Диплом Бюджетная реформа на региональном уровне
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-24Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
Государственное автономное общеобразовательное учреждение
высшего профессионального образования
«Ленинградский областной институт экономики и финансов»
Экономический факультет
Кафедра национальной экономики и организации производства
Допустить к защите
Зав.кафедрой
«___»_____________200__ г.
Дипломная работа
по теме:
«Бюджетная реформа на региональном уровне (на примере Ленинградской области)»
Направление: 080100 – экономика
Гатчина
2009
|
высшего профессионального образования
«Ленинградский областной институт экономики и финансов»
Экономический факультет
Кафедра национальной экономики и организации производства
«Утверждаю»
Зав. Кафедрой ______________________
___________________________________
«____»_______________________2009г.
ЗАДАНИЕ
по подготовке дипломной работы
Студенту:
Факультет: экономический,
Направление: 080100 – экономика
1. Тема работы: «Бюджетная реформа на региональном уровне (на примере Ленинградской области)»
2. Срок сдачи студентом законченной работы: июнь 2009г.
3. Исходные данные к работе:
– законодательство РФ и нормативно-правовые акты субъектов РФ; – аналити-ческие материалы Правительства РФ; – публикации периодической печати; – научная и учебно-методическая литература.
4. Перечень вопросов, подлежащих разработке:
– особенности функционирования общественного сектора экономики в условиях перехода к рыночным отношениям; – анализ понятия БОР (бюджетирование, ориен-тированное на результат); – изучение региональных аспектов бюджетного реформирования (на примере Ленинградской области); – правовые основы финансовой системы РФ.
5. Перечень приложений:
1. Структура расходных обязательств Российской Федерации;
2. Структура расходных обязательств РФ по оказанию государственных услуг;
3. Принципиальная схема среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат;
4. Основные параметры федерального бюджета 2006-2010гг.;
5. Бюджет Ленинградской области 2008-2010гг.
6. Основные социально-экономические показатели Ленинградской области 2000-2006гг.
6. Дата выдачи задания: февраль 2009г.
Подпись руководителя: _______________________ Коломенский Г.А.
7. Задание получил: ___________________________ Амальский Ю.Г.
СОДЕРЖАНИЕ
Введение. 5
Глава 1. Общественный сектор экономики.. 8
1.1. Цели экономики общественного сектора.. 9
1.2. Правомерность и необходимость госсектора экономики. Изъяны рынка 10
1.3. Региональные финансы и их роль в социально-экономическом развитии территорий.. 19
Глава 2. Особенности переходного этапа экономики и бюджетирование, ориентированное на результат. 25
2.1. Роль и функции государства в переходный период.. 27
2.2. Российская бюджетная реформа: основные направления.. 36
2.3. Бюджетирование, ориентированное на результат. 45
2.4. Результаты, проблемы и перспективы реформирования бюджетного процесса в России.. 49
Глава 3. Российская бюджетная реформа: региональный аспект 55
3.1. Изменение бюджетной обеспеченности и стимулов для регионального развития 56
3.2. Финансовые инновации в регионах и муниципальных образованиях в условиях внедрения управления по результатам... 62
3.3. Программа реформирования финансов Ленинградской области.. 71
3.4. Успехи и проблемы внедрения БОР в Ленинградской области.. 76
ГЛАВА IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВ. 89
4.1 Правовые основы государственных расходов и государственного финансирования.. 90
4.2 Понятие и общая характеристика бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.. 94
4.3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ.. 98
Заключение. 103
Список использованной литературы.. 107
ПРИЛОЖЕНИЕ 1: Структура расходных обязательств Российской Федерации 2007-2008гг. 114
ПРИЛОЖЕНИЕ 2: Структура расходных обязательств по оказанию государственных услуг в 2007-2008гг. 115
ПРИЛОЖЕНИЕ 3: Принципиальная схема среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат. 116
ПРИЛОЖЕНИЕ 4: Основные параметры федерального бюджета 2006-2010гг. 117
ПРИЛОЖЕНИЕ 5: Бюджет Ленинградской области 2008-2010гг. 118
ПРИЛОЖЕНИЕ 6: Основные социально-экономические показатели Ленинградской области за 2000-2006гг. 120
Введение
Переход России к рыночной экономике характеризуется изменением роли и функций государства от тотального управления и директивного планирования социально-экономических процессов к государственному регулированию формирующейся рыночной экономики и защите населения от негативных последствий ее функционирования (кризисы, инфляция, безработица, нищета и др.) Кроме того, и в условиях становления рыночной экономики сохраняются основания для существования общественного сектора в тех областях экономической деятельности, где рынок не срабатывает — в сфере производства общественных благ, естественной монополии, олигополии и др. При этом как показывает практика стран с переходной экономикой, для трансформации плановой экономики в рыночную необходима активная преобразующая роль государства, а с учетом слабости рыночного механизма саморегулирования на начальных этапах реформ важнейшее значение имеет стабилизационная функция государства, а также функция социальной защиты населения в условиях высокой инфляции, падения реальных доходов населения, роста, безработицы и нищеты.
Таким образом, в переходный период в общественном секторе России происходят разнонаправленные процессы — с одной стороны, объективно сокращение его размеров в условиях политики разгосударствления и приватизации, с другой стороны, усложняются функции государственного регулирования переходной экономики. Сам общественный сектор становится более дифференцированным — с возрождением социального страхования возникают государственные внебюджетные фонды, развиваются муниципальный сектор в условиях становления местного самоуправления, некоммерческие организации, институты социального партнерства, общественная и религиозная благотворительность. Повышается значение смешанного сектора с развитием государственных и общественных корпораций, государственно-общественных форм управления.
Становление в России социально ориентированной рыночной экономики требует реформирования таких традиционных институтов общественного сектора, как налоговая система и государственные финансы, государственная собственность и государственные предприятия, бюджетные учреждения и др. Круг этих вопросов экономики общественного сектора в современной России и составляет содержание данной дипломной работы.
Её задачами являются раскрытие особенностей и функций общественного сектора в смешанной экономике переходного периода в России, определение его масштабов и границ, структуры и динамики, перспектив дальнейшего развития, а также рассмотрение региональных аспектов бюджетных преобразований.
Прежде чем определять предпочтительные формы и способы участия государства в решении той или иной конкретной проблемы, следует обосновать принципиальную правомерность и необходимость его вмешательства. Так, если обсуждаются возможные меры содействия образованию, здравоохранению, науке, культуре, сначала требуется дать четкий ответ на вопрос, почему именно государство призвано нести ответственность за развитие данных отраслей и в какой степени оно может разделить эту ответственность с другими участниками экономической жизни. Об этих вопросах и идёт речь в первой главе данной работы.
Не умаляя особой роли государственной собственности, важно вместе с тем сознавать, что она представляет собой лишь один из инструментов, находящихся в распоряжении общественного сектора рыночной экономики. Причем наиболее универсальным из этих инструментов является все же не собственность, а бюджет.
По существу, любые действия государства в рыночной экономике опосредуются финансовыми инструментами. Даже предприятия и организации, находящиеся в собственности государства, экономически связаны с ним прежде всего через бюджет. Поэтому в центре внимания экономики общественного сектора находятся в первую очередь государственные финансы. А в центре круга вопросов второй главы находится, соответственно, современная концепция бюджетирования – бюджетирование, ориентированное на результат (далее по тексту – БОР).
Материал третьей главы посвящён особенностям становления и функционирования общественного сектора экономики в условиях переходного этапа от плановой к рыночной экономике, а также реалиям сегодняшнего дня, то есть идущей полным ходом бюджетной реформе, рассматриваемой в данной главе в региональном аспекте. Здесь всесторонне рассмотрены цели и принципы реформы, проблемы возникающие в процессе её реализации а также меры, принимаемые на региональном уровне для стимулирования концепции БОР.
Четвертая глава полностью посвящена правовой характеристике финансовых отношений. Здесь последовательно анализируется правовой режим государственного бюджета, бюджетов субъектов и муниципальных образований, рассматриваются правовые особенности региональных финансов.
Глава 1. Общественный сектор экономики
Современный мир — это мир смешанных экономик. Основную массу товаров и услуг в нем производят и реализуют частные предприятия, стремящиеся к извлечению прибыли. В то же время немалую роль играют некоммерческие организации, которые не получают прибыли либо не рассматривают ее в качестве определяющей цели своей деятельности. Многие некоммерческие организации, а зачастую и некоторые предприятия находятся в собственности государства. Вместе с тем государство в существенной мере влияет на деятельность и тех предприятий и некоммерческих организаций, которые ему не принадлежат. Воздействие государства на них осуществляется с помощью правового регулирования, кредитно-денежной политики, налогообложения и программ общественных расходов.
Применительно к смешанной рыночной экономике ответы на фундаментальные вопросы: что, как и для кого производится, не могут ограничиться одними лишь указаниями на частные блага, механизмы функционирования прибыльных предприятий и интересы индивидуальных потребителей, непосредственно проявляющиеся на рынке. Экономика общественного сектора имеет дело с закономерностями и практическими проблемами, которые связаны с производством общественных и коллективных благ, экономическими механизмами достижения социальных целей и внерыночным взаимодействием интересов.
Вместе с тем, базируясь на общетеоретических представлениях о рыночной системе, эта дисциплина рассматривает участие государства в экономической деятельности сквозь призму рынка. Предполагается, что:
· государство, подобно предприятиям и некоммерческим организациям, функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает в тех и только тех случаях, когда свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов;
· цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятий и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия;
· государство использует прежде всего финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы).
1.1. Цели экономики общественного сектора
Общественный сектор представляет собой совокупность ресурсов экономики, находящихся в распоряжении государства.
Ресурсы, которыми распоряжается государство, – это не только организации, находящиеся в его собственности, но и доходы и расходы бюджета. Соответственно общественный сектор не тождествен совокупности государственных предприятий и учреждений. Он функционирует также в формах налогообложения и программ общественных расходов. В современной смешанной экономике именно эти формы более всего определяют лицо общественного сектора. В данной связи экономика общественного сектора уделяет преимущественное внимание бюджетным проблемам.
Первичной для экономиста является наиболее общая постановка вопроса о рациональном размещении (аллокации) ограниченных ресурсов, в том числе ресурсов государства. Создавать ли для решения той или иной задачи новое государственное предприятие или некоммерческую организацию, профинансировать существующие государственные структуры либо заключить договор на поставку нужных государству услуг с частным предприятием или независимой некоммерческой организацией — проблема конкретной политики расходования общественных средств. Экономика общественного сектора призвана обосновать общие принципы аккумулирования и использования этих средств, не ограничивая изначально сферу исследования отдельными, пусть и важными, организационно-хозяйственными формами.
Следовательно, предприятия и организации, владельцем которых выступает государство, не могут рассматриваться в качестве единственных компонентов общественного сектора. Впрочем, широкое понимание этого сектора вытекает и из современной трактовки прав собственности.
1.2. Правомерность и необходимость госсектора экономики. Изъяны рынка
В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей условности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму – перераспределение доходов или имущества в соответствии с принципами социальной справедливости.[75, с.127]
Парето-улучшением называется такое изменение в ходе экономических процессов, которое повышает уровень благосостояния (значение функции индивидуальной полезности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из других участников. При анализе конкретных ситуаций экономическая наука, в том числе и экономика общественного сектора, как правило, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений.
Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ресурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения положения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осуществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.
Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общественного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требований, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффективных решений.[75, с.135]
Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптимального использования ресурсов. В качестве синонимов этого термина используются также слова: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэффективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перераспределения, можно сделать вывод, что общественный сектор призван функционировать только в зонах изъянов рынка.[34, c.54]
Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов
Слова «распределение» и «перераспределение» обычно используются, когда речь идет не только о разделе экономических благ между субъектами или передаче блага от одного лица к другому без адекватного возмещения (иными словами, о распределении и перераспределении доходов и имущества между людьми и организациями), но также о вложении средств в различные отрасли, виды деятельности и т.п. (иными словами, о том, как люди и организации размещают принадлежащие им средства, не делясь ими между собой). Использование одного и того же термина было уместно применительно к плановому хозяйству, поскольку и распределение доходов между гражданами, и распределение инвестиций между отраслями всегда принимались, по сути, как однородные функции, выполнявшиеся государством. В рыночном хозяйстве, однако, распределительные процессы, определяющие экономическое положение индивидов относительно друг друга, и аллокационные процессы, определяющие движение ресурсов не столько между собственниками, сколько между производственными единицами, имеют различную природу и совершенно по-разному соотносятся с деятельностью государства. Поскольку для экономики общественного сектора это различие принципиально важно, первое значение передается в данной работе с помощью слова «распределение», второе - с помощью слов «аллокация» или «размещение» ресурсов».
Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации.
Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к неоптимальному использованию ресурсов, государственное вмешательство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер правового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприменительных органов.
Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии. Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить затраты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых подразделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспечит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, скорее всего возрастут.
В основе естественной монополии лежит экономия, обусловленная масштабом производства. Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эффективна. Если экономически оптимальный уровень концентрации близок к предельной емкости рынка или превышает его, искусственно поддерживать конкурентоспособность за счёт снижения эффективности производства недопустимо.
Следует помнить, что ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единственным производителем, но и в более общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздействовать на цену.
Важно подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. В маленьком отдаленном поселке услуги врача, учителя и, быть может, даже сапожника обладают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, лишь если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба предлагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация аналогична дублированию водопровода. Конечно, потребитель получил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем.[38, с.23]
На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в приемлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: компания, первой построившая водопровод, врач, успевший завоевать репутацию, и т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагающим естественную монополию, как правило, требуются значительно большие затраты, чем чтобы удержать его.
Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в большинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производителем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы концентрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевещание, авиационный и автомобильный транспорт и др.).
Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на отдельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и программами общественного сектора. Регулирование может выражаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обязательств. Например, известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не только обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, устанавливаемым правительством, но также не имела права вторгаться на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного отношения к телефонной связи.
Предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуациях естественной монополии - обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транспортных средств и средств связи сделало потребителей менее зависимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обычная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находящихся в руках частного сектора.
В условиях эффективно функционирующего рынка производитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в размере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден полностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ресурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Напомним, что альтернативная стоимость — это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но остались нереализованными.
Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возмещая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негативный внешний эффект. Так происходит, например, когда предприятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки позитивные переливы полезного эффекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, возникает позитивный внешний эффект.
Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих интересов. В то же время очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернативной стоимости.
Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возникает тенденция к относительному перепроизводству при расточительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффекты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обусловливает их своей деятельностью, результаты оказываются неадекватными затратам.
Проблемы, связанные с внешними эффектами (то же значение передается термином «экстерналии»), могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообразнее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирование налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.
Государство, как правило, не может оставаться индифферентным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Но выбор оптимальной формы вмешательства не осуществляется по шаблону. Он определяется спецификой конкретной ситуации и практической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками.
Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потребительских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможностях их производства и приобретения, а также о тенденциях изменения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует возможности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок.
Информационные проблемы лежат в основе такого феномена, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда потребности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы действовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекватное предложение. Соответственно рыночный механизм оказывается неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения.
В качестве примера часто приводят страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свободного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии других рынков и аллокации ресурсов в целом.[34, с.18]
Обычной практикой для стран с развитой рыночной экономикой является участие государства в формировании информационной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, порождающей позитивные внешние эффекты.
На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным доступом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступность наиболее существенной ее части для продавцов и покупателей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрезмерные искажения и диктат одной из сторон. Разумеется, продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы защищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Таким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оценить потребительские качества товара, прежде чем оплатить покупку, а если какая-то критически важная информация была скрыта от потребителя, государство в состоянии добиться полной компенсации ущерба с помощью одних только мер правового регулирования.
Классические примеры информационной асимметрии дает сфера здравоохранения, хотя этот феномен характерен и для многих других областей. Пациент в большинстве случаев не в состоянии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лечения и даже оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден, по сути, во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает только, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу выбрать фасон, размер и цену.[57, с.407]
Если бы медицинская помощь предоставлялась исключительно на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентировались бы прежде всего на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококачественные услуги. Элементы такой практики действительно встречаются в странах, где регулирующая роль государства в предоставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая независимых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых медицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек.
Информационная асимметрия больше характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, поскольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее оказанию. Покупатель вынужден принимать решение о приобретении услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свойства. Это не слишком существенно, если услуги поддаются строгой стандартизации, а их потребительские качества наглядны и могут оцениваться вполне объективно и однозначно. Однако в здравоохранении и некоторых других отраслях для оценки услуг нужна высокая степень компетентности.
Там, где информационная асимметрия грозит диктатом производителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.[29, 128]
В самом деле, если из-за информационной асимметрии потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколько общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рациональные формы и методы функционирования общественного сектора.
1.3. Региональные финансы и их роль в социально-экономическом развитии территорий
Все финансовые потоки, циркулирующие в экономике, всегда привязаны к определенной территории, поскольку они отражают результаты взаимодействия конкретных институциональных единиц, расположенных в той или иной точке пространства. На территории региона осуществляется множество финансовых операций, производящихся между региональными институциональными единицами: домашние хозяйства получают свои доходы, из которых они уплачивают налоги, делают покупки и сбережения, предприятия производят и реализуют продукцию, финансовые посредники предоставляют финансовые услуги домашним хозяйствам и предприятиям, региональные власти формируют региональный бюджет и расходуют его на общерегиональные нужды и т.д. С другой стороны, в регионе имеются и финансовые потоки межрегиональных и интернациональных институциональных единиц, которые получают финансовые средства из-за пределов региона и отправляют их. Тем не менее, на определенной территории локализуется некоторая часть финансовых операций, производимых между всеми институциональными единицами, и концентрируется часть имеющихся в стране финансовых ресурсов.
В соответствии с общими подходами, используемыми для определения региональных финансов, ими можно назвать денежные ресурсы и потоки в наличной и безналичной формах, которые обеспечивают нормальный с точки зрения потребностей хозяйства территории уровень производства товаров и услуг, устойчивый товарообмен в соответствии с законами рыночного хозяйствования и социально приемлемый уровень жизни населения. Финансы региона — это прямой «слепок» с его экономики, его производственно-экономической и ресурсной базы. Вместе с тем финансы региона — неотъемлемая составная часть финансовой системы страны. Их содержание и социально-экономические функции определяются теми же характеристиками, что и для финансовой системы страны в целом, а их роль отличается лишь спецификой тех задач управления, которые реализуются на данном — региональном или местном — уровне федеративной структуры государства с учетом сложившейся и нормативно закрепленной системы распределения полномочий и ответственности Федерации, ее субъектов и институтов местного самоуправления. [58, 124]
Финансовые ресурсы, созданные на территории, складываются из следующих важнейших частей:
- ресурсы бюджетов всех уровней (используются для текущего финансирования экономики региона, социальной сферы, финансирования наиболее важных проектов развития соответствующих территорий);
- ресурсы субъектов хозяйствования (используются для финансирования оборотных средств и капиталовложений, содержания социальных объектов, находящихся в собственности соответствующих субъектов хозяйствования);
- ресурсы внебюджетных фондов;
- кредитные ресурсы коммерческих банков и прочих финансовых структур (используются для срочного и возвратного финансирования оборотных средств и капиталовложений);
- дотации, субвенции и другие поступления из вышестоящих бюджетов для покрытия дефицита территориальных бюджетов и централизованные инвестиции (из федерального бюджета или федеральных инвестиционных фондов).
Таким образом, финансовые ресурсы региона определяются как финансовые ресурсы всех институциональных единиц, функционирующих в регионе. Основная особенность финансов региона заключается в том, что здесь действуют как бы три самостоятельные финансовые подсистемы — государственная (финансовые ресурсы федеральных органов и самого субъекта Федерации); муниципальных образований; а также отдельных юридических и физических лиц, прежде всего (по значимости) хозяйствующих субъектов. Первые две подсистемы традиционно относятся к категории централизованных финансов (бюджетная система и централизованные внебюджетные фонды); третья подсистема — к категории децентрализованных финансов. Финансы частных юридических и физических лиц, естественно, не находятся в прямой юрисдикции региональных или местных органов власти, однако в значительной степени также являются объектом управления, объектом региональной финансовой политики через инструменты налогообложения, бюджетного финансирования социальных сфер, финансирования. [71, 226]
Таким образом, поскольку в конечном счете все подсистемы финансов региона находятся на одной и той же территории и исходят
из интересов одних и тех же жителей региона, такое разделение, естественное для условий многоукладного рыночного хозяйства, не
должно препятствовать консолидированному участию этих подсистем в решении местных социально-экономических проблем. Разница
лишь в принципах действия, зоне действия и степени ответственности каждой из подсистем. Единое поле деятельности всех финансов
региона диктует и единый критерий оценки управления региональными финансами — улучшение экономической и социальной ситуации
в регионе.
Сущность и роль региональной финансовой системы в жизни общества проявляется через функции: мобилизационную, распределительную и контрольную. Контрольная функция проявляется лишь в процессах использования хозяйствующими субъектами государственных средств. Мобилизационная функция обеспечивает поступление средств для нужд региона. В результате в руках региональных органов власти сосредотачиваются большие ресурсы, расходование которых может существенно повлиять на развитие общества. Распределительная функция связана с перемещением доходов от производителей в иные сферы хозяйства.
Таким образом, финансы региона представляют собой систему экономических отношений, посредством которой национальный доход распределяется и перераспределяется на цели социально-экономического развития территории.
В условиях отказа от планово-директивных методов управления (в том числе и на территориальном уровне) и перехода на преимущественно рыночные начала хозяйствования финансовые инструменты становятся основным рычагом воздействия на ход экономических и социальных процессов в регионе. Роль региональных финансов в процессе управления социально-экономическим развитием территорий резко повышается.[30, 15]
Являясь прежде всего инструментом проведения региональной социально-экономической политики, финансы региона должны способствовать развитию производства, росту занятости, привлечению инвестиций, в том числе в те отрасли, которые являются приоритетными с точки зрения текущих и долговременных задач функционирования регионального хозяйственного комплекса. Финансы региона должны обеспечить необходимыми жизненными ресурсами те группы населения, которые по возрасту или иным причинам не в состоянии участвовать в процессе материального производства, но должны иметь гарантированный минимальный доход.
Региональные финансы, являясь инструментом государственной социальной политики, также должны обеспечивать через территориальные бюджеты финансирование части расходов на образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, социальную поддержку населения. Межбюджетное перераспределение финансовых ресурсов, нацеленное на сглаживание существенных межрегиональных различий, также осуществляется через финансовую систему региона. Региональные финансы являются важнейшим условием социально-экономического развития региона с точки зрения финансирования общерегиональных проектов, направленных на развитие общерегиональной инфраструктуры, создание условия для привлечения в регион дополнительных ресурсов, разрешение социальных и экономических проблем региона.
С точки зрения системного подхода уровень развития региона в известной мере определяется уровнем развития территорий, в него входящих. С позиции системного подхода муниципальное образование, как объект стратегического планирования, можно рассмотреть как совокупность шести взаимосвязанных систем:[56, 314]
- муниципальное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;
- производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства;
- агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник муниципального богатства;
- социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;
- финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономи-ческие пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде бюджета муниципального образования;
- управленческая сфера, включающая совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
В состав каждой сферы входят 4-8 подсистем муниципального образования, выделенные по признаку отрасли народного хозяйства (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты и т.п.). Управление отраслями экономики на разных уровнях составляет прерогативу функционального управления муниципального образования.
Глава 2. Особенности переходного этапа экономики и бюджетирование, ориентированное на результат
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.
На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, c.188-190]
Чтобы ответить на вопрос о преимуществах методики БОР нужно обратиться к истории ее возникновения. В 1960-х гг. в США появилась система PPBS (Planning – Programming – Budgeting System, система планирования – программирования – бюджетирования). Первоначально она была внедрена в министерстве обороны Соединенных Штатов и предназначалась для бюджетирования больших оборонных проектов. Поскольку речь шла о крупных суммах, прагматичные американцы решили выяснить, насколько эффективно они тратятся, для чего определили цели и показатели, по которым оценивается результативность того или иного проекта. И соответственно начали финансировать не по смете затрат, а с учетом целей и результатов. Впоследствии новаторскую методику освоили и бизнес-структуры.[30, с.16-17]
В 1990-е гг. наступило время ренессанса для подхода или идеологии PPBS или целевого бюджетирования и управления. Государственные чиновники увидели, что в корпорациях методика прижилась и дала положительные результаты, и в свою очередь начали перенимать опыт у коммерческих структур. Главное отличие от 1960-х гг., когда речь шла о целях и показателях эффективности военной машины, – постановка целей для социальных отраслей. Уже 15 лет США и многие другие страны переходят и работают по системе бюджетирования, ориентированного на результат.
Преимуществ у данной методики много, назовём лишь основные, которые будут расмотрены в данной главе. Во-первых, используя БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям.
Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.
И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.
2.1. Роль и функции государства в переходный период
В плановой экономике государственное управление играет решающую роль в определении всех экономических пропорций. Через систему директивных адресных заданий государственные органы определяют основные хозяйственные связи и параметры деятельности каждого предприятия: объем и основной ассортимент производимой продукции. До предприятий доводятся директивные задания по повышению производительности труда и снижению себестоимости продукции, по внедрению новой техники, формированию фонда оплаты труда и т.п. За предприятиями сохраняется самостоятельность в решении очень небольшого и менее значимого круга хозяйственных вопросов, таких, например, как определение детального ассортимента выпускаемой продукции, выбор конкретных форм премирования работников и т.п. При построении системы государственного регулирования экономики здесь господствует принцип "максимальной возможности": все экономические процессы, которые в принципе поддаются централизованному регулированию, должны управляться государственными органами.[75, 263]
В рыночной экономике основным регулятором хозяйственных пропорций является рынок. Государственное регулирование играет вспомогательную роль. Оно строится на основе принципа "необходимости": только в тех сферах, где рыночные регуляторы в силу различных причин неэффективны, допустимо и целесообразно государственное регулирование.
Изменение основополагающего принципа формирования системы государственного регулирования — одно из главных стартовых условий перехода к рыночной экономике. На переходном этапе эта система характеризуется двумя определяющими тенденциями. С одной стороны, государственное регулирование экономических процессов теряет здесь всеобъемлющий характер. Степень государственного вмешательства в экономику уменьшается, что отражается в понятии "разгосударствление экономики". С другой стороны, происходит усложнение форм и методов государственного регулирования.
На этапе перехода к рынку роль государственного регулирования более значима, чем в сложившемся рыночном хозяйстве. Это связано с двумя основными причинами. Во-первых, на переходном этапе рынок находится в стадии становления и его саморегулирующие возможности недостаточно высоки, что обусловливает более высокую активность государства в регулировании экономики. Во-вторых, переход от планового хозяйства к рыночному происходит не стихийно. Государство призвано регулировать процесс перехода, стимулировать создание инфраструктуры рынка, условий для его эффективного функционирования.[72, 188-190]
Роль государства в экономике конкретизируется в его функциях. Функции государства в переходной экономике связаны со становлением и развитием рыночных отношений. В зависимости от характера этой связи можно выделить две группы регулирующих функций государства. С одной стороны, это функции по созданию условий эффективного функционирования рынка. С другой — это функции по дополнению и корректировке действия собственно рыночных регуляторов.
К первой группе относятся функции обеспечения правовых и иституциональных основ функционирования рыночной экономики, а также функция стимулирования и защиты конкуренции как главной движущей силы роста эффективности производства.
Ко второй группе относятся функции перераспределения доходов, корректировки распределения ресурсов, обеспечения экономической стабильности и стимулирования экономического роста.
Названные функции характерны как для переходной, так и для развитой рыночной экономики. Однако на этапе перехода к рынку реализация каждой из этих функций характеризуется рядом существенных особенностей, что позволяет говорить о возникновении новой — трансформационной функции государства в переходный период.
В сформировавшемся рыночном хозяйстве обеспечение правовой базы функционирования экономики реализуется в основном путем контроля за применением действующего хозяйственного законодательства и внесения в него частичных корректировок, на переходном же этапе необходимо заново создавать всю базу рыночного хозяйствования. Новое хозяйственное законодательство должно четко определять права частной и других видов собственности и гарантии соблюдения контрактов, peгулировать деятельность развивающихся институтов рыночного хозяйства: коммерческих банков, бирж, инвестиционных групп и т.п., содержать правовые основы антимонопольного реагирования. Необходимы новые, адекватные условиям рынка и рыночное законодательство, система законов по защите прав потребителя и социальному обеспечению и т.д. Кроме того, требуется правовое обеспечение такого специфического процесса переходного этапа, как массовая приватизация государственной и муниципальной собственности.
Объективное противоречие между требованием стабильности хозяйственного законодательства и необходимостью его совершенствования становится в переходной экономике особенно острым. Это осложняет реализацию функции правового обеспечения экономики. Прежде чем вносить те или иные коррективы в правовые нормы хозяйствования, необходимо соизмерять предполагаемый положительный эффект вносимых изменений с ущербом от нарушения правовой стабильности.
Реализация функции стимулирования и защиты конкуренции в связи с неразвитостью конкуренции и чрезвычайно высоким уровнем монополизации рынка, характерным для экономики переходного типа, приобретает здесь особенно важное значение.[33, 48-50]
Переход от плановой экономики к рыночной объективно сопровождается резким увеличением дифференциации доходов населения. Причем в начале перехода этот процесс происходит на фоне экономического спада и высоких темпов инфляции, которые обостряют проблему неравенства, вызывая значительное снижение уровня жизни основной массы населения. В этих условиях, чтобы сгладить остроту социально-экономических противоречий и не допустить массового обнищания населения, государство должно активно участвовать в перераспределении доходов, сформировать новую систему социальной защиты населения, адекватную требованиям переходного периода. Таким образом, в переходный период возрастает значение дистрибутивной функции государства.
Основными каналами перераспределения доходов населения являются прогрессивное налогообложение личных доходов, имущества и система социальных трансфертных платежей. Причем главная роль в уменьшении неравенства принадлежит трансфертным платежам, так как возможности увеличения налоговой прогрессии объективно ограничены. Значительное повышение прогрессивности налогообложения подрывает стремление к получению более высоких доходов, а тем самым стимулы к высокопроизводительному труду, предпринимательству и инвестициям, поощряет «утечку умов» и капитала за рубеж, что отрицательно сказывается на развитии национальной экономики.
Политика перераспределения доходов призвана сократить растущий разрыв в уровне жизни высоко- и низкодоходных групп населения в той мере, которая не угрожает подавлением деловой и трудовой активности.
Известно, что рыночные механизмы не обеспечивают рационального с общественной точки зрения распределения ресурсов в тех случаях, когда речь идет о производстве, сопровождающемся внешними эффектами, или о создании общественных благ. В этих случаях государство берет на себя аплокативную функцию-корректировки распределения ресурсов. В переходной экономике она осуществляется следующими методами: установление административных ограничений и стандартов, препятствующих загрязнению окружающей среды, система специальных налогов и субсидий, финансирование производства общественных благ или непосредственное управление их производством на государственных, муниципальных предприятиях и учреждениях. Спецификой переходной экономики является наличие особых проблем, усложняющих реализацию рассматриваемой функции государственного регулирования.
Для России на этапе перехода к рынку характерны острейшие трансформационные экономические проблемы и попытки быстро изменить экологическую ситуацию путем введения жестких нормативов, санкций и налогов выльются в значительное сокращение объема производства, что усилит экономический спад, характерный для начала переходного периода. Решение проблемы — в постепенном ужесточении политики регулирования отрицательных внешних эффектов с заранее объявляемыми изменениями экологических нормативов, размеров налогов и штрафов.[74, 112]
Регулирование процесса перераспределения ресурсов для производства общественных благ (национальная оборона, фундаментальная наука, образование, здравоохранение и т.п.) в переходной экономике осложняется из-за высокой инфляции и экономического спада. Как известно, от инфляции больше всего страдают лица с фиксированными доходами, к которым относятся получение пенсий, пособий и работники бюджетных отраслей. Наблюдается переток квалифицированных кадров бюджетников в сферу коммерческой деятельности, а также "утечка умов" за рубеж. Для того чтобы сохранить кадровый потенциал в сфере социально значимых государственных услуг, обязательным элементом политики перераспределения ресурсов на переходном этапе должна быть эффективная система защиты социального бюджета государства и доходов работников бюджетной сферы от инфляции и секвестора.
Чем выше инфляция, безработица и неустойчивость переходной экономики, тем выше роль стабилизационной функции государства. Данная функция реализуется в России главным образом посредством методов фискальной и кредитно-денежной политики. Основная сложность стабилизационного регулирования на переходном этапе связана с тем, что высокие темпы инфляции сочетаются здесь с глубоким экономическим спадом — так называемая "стагфляция". В этих условиях стимулирующая бюджетная, и кредитно-денежная политика, направленная на преодоление спада, способствует усилению инфляции. И наоборот, ужесточение денежно-кредитной, налоговой и бюджетной политики, направленное на подавление инфляции, способствует углублению кризиса производства. Перед государством встает проблема сочетания "жесткости" и "мягкости" в стабилизационной политике.
По мере подавления гиперинфляции и снижения ее уровня все более актуальной становится функция стимулирования экономического роста. Государство должно активизировать структурную и инвестиционную политику, увеличить финансирование науки и образования, способствовать НТП, уменьшить тяжесть налогового бремени предпринимателей, что стимулирует рост деловой активности, более активно использовать налоговую и кредитно-денежную политику как средство стимулирования роста частных инвестиций.[61, 27]
В процессе перехода от командной экономики к рыночной происходит трансформация в сфере государственного регулирования: командные методы и тоталитарный экономический диктат государства постепенно заменяются теми функциями, методами и инструментами, которые присущи государственному регулированию в рыночной экономике. Однако необходимо учитывать, что государственные функции в переходный период значительно усложняются, так как на этом этапе, помимо традиционных, государство осуществляет функции, продиктованные спецификой переходного периода.
В переходной экономике по мере отказа от командно-административных методов и замещения их правовыми и экономическими расширяется пространство для спонтанных рыночных процессов. В переходный период все в большем объеме используются различные сочетания инструментов рыночного саморегулирования по мере создания инфраструктуры рынка. Что касается соотношения административных и экономических методов регулирования, то на начальном этапе перехода преобладают административно-правовые методы. Это прежде всего связано с пересмотром законодательной базы командной экономики и созданием правовых основ для рыночных преобразований, для чего необходимо новое хозяйственное законодательство.
Прежде всего, это закон о собственности, закрепляющий право частной собственности и плюрализм ее форм, без которых невозможны существование рынка, свобода принятия решений, конкуренция. Необходимо принятие закона о предприятиях, который должен регулировать отношения между предприятиями различных форм собственности и государством, законов о сделках, договорах и обязательствах, т.е. нового Гражданского Кодекса РФ.
Необходима четкая правовая база для осуществления приватизации. При условии проведения ее на демократической конкурсной основе приватизация становится важным инструментом формирования рыночной экономики, повышения эффективности работы предприятий, переориентации их деятельности на удовлетворение потребительского спроса, одним из инструментов структурной перестройки.
Законодательство о земельных отношениях должно включать инструменты стимулирования развития сельского хозяйства, фермерского движения, эффективного использования земли.
Помимо этого, для создания и поддержания конкурентной среды необходимы ценовая либерализация, антимонопольное законодательство, закон о защите прав потребителей, комплекс законов по борьбе с преступностью и коррупцией, нарушающими принципы добровольности обмена и свободной состязательности агентов рынка.
Формирование рынка труда должно сопровождаться разработкой нового законодательства о труде и социальной защите населения от безработицы.
При создании комплекса законов и принятии подзаконных актов очень важно решить проблему их гармонизации. Противоречащие друг другу "правила игры", как показывает практика, не реализуются.
Таковы основополагающие законы, которые при соответствующих им институциональных преобразованиях формируют конкурентную рыночную среду. При этом реформа экономической системы должна сопровождаться согласованными реформами правовой и политической системы.
Важным фактором становления рыночной экономики является реформирование банковской системы, включая такие важные условия, как автономность Центрального банка и формирование сети независимых коммерческих банков. Государство институционально формирует систему рынков: рынок товаров и услуг; финансовый рынок, включающий в себя межбанковский рынок, валютный рынок, рынок ценных бумаг, рынок банковских кредитов, рынок труда. Государство активно участвует в создании инфраструктуры рынка: банки, биржи (товарные, сырьевые, фондовые), холдинги, корпорации, страховые компании и т.д.
Помимо трансформационных функций переходного характера, государство выполняет функции, регулирующие макроэкономические пропорции, оказывающие стабилизирующее воздействие на экономику и социальную сферу. Решение таких макроэкономических задач, как преодоление кризисного спада производства, сдерживание инфляции, проведение структурной перестройки, решение проблем социальной защиты населения может быть реализовано с помощью гибкого применения комплекса инструментов фискальной, кредитно-денежной и инвестиционной политики. В такой ситуации неизбежен значительный дефицит госбюджета, но его сокращение любой ценой — не самоцель. Главной целью должно быть стимулирование роста производства, поддержание реальной конкурентной среды.[41, 7]
Таким образом, функции государства в переходный период не только не сокращаются, с чем обычно ассоциируются разгосударствление и либерализация экономики, а, напротив, увеличиваются и усложняются. Происходит трансформация государственных функций и методов регулирования, в ходе которой государство; постепенно отказывается от командного решения социально-экономических задач. По мере становления рыночного механизма, все большее предпочтение отдается использованию экономических и правовых методов государственного регулирования экономики. Формируются новые регулирующие органы, такие как Государственный антимонопольный комитет, Госкомитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, федеральные комитеты по рынку ценных бумаг, по недвижимости, по контролю за естественными монополиями и др.
Изменения целей и структуры государственных функций являются составляющими общего процесса социально-экономической трансформации. При этом правительство, выступая в роли инициатора рыночных преобразований, может своими действиями ускорить, либо замедлить этот процесс, усложнить и отсрочить достижение конечной цели. В этом контексте рассматривают роль правительства в качестве "мультипликатора трансформации", который включает в себя такие факторы, как степень бюрократизации и степень компетентности правительства, степень заинтересованности в создании рынка и степень сопротивляемости реформам.
Чем ниже значение мультипликатора трансформации, тем дольше страна осуществляет переход к рынку. Напротив, высокое значение этого мультипликатора говорит о том, что страна быстрее и с меньшими потерями пройдет переходный период. Мультипликатор трансформации оказывает непосредственное воздействие на скорость и качество социально-экономических преобразований в стране.[63, 113]
Экономическая роль государства в общем виде характеризуется удельным весом государственных доходов и расходов в ВВП страны. Анализ динамики доходов и расходов консолидированного бюджета СССР и России за 1986—1996 гг. показывает тенденцию к снижению их доли в ВВП страны, как видно из таблицы 2.1, следующей ниже.
Таблица 2.1
Доходы и расходы консолидированного бюджета СССР (1986-1991 гг.) и России (1992-1996 гг.) (в % к ВВП).
| Годы | Доходы | Расходы |
| 1986 | 47,0 | 52,0 |
| 1987 | 46,0 | 52,0 |
| 1988 | 44,0 | 52,0 |
| 1989 | 43,0 | 52,0 |
| 1990 | 42,0 | 51,0 |
| 1991 | 35,0 | 51,0 |
| 1992 | 29,3 | 33,0 |
| 1993 | 30,6 | 35,6 |
| 1994 | 28,2 | 27,3 |
| 1995 | 26,1 | 29,4 |
| 1996 | 24,7 | 28,9 |
Источник: [63, 205]
Если взять все государственные расходы страны (включая внебюджетные фонды), то их доля в ВВП также сокращается. Если в начале 1990-х гг. удельный вес государственных расходов СССР в ВВП составлял около 60%, то в
2.2. Российская бюджетная реформа: основные направления
Российской бюджетной реформе был дан хороший старт. Однако сегодня на пути ее эффективной реализации возникает немало проблем, что заметно замедляет ход реформы и нарушает заранее намеченные временные рамки. Значит ли это, что реформа обречена на неудачу? Эксперты проекта Европейского союза «Совершенствование управления государственными расходами» уверены, что для эффективной реализации реформы важно не детальное соблюдение заранее подготовленного плана, а четкое сохранение последовательности действий.[33, 48]
Распределение бюджетных ассигнований по разделам функциональной классификации (приложение 5) и субъектам бюджетного планирования (приложение 6) обеспечивает исполнение действующих и принимаемых в соответствии с приоритетами государственной политики расходных обязательств
Крупнейшими направлениями расходов федерального бюджета в 2008–2010 годах будут трансферты государственным внебюджетным фондам на цели социального и пенсионного обеспечения (20,4%), трансферты региональным бюджетам (14,0%), национальная оборона (14,6%) и национальная безопасность (11,7%) На национальную экономику приходится 10,9% расходов бюджета, большая часть которых направляется на развитие инфраструктуры и поддержку стратегических отраслей.
В 2008-2010 годах государственная поддержка отдельных отраслей экономики из федерального бюджета будет концентрироваться на развитии транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства, сельского хозяйства и рыболовства Финансирование развития транспортной инфраструктуры и дорожного хозяйства возрастет в 2008 году на 30% к уровню 2007 года Поддержка государством развития сельского хозяйства и рыболовства увеличится в 2008 году на 55% к уровню 2007 года.
Будет продолжено развитие высокотехнологичных отраслей экономики, внедрение инновационных технологий в производственные процессы, что способствует диверсификации структуры экономики Указанные тенденции подтверждаются ростом расходов на развитие связи и информатики в 2009 году на 14,6% к уровню 2008 года, а также на прикладные научные исследования в области национальной экономики в 2008-2009 годах более чем на 10% ежегодно.
В результате объем расходов на достижение цели «Устойчивый рост для экономики» в 2008 году и 2009 году вырастет на 30% к уровню 2007 года и на 9,6% к уровню 2008 года соответственно и составит к 2009 году 15% общего объема расходов федерального бюджета без учета расходов на обслуживание государственного и муниципального долга (рис.2.2).[9, 23-41]
Рис.2.1 Объем расходов на достижение цели «Устойчивый рост для экономики» в 2008 году и 2009 году
Источник: [9, 38]
Для логического завершения бюджетной реформы еще необходимо предпринять ряд важных шагов. Это связано с тем, что бюджетирование, ориентированное на результаты, возможно лишь при условии его включения в систему, охватывающую и другие составные части «управления результатами»: стратегическое планирование, исполнение бюджета в соответствии с требованиями БОР, мониторинг результатов и оценку результативности. Однако успешному осуществлению данных мероприятий мешает отсутствие взаимной координации отдельных составных частей программы преобразований общественного сектора, которая, как известно, охватывает помимо бюджетной административную реформу, а также реформы государственной службы, разграничение полномочий и др.
И в этом опыт России не уникален. С подобными проблемами часто сталкиваются и на Западе. Успешно начатые реформы оказываются нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток осуществить некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. Таким образом, в ходе анализа уже имеющегося опыта различных стран по реформированию общественного сектора становится очевидным, что успех реформы обеспечивает не тщательное выполнение заранее подготовленного детального плана, а соблюдение определенной последовательности действий.
Образно говоря, процесс реформирования можно сравнить с восхождением по ступеням лестницы. Каждая из ступеней является опорой следующей.
Стартовой ступенью является реализация «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 годах», одобренной постановлением Правительства РФ от 22 мая
«Ступени» реформ могут, но не должны соответствовать последовательным годовым бюджетным циклам: продолжительность окончательного «построения» каждой ступени может быть и дольше. Это зависит от тех условий, в которых будет осуществляться реформа на каждом этапе. Практический опыт других стран подтверждает: если обстоятельства этого требуют, то лучше «растянуть» построение одной ступени на несколько циклов, чем пытаться слишком поспешно перейти на новую ступень, что наверняка создаст немалые проблемы с точки зрения обеспечения логической последовательности реализации реформ и устойчивости их результатов. Растягивание построения ступеней на несколько бюджетных циклов может оказаться целесообразным с точки зрения обеспечения своевременных законодательных изменений, в том числе – внесения соответствующих поправок в Бюджетный кодекс. Законодательное обеспечение реформирования бюджетного процесса должно осуществляться последовательно и своевременно, что необходимо для поступательного развития реформы.
Таким образом, опираясь на теорию «ступеней» и учитывая основные «блоки» Концепции бюджетной реформы, можно написать следующий сценарий ее развития.
1. Внедрение метода бюджетного планирования, ориентированного на результаты, с опорой на отчеты, цели и задачи.
Ступень 1. Всем распорядителям бюджетных средств предлагается составить обоснование своих бюджетных проектировок. Им также предлагается начать работу по определению расходов программно-целевым методом с формулировкой тактических целей и задач для индивидуальных программ. Разработка методических рекомендаций.
Ступень 2. Расширение области применения метода СБОР. Улучшенная система оценок как для действующих, так и для принимаемых обязательств с использованием стандартных методик.
Ступень 3. Многолетние оценки на основе предшествующего бюджетного цикла становятся отправным пунктом для нового цикла и ориентиром для установления долгосрочных лимитов. Систематичная поддержка работы по сбору данных по результативности.
Ступень 4. Установление многолетних (3 года) переходящих лимитов ассигнований и обязательств по их исполнению, за исключением случаев тяжелого и непредвиденного финансового кризиса. Интеграция государственного плана социально-экономического развития с аналогичными планами министерств с соблюдением четкой и последовательной иерархии.
2. Конкурсное распределение ресурсов на основе оценки альтернатив и лучших результатов по использованию ресурсов на выполнение приоритетных задач государства.
Ступень 1. Выделение части ассигнований на распределение между теми администраторами бюджетных средств, которые продемонстрировали самую высокую результативность. Правильное определение ролей и разграничение обязанностей в системе СБП в целях усиления ответственности за подготовку предложений по ориентированному на результат распределению расходов и их оценку. Начало проведения обучения для СБП в области анализа в целях выполнения этой задачи.
Ступень 2. Развитие систем идентификации и оценки действующих обязательств и отмена лишних и/или неприоритетных мандатов. Расширение круга участников (СБП) конкурсов на выделение дополнительных ресурсов. Углубленное обучение в области аналитического подхода к идентификации/оценке проблем и альтернатив.
Ступень 3. Дальнейшее освобождение от лишних программ/функций на пути к методу распределения расходов с ориентацией на результаты по приоритетным задачам. Введение системы ведомственного анализа государственных расходов в целях корректировки действующих обязательств. Увеличение масштабов конкурса и дополнительных ассигнований, распределяемых на его основе.
Ступень 4. Все расходы (включая затраты на рабочую силу), кроме тех, которые имеют ярко выраженный характер «накладных», должны быть включены в категорию «ориентированных на результаты». Центр процесса распределения ресурсов должен быть смещен в направлении ориентированного на результаты анализа, который лежит в основе решений о приоритетности. Анализ, ориентированный на результат, должен стать частью официального представления бюджета и распределения ресурсов; те же принципы должны лежать в основе процесса их рассмотрения и утверждения.
3. Наделение СБП большей гибкостью/полномочиями и одновременно большей ответственностью в предложениях как по распределению бюджетных средств на основе планируемых результатов, так и по их использованию, что должно основываться на результатах проверки их компетентности в области формирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета.
Ступень 1. СБП предлагается самостоятельно провести оценку своих кадровых возможностей в финансовом управлении. Результаты оценки учитываются при выделении дополнительных ресурсов на основе конкурса.
Ступень 2. Внедрение механизмов проверки уровня подготовки СБП в области формирования, исполнения и контроля бюджета. Принятие решения о том, какие свободы и полномочия должны быть предоставлены СБП, продемонстрировавшим, что они достойны такого доверия, и предоставление им этих свобод/полномочий на пилотной основе.
Ступень 3. Оптимизация процесса утверждения программ распорядителями бюджетных средств. Применение ориентированного на результаты аналитического метода ко всем действующим обязательствам на последовательной основе.
Ступень 4. Дальнейшее укрепление системы распределения средств на основе достигнутых результатов.
4. Повышение эффективности исполнения бюджета в отношении как использования ресурсов, так и результатов, достигнутых на основе сочетания большей гибкости/полномочий и ответственности, полученных СБП.
Ступень 1. Продолжение работы, которая пока еще полностью не связана с бюджетной реформой, по оптимизации процессов исполнения бюджета, например одобрение Казначейством бюджетных платежей, и реформирование систем бухгалтерского учета.
Ступень 2. Четкое разграничение ответственности за реализацию ресурсов, проводимую деятельность и полученные результаты. Установление жесткой системы оценки успешной реализации. Наделение СБП дополнительными свободами/полномочиями на пилотной основе.
Ступень 3. Обеспечение возможности пройти курс обучения управляющему составу СБП для повышения уровня их компетентности, что в дальнейшем позволит предоставить им большую свободу в осуществлении их профессиональной деятельности. Внедрение систем мониторинга данных по результативности на постоянной годичной основе и корректировка деятельности с учетом этих данных. Периодическая проверка профессиональной компетентности для принятия решений по расширению полномочий.
Ступень 4. Оптимизация процессов, связанных с исполнением бюджета (одобрение Казначейством бюджетных платежей, система закупок и платежей и т. д.), для обеспечения большей предсказуемости и эффективности. Введение усовершенствованных систем учета. Выстраивание взаимодействия систем учета и бюджетного планирования на последовательной основе. Согласованность систем бюджетного планирования, учета и мониторинга результатов для обеспечения контроля в течение текущего года. Повышение стандартов, применяемых при проверке уровня компетентности с целью получения большей свободы в управлении.
5. Установление ответственности СБП за качество расходов, а не только контроль расходов в рамках бюджета.
Ступень 1. На данном этапе этой работе уделяется мало внимания, поскольку она требует предварительной постановки целей и задач.
Ступень 2. Контроль за тем, как фактически распорядились дополнительным финансированием победители конкурса, проведенного в рамках эксперимента в предыдущем бюджетном периоде. Разъяснение механизмов, которые будут применяться для оценки СБП в следующем бюджетном периоде.
Ступень 3. МФ согласует с СБП данные мониторинга, необходимые для анализа достижения целей, ориентированных на результаты. Опубликование данных по результатам и задачам в материалах проекта бюджета наряду с плановыми оценками бюджетных расходов.
Ступень 4. Наличие механизмов оценки перед началом нового бюджетного цикла и их применение в качестве основы новых проектировок по расходам. Распорядители бюджетных средств должны представить отчеты по оценке результатов в пригодной для печати форме.
6. Совместная работа центрального аппарата, СБП и региональных подразделений должна носить характер сотрудничества, основанный на общем понимании проблем и общей цели по достижению требуемого уровня результативности.
Ступень 1. Проведение совместных семинаров с участием СБП и центрального государственного аппарата, в частности МФ и МЭРТ, целью которых является развитие общего понимания потребностей реформы.
Ступень 2. Появление у СБП навыков в части подготовки и защиты их бюджетных докладов/отчетов и проектировок. Перераспределение функций департаментов в системе МФ с целью обеспечения более активного содействия СБП в оценке бюджетных проектировок с ориентацией на ресурсы и в определении индикаторов результативности.
Ступень 3. Внедрение усовершенствованных систем сбора региональных данных по использованию ресурсов для выполнения приоритетных задач государства. Усовершенствованные системы для распространения влияния политики министерств на подведомственные структуры и регионы, исключающие необходимость тщательного контроля.
Ступень 4. Усиление подразделений по вопросам политики в аппарате министерств, с тем чтобы обеспечить их способность выполнять работу по консолидации планов по отрасли в целом. Роль МФ все больше сдвигается в направлении финансовой стабильности и оценки запланированных и достигнутых результатов с целью контроля экономической и социальной эффективности планов министерств.
2.3. Бюджетирование, ориентированное на результат
В рамках программы реформирования региональных финансов в пяти пилотных районах Ленинградской области основные социальные сферы (здравоохранение, социальная защита и образование) переведены на бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Ряд работ по внедрению новой методологии был выполнен аналитическим центром «Концепт». [30, 8]
Идея создания подобного центра возникла еще в 1960-е гг. Именно тогда в Советском Союзе впервые появилась информация об американских методах управления для создания так называемых больших систем, в частности применяемых в министерстве обороны. С этих методик началось проектирование и налаживание организационных систем управления большими кооперациями.
Работа в Ленинградской области – первый эксперимент в данной сфере, раньше центр «Концепт» не занимался бюджетными и межбюджетными отношениями. С помощью методов концептуального анализа определялись препятствия и ограничения для внедрения БОР, перерабатывали тексты нормативных актов, законов и т.д. В этот процесс было вовлечено большое количество сотрудников на местах – они помогали нам взглянуть на существующие проблемы «изнутри».
Чтобы ответить на вопрос о преимуществах методики БОР нужно обратиться к истории возникновения БОР. В 1960-х гг. в США появилась система PPBS (Planning – Programming – Budgeting System, система планирования – программирования – бюджетирования). Первоначально она была внедрена в министерстве обороны Соединенных Штатов и предназначалась для бюджетирования больших оборонных проектов. Поскольку речь шла о крупных суммах, прагматичные американцы решили выяснить, насколько эффективно они тратятся, для чего определили цели и показатели, по которым оценивается результативность того или иного проекта. И соответственно начали финансировать не по смете затрат, а с учетом целей и результатов. Впоследствии новаторскую методику освоили и бизнес-структуры.
В 1990-е гг. наступило время ренессанса для подхода или идеологии PPBS или целевого бюджетирования и управления. Государственные чиновники увидели, что в корпорациях методика прижилась и дала положительные результаты, и в свою очередь начали перенимать опыт у коммерческих структур. Главное отличие от 1960-х гг., когда речь шла о целях и показателях эффективности военной машины, – постановка целей для социальных отраслей. Уже 15 лет США и многие другие страны переходят и работают по системе бюджетирования, ориентированного на результат. [35, 67-69]
Преимуществ у данной методики много, я назову лишь основные. Во-первых, используя БОР, есть возможность перейти от сметного бюджетирования затрат к бюджету результатов. Существующий бюджетный процесс, грубо говоря, состоит в следующем: учреждение должно успеть потратить все, что запланировано сметой по той или иной статье, и не допустить нецелевого расходования средств. При БОР финансирование привязывается к целям и показателям.
Во-вторых, БОР не позволяет голословно говорить о том, что у нас недостаточное финансирование социальной сферы и его надо срочно увеличивать. Потому что здесь возникает резонный вопрос: а насколько увеличивать? И следующий шаг – выявление критерия, который позволит определить, насколько следует увеличить бюджет для сферы образования или здравоохранения.
И в-третьих, БОР обеспечивает прозрачность и управляемость. Ведь если бюджет рассредоточен по нескольким уровням, нескольким источникам, то проконтролировать, эффективно ли потрачены деньги, очень трудно. А когда указана конкретная цель и чиновник должен отчитаться о достигнутом, становится ясно, справился он с поставленной задачей или нет.
Бюджетированию, ориентированному на результат, как и любой новой идее, предстоит преодолеть много препятствий, в числе которых неправильное понимание и толкование, отсутствие необходимых нормативных актов. БОР не сиюминутное дело, его нужно внедрять постепенно. Если не получилось перейти на новую технологию, скажем, за один год, это не значит, что система себя не оправдала. Просто требуется сделать очень много изменений, «вырастить» понимание этой методики. Ведь никто не критикует идею колеса, поставив деревянное колесо на современный автомобиль. Нынешнее колесо – сложная техническая система, состоит из сотен деталей и непрерывно совершенствуется.
Одним из сложнейших этапов внедрения БОР является создание индикаторов эффективности и результативности предоставления бюджетных услуг. Так, первая проблема, с которой столкнулся «Концепт», – отсутствие на уровне Российской Федерации определения понятия государственной бюджетной услуги. Пришлось вводить два новых термина – «государственная бюджетная услуга населению» и «бюджетная услуга государственного управления». Первый подразумевает оказание услуг населению в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты; второй – управление и развитие той или иной бюджетной сферы, но не для населения, а для управленцев. В области заказчиком таких услуг является прежде всего губернатор. [48, 273]
Вторая проблема такова: чтобы определить показатели качества оказания бюджетных услуг, нужно разработать стандарты данных услуг. Сложность возникла со сферой здравоохранения, поскольку установление стандартов – прерогатива Министерства здравоохранения РФ. Область не имеет права создавать свои стандарты. Но в данном случае речь шла не о стандартах лечения (тут мы не профессионалы), а о стандартах оказания бюджетных услуг, о критериях эффективности затрат. Однако консерватизм столь силен, что в итоге стандарты пришлось называть другими терминами. После того как проблемы с определением бюджетных понятий были преодолены, можно начинать разрабатывать для каждой отрасли свои цели и показатели.
Действующая схема финансирования является многобюджетной. Каждый из бюджетов финансирует строго определенное число статей единого процесса. Например, в случае больницы фонд обязательного медицинского страхования финансирует пять статей: заработную плату, налоги с фонда заработной платы, медикаменты, питание и мягкий инвентарь. Из бюджета муниципального образования выделяются средства на электричество, отопление и ремонт оборудования. Район финансирует подразделение скорой медицинской помощи, а также фельдшерские и акушерские пункты. Из бюджета области медучреждение получает страховые взносы за неработающее население. Кроме того, губернатор добавляет 2 тыс. руб. к зарплате врачей. Представьте, как сложно учесть и проконтролировать все эти поступления. Вдобавок главврач больницы не имеет права «перекидывать» средства из одной статьи в другую, потратив, скажем, деньги, полученные за счет экономии электроэнергии, на медикаменты или профилактические мероприятия. [42, 15-16]
Иными словами, без одноканальной системы переход на новую методологию нереален. Одноканальное финансирование должно быть целевым и управляемым. Такой вариант финансирования не подразумевает, что деньги должны поступать из одного источника – областного или муниципального бюджета. Источников может быть много, но управляющий должен быть один.
Последний важный элемент управления – система мотивации. Если сотрудник достигает поставленных целей, он должен получать более высокую зарплату, нежели получает обычно, поэтому «Концепт» предложил свою модель оплаты труда в системе БОР. Для руководителя любой отрасли ключевой должна стать фраза «Мы хотим достичь таких-то целей». Поэтому план ориентирован прежде всего на цели и мероприятия по их достижению, а не на оптимизацию затрат.
Кроме того, «Концепт» предложил принять ряд мер по «высвобождению» средств, чтобы определить, где, например, главврач больницы или директор школы способны сэкономить средства. По подсчетам, реальная экономия может достигать 20–30% годового бюджета. Сегодня нет смысла требовать улучшения финансирования: пока мешок дырявый, он полным не будет, сколько в него ни сыпь. Но если учреждение эффективно распорядилось своими средствами, можно и нужно увеличить выделяемую ему сумму.
2.4. Результаты, проблемы и перспективы реформирования бюджетного процесса в России
За последние несколько лет, начиная с 2003 года, Правительством РФ был принят ряд мер, обеспечивающих переход от управления бюджетными ресурсами к управлению результатами. В итоге удалось достичь значительных успехов в реформировании бюджетного процесса посредством внедрения принципов среднесрочного финансового планирования и упорядочения процедур бюджетного процесса. К числу наиболее важных достижений можно отнести: [9, 11-13]
• составление ежегодных (начиная с
• подготовку детализированного перспективного финансового плана на трехлетний период (начиная с
• составление реестра расходных обязательств как основы для учета действующих обязательств и оценки возможностей принятия новых.
А. Л. Кудрин, министр финансов РФ, рассказал об основных направлениях бюджетной политики на
В 2008 году в реальном выражении доходы федерального бюджета к предыдущему году снизятся на 6,6%, а в 2009 и 2010 годах возрастут на 5,2% и 1,9% В относительном выражении доходы в 2008~2010 годах по сравнению с 2006-2007 годами несколько снизятся и стабилизируются на уровне 18—19% ВВП. Начиная с 2006 года появится возможность, не подвергая риску макроэкономическую стабильность, увеличить долю доходов от экспорта нефти, направляемую в федеральный бюджет (рис 3.3).[7, 37]
-- Расходы бюджета
-- Стабфонд
--Остается в эконо-мике
Рис.2.2 Использование доходов от экспорта нефти в 2005-2008 годах
Источник: [61, 151]
Президент РФ поставил задачу по увеличению расходов и наиболее эффективному их использованию. В результате расходы федерального бюджета были увеличены на 23%, в том числе на образование – на 31%, на здравоохранение – на 28%.
Объем Стабилизационного фонда составил более 2 трлн руб. Однако, по прогнозам, цены на нефть в недалеком будущем начнут снижаться, и, чтобы «не оказаться у разбитого корыта», России придется занимать средства либо повышать доходную базу бюджета.
Среднесрочный бюджет 2008–2010 гг. открывает новые финансовые возможности для отраслевых министерств и ведомств. У главных распорядителей средств федерального бюджета появится информация о плане и бюджете на предстоящие три года: заранее будет известно, насколько и в какие сроки повышается заработная плата, отпадет необходимость ежегодно решать вопросы о включении строительных объектов в ФАИП и ФЦП. Деятельность, по сути, сведется к уточнению отдельных позиций.[24, 33]
Внедряется электронный документооборот, но пока эта работа ведется слабо. Главные распорядители средств федерального бюджета теперь могут детализировать свою роспись.
За 2,5 года реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004–2006 гг. удалось решить многие проблемы. В частности, осуществлен переход на обязательное перспективное финансовое планирование, началось внедрение БОР. Идет эксперимент, в котором участвуют 16 министерств и ведомств. После получения отчетов предполагается провести мониторинг и составить основу лучшей практики, ответив на вопрос, улучшилось ли качество бюджетных ассигнований, и приступить к новому этапу реформирования.
Проведена реформа бюджетного учета, расширены права главных распорядителей средств федерального бюджета. В Бюджетный кодекс вносятся изменения, призванные снять ограничения в формировании нововведений. Трехлетний бюджет предполагает перенос обязательств на другой год. Ведомственные целевые программы – главная составляющая БОР. Эффективность бюджетных расходов зависит от работы главных распорядителей средств федерального бюджета.
С. Яльмарсон, заместитель директора бюджетного департамента Министерства финансов Швеции (в рамках шведско-российского проекта сотрудничества), заявил, что Швеция решила ввести БОР с целью решения вопросов экономических затрат: получить услуги более высокого качества за те же деньги, то есть эффективнее расходовать средства. Главное – правильно задать цели и через аудиторов определить, достигнуты ли они, причем основными критериями оценки должны стать децентрализация, доверие и показатели. [25, 97]
Для внедрения БОР прежде всего необходимо ввести внутренний и внешний контроль, получить сильную политическую поддержку. По мнению С. Яльмарсона, «способ изменения ситуации прост – отмена инструкций и увольнение людей, которые сопротивляются реформе».
В Швеции бюджетирование, ориентированное на результат, имеет долгую историю. В 1960-е гг. прошло около 30 экспериментов, однако их итоги, подведенные в 1970-е гг., оказались неутешительными. Поэтому в 1980-е гг. власти осуществили реформу бухгалтерского учета, подготовили кадры. За основу взяли показатели частного сектора, сократив статьи расходов до четырех (включая зарплату, содержание офиса, представительские расходы).
В 1990-е гг. часть полномочий была делегирована бюджетополучателям (зарплата и назначение персонала). В настоящий момент бюджетополучатели несут полную ответственность за результаты. Сформулированы цели и индикаторы для всех 250 учреждений Швеции. В результате расходы значительно уменьшились: например, административные расходы в течение трех лет сокращались на 10% ежегодно. Внедрена система ежегодной отчетности как по финансовым, так и по нефинансовым расходам. Годовые отчеты бюджетополучателей позволяют получить информацию о финансовых результатах и результатах деятельности. Финансовые аудиторы из специально созданного бюро проверяют отчеты и дают заключение о реальном положении дел. Затем выносится решение о том, что следует включить в проект бюджета на следующий год. Для справки: на сегодняшний день бюджет Швеции содержит порядка 500 наименований.
Таким образом, подготовительная работа велась более 20 лет. Сейчас уже решаются практические задачи, причем они каждый год пересматриваются, меняются, к работе привлекаются талантливые молодые специалисты.
По мнению С. Яльмарсона, под каждую цель нужно не более двух-трех показателей. В Швеции 10 министерств, где работает 3 тыс. человек. В 60 шведских агентствах реализуется более 80% расходов бюджета. В налоговой службе шесть внутренних контролеров, которые добиваются больших результатов при осуществлении внешнего контроля. Казначейства в стране нет.
“Наш контролер – СМИ, – отметил заместитель директора бюджетного департамента Министерства финансов Швеции, – они очень внимательно следят за процессом реформирования, за поездками должностных лиц”. В связи с введением БОР сократился аппарат. После перехода на рыночные отношения агентства стали экономить средства, например из центра перебрались в более дешевые помещения на окраинах или снимают одно здание на несколько агентств. Однако есть и теневые стороны: у ряда бюджетополучателей слишком много целей, некоторые цели неясны, слишком велика политическая заинтересованность.[35, 77]
П. Брук, консультант DAI (Europe), ведущий эксперт проекта, участвовал в реформировании бюджетного процесса в 10 странах мира и потому смог проанализировать российскую практику реформирования бюджетного процесса в свете международного опыта. П. Брук считает, что прежде всего необходимо подобрать человеческие ресурсы, способные предоставлять качественные услуги.
Международный опыт свидетельствует, что успешно начатые реформы порой оказывались нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток провести некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. При осуществлении реформ важную роль играет правильный порядок преобразований и тесная взаимосвязь между отдельными элементами. Например, в Киргизии принята очень сложная программа бюджетирования, которая не дала результатов. Однако в России, по словам консультанта DAI, имеются все предпосылки для реформирования, в том числе политическая поддержка со стороны Президента РФ. Вообще с точки зрения планирования Россия опережает многие страны, в частности Украину, Румынию – там реформы идут тяжело.
К числу негативных моментов П. Брук относит факт отставания административной реформы от бюджетной, которое неизбежно скажется на бюджетной реформе. Передачу полномочий нельзя осуществлять без предварительного сбора информации. Необходимо увязать среднесрочное планирование с конкретными задачами и ресурсами. Достичь этой цели помогут поправки, внесенные в Бюджетный кодекс.
Глава 3. Российская бюджетная реформа: региональный аспект
В 2001–2009 гг. происходил и происходит процесс принципиального изменения системы управления общественными финансами.
За последние годы существенно увеличились и в среднесрочной перспективе продолжат устойчиво возрастать финансовые возможности государства по решению возложенных на него задач, о чем свидетельствуют данные о бюджетах за последние годы, а также перспективные планы до 2010 года (приложение 4).
Бюджет 2008–2010 годов направлен на повышение уровня жизни населения и выполнение всех обязательств перед гражданами, поддержку стратегических и инновационных отраслей, обеспечение безопасности, создание потенциала для устойчивого развития страны (рис.3.1).
Рис.3.1 Стратегические направления бюджета 2008-2010 гг.
Источник: [48, 152]
Суть новой модели управления общественными финансами – в создании устойчивой заинтересованности и стимулов участников процесса для достижения конкретных, измеримых, общественно значимых результатов. Бюджетная система должна быть единой с точки зрения выполнения общепризнанных принципов и правил. Но управление бюджетными средствами должно быть децентрализовано, то есть осуществляться самостоятельными и в определенной степени конкурирующими администраторами бюджетных средств разных типов, вынужденными постоянно доказывать, что именно они обеспечивают наиболее прозрачное и эффективное использование средств налогоплательщиков для производства общественных услуг.
Для решения этой задачи необходимо провести «оптимальную децентрализацию» управления общественными финансами на трех уровнях. Первый, макроуровень, – реформа межбюджетных отношений – это разграничение бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы, федеральными, региональными и местными органами публичной власти. Второй, мезоуровень, – реформа бюджетного процесса – разграничение бюджетных полномочий между высшим органом исполнительной власти, финансовым органом и «линейными» органами исполнительной власти. Третий, микроуровень, – реформа бюджетной сети – разграничение бюджетных полномочий внутри каждого органа исполнительной власти, между министерством, подведомственными ему службами и агентствами, государственными (муниципальными) учреждениями и иными организациями, непосредственно предоставляющими бюджетные услуги.
3.1. Изменение бюджетной обеспеченности и стимулов для регионального развития
В настоящее время Бюджетным кодексом Российской Федерации предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов. К ним, в частности, относятся разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов и необходимость внесения изменений в законодательство, в том числе в закон о бюджете, в случае изменения расходных обязательств в течение года. Кроме того, установлено, что прогнозируемость объема Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год достигается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Тем не менее, указанные меры представляются недостаточными, особенно в условиях перехода к среднесрочному финансовому планированию бюджетов всех уровней, требующему определенности не только на очередной финансовый год, но и на более длительный период.
В этой связи следует исключить возможность внесения изменений на федеральном уровне в бюджетное и налоговое законодательство в части налогов и сборов, зачисляемых в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, приводящих к снижению налогооблагаемой базы, а также изменений расходных обязательств бюджетов регионов без соответствующей компенсации из федерального бюджета.
Следует законодательно установить ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года.
В целях расширения самостоятельности и повышения ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере бюджетного планирования и управления необходимо уточнить состав бюджетной классификации, перейдя к законодательному утверждению единых для всех бюджетов бюджетной системы Российской Федерации групп и подгрупп классификации доходов бюджетов и источников финансирования дефицита бюджетов, разделов и подразделов классификации расходов, групп и статей операций сектора государственного управления, а также установить предельный срок внесения изменений в бюджетную классификацию.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны иметь право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.
Необходимо установить строгий порядок внесения изменений в принципы формирования и распределения межбюджетных трансфертов, предусмотрев исчерпывающий перечень обстоятельств, при наступлении которых подходы к распределению этих средств могут быть уточнены, как, например, изменение налогового законодательства и разграничение полномочий.
Кроме того, в случае если фактический уровень инфляции (индекс потребительских цен) в отчетном году оказался выше прогнозируемого на этот год уровня инфляции (индекса потребительских цен) необходимо увеличивать объем средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на разницу между утвержденным на отчетный финансовый год объемом средств Фонда и расчетным объемом средств исходя из фактического уровня инфляции, умноженную на прогнозируемый в текущем и очередном финансовых годах уровень инфляции (индекс потребительских цен).
В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Помимо основной формы оказания финансовой помощи регионам за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, действующей с 1994 года, созданы следующие формы предоставления межбюджетных трансфертов: [42, 13]
1. Федеральный фонд компенсаций - для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы.
2. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов (до 2005 года - Фонд реформирования региональных финансов) - для стимулирования усилий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области повышения качества управления региональными и муниципальными финансами.
3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов - для поддержки регионов в сфере предоставления социально значимых бюджетных услуг.
4. Федеральный фонд регионального развития - для предоставления финансовой помощи на развитие социальной и инженерной инфраструктуры.
5. Бюджетные кредиты бюджетам субъектов Российской Федерации - для финансирования временных кассовых разрывов, возникающих в ходе их исполнения.
Формирование и распределение указанных источников межбюджетных трансфертов в основном формализовано, взаимосвязано и регламентировано нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Однако в условиях изменения налоговой системы, передачи с одного уровня бюджетной системы на другой расходных обязательств расширилось применение межбюджетных трансфертов в виде дотаций и субсидий, которые выходят за рамки сформированной системы межбюджетных отношений. Кроме того, распределение указанных дотаций и субсидий производится вне формализованной основы без увязки с текущей финансовой помощью, предоставляемой в рамках основных форм межбюджетных трансфертов, а также без учета уровня бюджетной обеспеченности регионов, что существенно снижает эффект от предоставления межбюджетных трансфертов в целом.
Становится очевидной необходимость систематизации предоставляемых межбюджетных трансфертов, включая четкое соблюдение принципа, согласно которому распределение финансовой помощи должно производиться с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.
С учетом вступления в силу федеральных законов о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимо разграничить финансирование инвестиционных мероприятий, приводящих к увеличению федеральной и региональной собственности. Так, предстоит обеспечить финансирование инвестиций в объекты федеральной формы собственности в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы. Инвестиционная поддержка регионов и муниципальных образований должна осуществляться с учетом уровня их бюджетной обеспеченности и использованием механизма софинансирования расходных обязательств субъектов Российской Федерации.
При этом для завершения строительства объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и включенных в состав Федеральной адресной инвестиционной программы, следует в течение нескольких лет предусматривать средства в федеральном бюджете в размере, соответствующем доле федерального бюджета в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов.
Следует сконцентрировать средства финансовой помощи, направляемые на реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, включая инвестиционную, в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов. Единые принципы распределения средств Фонда позволят повысить прозрачность межбюджетных трансфертов и их обоснованность.
Необходимо разработать и внедрить механизмы мониторинга и оценки федеральными органами исполнительной власти эффективности реализации полномочий, передаваемых органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, а также повысить ответственность за исполнение делегируемых полномочий.
На основе отчетных данных об использовании субвенций Федерального фонда компенсаций необходимо внести изменение в порядок предоставления отчетности субъектов Российской Федерации о реализации переданных полномочий, ввести в практику федеральных органов исполнительной власти подготовку ежегодных докладов по оценке эффективности исполнения субъектами Российской Федерации делегируемых полномочий. Развитие системы мониторинга переданных полномочий будет способствовать своевременному выявлению недостатков и улучшению качества предоставления населению услуг государства.
Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.
Реформа разграничения полномочий законодательно закрепила значительную часть полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации за органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и от того, насколько эффективно будут использоваться региональные финансы, во многом будет определяться и устойчивость государственных финансов в целом. [30, 15]
В целях активизации деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по финансовому оздоровлению и улучшению качества управления государственными и муниципальными финансами, содействия реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в составе федерального бюджета образован Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов.
Функционирование Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов особенно актуально в период реализации в Российской Федерации бюджетной реформы, реформы местного самоуправления, а также разграничения предметов ведения и полномочий. В этой связи целесообразно увеличить количество субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отбираемых для предоставления субсидий по результатам оценки программ реформирования региональных и муниципальных финансов. Предстоит усовершенствовать механизмы отбора, установленные в настоящее время, путем усиления роли показателей, определяющих качество управления региональными и муниципальными финансами.
В целях создания стимулов для улучшения качества управления региональными финансами необходимо внедрить систему ежегодной рейтинговой оценки результатов работы органов государственной власти субъектов Российской Федерации по управлению финансами, в первую очередь по использованию новых принципов бюджетирования, ориентированного на результат, среднесрочного бюджетного планирования. Следует создать систему финансового поощрения субъектов Российской Федерации, получивших более высокую оценку.
В условиях разграничения полномочий предстоит пересмотреть принципы оказания финансовой помощи, предоставляемой на условиях софинансирования в целях обеспечения выполнения приоритетных для Российской Федерации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства для предоставления указанной помощи предусматривается сконцентрировать в специально создаваемом Федеральном фонде софинансирования расходов.
3.2. Финансовые инновации в регионах и муниципальных образо-ваниях в условиях внедрения управления по результатам
С принятием Концепции реформирования бюджетного процесса и Положения о разработке перспективного финансового плана Российской Федерации по сути началось внедрение управления по результатам в бюджетный процесс в тесной увязке со среднесрочным социально-экономическим прогнозированием. Финансовым его проявлением служит система бюджетирования, ориентированного на результат, основополагающий принцип которой заключается в обеспечении взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования.
Однако указанные нормативные правовые акты носят обязательный характер только для федеральных органов исполнительной власти.
В отношении субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сочетании с их достаточно широкими полномочиями в части среднесрочного финансового и социально-экономического планирования рекомендательный характер этих нормативных правовых актов обусловил как многообразие вариантов реализации бюджетной реформы на субнациональном уровне, так и широкий разброс внедрения финансовых инноваций по срокам и формам достижения предполагаемых результатов.
В настоящее время многочисленные изменения в федеральном законодательстве, в том числе изменения и дополнения, внесенные в Бюджетный кодекс, выдвинули новые требования к принципам распределения бюджетных средств, касающиеся как формирования целевых программ, так и выделения бюджетных инвестиций, а также определили необходимость перехода на среднесрочное финансовое планирование.
Важным инструментом стимулирующего воздействия на регионы и муниципалитеты по внедрению новаций в бюджетный процесс со стороны федеральных органов власти стали регулярные конкурсы на право получения субсидий из Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов (ФРРМФ), проводимые Министерством финансов Российской Федерации.[34, 13-14]
Правительство Российской Федерации определило несколько основных направлений реформирования региональных и муниципальных финансов, каждое из которых разворачивается в комплекс мероприятий: реформа бюджетного процесса и государственного сектора экономики, повышение эффективности управления расходами и инвестициями, административная реформа, совершенствование долговой политики и межбюджетных отношений, среднесрочное финансовое планирование и бюджетирование, ориентированное на результат.[9, 3]
Процедуры участия субъектов Федерации и муниципальных образований в конкурсах на получение субсидий из ФРРМФ, порядок оценки заявок, методические материалы, а также результаты оценки заявок определены в ряде приказов Минфина Росси.
В соответствии с этими документами, к конкурсу допускаются субъекты Российской Федерации, не имеющие дисквалификационные показатели, характеризующие управление бюджетными средствами и не являвшиеся получателями субсидий в предыдущие пять лет, а к участию в отборе муниципальных образований - столицы (административные центры) субъектов Федерации либо муниципальные образования с численностью населения более 200 тыс. человек.
Победители данных конкурсов (с 2006 года - не более десяти в каждом конкурсе) должны разработать, утвердить и выполнить программу реформирования общественных финансов, предусматривающую ряд мероприятий, непосредственно связанных с использованием результатов многолетнего планирования в бюджетном процессе, направленном на достижение среднесрочных задач стратегического плана.
Субсидии из ФРРМФ предоставляются двумя частями (траншами) в течение двух финансовых лет по итогам выполнения этапов программы реформирования региональных и муниципальных финансов.
Реализуя на своей территории программу реформирования региональных и муниципальных финансов, регион (муниципальное образование) внедряет ряд новаций в сфере управления общественными финансами, среди которых: расширение горизонта бюджетного планирования, применение программно-целевого метода управления, совершенствование механизма оценки эффективности инвестиционных проектов и др.
Одной из самых существенных новаций в процессе финансового планирования является переход на среднесрочную перспективу.
В рамках этого направления во всех субъектах Федерации - получателях субсидий из ФРРМФ, был проведен анализ причин отклонений утвержденных на год доходов и расходов бюджета и прогнозных макроэкономических параметров от фактических. Невыполнение плановых показателей по доходам связано, как правило, с изменениями наименее предсказуемых доходов, таких как финансовая помощь от бюджетов других уровней бюджетной системы, налоговые доходы от товаров и услуг, цены на которые не стабильны и т.п.
Следующей важной задачей стало утверждение методики формирования среднесрочного финансового плана и разработка самого среднесрочного финансового плана. [62, 21]
Как показал анализ принятых субъектами Федерации методик, почти все они содержат как вопросы регулирования правоотношений по формированию, утверждению, исполнению и мониторингу исполнения среднесрочного финансового плана, так и учета показателей этого плана при подготовке бюджета на очередной финансовый год. Во всех методиках установлена обязательность учета показателей среднесрочного финансового плана при подготовке проекта закона субъекта Федерации о бюджете на очередной финансовый год.
Все субъекты Федерации, реализуя программу реформирования, разработали среднесрочные финансовые планы, где обеспечена увязка социально-экономической и финансовой политики в среднесрочной перспективе.
Примером лучшей практики внедрения среднесрочного финансового планирования может служить опыт Красноярского края.[37, 13]
При реализации Программы реформирования, на начальном этапе был проведен детальный анализ показателей краевого бюджета. В ходе сопоставления утвержденных на год доходов и расходов бюджета с фактически сложившимися был выявлен ряд отклонений, основными причинами которых являлись:
по доходам: снижение показателей объемов реализации предприятий-налогоплательщиков, снижение уровня собираемости налогов; изменения федерального законодательства;
по расходам: экономия средств, сложившаяся в результате проведения конкурсов на размещение государственного заказа, невыполнение плана по доходам от предпринимательской деятельности, поступление доходов в конце года и, как следствие, недостаток времени для расходования средств в пределах финансового года.[62, 9]
Такое положение дел было связано с тем, что среднесрочный финансовый план, который хоть и входил в состав материалов, представляемых на рассмотрение в Законодательное Собрание края одновременно с проектом бюджета, но носил лишь справочно-аналитический характер, не утверждался законодательно и не был обязательным к исполнению.
Утвержденным в рамках реализации Программы реформирования Порядком разработки среднесрочного финансового плана Красноярского края предусматривается, что среднесрочный финансовый план одобряется Советом администрации края и является основой для составления проекта краевого бюджета на очередной финансовый год.
Учет показателей среднесрочного финансового плана при формировании проекта краевого бюджета на очередной финансовый год предусматривает разработку доходов краевого бюджета, утверждение контрольных цифр расходов краевого бюджета на очередной финансовый год, разработку программы государственных заимствований и установление предельных объемов обязательств по государственным гарантиям только на основе параметров среднесрочного финансового плана.
Таким образом, с 2007 года среднесрочный финансовый план включен в регулярный бюджетный процесс, при этом первый год среднесрочного финансового плана фактически является бюджетом на очередной год, а все остальные проектировки задают предсказуемые параметры расходов и доходов на следующие два года.
В результате предпринятых мер, главные распорядители бюджетных средств, а также основной контингент заинтересованных субъектов хозяйственной деятельности теперь имеют возможность планировать собственные бюджеты с учетом установленных направлений расходования бюджетных средств и целевых параметров социально-экономического развития края. [62, 22]
Программы реформирования общественных финансов предусматривают и введение такой новации как формирование среднесрочных ведомственных программ расходов. Для перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, которые обеспечивают прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования, необходимо было сначала оценить выполняемые ведомствами функции и решаемые ими задачи.
Предварительный анализ в большинстве регионов, осуществивших оценку функций и задач структурных подразделений, показал отсутствие четкого и конкретного распределения ответственности между непосредственными исполнителями задач ведомств, а также позволил выявить факты необоснованных и малоэффективных расходов и дублирования функций.
В целях оптимизации распределения прав и ответственности между подразделениями стало утверждение количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и задач ведомств для всех главных распорядителей бюджетных средств. Причем целевые индикаторы, характеризующие результативность деятельности субъекта бюджетного планирования, определялись не в произвольном порядке, а в увязке с установленными целями и задачами для каждого структурного подразделения.
В рамках программы реформирования ведомства регионов – победителей конкурсов разрабатывали и утверждали целевые программы, в которых установлены индикаторы выполнения мероприятий программы, ответственные лица, используется оценка эффективности реализации программы, а расходы на реализацию имеют четкую координацию с результатами.
В результате, в субъектах Федерации доля расходов органов государственной власти, формируемых в рамках ведомственных программ, должна была составить не менее 50 % расходов бюджета (без учета субвенций на исполнение делегированных полномочий).
Позитивный опыт в этом направлении накоплен в Кировской области. В ходе реализации Программы реформирования был утвержден Перечень количественных показателей и задач, определивший функции, тактические задачи и основные показатели деятельности субъектов бюджетного планирования на среднесрочный период.[62, 3]
В Порядке разработки, утверждения и реализации ведомственных целевых программ указано, что ведомственная целевая программа содержит комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, описываемой измеряемыми индикаторами — количественными показателями решения конкретной тактической задачи по годам. И здесь же предусмотрены индикаторы для определения степени достижения запланированных результатов и намеченных целей, а также запланированного уровня затрат, в том числе капитальных.
Система индикаторов в соответствии с Положением об оценке результативности бюджетных расходов самостоятельно формируется субъектами бюджетного планирования при разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а также ведомственных целевых программ. При этом в отношении программной части бюджетных ведомственных затрат и непрограммной части применяются идентичные индикаторы для объективной оценки эффективности бюджетных расходов по соответствующему направлению финансирования.
В соответствии с Положением о докладах о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, действующим в Кировской области, в докладах приводятся значения показателей (индикаторов), характеризующих результаты деятельности субъекта бюджетного планирования, сгруппированные по стратегическим целям, тактическим задачам и бюджетным целевым программам. По каждой стратегической цели, тактической задаче и соответствующим им бюджетным целевым программам приводятся фактические (ожидаемые) и целевые (планируемые) значения основных показателей, характеризующих результаты деятельности ведомства.[19]
Таким образом, с введением в бюджетный процесс Кировской области инструментов программно-целевого метода планирования было обеспечено прозрачное распределение финансовых ресурсов между ведомствами, создана система контроля не за объемами «освоенных средств», а за результатами деятельности главных распорядителей средств областного бюджета.
Еще одна новация, реализуемая в рамках программ реформирования общественных финансов - это повышение эффективности инвестиционной политики субъекта Федерации путем совершенствования механизма оценки социально-экономического и финансового эффекта от реализации инвестиционных проектов.
Во всех регионах для обеспечения выполнения требуемых мероприятий проводилась оценка используемых процедур принятия решений об осуществлении новых инвестиционных проектов. Как правило, в регионах финансировались инвестиционные проекты без учета полноценной системы контроля, состоящей из формализованных критериев эффективности каждой из стадий реализации инвестиционных проектов.
С целью снижения рисков финансирования малоэффективных инвестиционных проектов за счет бюджетных средств необходимо было принять порядок оценки бюджетной и социальной эффективности планируемых и реализуемых инвестиционных проектов.
Как показал анализ законодательства субъектов Федерации, в подавляющем большинстве регионов такой порядок, определяющий перечень показателей эффективности инвестиционных проектов, особенности проведения оценки эффективности реализуемых и планируемых инвестиционных проектов, процедуры и сроки проведения оценки эффективности, административные и финансовые последствия и т.д. был принят в рамках программ реформирования. Порядок содержит и систему критериев, удовлетворение которым является основанием для досрочного прекращения (переработки) реализации инвестиционных проектов.
Кроме того, обязательным условием было введение запрета для инициации новых инвестиционных проектов, если эксплуатационные расходы будущих периодов проекта превышают положительный финансовый эффект от его реализации.
В результате, в расходах регионального бюджета должны отсутствовать расходы на инвестиционные проекты, по которым эксплуатационные расходы будущих периодов превышают положительный финансовый эффект от их реализации.
Таким образом, практика показывает, что при разработке стратегических решений в сфере экономического развития территорий следует учитывать и текущие преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами. Результаты финансового и социально-экономического планирования в бюджетном процессе тесно связаны с долгосрочным развитием и направлены на решение среднесрочных задач стратегического плана каждой конкретной территории.
3.3. Программа реформирования финансов Ленинградской области
В сентябре
Главная проблема, для решения которой был инициирован проект, состоит в растущей неэффективности расходования бюджетных средств, и отсутствии целей социальной сферы Ленинградской области.
Главная цель проекта – повышение уровня жизни населения Ленинградской области в аспектах здоровья, труда и социальной защиты и образования за счет оптимизации имеющихся ресурсов.
В ходе проекта проведено более 50 интервью и около 20 Штабных сессий с руководителями и персоналом социальной сферы пилотных муниципальных образований и работниками отраслевых областных комитетов, в результате которых были: [60, 147]
выявлены основные проблемы социальной сферы (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской области и связи между ними;
сформулированы цели социальной сферы Ленинградской области;
разработаны отраслевые Политики (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования) Ленинградской области на 2006-2008 гг.;
разработаны отраслевые Системы сбалансированных показателей для контроля достижения целей, зафиксированных в отраслевых Политиках;
разработаны принципы стимулирования персонала и руководителей социальной сферы, направленные на достижение целей, зафиксированных в отраслевых Политиках.
Для запуска пилотов консультантами были разработаны:
схемы финансирования отраслей (здравоохранения, сферы труда и социальной защиты населения, образования);
схемы деятельности отраслевых учреждений, муниципальных комитетов (управлений), областных комитетов;
проекты организационно-распорядительных документов, необходимых для запуска пилотов (положения и регламенты Контрольных комиссий, соглашения, распоряжения, постановления и т.д.).
На настоящий момент пилотный эксперимент в здравоохранении проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Кировском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 483,8 тыс. человек. Участие учреждений здравоохранения Волховского района в настоящий момент находится под вопросом, Комитет по здравоохранению Ленинградской области просит исключить Волховский район из эксперимента, как наименее подготовленный. [18]
В образовании и в социальной защите и охране труда эксперимент проводится в 5 муниципальных районах: Гатчинском, Кингисеппском, Волховском, Приозерском и Тосненском. Общая численность населения этих 5 муниципальных районов составляет 569,7 тыс. человек.
Таким образом, можно говорить о том, что эксперимент напрямую касается трети населения Ленинградской области.
Длительность перехода одной отрасли на БОР оценивается в год.
На примере 3-х пилотных отраслей было выявлено, что этот переход потребовал следующих действий: [41, 13]
Разработка целей и показателей – в пилотных отраслях был проведен цикл выявления проблем, результатом которого стал ранжированный по разным основаниям перечень проблем, а также были сформированы рабочие группы по решению проблем, включившие специалистов разных профилей. Результатом их работы стали отраслевые политики (Под отраслевой политикой подразумевается нормативно-правовой документ, в котором указаны отраслевые цели и мероприятия по их достижению на определенный период) – в этих документах были сформулированы основные цели по решению выявленных проблем и мероприятия по их достижению и развитию отрасли. В каждой политике, содержалось по 5-6 целей верхнего уровня и трехуровневая декомпозиция, т.е. в каждой отрасли разработана система целей, содержащая около 30-40 целей (в зависимости от отрасли) и около 50-60 мероприятий по их достижению, распределенные по разным уровням управления. В соответствии с поставленными целями были разработаны системы показателей достижения целей стратегии.
Изменения схемы финансирования – в ходе проекта было выявлено, что при формировании целевого бюджета затрагиваются сложные межбюджетные отношения, а для здравоохранения – были затронуты еще и внебюджетные средства – средства ОМС. В существующей ситуации сформировать действительно целевой бюджет было невозможно, поэтому искались новые схемы финансирования, которые позволили бы перейти на БОР.
Изменения отчетности (под систему показателей, под возможность план-фактного сравнения) – далеко не все показатели, которые нужно для того, чтобы отследить достижение поставленных целей собираются на настоящий момент или предоставляются в необходимом формате. Потребовалась разработка комплекса процедурных регламентов по отслеживанию показателей, их измерению, установлению плановых значений.
Изменение системы стимулирования (ее отличия от существующей системы оплаты и ее целеориентированность, оплата за результат) – были разработаны проекты системы мотивации и стимулирования работников системы управлению отраслью, привязанной к результатам их деятельности. Должна измениться не только мотивация работников «на местах», но и госслужащих – работников комитета. Основная идея состоит в том, что у каждого работающего в бюджетной сфере должен появиться набор показателей по достижению поставленных целей, в зависимости от выполнения этих показателей будет определяться оплата его труда. Соответственно в результате работы по программе у работников бюджетной сферы всех уровней от руководителя до исполнителя должны появиться четкие цели, к достижению которых нужно стремиться, и стимул их достигать. Подробнее об изменениях в работе государственных служащих расскажут представители Госслужбы в своих выступлениях.
Внедрение новых организационных форм (на примере Контрольных комиссий) – в Контрольной комиссии объединяются финансирующие и управляющие органы разных уровней (областного и муниципального) – что позволяется принимать совместные компетентные решения по всем вопросам, касающимся оказания бюджетных услуг населению, учесть все интересы и добиться общей заинтересованности в достижении поставленных целей.
Изменения нормативной базы (разработка десятков распорядительных документов, положений, регламентов, изменение муниципальных и областных законов, сроки изменений) – все описанные выше мероприятия потребовали сложного, взаимосвязанного внедрения новых нормативно-правовых актов. Нормативно-правовое обеспечение эксперимента заключалось в разработке новых и корректировке имеющихся нормативно правовых актов. В рамках перехода на БОР для обеспечения дальнейшего функционирования было разработано в общей сложности более 30 нормативно-правовых актов.
Впервые в 3-х пилотных отраслях (здравоохранение, образование, социальная защита) была подготовлена бюджетная заявка на принципах БОР. Основное отличие – бюджетные средства используются не на покрытие расходов, а на достижение целей. [41, 18]
Перспектива с субвенциями и дотациями муниципальным образованиям: переход на БОР неизбежен, в результате весь бюджет области должен работать на стратегию развития области. Соответственно, все бюджетные расходы должны иметь цель, включая субвенции и дотации от областного бюджета муниципальным образованиям. В результате субвенции тоже должны и будут даваться под цели. То есть, чтобы получить субвенцию, нужно будет предоставить целевой бюджет и обоснование – что будет достигнуто за счет этих денег в соответствии со стратегическими целями, поставленными на областном уровне.
На примере 3-х пилотных комитетов стало очевидным, насколько сложная работа предстоит для того, чтобы перевести всю область на БОР. Нужно проводить обучение специалистов. Но не только нужно переобучать – нужно изменять мышление и отношение. Выявилось, что самое сложное – это не научиться составлять бюджетную заявку в новом формате – заполнять новые таблицы, а преодолеть сложившиеся стереотипы работы, отойти от привычного «покрытия сложившихся расходов с учетом индексов-дефляторов». Требуется осмысленный подход к работе своей отрасли – каков конечный результат, что должно быть достигнуто в результате деятельности. Нужно уйти от понятий «покрытия затрат» и перейти на «достижение целей».
Новые форматы работы по составлению бюджетов – это согласованная работа многих специалистов, не только экономистов, их общее понимание целей и задач, которые стоят перед ними и каким образом они могут быть достигнуты.
3.4. Успехи и проблемы внедрения БОР в Ленинградской области
С точки зрения системного подхода уровень развития региона в известной мере определяется уровнем развития территорий, в него входящих. С позиции системного подхода муниципальное образование, как объект стратегического планирования, можно рассмотреть как совокупность шести взаимосвязанных систем: [41, 12-15]
- муниципальное хозяйство, включающее всю инфраструктуру, обеспечивающую жизнедеятельность муниципального образования;
- производственная сфера, в которую входят все отрасли материального производства;
- агропромышленный комплекс, включающий сельское и лесное хозяйство, территорию и природные ресурсы как источник муниципального богатства;
- социальная сфера, в состав которой входят все отрасли воспроизводства и духовного развития населения муниципального образования;
- финансово-экономическая сфера, обеспечивающая макроэкономи-ческие пропорции, финансовые связи отраслей муниципального образования в виде бюджета муниципального образования;
- управленческая сфера, включающая совокупность федеральных, региональных и муниципальных органов власти.
В состав каждой сферы входят 4-8 подсистем муниципального образования, выделенные по признаку отрасли народного хозяйства (промышленность, транспорт, торговля, образование, культура и т.п.) или предмету управления (экономика, финансы, инвестиции, персонал, рыночные институты и т.п.).
Управление отраслями экономики на разных уровнях составляет прерогативу функционального управления муниципального образования. Социально-экономическое развитие Ленинградской области столкнулось с рядом проблем. Это:
- несоответствие трудового потенциала как в количественном, так и в качественном потребностям экономики;
-наличие дефицита территорий, имеющих инженерную инфраструктуру;
- территориальное неравенство (наличие близости к Санкт-Петербургу, неравномерность распределения инвестиционных ресурсов и экономического потенциала);
- проблемы состояния жилищно-коммунального хозяйства.
В качестве перспективного направления развития можно назвать:
- развитие области как крупнейшего транспортного узла России;
- наличие хорошей сырьевой базы;
- развитие туризма;
- рост малого бизнеса.
Территориально-административное деление Ленинградской области включает 17 муниципальных районов и г. Сосновый Бор.
Проблема оценки уровня социально-экономического развития территорий не имеет однозначного ответа, так как определяется множеством факторов и условий, характерных только для данных территорий. Кроме того, подходы к оценке, выбор методов оценки зависят от целей исследования. В одних случаях оценка производится с целью установления типов территорий для определения направления экономического развития, в других - для использования оценки уровня развития для установления качества и уровня жизни населения.
Однако в современных условиях экономического и социального развития территории решающую роль в оценке уровня развития играет наличие и разнообразие внешних и внутренних факторов, включающих в себя следующие потенциалы: ресурсный, структуру производства территорий, социальной инфраструктуры, определяющие уровень и качество жизни населения.
Внешние факторы и условия социально-экономического развития носят общеэкономический характер и создают диспропорции развития как государства в целом, так и его отдельных территорий. К таким факторам относятся прежде всего:
- отсутствие стабильных правил игры на рынке из-за его недоразвитости, диспаритета цен на товары и услуги;
- отсутствие стимулирования внутреннего спроса на сельскохозяйст-венную продукцию;
- недостаточность активов для вложения и, как следствие, не внедрение инноваций, принятия мер по снижению издержек;
- относительно малая доля малых и средних предприятий в объеме валового продукта, что мешает адаптации социальной сферы к условиям рынка, колебания спроса.
Воздействие на социально-экономическое развитие внутренних факторов четко прослеживается в новых условиях экономического кризиса. К внутренним факторам можно отнести следующие: [57, 103-110]
1. Экономико-географическое положение. Благоприятно отражается на пригородных районах Санкт-Петербурга, крупных промышленных центрах – Кириши, Выборг. В то же время, в связи с резким ростом транспортных тарифов произошло ухудшение экономико-географического положения отдельных периферийных районов, реализующих свою продукцию в крупных городах, где также расположены перерабатывающие предприятия. Районы Северо-Запада Ленинградской области.
2. Демографический потенциал и структура населения. Имеет негативные тенденции во всех сельских районах Северо-Запада и Ленинградской области в целом. В самом уязвимом положении находятся депрессивные районы. Здесь проявляется «естественная» предрасположенность к повышенной безработице, высокая демографическая нагрузка на экономически активное население, выбытие земельных ресурсов из сельскохозяйственного оборота, разрушение производственной структуры из-за спада производства.
3. Природно-ресурсный потенциал. Способствует экономическому и, следовательно, социальному развитию районов. Влияние вовлеченных в эксплуатацию природных ресурсов проявляется в структуре (специализации) производства, а также через привлечение инвестиций. Разведанные, но не освоенные ресурсы могут заинтересовать инвесторов при условии, что государство берет на себя инфраструктурное обустройство территории.
4. Финансовая обеспеченность района. Характеризует, прежде всего, собственный налоговый потенциал (отношение собранных на территории налогов к расходам бюджета).
Бюджет области по доходам на 2008 год составляет 37 635 871,2 тысячи рублей, прогнозируемые поступления на 2009 и 2010 годы составляют 39 174 875,1 и 42 277 812,5 тысячи рублей соответственно. Бюджет области по расходам на 2008 год составляет 37 702 335,7 тысячи рублей, прогнозируемые расходы на 2009 и 2010 годы составляют 41 854 487,4 и 44 270 970,5 тысячи рублей соответственно.
При падении объемов производства налоговая база, естественно, снижается. В сельской местности, при передаче объектов социальной сферы в муниципальное управление, трудности на содержание социальной инфраструктуры, при невыполнении государством обязательств по ее содержанию, неизмеримо выросли.
5. Инвестиционная привлекательность районов. Это возможности вложения средств в основные и оборотные фонды предприятий, рабочую силу, приобретение имущества в аренду и в собственность.
Природно-ресурсный, экономико-географический и демографический потенциалы являются широкой основой, внутри которой развиваются экономико-социальные отношения. Но они являются пассивными факторами на фоне которых развиваются различные направления хозяйства. С учетом данного положения возможно деление районов для определения практических целей развития социальной сферы каждого района с учетом важности отдельных факторов.
Ниже приведены графики, характеризующие динамику социально-экономического развития Ленинградской области за 2000-2006гг., то есть, в начальный период бюджетной реформы: динамика объемов произведенного ВРП (рис.3.2), доходы консолидированного бюджета области (рис.3.3) и
Рис.3.2 Объем произведенного ВРП за 2000-2006гг.
Источник: [41, 27]
Валовой региональный продукт (ВРП) – один из наиболее значимых показателей развития территорий, отражающий такие процессы в регионе, как наращивание производственных мощностей, увеличение производительности труда, снижение уровня безработицы, внедрение новых технологий и т.д. Как видно из графика, за 6 лет, с 2000 по 2006 год, показатель ВРП в Ленинградской области увеличился почти в 5 раз, что говорит нам об ускоренном развитии экономики на данном этапе. Правда, в новых условиях глобального экономического кризиса подобного стремительного роста ждать не приходится – объемы потребления и производства повсеместно сокращаются, количество безработных неуклонно растет.
Другим важным показателем социально-экономического развития является уровень доходов бюджета – как видно из графика ниже, данный показатель за 2000-2006гг. также указывает на успешное развитие территории, но и в данной области положение существенно ухудшилось за последний год, в связи с глобальным экономическим кризисом.
Рис.3.3 Доходы бюджета Ленинградской области в 2000-2006гг.
Источник: [41, 27]
Показатель среднемесячной заработной платы в расчете на одного работника, а точнее, его динамика (на нижеследующем графике) позволяет нам сделать выводы о динамике доходов населения – а, соответственно, и дает возможность прогноза совокупного спроса в данном регионе. На протяжении 2000-2006гг. и даже более данный показатель растет, что соответствует и росту производства и росту доходов бюджета. В настоящее время доходы населения также имеют тенденцию к снижению, в связи с глобальным экономическим кризисом.
Рис.3.4 Среднемесячная номинальная заработная плата на одного работника в Ленинградской области
Источник: [41, 27]
Наиболее острыми проблемами области являются совершенствование медицинского обслуживания сельских жителей, транспортное и коммунально-бытовое обслуживание. В данном случае недостаточен социально-структурный потенциал муниципальных районов.
Решение вопроса безработицы затрагивает проблему уровня жизни, а следовательно и ликвидации бедности. Крайне слабое развитие альтернативных рабочих мест в аграрной сфере, свертывание подсобных предприятий и промыслов непосредственно в сельскохозяйственных предприятиях отрицательно повлияло на занятость и доходы сельских жителей, провоцируя рост безработицы. и уход работников в АПХ. В условиях низкой мобильности сельских трудовых ресурсов неразвитая система рабочих мест порождает монополию на рынке труда. В этих условиях развитие дополнительных рабочих мест не в аграрных видах деятельности является одним из важнейших факторов стабилизации занятости и доходов сельского населения.
С точки зрения использования ресурсного потенциала в сельской местности имеется возможность увеличения занятости трудового потенциала в результате расширения хозяйственной деятельности потребительской кооперации, что влечет за собой создание рабочих мест в торговле, услуг, заготовок, надомничества, переработки сельскохозяйственной продукции. Перспективным направлением развития альтернативной занятости населения является жилищное строительство. Его развитие возможно лишь при условии активизации рыночного спроса, что предполагает существенное увеличение доходов сельского населения.
Наряду с традиционными для Ленинградской области направлениями сфер приложения труда на селе весьма перспективными представляется формирование рабочих мест в лесопромышленном комплексе. Область в целом и особенно ее проблемные районы северо-восточного направления имеют самый значительный, малоиспользуемый природно-ресурсный потенциал – лес. Им покрыто около 50 % территории, с возможностями заготовки 2,5 млн. м3 деловой древесины. Интенсификация развития лесопромышленного комплекса и связанных с ним многочисленных производств и видов деятельности, создание благоприятных условий для привлечения в него Российских и иностранных инвестиций закладывает долгосрочную основу для создания в сельских районах нескольких тысяч высокодоходных рабочих мест. Большие перспективы имеют запасы торфа. Развитие добычи и торфопереработки также обеспечит значительное расширение количества рабочих мест. [39, 18]
В настоящее время стратегические интересы экономического развития области, в частности сельского хозяйства, требуют особого внимания центра к удаленным районам, разработки конкретных программ экономического развития с учетом выявленных местных особенностей и рационального использования имеющегося ресурсного потенциала.
Таким образом, общее сравнительно благополучное положение Ленинградской области на Северо-Западе и в России в целом не исключает дифференциации социально-экономического развития различных муниципальных образований, которая в отдельных случаях может достигать существенных значений. Подобная ситуация является проблемой не только отдельных муниципальных образований, но и области в целом, выступая существенным тормозом регионального развития.
Поэтому основной задачей органов государственной власти Ленинградской области в настоящий момент является создание условий для равномерного развития всех муниципальных образований, своего рода «подтягивании» отстающих муниципалитетов как минимум до среднего по области уровня социально-экономического развития.
Подобная политика выравнивания уровней социально-экономического развития муниципальных образований может вестись в нескольких направлениях.
Это может быть:
- прямое финансирование территории из областного бюджета;
- стимулирование инвестиционной активности в районе;
- привлечение иностранных инвесторов;
- создание наиболее благоприятных условий для развития малого и среднего бизнеса;
- разработка и реализация стратегических планов развития муниципального образования, создание на территории района специализированных промышленно-инвестиционных зон и т.д.
В число регионов, одними из первых начавших внедрение системы бюджетирования, ориентированного на результат, входит Ленинградская область.
Внедрение в Ленинградской области бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), началось в
БОР — это механизм, позволяющий выстроить взаимосвязь между показателями социально-экономического развития региона и предусмотренными в бюджете региона средствами. Поэтому была поставлена задача разработать инструментарий, который может обеспечить сопоставление планируемых показателей социально-экономического развития и бюджетных средств, которые необходимо затратить для достижения этих показателей, а также произвести оценку значений показателей.
Дополнительная сложность внедрения БОР заключается еще и в том, что большая часть показателей социально-экономического развития формируется в результате деятельности не только государственных учреждений, на функционирование которых из областного бюджета Ленинградской области выделяются средства, но и муниципальных учреждений, в соответствии с бюджетным законодательством не имеющих права на получение средств из бюджета региона. Таким образом, задача заключалась еще и в том, чтобы разработать и внедрить определенный механизм администрирования, не связанный непосредственно с финансовой составляющей. [61, 25]
На начальном этапе в Ленинградской области большое внимание уделялось обучению участников внедрения БОР, усилению их взаимодействия. Чтобы не дискредитировать саму идею БОР возможными ошибками, допущенными из-за отсутствия опыта, было принято решение о внедрении БОР в отдельных отраслях и муниципальных образованиях, а затем постепенном распространении полученного положительного опыта на все отрасли и муниципальные образования.
Апробация методологии БОР в Ленинградской области проводилась в трех отраслях, определенных в качестве пилотных, — образовании, здравоохранении и социальной защите. Выбор именно этих отраслей был обусловлен высоким удельным весом расходов по этим отраслям в областном бюджете Ленинградской области и, следовательно, возможностью получить наибольший эффект от внедрения БОР. Дополнительным аргументом были также различия в структуре расходов в перечисленных отраслях, что позволяло апробировать несколько инструментариев БОР.
С самого начала Ленинградская область придерживалась основного принципа: внедрение БОР должно осуществляться в пределах финансовых ресурсов, утвержденных в областном бюджете, то есть без выделения пилотным отраслям на эти цели дополнительных ассигнований. С учетом этого принципа коллективам соответствующих отраслевых комитетов была предоставлена самостоятельность в выборе инструментария БОР, исходя из специфики ведомственной структуры расходов каждого комитета.
В ходе работы всеми пилотными отраслями был определен перечень показателей и их значения, которые должны были быть достигнуты (так называемые целевые значения). В зависимости от того, обеспечивалось ли достижение этих показателей за счет взаимодействия органов государственной власти и подведомственных им государственных учреждений, либо требовалось привлечение муниципальных учреждений, было разработано несколько общих схем действий.
В первом случае (когда показатели достигались без привлечения органов местного самоуправления и муниципальных учреждений), отраслевые комитеты в пределах утвержденных ассигнований разработали и утвердили ведомственные целевые программы (далее — ВЦП). Они отражались отдельной целевой статьей в ведомственной структуре расходов, сводной бюджетной росписи, а также бюджетной росписи отраслевого комитета и государственного учреждения, являющегося исполнителем мероприятий ВЦП. С одной стороны, каждому мероприятию программы соответствовал установленный объем ассигнований, с другой стороны, проведение конкретных мероприятий позволило достичь определенных значений ассигнований. Таким образом, части ассигнований, расходование которых ранее осуществлялась по «затратному» принципу, был придан целевой характер.
Следует отметить, что это наиболее простая и естественная схема внедрения БОР, так как в данном случае взаимоотношения участников (органов государственной власти и подведомственных им учреждений) основываются на существующей нормативно-правовой базе. Оценка деятельности государственных учреждений, в том числе эффективности расходования ими бюджетных средств, осуществляется в пределах полномочий отраслевого органа исполнительной власти как учредителя этих учреждений и не требует разработки дополнительных регламентов взаимодействий. В рамках предоставленных ему полномочий отраслевой комитет оценивает степень успешности реализации ВЦП государственным учреждением, учредителем которого он является, и в зависимости от результатов оценки принимает решение о целесообразности дальнейшей реализации ВЦП, а также участия учреждения в реализации ВЦП. Самая большая сложность при использовании этой схемы заключается в оценке степени влияния исполнения мероприятий на достижения тех или иных показателей. Для упрощения задачи можно рекомендовать при утверждении ВЦП произвести ранжирование достигаемых показателей исходя из степени влияния либо разработать такую систему, где исполнение каждого мероприятия характеризовалось бы одним показателем.
Более сложная схема реализуется, когда достижение показателей обеспечивается с привлечением органов местного самоуправления и муниципальных учреждений. Для успешной реализации этой схемы были образованы специальные органы — контрольные комиссии по целевому БОР соответственно в сферах образования, социальной защиты и здравоохранения (далее — контрольные комиссии), в состав которых входят представители государственных и муниципальных отраслевых структур и финансовых органов. [34, 16]
В рамках этой схемы органы местного самоуправления и муниципальные учреждения разрабатывают планы деятельности по достижению утвержденных органами государственной власти показателей социально-экономического развития и показатели хода выполнения планов деятельности, определяется объем ассигнований, необходимых для исполнения каждого мероприятия плана. В функции контрольных комиссий входит рассмотрение и утверждение мероприятий и показателей, при необходимости — внесение в них изменений, а также представление отчетов об исполнении планов и достижении показателей.
Данная схема предполагает два возможных варианта: реализация осуществляется в рамках исполнения переданных государственных полномочий либо в рамках исполнения собственных полномочий органов местного самоуправления.
Более сложной представляется ситуация, когда достижение показателей социально-экономического развития осуществляется в рамках исполнения органами местного самоуправления собственных полномочий. В этом случае, по нашему мнению, необходимо разработать меры экономического стимулирования муниципальных образований, достигших «целевых» значений показателей социально-экономического развития. Передача финансовых средств в рамках экономического стимулирования может быть осуществлена в форме субсидий бюджетам муниципальных образований. Справедливости ради требуется отметить, что данная схема в Ленинградской области пока не реализовывалась. На
ГЛАВА IV. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВ
Бюджетные отношения в государстве осуществляются на базе определенных правовых норм, совокупность которых образует бюджетное право. Предметом регулирования бюджетного права являются бюджетные отношения, возникающие в связи с формированием бюджетов, распределением и использованием бюджетных средств.
Бюджетная система России – важнейший элемент финансовой системы страны, поэтому проблемы правового регулирования бюджетной системы занимают огромное место в финансовом праве и даже выделяются в особую подотрасль – бюджетное право.
Построение бюджетной системы во многом определяет эффективность функционирования финансовой системы государства. Россия - федеративное государство, отсюда вытекает необходимость существования федерального бюджета и бюджетов каждого из ее субъектов. Каждый бюджет, формируемый в РФ, обеспечивает финансирование мероприятий, имеющих соответственно федеральное, республиканское, областное, краевое, окружное или местное значение.
Бюджет - это центральный институт финансового права, так как именно в форме бюджетов различных уровней происходит аккумуляция, распределение и использование основной массы государственных и муниципальных денежных средств. В материальном смысле бюджет-это централизованный денежный фонд, формируемый Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями для осуществления функций этих государственных и муниципальных образований. Такое понимание бюджета является обыденным и имеется в виду в случаях, когда говорят о средствах бюджета, финансирования из бюджета и т.п. [73, 268]
Правовое регулирование бюджетной системы призвано разрешить многие вопросы: разграничение полномочий между уровнями бюджетной системы, принципы формирования доходной и расходной части бюджетов, объем прав РФ, ее субъектов и муниципальных образований при формировании бюджетов, полномочия, методы и принципы деятельности и взаимодействия различных государственных органов в бюджетной сфере и многое другое.
4.1 Правовые основы государственных расходов и государствен-ного финансирования
В процессе деятельности по осуществлению государственных расходов возникает круг отношений, регулируемых финансовым правом и другими отраслями права - гражданским, административным и др. В финансовых правоотношениях участвуют государственные предприятия, организации, учреждения, их вышестоящие органы, а также банки, через которые производится выдача средств. В таких правоотношениях могут участвовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуправления примут специальные решения о выделении им государственных или муниципальных средств.
Государственные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям. В зависимости от форм собственности они подразделяются на государственные и муниципальные. [73, 285]
Соответственно уровням организации власти в Российской Федерации можно выделить три группы расходов: федеральные расходы; расходы субъектов Федерации, которые вместе с федеральными составляют государственные расходы; расходы местного значения, или муниципальные.
В зависимости от источников получения расходных средств, порядка их планирования и использования расходы можно подразделить на:
- централизованные, осуществляемые за счет бюджета и государственных внебюджетных фондов;
- децентрализованные, осуществляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.
В зависимости от характера участия в общественном производстве выделяются расходы на финансирование:
а) оборотных средств (текущих расходов);
б) основных фондов (капитальных вложений);
в) создание резервов.
Существенное значение для характеристики целевых направлений государственных расходов имеет классификация их по функциональному признаку. Законодательная основа такой классификации заложена Федеральным законом от 15 августа
Государственные расходы и государственные доходы взаимосвязаны между собой. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последствия - бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных знаков, введение дополнительных налогов, использование внутренних и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансовый кризис.
Государственные расходы осуществляются путем финансирования.
Финансирование государственных расходов - это урегулированное правовыми нормами выделение государственных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий возвратности и возможности, для деятельности и развития предприятий, организаций и учреждений соответственно их задачам и функциям. [73, 287]
Источником финансирования государственных расходов, включая инвестиции, выступают средства:
-государственных бюджетов (на основании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе);
-государственных внебюджетных фондов;
-централизованных фондов министерств, ведомств, собственных финансовых ресурсов предприятий.
В последнее время в формировании необходимой для финансирования финансовой основы усилилось значение заемных и привлеченных средств. Помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете Правительство РФ разрешило Пенсионному фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (векселей, облигаций). Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.
В расходах многих государственных социально-культурных, бюджетных учреждений существенное место стало заниматьиспользование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных фондов. Связано это с недостаточным бюджетным финансированием, вызванным финансовыми трудностями в стране.
Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных расходов следует отметить такие, как финансирование программ на конкурсной основе; выделение единовременных безвозмездных и безвозвратных пособий с условием соблюдения определенных требований, обычно образовательным учреждениям, творческим коллективам и т. п. Распространена многоканальная система финансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников.
Важное значение в формировании системы нормативных актов, регулирующих порядок осуществления государственных расходов, играют принципы их финансирования. Можно назвать следующие общие принципы финансирования государственных расходов (действующие независимо от источников финансирования): [44, 241]
- платность - согласно этому принципу расходы должны планироваться на основе государственных программ;
- соответствие планируемых расходов объему государственных. доходов;
- целевое направление средств, то есть определение конкретных мероприятий и целей;
- соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан;
- соответствие финансируемых расходов требованиям экологических, санитарно-гигиенических и других, установленных законом и в соответствии с ним, норм;
- безвозвратность и безвозмездность выделения средств;
- контроль за использованием государственных средстви ответственность за правонарушения в этой области.
В зависимости от субъектов, использующих средства, можно выделить два основных правовых режима финансирования:
1) финансирование государственных коммерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения;
2) финансирование государственных учреждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерческим организациям, действующим на праве оперативного управления имуществом.
Промежуточным, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предприятий, действующих на праве оперативного управления имуществом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.
В названных правовых режимах находят отражение и те правовые формы финансирования, которые используются по другим основаниям, например по предметно-целевому направлению средств.
Основные правовые режимы различаются по:
-источникам финансирования;
-содержанию и порядку утверждения финансовых планов, на основании которых производится финансирование;
-предметно-целевому направлению средств;
-содержанию прав и обязанностей коммерческих организаций и бюджетных учреждений, осуществляющих государственные расходы.
Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регулирования и управления в этих сферах.
4.2 Понятие и общая характеристика бюджетных прав (компетен-ции) Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований
В российском законодательстве, а также в юридической литературе часто встречается термин «бюджетные права» для характеристики компетенции государства, его территориальных подразделений и соответствующих органов власти (или самоуправления) в области бюджета. Однако этот термин не следует понимать буквально. Он является условным, поскольку в данном случае речь идет о правах особого содержания, которые по своим юридическим свойствам отличаются от прав, которыми наделены субъекты других отраслей права (например, гражданского, трудового), а также и отдельных институтов финансового права. Эти особенности заключаются в том, что бюджетные права по своим юридическим свойствам во многих случаях сближаются с обязанностями, являются в значительной мере одновременно и обязанностями (например, право утверждать бюджет, право распределять бюджетные средства по основным направлениям расходов и т.д.). Таким образом, в большинстве случаев бюджетное право (правомочие) и обязанность слиты в едином полномочии, эти полномочия отражают неразрывность прав и обязанностей субъектов бюджетного права. Однако существуют и «раздельные» их права и обязанности (например, право предоставлять субсидию или ссуду в бюджет другого уровня, право дополнительных расходов на социальные мероприятия, обязанность компенсировать нижестоящему бюджету увеличивающиеся расходы в установленных случаях). Для современных условий, когда стоит задача повысить уровень самостоятельности субъектов Федерации и муниципальных образований, это стало более распространенным явлением.
Следовательно, термин «бюджетные права» можно толковать как полномочия или компетенцию соответствующих субъектов. Применение его в определенной мере обусловлено традицией, которая вытекает из особенностей субъектов бюджетного права — государственных и муниципальных образований, их органов власти или местного самоуправления. Подчеркивание прав в этом случае как бы предостерегает вышестоящих субъектов от вторжения в компетенцию нижестоящих, а последних ориентирует на активную деятельность. [73, 291]
Следует заметить, что Бюджетный кодекс РФ
Бюджетные права, или компетенция, определяют бюджетно-правовой статус государства и его территориальных подразделений. Основа этого статуса — право на самостоятельный бюджет. Такое право принадлежит именно этим субъектам, а не определенным органам государственной власти или местного самоуправления. Из него вытекает широкий круг бюджетных прав (полномочий) материального и процессуального содержания, посредством использования которых и осуществляется право на самостоятельный бюджет. Это права на получение определенных доходов, распределение и использование их на нужды соответствующей территории, а также права по регулированию бюджетных отношений в рамках установленной компетенции. Основы разграничения бюджетной компетенции установлены Конституцией РФ.
Итак, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований — это принадлежащие им в области бюджета полномочия в лице соответствующих государственных органов власти или местного самоуправления по формированию и реализации собственного бюджета и регулированию бюджетных отношений на своей территории в определённых законодательством пределах.
Основное содержание бюджетных прав Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований составляют следующие права на:
— собственный бюджет;
— получение закрепленных и регулирующих бюджетных доходов и включение их в данный бюджет;
— использование средств собственного бюджета для финансирования потребностей государства или его территориальных подразделений соответственно их задачам и функциям;
— самостоятельное определение направлений расходов собственных бюджетов;
— распределение собственных бюджетных доходов между бюджетами данной территории;
— формирование и использование в рамках собственного бюджета целевых и резервных фондов;
— объединение средств своего бюджета со средствами других бюджетов и иных финансовых ресурсов;
— привлечение в бюджеты заемных средств (выпуск облигаций федеральных займов, займов субъектов Федерации и муниципальных займов, использование банковского кредита и др.);
— оказание финансовой поддержки нижестоящим бюджетам;
— компенсацию за счет средств вышестоящего бюджета в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих после утверждения бюджета вследствие решений вышестоящих органов государственной власти;
— самостоятельное распоряжение дополнительно выявленными или сэкономленными средствами (свободными остатками средств);
— правовое регулирование отношений, касающихся собственного бюджета (издание законов, положений и других нормативных актов) и в установленных пределах — межбюджетных отношений;
— судебную защиту бюджетных прав.
Как видим, эти права отражают взаимодействие выше- и нижестоящих субъектов в области бюджетных отношений, что обусловлено их экономическими и политическими взаимосвязями.
Естественно, что на каждом уровне бюджетные права имеют свои особенности и различия по содержанию, порождают отношения, свойственные субъектам именно данного уровня. Некоторые из названных прав отсутствуют, например, у муниципальных образований, в составе которых не имеется муниципальных образований нижестоящего уровня. Поэтому необходима не только общая характеристика бюджетных прав, но рассмотрение и выявление их особенностей применительно к конкретным видам субъектов. [44, 258]
Анализ бюджетных прав государства и его территориальных подразделений как в общем аспекте, так и в направлении конкретных субъектов имеет важное значение для решения задач совершенствования межбюджетных отношений, нацеленного на достижение сбалансированности интересов всех участников этих отношений, на объективно обусловленное и прозрачное перераспределение средств между бюджетами, обеспечивающее реальную самостоятельность субъектов РФ и муниципальных образований в рамках законодательно установленного разграничения. полномочий и ответственности в этой сфере между органами власти разных уровней.
Содержание бюджетных прав (компетенции) Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом, распространяющимся согласно Конституции РФ (ст. 4) на всю территорию России. Принадлежность бюджетных прав суверенному государству придает им особый характер, отличает их от прав других субъектов. Роль бюджетных прав РФ заключается в следующем.
Бюджетные права РФ обеспечивают создание финансовой базы, без которой невозможно действительное осуществление государственного суверенитета России и полномочий по предметам ее ведения. С помощью бюджетных прав в распоряжении федеральных органов власти образуется государственный (федеральный) бюджет, необходимый для функционирования России в качестве суверенного государства и для выполнения им своих внутренних и внешних задач.
Посредством бюджетных прав РФ проводится единая бюджетно-финансовая политика на территории всей страны и в конечном итоге единая социально-экономическая политика.
Кроме того, эти права создают финансовые возможности для координации и объединенных действий России в рамках СНГ, а также для выполнения международных обязательств иного масштаба.
Бюджетные права РФ закреплены в ряде статей Конституции РФ, а также в БК РФ, других нормативных правовых актах, в частности в принимаемых ежегодно федеральных законах о федеральном бюджете, в указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ. В ст. 7 БК РФ содержится перечень полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений. Эти полномочия конкретизируются в других соответствующих нормах Кодекса. Совокупность их характеризует бюджетно-правовой статус РФ.
4.3. Особенности бюджетных прав (компетенции) субъектов РФ
Правовой основой компетенции субъектов РФ, помимо норм Конституции РФ, являются БК РФ, иные законодательные и другие нормативные правовые акты РФ, а также законодательство самих субъектов РФ: конституции республик, уставы краев, областей, автономных округов, в которых содержатся основополагающие нормы о бюджетной компетенции названных субъектов, и их специальное бюджетное законодательство. [45, 133]
В БК РФ (ст. 8) перечислены полномочия, входящие в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений, комплексно определены виды доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ (ст. 55—57), виды расходов этих бюджетов (ст. 85, 86). [1]
Из числа специальных нормативных актов субъектов РФ важная роль принадлежит принятым их представительными органами власти законам о бюджетном устройстве и бюджетном процессе или бюджетными кодексами.
Бюджетные права субъектов РФ отражают связи последних по линии бюджета по трем направлениям:
а) с федеральными органами власти;
б) с органами власти других субъектов Федерации;
в) с органами местного самоуправления.
Бюджетно-правовой статус субъектов РФ характеризует совокупность следующих прав:
1. Законодательное регулирование бюджетной системы, бюджетного устройства и бюджетного процесса на соответствующей территории, исходя из основ, установленных законодательством РФ. При этом учитываются особенности системы муниципальных образований и административно-территориального устройства каждого субъекта Федерации, системы его органов государственной власти и органов местного самоуправления, действующих на данной территории.
Законодательство субъектов РФ определяет виды бюджетов, функционирующих на их территории, принципы их взаимосвязи, а также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения этих бюджетов, порядок осуществления контроля в отношении них.
2. Определение, исходя из законодательства РФ, бюджетных прав муниципальных образований (в составе соответствующих субъектов РФ) в лице их органов местного самоуправления.
3. Право каждого субъекта РФ на самостоятельный бюджет — республиканский, краевой, областной и т.д., утверждаемый соответствующим представительным органом власти.
Этот бюджет обеспечивает денежными средствами деятельность органов власти субъекта Федерации, выполнение социально-экономических планов и программ по обеспечению жизнедеятельности соответствующего государственного образования и удовлетворению потребностей ее населения.
В пределах имеющихся средств они вправе увеличивать нормы расходов на содержание жилищно-коммунального хозяйства, социально-культурных учреждений, органов милиции, охраны окружающей среды и другие цели.
Представительные органы власти субъектов РФ самостоятельно утверждают бюджет и контролируют его исполнение.
4. Право объединять бюджетные ресурсы субъектов Федерации со средствами других бюджетов на договорной основе. Такое объединение может быть произведено также со средствами предприятий, организаций и граждан для финансирования экономических, природоохранных и социальных программ, в том числе совместных и межрегиональных.
5. Право устанавливать на своей территории в соответствии с законодательством РФ региональные налоги, сборы, другие платежи, подлежащие зачислению в бюджет субъекта Федерации и местные бюджеты, а также определять их размеры.
6. Право на получение закрепленных за бюджетом субъекта Федерации налогов и других доходных источников, а также отчислений от регулирующих доходов. Виды доходов бюджетов субъектов РФ закреплены в БК РФ (ст. 55—57), налоговом и другом федеральном законодательстве.
Так, в доходы бюджетов субъектов Федерации зачисляются:
а) налоги, сборы, другие обязательные платежи, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к уровню региональных доходов (доходов субъектов Федерации);
б) часть налога на прибыль предприятий в соответствии с федеральным законодательством;
в) поступления от сдачи в аренду (или продажи) имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
г) дивиденды от совместных предприятий в соответствии с долей субъекта Федерации в собственности этих предприятий;
д) платежи за пользование природными ресурсами в соответствии с порядком, предусмотренным законодательством РФ;
е) часть доходов от приватизации имущества, находящегося в собственности субъекта Федерации;
ж) выявленные государственным контролем сокрытые (заниженные) от налогообложения доходы (прибыль) предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности субъектов Федерации;
з) некоторые платежи федерального уровня и др., Кроме того, в бюджеты субъектов Федерации передаются отчисления от федеральных доходных источников (например, от налога на доходы физических лиц, налога на добавленную стоимость, акцизов и др.) по нормативам, утвержденным органами власти РФ на планируемый год. Другая часть этих доходов должна быть зачислена в федеральный бюджет. При недостаточности указанных доходов для сбалансирования бюджетов субъектов Федерации им передаются из федерального бюджета дотации,субвенции и субсидии, используемые в установленном федеральным законодательством порядке.
7. Право распределения доходов между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами соответствующей территории. При этом субъект Федерации вправе закрепить за местными бюджетами находящиеся в их распоряжении источники доходов в полном объеме или в определенной части (проценте) на долговременной основе.
Помимо этого, в компетенцию субъектов Федерации входит ежегодное регулирование местных бюджетов путем передачи им отчислений по установленным размерам от региональных налогов, других платежей. Из бюджетов субъектов Федерации по решению их органов власти местным бюджетам передаются также дотации, субвенции и субсидии, оказывается помощь из фондов финансовой поддержки регионального бюджета. [73, 293]
8. Право образовывать в рамках своего бюджета резервные и целевые фонды, Фонд финансовой поддержки муниципальных образований.
9. Право контролировать использование средств муниципальными образованиями, выделенными им из бюджетов субъектов Федерации, а также соблюдение органами местного самоуправления бюджетного законодательства.
10. Право самостоятельно использовать доходы, дополнительно полученные при исполнении бюджета, а также суммы превышения доходов над расходами, образующиеся в результате увеличения поступления в бюджет или экономии в расходах. Порядок их использования установлен БК РФ (ст. 232).
11. Право на компенсацию за счет средств федерального бюджета потерь в доходах бюджета субъекта Федерации или увеличения его расходов в том случае, если они обусловлены принятием в ходе исполнения бюджета решений органа федеральной власти.
Предусмотренные законодательством бюджетные права субъектов Федерации гарантируются судебной защитой. При нарушении их федеральными органами представительные и исполнительные органы власти субъектов Федерации вправе обратиться за защитой в арбитражный суд.
Заключение
В основу формирования и реализации бюджетной политики положены стратегические цели развития страны, определенные в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации.
Главной целью является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению реальных доходов и занятости населения, росту сбережений и имущества граждан, развитию рынка жилья. В сфере его прямой ответственности — удовлетворение потребностей граждан в качественном и доступном жилье, услугах образования, здравоохранения, культурном и духовном развитии, информации, досуге, безусловное выполнение всех законодательно установленные социальных гарантий, в том числе - пенсионное и социальное обеспечение, социальная защита граждан, нуждающихся в государственной помощи.
Основа для решения социальных проблем – высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширению финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать финансовую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), определяющей степень доверия людей к государству и готовность. Важное значение имеет снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение экономическую свободы и условий равной конкуренции. Государство должно поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, авиа- и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрасли и других стратегических отраслей экономики.
Создание условий для будущего развития- важнейшая миссия социально ответственного государства. Люди должны быть уверены в завтрашнем дне, убеждены в том, что их дети и внуки будут благодарны старшим поколениям, заложившим основы будущего процветания страны в целом, а значит и каждой семьи в отдельности. Развитие природного и научного потенциала, конкурентоспособной системы образования, формирование инновационной среды, поддержка передовых технологий, обеспечение прав и свобод граждан, развитие демократии и гражданского общества, эффективная организация самого государства, борьба с коррупцией - необходимые предпосылки для достижения этой цели. Непосредственный вклад в ее достижение должно внести комплексное решение демографической проблемы.
Краеугольной концепцией современной бюджетной системы во всём мире признано бюджетирование, ориентированное на результат. Под термином БОР понимают такой подход к бюджетному процессу, при котором расходование финансовых ресурсов связывается с ожидаемыми от него общественно-значимыми результатами. В отличие от традиционной системы затратного финансирования, дающей ответ на вопрос: «сколько средств нужно потратить», система БОР позволяет ответить на вопрос: «какой общественный результат будет достигнут за счет потраченных средств». Например, в сфере расходов на дорожное хозяйство согласно первому подходу основным показателем будет являться объем средств, направляемых на финансирование ремонта дорожного полотна и строительство новых дорог. Согласно второму – снижение численности ДТП на дорогах. В первом случае основное внимание уделяется объему затраченных средств, во втором – полученному эффекту от произведенных расходов и предоставленных услуг.
Ключевым звеном в системе БОР является мониторинг результативности. По его итогам власти принимают решение о целесообразности продолжения финансирования той или иной бюджетной программы в объемах, заложенных в предыдущем финансовом году. К источникам информации, используемым для оценки расходов, относятся:
– опросы населения о качестве предоставляемых услуг и соответствия объема и качества получаемых услуг налоговой нагрузке на население;
– отчеты о результативности бюджетных расходов, подготавливаемые местными администрациями;
– отчеты о сравнительных исследованиях качества и стоимости бюджетных услуг в других муниципалитетах как внутри страны, так и за рубежом.
Реализуемые на федеральном уровне реформы в области государственного управления охватывают значительную часть сфер общественных финансов и оказывают влияние на управление региональными и муниципальными бюджетными системами, что требует от регионов и муниципалитетов приложения дополнительных усилий по «выживанию» в складывающихся новых условиях.
Учитывая возникающие сложности и проблемы, федеральное правительство приняло решение об оказании дополнительной финансовой помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям для реформирования собственных управленческих системы, адаптации к новым условиям и внедрения новых перспективных управленческих технологий с целью «сделать шаг вперед». Основными механизмами являются: Фонд реформирования региональных финансов, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, мониторинга качества управления региональными и муниципальными финансами.
ФРРФ является одним из основных инструментов финансовой поддержки субъектов РФ по реформированию региональных финансовых системы. ФРРФ показал себя как эффективный и результативный механизм стимулирования субъектов к перестройке бюджетных системы. ФРРФ в наибольшей степени, нежели другие существующие примеры, соответствует принципам бюджетирования, ориентированного на результат.
ФРРМФ является логичным последователем ФРРФ и основан на аналогичных принципах. Вместе с тем, расширяется сфера применения (спуск на муниципальный уровень), изменяется содержательная структура программ реформирования, в большей степени ориентированная не на внедрение перспективных управленческих технологий, а на реализацию мероприятий, заложенных в новое федеральное законодательство.
В заключение хотелось бы представить оценку Российской бюджетной реформы со стороны. П. Брук, консультант DAI (Europe), ведущий эксперт проекта, участвовал в реформировании бюджетного процесса в 10 странах мира и потому смог проанализировать российскую практику реформирования бюджетного процесса в свете международного опыта. П. Брук считает, что прежде всего необходимо подобрать человеческие ресурсы, способные предоставлять качественные услуги.
Международный опыт свидетельствует, что успешно начатые реформы порой оказывались нереализованными из-за нарушения последовательности действий, попыток провести некоторые мероприятия раньше, чем созданы предпосылки, обеспечивающие их успех. При осуществлении реформ важную роль играет правильный порядок преобразований и тесная взаимосвязь между отдельными элементами. Например, в Киргизии принята очень сложная программа бюджетирования, которая не дала результатов. Однако в России, по словам консультанта DAI, имеются все предпосылки для реформирования, в том числе политическая поддержка со стороны Президента РФ. Вообще с точки зрения планирования Россия опережает многие страны, в частности Украину, Румынию – там реформы идут тяжело.
К числу негативных моментов П. Брук относит факт отставания административной реформы от бюджетной, которое неизбежно скажется на бюджетной реформе. Передачу полномочий нельзя осуществлять без предварительного сбора информации. Необходимо увязать среднесрочное планирование с конкретными задачами и ресурсами. Достичь этой цели помогут поправки, внесенные в Бюджетный кодекс.
Список использованной литературы
1. Федеральный закон №145 «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 (в ред. от 6.12.2007);
2. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов» (с изменениями и дополнениями) от 27.07.2007;
3. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год» (с изменениями и дополнениями) от 19.12.2006;
4. Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2006 год» (с изменениями и дополнениями) от 3.04.2008;
5. Федеральный закон «Об исполнении федерального бюджета за 2005 год» (с изменениями и дополнениями) от 9.04.2007;
6. Федеральный закон №63 «О внесении изменений в бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ» от 26.04.2007;
7. Федеральный закон от 26 февраля
8. Протокол № 40 от 05 августа
9. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов РФ от 11.01.2008;
10. Приказ Минфина России №72н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ для составления бюджетов всех уровней, начиная с бюджетов на 2005 год» от 27.08.2004;
11. Приказ Минфина России от 05 декабря
12. Положение о Фонде реформирования региональных и муниципальных финансов утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 2005 года № 2;
13. Постановление Правительства Ленинградской области от 21 июля
14. Постановление Правительства Ленинградской области от 12.12.2008 №394 «Об организации разработки программы социально-экономического развития Ленинградской области на период до 2013 года и стратегическую перспективу до 2025 года»;
15. Областной закон Ленинградской области «Об областном бюджете Ленинградской области на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» от 10.12.2008;
16. Программа реформирования региональных финансов Ленинградской области от 21.11.2004;
17. Областной закон Ленинградской области от 26.09.2002 №36-ОЗ (в ред. от 05.08.2005) «О бюджетном процессе в Ленинградской области»;
18. Постановление Правительства Ленинградской области от 15.12.2005 № 317 «О разработке программы социально-экономического развития ленинградской области на период до 2020 года»;
19. Приказы Минфина России от 24 августа
20. Программа реформирования региональных финансов Красноярского края на 2006-2007 годы, утвержденная постановлением Совета администрации края от 28 октября 2005 года № 285;
21. Программа реформирования системы управления общественными финансами в Кировской области (2005-2006 годы), утвержденная Постановлением Законодательного собрания Кировской области от 28 октября 2004 года № 41/189;
22. Распоряжение Правительства Кировской области от 28 июня 2006 года № 174 «Об утверждении перечня количественных показателей для оценки результатов осуществления функций и тактических задач субъектов бюджетного планирования в Кировской области на 2007–2009 годы»;
23. Анисимов С.А. / Социально-экономические аспекты бюджетной политики// Финансы. – 2006. – № 12. – С.23-26.
24. Баранов А.О. Динамика расширенного бюджета в России в годы реформ // ЭКО. – 2004. – N 10. – С.31-46.
25. Бушмин Е. Особенности федерального бюджета 2007 года: основные характеристики. Трехлетнее планирование // Экон. политика. – 2006. – N 4. – С.96-100.
26. Бюджетное послание президента Российской Федерации Федеральному собранию "О бюджетной политике в 2008 году" // Финансы. – 2007. – N 6. – С.3-8.
27. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008-2010 гг." // Финансы. – 2007. – N 3. –С.3-12.
28. Васильева Л.А. Доходы федерального бюджета в 2008-2010 годах // Финансы. – 2007. – N 9. – С.8-18.
29. Виницина В.В. Особенности бюджетной системы России // ЭКО. – 2008. – N 1. – С.120-129.
30. Гамукин В.Н. Новации бюджетного процесса: бюджетирование, ориентированное на результат // Вопросы экономики. – №2. – 2005. – С.4-22.
31. Горегляд В. Бюджетная система и экономический потенциал страны// Вопросы экономики. – 2002.– №4. – С.67-77.
32. Горегляд В.П. Об особенностях современного бюджетного процесса// Финансы. – 2002.– №10. – С.14-18.
33. Жуков А.Д. Социально-экономические условия и перспективы бюджетной реформы // Проблемы прогнозирования. – 2007. – N 6. – С.46-57.
34. Климанов В.В., Сорокина М.Н. Конкурсные процедуры поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов в России // Финансы 2006. – № 6. – С.13-22.
35. Клименко А.В. Реформы федерального бюджета в Великобритании // Вестник Московского университета.– 2006. – N 11. – С.57-78.
36. Кузьмин И.Ю. Бюджетная классификация в 2008 году // БиНО: Бюджетные учреждения – 2008. – N 3. – С.40-59.
37. Лушин, С.И. Об эффективности государственного бюджета/ С.И. Лушин// Финансы. – 2007. – №2. – С.12-16.
38. Молчанов И.П. Бюджет страны – зеркало состояния экономики и жизненного уровня населения // Бух. учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2002. – N 8. – С.19-24.
39. Сабитова Н.М. Реформа региональных финансовых систем: Северо-Запад / Финансы – 2008 – №3 – С.12-30.
40. Садыгов Ф.К. Межбюджетные отношения в Российской Федерации: оценка состояния и перспективы развития // Банковское дело. – 2003. – №1. – С.2-9.
41. Смирнов И.Е. Внедрение методики БОР в Ленинградской области: успехи и проблемы // Финансы – 2007 – №12. – С.10-27.
42. Христенко В. Развитие бюджетного федерализма в России: итоги 1990-х годов и задачи на перспективу // Вопросы экономики. – 2002. – N 2. – С.4-18.
43. Андреева М.Ю., Вотинцева Л.И. и др. / История финансов России / Под ред. В.В.Рудько-Силиванова / Владивосток: ДВГАЭУ, 2003. – 325с.
44. Артемов Н.М. Финансовое Право / М.: Элит, 2008. – 642с.
45. Алехин А.П., Козлов Ю.М., Административное право Российской Федерации / М.: Теис, 2005. – 274с.
46. Бабич А.М., Павлова Л.М. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов / М.: ЮНИТИ, 2000. – 467с.
47. Бюджетная система России: Учебник для вузов (под ред. проф. Г.Б.Поляка) / М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2001. – 378с.
48. Деревянко В.В. Бюджетные отношения в Российской Федерации, 2-е изд. / М.: Тула, 2006. – с. 347.
49. Жильцов Е.Н. Экономика общественного сектора и некоммерческих организаций: учеб. пособие / М.: Изд-во МГУ, 2001. – 185с.
50. Заостровцева А.П. Вехи экономической мысли. Т.4: Экономика благосостояния и общественный выбор / СПб.: Экономическая школа, 2004. – 560с.
51. Зубков И. В., Миркин Я. М. и др., Правонарушения на финансовом рынке: выявление, анализ и оценка ущерба / М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. – 415с.
52. Ильин В.В. Российская государственность: истоки, традиции, перспективы / М.: Изд-во МГУ, 2004. – 384с.
53. Камаев В.Д., Экономическая теория: краткий курс: учебник / М.: Кнорус, 2007. – 384с.
54. Капитонов Э.А. Управление общественными отношениями: учеб.пособие / М.: Дашков и К, 2008. – 368с.
55. Климанов В.В. Новации в управлении общественным сектором экономики на региональном уровне / М.: ИРОФ, 2006. – 162c.
56. Климанов В.В. Программы реформирования региональных финансов. 2005 год / М.: КомКнига, 2005. – 608с.
57. Кобилев А.Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве: учебное пособие для вузов / Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. – 606с.
58. Коровяковский Д.Г. Финансовое право: курс лекций / М.: Книжный Дом, 2007. – 351с.
59. Лавров А.М. Бюджетная реформа в России: от управления затратами к управлению результатами / М: КомКнига, 2005. – 556с.
60. Лавров А.М. Опыт и перспективы реализации программ реформирования региональных финансов: Материалы Всероссийского совещания / М.: КомКнига, 2003. – 248с.
61. Лавров А.М., под ред. Принципы управления общественными финансами на субнациональном уровне: Сборник докладов / М.: КомКнига, 2005. – 176с.
62. Лавров А.М., под ред. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты / М.: УРСС, 2001. – 35с.
63. Лавров А.М., под ред. Реформирование межбюджетных отношений / М.: Едиториал УРСС, 2004. – 216с.
64. Лаптев С.В. Основы теории государственных финансов: учеб.пособие / М.: Юристъ, 2001. – 107с.
65. Маршалова А.С. Основы теории регионального воспроизводства: курс лекций / М.: Экономика, 2005. – 192с.
66. Николаева И.П. Экономическая теория: учебник / М.: Кнорус, 2006. – 224с.
67. Родионова В.М., Вавилов Ю.Я. и др. Финансы (под ред. В.М. Родионовой) / М.: Финансы и статистика, 2003. – 521с.
68. Самсонов Н.Ф., Баранникова Н.П., Строкова И.И. Финансы на макроуровне: учебное пособие для вузов / М.: Высшая школа, 2002 . – 345с.
69. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования / М.: Финансы и статистика, 2004. – 429с.
70. Стиглиц Д.Ю. Экономика общественного сектора (пер. с англю) / М.: ИНФРА-М, 2003. – 720с.
71. Сенчагов В.К., под ред., Формирование национальной финансовой стратегии России: Путь к подъему и благосостоянию/ М.: Дело, 2004. – 502с.
72. Фадейкина Н.В. под ред. Реформирование системы местных бюджетов в современных условиях / Новосибирск: Новое Слово, 2000. – 265с.
73. Химичева Н.И., под ред. Финансовое право: учебник для вузов, 3-е изд. / М.: Юристъ, 2006. – 709с.
74. Шаповалов В.Ф. Россиеведение: учеб.пособие для вузов / М.: ФАИР-ПРЕСС, 2001. – 574с.
75. Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов: Учебник для вузов / М.: Аспект Пресс, 2002. – 319с.
76. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: учебник для вузов / М.: ГУ ВШЭ, 2000. – 367с.
Дата сдачи работы:________
Амальский Ю.Г.:________
подпись
Приложение 1
Структура расходных обязательств Российской Федерации 2007-2008гг.
Источник: [26, 9]
Приложение 2
Структура расходных обязательств по оказанию государственных услуг в 2007-2008гг.
Источник: [26, 10]
Приложение 3
Источник: [29, 45]
Приложение 4
Основные параметры федерального бюджета 2006-2010гг.
| | 2006г. (отчет) | 2007г. (отчет) | 2008г. (отчет) | 2009г. (проект) | 2010г. (проект) |
| Млрд руб | |||||
| Доходы, всего | 6 276,3 | 6 614,2 | 6 644,4 | 7465,4 | 8 089,9 |
| В том числе нефтегазовые | 2 954,4 | 2 471,1 | 2 383,1 | 2 351,9 | 2 348,3 |
| Из них осуществляется нефте-газовый трансферт | - | - | 2 135,0 | 2 103,6 | 2 016,3 |
| ненефтегазовые | 3 321,9 | 4 143,1 | 4 261,3 | 5 113,5 | 5 741,6 |
| Расходы, всего | 4 281,3 | 5 615,5 | 6 570,3 | 7 451,2 | 8 089,9 |
| В том числе непроцентные | 4 112,2 | 5 458,7 | 6 382,5 | 7 052,3 | 7 438,3 |
| Процентные | 169,1 | 156,8 | 187,9 | 212,6 | 247,1 |
| условно утвержденные | - | - | - | 186,3 | 404,5 |
| Профицит | 1 995,0 | 998,7 | 74,1 | 14,2 | 0,0 |
| | 2006г. (отчет) | 2007г. (отчет) | 2008г. (отчет) | 2009г. (проект) | 2010г. (проект) |
| % к ВВП | |||||
| Доходы, всего В том числе нефтегазовые | 23,4 11,0 | 21,6 8,1 | 19,0 6,8 | 18,8 5,9 | 18,1 5,2 |
| Из них осуществляется нефте-газовый трансферт | - | - | 6,1 | 5,3 | 4,5 |
| ненефтегазовые | 12,4 | 13,5 | 12,2 | 12,9 | 12,8 |
| Расходы, всего | 16,0 | 18,3 | 18,8 | 18,8 | 18,1 |
| В том числе непроцентные | 15,4 | 17,8 | 18,2 | 17,8 | 16,6 |
| Процентные | 0,6 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,6 |
| условно утвержденные | - | - | - | 0,5 | 0,9 |
| Профицит | 7,4 | 3,3 | 0,2 | 0,0 | 0,0 |
Источник: [2, 5; 3, 3; 4, 8; 5, 2; 9, 10]
Приложение 5
Бюджет Ленинградской области 2008-2010гг.
1. Динамика доходов бюджета в 2008-2010гг.
| Источник | | 2008г., % | 2009г., тыс руб. | 2009г., % | 2010г., тыс руб. | 2010г., % |
| Налоги на прибыль, доходы | 22212207 | 62,33 | 25229202 | 64,4 | 28616319 | 64,96 |
| Налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ | 3226572 | 9,05 | 3420621 | 8,73 | 3617891 | 8,56 |
| Налоги на совокупный доход | 419516 | 1,18 | 482710 | 1,23 | 556549 | 1,32 |
| Налоги на имущество | 3760095 | 10,55 | 4282116 | 10,93 | 4787301 | 11,32 |
| Налоги, сборы и регулярные платежи при пользовании природными ресурсами | 171870 | 0,48 | 196890 | 0,5 | 225910 | 0,53 |
| Государственная пошлина | 130 | 0,0004 | 135 | 0,0003 | 140 | 0,0003 |
| Доходы от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности | 89600 | 0,25 | 91400 | 0,23 | 93100 | 0,22 |
| Платежи за пользование природными ресурсами | 113751 | 0,32 | 119946 | 0,31 | 125885 | 0,3 |
| Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства | 1154995,6 | 3,24 | 1267508,2 | 3,24 | 1386917,9 | 3,28 |
| Доходы от продажи материальных и нематериальных активов | 15000 | 0,04 | 15500 | 0,04 | 16400 | 0,04 |
| Штрафы, санкции, возмещение ущерба | 1500 | 0,004 | 1500 | 0,004 | 1500 | 0,004 |
| Прочие неналоговые доходы | 1000 | 0,003 | 1100 | 0,003 | 1200 | 0,003 |
| Безвозмездные поступления | 4469634,6 | 12,54 | 4066246,9 | 10,38 | 2852699,6 | 9,73 |
Источник: [15, 5]
2. Динамика расходов бюджета в 2008-2010гг.
| Направление | | 2008г., % | 2009г., тыс руб. | 2009г., % | 2010г., тыс руб. | 2010г., % |
| Общегосударственные расходы | 3300752,1 | 8,75 | 3722942,3 | 9,12 | 4032868,3 | 9,59 |
| Национальная оборона | 2200 | 0,01 | 2200 | 0,01 | 2200 | 0,01 |
| Национальная безопасность и правоохранительная деятельность | 1857935,1 | 4,93 | 1888118,8 | 4,63 | 2010295,1 | 4,8 |
| Национальная экономика | 6437986,5 | 17,08 | 7161747,8 | 17,55 | 5990302,9 | 14,24 |
| Жилищно-коммунальное хозяйство | 86263 | 0,23 | 94033 | 0,23 | 102024 | 0,24 |
| Охрана окружающей среды | 127679,9 | 0,34 | 135509 | 0,33 | 149913,1 | 0,36 |
| Образование | 2872674 | 7,62 | 3091784,9 | 7,58 | 3330291,2 | 7,92 |
| Культура, кинематография и средства массовой информации | 399813,7 | 1,06 | 431259 | 1,06 | 469434 | 1,12 |
| Здравоохранение и спорт | 5407136,4 | 14,34 | 5584644,4 | 13,68 | 6013709,1 | 14,3 |
| Социальная политика | 1192767,8 | 3,16 | 1346012,3 | 3,3 | 1446337,9 | 3,44 |
| Межбюджетные трансферты | 16017127,2 | 42,48 | 17349873,7 | 42,51 | 18510046,4 | 44,01 |
Источник: [15, 6]
Приложение 6
Основные социально-экономические показатели Ленинградской области 2000-2006гг.
| Показатели | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | |
| Объем произведенного ВРП, млрд. руб. | 58834 | 81097 | 101775 | 132386 | 173600 | 201460 | 230630 | |
| Индекс роста ВРП, % | 112,8 | 108,5 | 116,3 | 114,6 | 113,0 | 105,5 | 106,0 | |
| Объем собственных доходов консолидированного бюджета, млрд. руб. | 9041,7 | 11018,9 | 14719,8 | 15373 | 20878,5 | 25256 | 28613,2 | |
| Индекс роста собственных доходов, % | 148,0 | 122,0 | 134,0 | 104,0 | 136,0 | 121,0 | 113,0 | |
| Удельный вес собственных доходов в ВРП, % | 15,37 | 13,59 | 14,46 | 11,61 | 12,03 | 12,54 | 12,41 | |
| Объем инвестиций в основной капитал, млрд. руб. | 19,2 | 32,3 | 28,2 | 49,7 | 67 | 76,4 | 87,9 | |
| Динамика роста объема инвестиций в основной капитал, % | 114,0 | 126,0 | 75,8 | 150,0 | 120,7 | 102,0 | 105,0 | |
| Объем инвестиций в основной капитал на 1 жителя, тыс. руб. | 11,5 | 19,5 | 17,3 | 29,9 | 40,5 | 46,3 | 53,3 | |
| Объем промышленного производства, млрд. руб. | 57 | 74,3 | 95,4 | 127,4 | 158,4 | 196,8 | 235,8 | |
| Индекс промышленного производства, % | 127,2 | 110,1 | 136,4 | 121,8 | 110,3 | 110,2 | 109,1 | |
| Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата одного работника, руб. | 2179 | 3258 | 4528 | 5466 | 6777 | 8200 | 9850 | |
| Бюджетная обеспеченность на 1 жителя, руб./чел. | 5552,7 | 7529,0 | 10079,0 | 11021,6 | 13525,3 | 16239,1 | 17352,0 |
Источник: [41, 25; 33, 51]
