзор. – М., 2006 г.

23. В.И. Рохлин. Прокурорский надзор в Российской Федерации. М.,.2004 г.

24. А.Я. Сухарев. Российский прокурорский надзор. М., 2003 г.

25. М.К. Треушникова. Гражданский процесс. М., 2005 г.

26. Уксусова Е.Е. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции. Российская юстиция. 1998 г.
Судебная практика
27. Постановление Конституционного Суда РФ "По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации" от 11.04.2000 № 6-П
28. Постановление Пленума Верховного Суда «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону» № 5, 27.04.93 г.

28. Постановление Пленума Верховного Суда РФ "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" от 29 ноября 2007 г. № 48

29. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», 16.06.98 г. № 19-П

30. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 3 статьи 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" 11.04.2000 г. № 6-П. СЗ РФ. 1998. № 25.

31. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 ГПК Российской Федерации от 27 января 2004 г. № 1-П

32. Постановление Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан. от 18 июля 2003 г. № 13-П

33. Постановления Пленума ВАС РФ "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" п. 3 от 9.12.02 г. № 11

34. Дело № 3-36/1999 // Архив Мосгорсуда


35. Дело № 3-435/2001 // Архив Мосгорсуда

36. Дело № 3- 234 2008// Архив Ростовского областного суда

37. Дело № 3-28/ 2009 // Архив Читинского областного суда

38. СЗ РФ. 2004. N 5. Ст. 403