Основным источником доходов бюджета составляют налоги и налоговые платежи, которые представляют собой обязательные платежи, взимаемые государством с юридических и физических лиц на основе специального налогового законодательства. Налоги выполняют три важнейших функции: стимулирующую, распределительную и фискальную[11].
Сколько веков существует государство, столько же веков существуют и налоги, и столько же государство ищет принципы и способы опти­мального налогообложения, т.е. как организо­вать сбор налогов таким образом, чтобы нало­гоплательщики платили налоги, а казна полу­чала все больше доходов. Один из основоположников современной экономики А. Смит сформулировал четыре основополагающих (ставших клас­сическими) принципа налогообложения, желательных в любой экономической системе:
1. Подданные государства должны участвовать в содержании правительства соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства.
2. Налог, который обязан уплатить отдельный субъект налога, должен быть точно определен (срок уплаты, способ платежа, сумма платежа).
3. Каждый налог должен взиматься в то время и тем спосо­бом, когда и как плательщику удобнее всего оплатить его.
4. Каждый налог должен быть задуман и разработан таким образом, чтобы он брал и удерживал из кармана народа возмож­но меньше сверх того, что он приносит казначейству государства[12].
На основе этих принципов к настоящему времени сложились следующие концепции налогообложения:
1. Субъекты налога должны уплачивать налоги пропорцио­нально тем выгодам, которые они получают от государства, т.е. те. кто получил большую выгоду, платят налоги, необходимые для финансирования создания этой выгоды. Например, те, кто желает пользоваться хорошими дорогами, должны оплачивать за­траты на поддержание и ремонт этих дорог.
2. Согласно другой концепции, юридические и физические лица должны уплачивать налоги в прямой зависимости от размера полу­ченного дохода. Данная концепция отличается большей рациональ­ностью и справедливостью, поскольку, естественно, существует раз­ница между налогом, который взимается с предполагаемых расхо­дов на предметы роскоши, и налогом, который удерживается из их предполагаемых расходов на предметы первой необходимости.
Известно, что при высокой ставке подоходного налога (выше 50%) резко снижается деловая активность фирм и населе­ния в целом, что и пытались теоретически доказать американ­ские экономисты во главе с профессором А. Лаффером. Графически так называемый эффект Лаффера отображается кривой, которая показывает зависимость поступающих в бюджет сумм налогов от ставок налога (рис.1).

Рис.1.2. Кривая Лаффера
На кривой Лаффера отмечают следующие критические точки:
-         ставка налога равна нулю, поступлений в бюджет нет;
-         ставка налога равна 100%, поступлений в бюджет также нет (в легальной экономике никто не работает, все уходят в «те­невую экономику»)
При всех остальных значениях r налогоплательщики будут пла­тить налоги, а государство их получать. При ситуация r в точке А при значении r_a достигается макси­мум поступлений налогов в бюджет, а r_a считается оптимальным уровнем ставки налога. T_a — максимальная сумма налоговых по­ступлений в бюджет.
Суть «эффекта Лаффера» заключается в следующем: если экономика находится справа от точки А (например, в точке В), то уменьшение уровня налогообложения до оптимального (r_a) в краткосрочный период приведет к временному сокращению на­логовых поступлений в бюджет, а в долгосрочном периоде — к их увеличению, поскольку возрастут стимулы к трудовой и пред­принимательской деятельности, произойдет переход из «теневой» в легальную экономику.
Иными словами, если ставки завышены, то подрываются сти­мулы к нововведениям, снижается экономическая активность. часть предпринимателей уходит в «теневую экономику». Конечно, трудно рассчитывать на то, что можно теоретически обосновать идеальную шкалу налогообложения. Она должна быть основа­тельно откорректирована на практике.
Разработчики современной российской системы налогообло­жения исходили из того, что лучше иметь много источников по­полнения бюджета со средней ставкой налога, чем один-два источника — с высокой.
Учитывая накопленный наукой опыт исследования государственных доходов, можно предложить ввести в научный оборот и закрепить в Бюджетном кодексе РФ следующее определение доходов государственного бюджета: это определенные нормами бюджетного права экономические отношения по поводу поступления части финансовых ресурсов в бюджет государства (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, субъекта муниципального образования или местного самоуправления) с целью создания его финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.
Далеко не совершенное законодательное определение имеет и категория «расходы бюджета». Бюджетный кодекс РФ расходы бюджета понимает как денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления (ст.6).
Во-первых, данное определение необоснованно сужает круг участников правоотношений в сфере бюджетных расходов, так как в отношения вступают само государство или его субъекты (являющиеся субъектами бюджетного права) в лице соответствующих органов. Более того, указание на финансовое обеспечение задач и функций только органов государственной власти игнорирует принцип публичности бюджетного права, поскольку расходование бюджетных средств осуществляется в интересах всего Российского государства или субъекта Федерации. Во-вторых, Бюджетный кодекс РФ раскрывает лишь материальное содержание расходов бюджета. Безусловно, такое понимание имеет значение, например, для учета бюджетных средств, анализа произведенных расходов и планирования их перспективы, но не показывает всей сущности бюджетных расходов.
Представляется целесообразным дополнить ст.6 Бюджетного кодекса РФ в части определения расходов бюджета юридическим аспектом, учитывая имеющийся в финансово-правовой науке опыт изучения государственных расходов. Следовательно, можно предложить ввести в научный оборот следующее определение расходов государственных бюджетов - это публичные, не создающие и не погашающие финансовых требований непрерывные затраты государства в виде строго опосредованных нормами права экономических отношений по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств в целях обеспечения задач и функций государства (Российской Федерации и ее субъектов).
На основе данного определения можно выделить следующие юридические признаки расходов государственного бюджета:
они представляют собой публичную категорию, так как идут на покрытие основных направлений государственной деятельности, необходимы всему государству в целом и обеспечивают общие потребности. Публичные расходы приоритетны для государства.;
они не подлежат, как правило, возврату, не создают и не погашают финансовых требований. В большинстве случаев государство производит отпуск денежных средств из бюджета для удовлетворения своих потребностей на безвозвратной основе. Выделенные средства не нуждаются в возмещении, поэтому возникшие здесь правоотношения не означают появления или прекращения каких-либо финансовых обязательств у сторон. Расходы государства в основном направлены на оплату труда государственных служащих, социальные программы и обслуживание государственного долга. Однако в последнее время расширяется и сфера предоставления государством своих денежных средств на возвратной и возмездной основах, например, в качестве бюджетных ссуд и кредитов;
они осуществляются государством непрерывно. Выполнение государством своих функций и задач требует, с одной стороны, бесперебойного, регулярного и повседневного финансирования, с другой - расходы бюджета являются одной из сфер финансовой деятельности государства и неразрывно взаимосвязаны с аккумуляцией денежных средств в централизованные фонды. Названные посылки и обусловливают наличие у государственных бюджетных расходов признака непрерывности;
они являются бюджетно-правовой категорией, выражающей урегулированные правовыми нормами экономические отношения по поводу распределения и использования централизованных фондов денежных средств. Общественные отношения, складывающиеся в процессе распределения и использования централизованных фондов денежных средств, будучи урегулированы нормами бюджетного права, становятся правоотношениями и строятся только в соответствии с законодательством;
они призваны на строго правовой основе обеспечить бесперебойное финансирование задач и функций государства. Регулярное поступление денежных средств является одним из важнейших условий эффективного выполнения как отдельных государственных программ, мероприятий, так и в целом государственной политики. Все действия государства, его органов и должностных лиц связаны с материальными затратами, которые выражаются в денежной форме. Объем и направления государственных расходов определяются государственными программами и конкретными задачами, решаемыми в каждом конкретном финансовом году. Существование бюджетных расходов именно в правовой форме позволяет государству защищать свои интересы, связанные с расходованием денежных средств.

1.2. Нормативное регулирование бюджетных отношений в РФ

Бюджетная система Российской Федерации, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, включает три звена или три уровня: федеральный бюджет, региональные бюджеты субъектов РФ (89 бюд­жетов), местные бюджеты: городские, районные, поселковые, сельские (их число составляет 29 тыс.). При этом формальные местные органы власти не входят в состав государственного аппарата, но несомненно, что местные бюд­жеты включены в единую бюджетную систему РФ[13].
В силу федеративного устройства современной России бюджеты разного уровня являются самостоятельными по отношению друг к другу. Каждый из них утверждается и исполняется собственными властными органами в соответ­ствии с действующей правовой базой.
Совокупность всех бюджетов образует консолидированный бюджет РФ, а совокупность регионального бюджета субъекта РФ и местных бюджетов на территории данного субъекта составляет консолидированный бюджет субъекта Федерации.
Следует отметить, что трехуровневость бюджетной системы не является характерной чертой федеративных государств. Бюджетная система является трехуровневой и в таких странах, как Великобритания, Канада, США, ФРГ, Франция[14]. При этом федеративным из этих государств является только ФРГ.
Схематично модель бюджетной системы Российской Федерации можно представить в виде, представленном на рис.2.
Федеральному бюджету отводится главная роль в консолидированном бю­джете, прежде всего в реализации социально-экономической политики, осу­ществляемой Федеральным Собранием и Правительством РФ. Через его пара­метры государство регулирует макроэкономические параметры, а также взаи­моотношения с отдельными территориями. Федеральный бюджет разрабаты­вается и утверждается в форме федерального закона.

Рис. 1.3. Модель бюджетной системы Российской Федерации
Консолидированный бюджет субъекта Федерации есть результат объеди­нения бюджетных показателей региона, в нем отражены итоги разработки и ре­ализации бюджетной политики данного региона. Бюджеты субъектов РФ раз­рабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, а местные бюд­жеты — в форме правовых актов представительных органов местного самоуп­равления или в порядке, установленном уставами муниципальных образова­ний.
Консолидированный бюджет РФ используется для характеристики пока­зателей и анализа данных всей бюджетной системы, например, при определе­нии нормативов отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов Фе­дерации. Он является важным макроэкономическим показателем, применяе­мым при прогнозах развития хозяйства и финансовой системы и при анализе всех финансовых проблем экономики. Такие вопросы, как тяжесть налогооб­ложения, общий объем социальных расходов, нельзя обсуждать без данных консолидированного бюджета страны.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы России имеют ежегодно принимаемые законы о федеральном бюджете на соответствующий год. В этом законе определяется общий объем доходов и расходов федерального бюджета, проводится разграничение налогов и доходов, поступающих на образование федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, обозначаются пределы государственных заимствований и государственного долга, направление бюджетных средств на финансирование обороны, управления, социально-культурной сферы и других мероприятий. Таким образом, предусматривается денежное обеспечение в течение года выполнения функций и задач государства.
В последние годы приняты федеральные законодательные акты по регулированию бюджетных отношений - например, Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 августа 1996 года[15].
Бюджетная классификация Российской Федерации (ст.18 БК РФ) является группировкой доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, а также источников финансирования дефицита этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов, обеспечивая сопоставимость показателей всех уровней бюджетной системы.
Федеральный закон «О бюджете развития Российской Федерации»[16] от 26 ноября 1998 года предусматривает составной частью федерального бюджета составление бюджета развития, формируемого в составе капитальных расходов федерального бюджета, определение источника его формирования, порядок предоставления гарантий, проведение конкурсов и др.
Подробная характеристика отдельных сторон современной бюджетной си­стемы содержится в Бюджетном кодексе. Надо признать, что этот федеральный закон далек от совершенства. Один из главных его недостатков - нечеткость формулировок, что часто придает положениям кодекса не юридический, а обшеописательный характер.
Бюджетная система Российской Федерации имеет законодательное определение, которое, к сожалению, затрудняет решение вопроса о критерии отнесения составных частей к этой системе. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ устанавливает: «...бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Относительно местоположения целевых внебюджетных фондов в составе бюджетной системы существуют различные точки зрения. Так, Ю. Петров, анализируя сложившийся порядок создания и использования средств внебюджетных фондов, делает вывод, что «они выведены за рамки финансовой системы»[17]. По мнению А.А. Жданова, «наличие внебюджетных фондов не противоречит единству бюджетной системы Российской Федерации»[18].
В науке принято считать целевые внебюджетные фонды самостоятельным звеном финансовой системы, что аргументируется следующими доводами: а)фонды создаются и используются на строго определенные публичные цели, имеющие значение для конкретной территории или всего государства в целом; б) правовое положение фонда определяется Положением о фонде, утвержденным соответствующим представительным органом; в)денежные средства фонда обособлены от бюджета и на покрытие бюджетных расходов не используются, равно как и средства бюджета не перечисляются во внебюджетные фонды[19]. Статья 6 Бюджетного кодекса РФ обособляет внебюджетный фонд от бюджета, определяя, что «государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации».
В основе построения любой системы (бюджетной в том числе) лежит совокупность определенных принципов. Главной целью принципов построения бюджетной системы должно быть отражение федеративного устройства Российского государства в сочетании с самостоятельностью органов местного самоуправления. Между тем бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.
Таким образом, нормативное закрепление бюджетной системы Российской Федерации не вполне отражает федеративные начала государственного устройства. В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года обоснованно отмечается, что Россия «формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий».
Проблемы с формулировкой в Бюджетном кодексе касаются, к примеру, и характеристики свойств бюджетной системы. Бюджетный кодекс РФ выделяет единство, самостоятель­ность, полноту, достоверность и другие признаки бюджетной системы. Разъяс­нение их иногда сводится к элементарному повторению (ст. 32), непонятно, в чем различие между принципом сбалансированности бюджета (ст. 33) и прин­ципом общего (совокупного) покрытия расходов (ст. 35). Конечно, знание и исполнение Бюджетного кодекса необходимы как основного закона для дан­ной сферы финансовых отношений, но, учитывая время и обстановку его при­нятия, он неизбежно имеет и слабые стороны и, несомненно, в дальнейшем бу­дет пересмотрен и улучшен.
Этот процесс пойдет скорее всего по линии сокра­щения числа общих декларативных положений и заменой их более конкретны­ми, наглядными нормами, отражающими суть повседневности. Возьмем, к примеру, принцип единства бюджетной системы, сформулированной в Кодек­се. Поскольку в силу своей значимости и сложности бюджет образует автоном­ную систему, включающую в себя и организационные структуры, и админист­ративные органы (часть государственного аппарата), то, естественно, он обла­дает и определенным единством. Всякая система, коль скоро она возникла, об­ладает каким-то единством, иначе бы она не существовала. Но в сложных сис­темах единство не может быть абсолютным, оно дополняется в определенных пределах «неединством», автономией, свободой принятия решений на уровне подсистем.
Поэтому, возвращаясь к Бюджетному кодексу, можно заметить, что главное заключается не в провозглашении единства как такового, а в указании конкретных соотношений единства и «неединства» на разных уровнях управле­ния бюджетной системой. Нужна качественная правовая база, обеспечиваю­щая нормальное функционирование ее. Это тем более важно, что следом за «единством» выделяется как существенный признак бюджетной системы «са­мостоятельность», причем имеется в виду самостоятельность отдельных бюд­жетов. Но если единство бюджетной системы предполагает единую правовую базу и поскольку сам бюджет является законом, то создается мнение, что бюд­жеты всех уровней принимаются на основе одних и тех же законов, и тогда не очень понятно, в чем заключается их самостоятельность.
При такой нечеткой постановке вопроса возникает противоречие между «единством» и «самостоятельностью». Очевидно, для того чтобы его устранить, нужно прежде всего уточнить, что такое правовая база бюджетной системы и как разделяется сфера действия законов федерального и регионального уровня. Ибо если субъекты Федерации принимают бюджеты только на основе феде­ральных законов, то тогда самостоятельность их бюджетов является весьма от­носительной; если только на основе своих собственных законов, то тогда един­ство Федерации становится относительным.
Для единства бюджетной системы очень важна соответствующая инфор­мационная система, особенно в условиях сплошной компьютеризации и авто­матических систем переработки данных. Здесь нужно требовать жесткого единства и по части форм документов, и по срокам предоставления информа­ции, и, видимо, по программному обеспечению. Необходимо также согласо­вание систем информации между различными ведомствами; Министерством финансов, внебюджетными фондами, Министерством по налогам и сборам, Таможенным комитетом, Центральным банком, коммерческими банками, иностранными контрагентами и др.
Можно сказать, что правовая и информационная составляющие - главные элементы проявления единства бюджетной системы, понимаемого как предпосылка существования ее самой. Как сложный комплекс она содержит в себе не­сколько структур, каждая из которых охватывает систему целиком. Главная структура и главная функция бюджетной системы - доходно-расходная, т.е. сбор доходов государства и распределение их в соответствии с потребностями общества, поскольку бюджетная система выполняет роль посредника в пере­распределении финансовых ресурсов. Фактически бюджетная система - это часть государства как основной структуры управления обществом. При рас­хождениях между величиной доходов и расходов бюджета возникает особая подсистема его — государственные кредитные отношения.
Другая важная структура бюджетной системы - финансовая сторона госу­дарственной системы управления в условиях федеративного устройства обще­ства. Речь идет о соотношении между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Эту структуру условно можно назвать уровневой. В отношении ее наблюдаются накал страстей и определен­ное противостояние уровней власти, что в значительной мере объясняется и непреодоленным экономическим кризисом, и соответственно малым объемом доходов, создаваемых в обществе.
Сотрудничество и согласие в стране во мно­гом зависят от финансовых отношений уровней государственной власти, и главная задача по обеспечению этого согласия лежит на федеральном уровне, иначе говоря, на центральном правительстве. Сейчас в России четче проявля­ется тенденция к централизации финансовых ресурсов по сравнению с 90-ми гг. ХХ века, происходит повышение доли федерального бюджета в общем консолидиро­ванном. Это можно оправдать ситуацией кризиса, в котором все еще пребыва­ют и экономика и финансы. Но практика показывает, что в современном распределении финансовых ресурсов между уровнями госу­дарственной власти наблюдается определенное повышение роли центра. Вме­сте с тем, отмечается и усиление финансовой помощи, направляемой «сверху» помимо жестко закрепленных пропорций деления доходов. Другими словами, федеральное финансовое устройство страны предполагает существенную «за­боту» центра о более низких уровнях управления.

Глава 2. Роль бюджета в социально экономическом развитии территории

2.1. Характеристика основных параметров бюджета

При сравнении бюджета любого субъекта любого федеративного государства невозможно рассматривать тенденции в его отрыве от федерального бюджета. Наличие общих тенденций свидетельствует прежде всего о наличии общих проблем и поиски путей их решения. 
Рассмотрим сначала основные тенденции, прослеживающиеся в динамике сбалансированности федерального бюджета.
В годы после распада СССР в динамике государственного бюджета России можно выделить два этапа: до 1999 г. и после. Эти два этапа характеризуются тем, что на первом этапе государственный бюджет России был дефицитным, а на втором профицитным.
После кризиса 1998 г. можно отметить следующую динамику. В 1999 г. бюджет был дефицитным: дефицит составил 51398,5 млн. руб. (8,35% от доходной части бюджета)[20]. По существу именно 2000 год стал первым послекризисным, поскольку любой кризис – это не однодневное явления, а кризис, который начался 17 августа 1998 года закончился фактически в 1999 год, когда произошла стабилизация прежде всего курса рубля, а также относительное снижение инфляции.
Все следующие годы бюджета уже профицитный: в 2000 г. профицит составил 102898,5 млн. руб. (9,1% от доходной части бюджета)[21], в 2001 г. профицит составил 272075,4 млн. руб. (17% от доходной части бюджета)[22]. Таким образом, налицо абсолютная неспособность власти прогнозировать ситуацию. 17% в 2001 г. превышение доходной части над расходной – этому яркой подтверждение.
В отличие от федерального бюджета, бюджет Ростовской области все последние года является дефицитным (2,7% от доходной части в 2002 г., 0,8% от доходной части в 2003 г., 0,4% от доходной части в 2004 г.). Таким образом, нужно отметить, что несмотря на свою дефицитность бюджет, сам дефицит бюджета Ростовской области постепенно снижается. Можно предположить, что если такая тенденция сохранится, то в 2005 года бюджет Ростовской области может быть и профицитным.
Нужно отметить, что отмеченное соотношение между федеральным и областным свидетельствует лишь о том, что федеральный бюджет составляется с запасом, а областной нет, при этом незначительное разница между доходами и расходами свидетельствует о большей сбалансированности областного бюджета. В какой-то мере об этом свидетельствую показатели, приведенные в таблице 2.1[23].
Таблица 2.1.
Динамика основных показателей сбалансированности консолидированного бюджета РФ 1992-2000 гг.
млрд. руб.

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Консолидированный бюджет РФ:   доходы   расходы   дефицит (-), профицит (+)	5,33 5,97 -0,64	49,7 57,7 -8,0	172,4 230,4 -58,0	437,0 486,1 -49,1	597,7 694,4 -96,7	711,6 835,5 -123,9	686,8 842,1 -155,3	1213,6 1258,0 -44,4	2096,5 1950,0 +146,5
Федеральный бюджет:   доходы   расходы   дефицит (-), профицит (+)	3,02 3,98 -0,96	25,5 35,4 -9,9	81,7 142,7 -61,0	232,1 275,2 -41,3	320,3 400,0 -79,7	343,4 436,6 -93,2	325,9 472,2 -146,3	615,3 666,9 -51,4	1132,1 1029,2 +102,9
Консолидированный бюджет субъектов РФ:   доходы   расходы   дефицит (-), профицит (+)	2,67 2,35 +0,32	30,1 28,2 +1,9	115,6 112,6 +3,0	241,0 247,0 -6,0	334,9 351,9 -17,0	433,4 468,1 -34,7	413,5 422,5 -9,0	660,8 653,8 +7,0	1065,9 1032,1 +33,8

Из этой таблицы видно, что практически все годы с 1992 по 2000 гг. федеральный бюджет оставался дефицитным, причем со значительным дефицитом, а консолидированный бюджет субъектов профицитным (кроме предкризисных лет 1996 и 1997 гг., а также 2000 г., когда был значительный профицит как на федеральном, так и на региональном уровне). Это также свидетельствует о большей сбалансированности бюджета на региональном уровне. Однако, этот показатель является далек на самым главным. Как было отмечено выше, это лишь свидетельствует о том, делается запас с бюджете или нет. Учитывая тенденции последних лет (в первую очередь то, что показатели, запланированные на начало года значительно превышаются на самом деле, например, в 2001 году доходы областного бюджета планировались в размере 12,182 млрд. руб., а в действительности составили 13,129 млрд. руб.), такая позиция является неоправданной, поскольку запас необходим, если есть риск невыполнения доходной части, чего не отмечается в последние годы.
Таблица 2.2
Сравнительный анализ основных показателей Федерального бюджета РФ за 1999-2004 гг.
млрд. руб.
 
В таблице плановые данные взяты из Федеральных законов «О Федеральном бюджете» за 1999-2004 гг. и законов об их исполнении, остальные данные взяты из расчетных показателей[24]. Такая же тенденция прослеживается и на региональном уровне.
Как видно из таблицы 2, только в 2000 г. плановые показатели практически соответствовали реальным. В остальные же годы прогнозы не соответствовали реальности. Превышение в 1999 г. на 30% и в 2001 г. более чем на 33% фактических доходов над плановыми свидетельствует о полном провале Правительства РФ в прогнозировании ситуации. Предварительные результаты на 2002 г. и плановые на 2003 г., а также прогнозы развития ситуации на основе принятого Государственной думой бюджета на 2004 год свидетельствуют о еще большем разрыве плановых и фактических показателей. Причем экономисты перед началом каждого финансового года предупреждают о том, что заложенные в бюджет показатели существенно занижены и не соответствуют реальности и оказываются правы[25].
Таким образом, как если по сбалансированности бюджета, региональные бюджеты выглядят более предпочтительно, то в аспекте планирования и прогнозирования доходов такого сказать нельзя. Здесь важно отметить, что член-корреспондент РАН РФ С.Ю. Глазьев ежегодно со страниц «Российского экономического журнала» и в Государственной Думе РФ говорит об очевидном недостаточном планировании доходов бюджета, а также о возможности существенного их пополнения за счет взимания природной ренты, однако есть все основания полагать, что и на федеральном, и на региональном уровне ситуация в 2004 году снова повторится.
Наиболее важным и показательным при анализе бюджетного процесса является сравнение тенденций в формировании доходной и расходной части федерального и регионального бюджета.
Таблица 2.3
Изменение доходной и расходной части федерального бюджета и бюджета Ростовской области в 2001-2004 гг.
млрд. руб.

Как видно из таблицы, в целом присутствует довольно сходная тенденция в развитии расходной и доходной части федерального бюджета и бюджета Ростовской области. Однако, самым важным из всех показателей, является анализ структуры доходов бюджета. Говоря о доходах главными показателями являются сравнение налоговых и неналоговых доходов бюджета.
Из таблицы 2.4 видно, что главное отличие в формировании доходной части между федеральным и областным бюджетом является то, что в областном бюджете довольно значительную часть составляют безвозмездные перечисления (в первую очередь от федерального бюджета), что является естественным для регионального бюджета. Говоря же о соотношении налоговых и неналоговых доходов, можно отметить, что несмотря на некоторые их колебания, в федеральном и областном бюджете их соотношение остается примерно одинаковым и колеблется вокруг 18 раз на федеральном уровне и 20 раз на областном (это отличие объясняется тем, что в структуре неналоговых доходов областного бюджета нет таких статей как таможенные пошлины и т.п.).
Таблица 2.4
Налоговые и неналоговые доходы федерального бюджета РФ в 2001-2004 гг.
млрд. руб

Таким образом, сравнительный анализ федерального и регионального (Ростовская область) бюджета свидетельствует о том, что в целом в динамике бюджетного процесса на обоих уровнях существуют сходные тенденции.
Сопоставляя доходы бюджета с ВВП (на федеральном уровне) и ВРП (на областном) можно отметить, что доля доходов и расходов к ВВП после 1998 г. постепенно увеличивается. Как справедливо отмечает доктор экономических наук А. Селезнев, в ситуации динамичного экономического роста и повышения эффектив­ности производства растет рентабельность, а значит, и доходы производителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов является основой увеличения доходов всех уровней бюджетной системы, а значит, и расходов бюджетов, изменения их структуры в соответствии с приоритетами бюджетной политики при некотором росте абсолютных величин расходов, не являющихся приори­тетными. Рост доходов бюджета может быть базой постепенного сокращения бюджетной нагрузки на экономику, поскольку даже при относительном сниже­нии доли доходов в объеме ВВП (ВРП) абсолютно они растут по мере более быстрого роста ВВП (ВРП). В такой ситуации растут и расходы[26].
В то же самое время абсолютные и относительные величины дефицита или профицита бюдже­тов отражают качество работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. равенства доходов и расходов, покрытия планируемых расходов мобилизуемыми в бюджет дохода­ми. А в этом отношении, как показывает проведенный общий анализ развития бюджетной ситуации в России в последние годы, Правительство РФ, в отличие от региональных властей, очевидно не способно адекватно прогнозировать ситуацию, что имеет существенный негативный эффект.
Обусловленное конъюнктурными факторами слабо выраженное оживле­ние экономического роста после кризисной ситуации 1998 г. проявляется в том, что в 1999 г. прирост ВВП составил 5,4%, в 2000 г. – 9%, в 2001 г. - около 5%, в 2002 г. – около 4% к предыдущему году. В 2003 г. около 4,4%. В Ростовской области эти показатели выше, но тенденции аналогичны. Скромный экономический рост, характеризуемый как существенное достижение курса «дерегулирования» экономики, сопровож­дается углублением структурной деформации: снижается крайне низкая доля инвестиций по отношению к ВВП, закрыты десятки угольных шахт, добыча первопередельных ресурсов и энергоносителей значительно сориентированы на экспорт, часть доходов от которого остается за рубежом и «работает» во бла­го наших конкурентов. При критическом износе основных фондов бюджетное финансирование отраслей реального сектора экономики, в которых государст­во еще остается собственником, сведено к символическим величинам.
Правильные акценты в финансовой политике, содержащиеся в посланиях Президента Российской Федерации за последние годы, в действительности не реализуются. Бюджетная политика, к сожалению, не подчинена преодолению этих деформаций. Однако в содержании правительственных программ и в ма­териалах к проектам бюджетов последних лет появились понятия, создающие лишь видимость принципиально новых подходов в ее проведении. В частнос­ти, дефицитные федеральные бюджеты почти целого предыдущего десятиле­тия реформ сменились «результативным» профицитом бюджетов последних лет. Создается видимость благополучия, все чаще речь идет о максимально «ам­бициозных» сценариях социально-экономического развития. Так, при подготовке проекта федерального бюджета на 2003 г. сценарий, в который заложены тем­пы прироста ВВП на 2003 г. на уровне 4,4%, был назван «оптимистическим»[27].
С 1999 г. обозначился рост экономики страны: индекс физического объема производства по промышленности в целом составил 111% к уровню 1998 г., в том числе по машиностроению и черной металлургии — 117, цветной металлургии — 110, легкой индустрии — 112, по пищевой промышленности — 100,8%. За период 1999—2002 гг. физический объем промышленного про­изводства вырос на 21%, а ВВП — более чем на 18%; однако эти показатели в 2002 г. составили соответ­ственно всего 62,5 и 72% к уровню 1990 г.[28]
Внешне неплохие темпы роста российской экономики в последние годы не могут, однако, считаться удовлетворительными. Во-первых, сам рост во многом обусловлен постдефолтной и мировой конъюнктурой. Во-вторых, он происходит на фоне допущенного ранее огромного спада в экономике. В-третьих, остается крайне низким жизненный уровень населения.
Профицит или дефицит бюджетов — это отражение ка­чества работы по реализации установленного Бюджетным кодексом принципа сбалансированности бюджетов, т.е. покрытие расходов мобилизуемыми в бюд­жет доходами. В ситуации динамичного экономического роста и повышения эффективности производства растет рентабельность, а значит — и доходы про­изводителей продукции и услуг. Ежегодный прирост доходов способствует уве­личению доходов всех уровней бюджетной системы, что служит прочной осно­вой абсолютного увеличения расходов бюджетов, изменения структуры их рас­ходов в соответствии с приоритетами бюджетной политики. При этом возмож­но постепенное сокращение бюджетной нагрузки на экономику, поскольку да­же при относительном снижении доли доходов в объеме ВВП абсолютно они растут. А это означает, что абсолютно растут и расходы.
Как правило, эффективная бюджетная политика предполагает рост расходов при совершенствовании их структуры в расчете на то, чтобы активизировать создание макроструктурных условий дальнейшего про­гресса, укрепление социальных факторов. При этом правительства нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем пере­распределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государствен­ного внутреннего долга.
Сбалансированность бюджета является чрезвычайно важным его параметром, однако такая ситуация практически недостижима. Исходя из этого государство должно при выборе бюджетной политики четко осознавать в каком направлении ему двигаться: по пути дефицитного или профицитного бюджета.

2.2. Социальные расходы бюджетов в условиях становления социально-ориентированной рыночной экономики

Учитывая социальный характер государства, финансирование социальной сферы представляет важнейшим направлением бюджетной политики для бюджета любого уровня. При этом, если на федеральном уровне помимо социальной сферы не менее приоритетным является и обеспечение национальной обороны, то на региональном и местном уровне, финансирование социальной сферы является основным направлением.
Переходя к анализу динамики изменений расходной части бюджета на федеральном и региональном уровне, следует отметить, что наиболее важным ее моментом является то, как в этой структуре представлена социальная сфера. Представляется, что данный аспект является наиболее важным, тем более с учетом провозглашенного Конституцией РФ социального характера государства.
В соответствии с федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации»[29], к социальной сфере следует отнести
1.     Образование.
2.     Культуру, искусство и кинематографию.
3.     Здравоохранение.
4.     Социальную помощь.
Говоря о приоритетности финансирования социальной сферы следует отметить, что эта приоритетность совсем не означает расходования всех средств, полученных бюджетом на ее обеспечение. Во-первых, государство, регион, муниципальное образование имеет определенные обязательства перед своими кредиторами, которые выражаются в обслуживании внутреннего и внешнего долга. При этом, следует учитывать и то, что эти средства как правило направляются на различные социальные программы, поэтому любые заимствования невозможно отделить от социальной сферы. Во-вторых, бюджетная классификация предусматривает расходование по таким направлениям как финансовая поддержка развития экономики, науки и т.п. Данные направления также невозможно отделить от социальной сферы. Именно от того, насколько развита экономика, которая не может развиваться без развития науки, зависит размер доходной части бюджета, необходимость в заимствованиях и т.д., а от этого и зависит то, насколько эффективно будет проводиться финансирование социальной сферы. Из всех видов расходов, пожалуй, можно сказать, что только финансирование национальной обороны не связано напрямую с социальной сферой. Все остальные направления бюджетного финансирования так или иначе направлены на обеспечение финансирования именно социальной сферы.
Направление всех бюджетных средств на финансирование только национальной безопасности (на федеральном уровне), внутренней безопасности и правоохранительных органов, государственного управления и социальной сферы является, таким образом, неправильной бюджетной политикой. В настоящее время становится все более очевидным, что экономика не может развиваться без соответствующей государственной политики. Это особенно актуально для России в связи с чрезвычайной монополизированностью национальной экономики (прежде всего в форме естественных монополий), очень слабым развитием малого бизнеса и т.д. Развитие малого бизнеса вообще представляется особенно важным, поскольку опыт индустриально развитых стран показывает, что именно в этой сфере занято большинство людей. Малый бизнес создает огромное количество рабочих мест, тем самым выполняя одной из направлений социальной плитки – борьбу с безработицей.
Из сказанного очевидно, что без финансового обеспечения развития экономики невозможно развитие финансирования социальной сферы. Однако, в связи с этим возникает чрезвычайно важный и сложный вопрос: какая часть бюджетных средств должна направляться на финансирование социальной сферы, а какая на все остальные направления.
В этой сфере, в последние годы, признавая чрезвычайно непропорциональное расширение государственного аппарата и чрезмерные расходы на него, следует отметить усилия государства по реформированию государственного аппарата. Здесь необходимо выделить указы президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»[30] и от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации»[31]. В результате первых шагов в осуществлении реформы государственного управления были произведены некоторые изменения: Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ[32] были упразднены налоговая полиция, федеральная пограничная служба и ряд других ведомств. При этом следует отметить, что их упразднение не означает сокращение гос. аппарата. Так упоминавшимся Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 с 1 июля 2003 г. функции налоговой полиции возлагаются созданную на Федеральную службу по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации; функции Федеральной пограничной службы РФ были переданы пограничным войскам Федеральной службе безопасности РФ. Таким образом, данная реформа скорее напоминает переименование, а не сокращение (в 2002 году расходу на содержание государственного и муниципального управления составляли 2,9%, в 2003 г. уменьшились всего на 1% и составили 2,9%, а физический объем финансирования вырос с 56,745 млрд. руб. до 67,611 млрд. руб., т.е. вырос на 19,1%). На региональном уровне данная категория расходов увеличилась как в долевом соотношении, так и физическом (с 2,9% в 2002 до 3,3 в 2003 г., и  с 493 млн. руб. до 719 млн. руб., т.е. на 45,8%).
Проблема соотношения финансирования социальной сферы и других отраслей в какой-то мере напоминает проблему соотношения производственных приоритетов по соотношению производства товаров для будущего (например, инвестиционные товары)  и товаров для настоящего (например, продовольственные товары): если сегодня производить только товары для настоящего и не производить товары для будущего, то завтра не на чем будет делать товары для настоящего, а если сегодня производить только товары для будущего, то сегодня мы останемся без товаров для настоящего и завтра нам уже не понадобятся ни товары для будущего, ни товары для настоящего. Точно также и в социальной сфере: ее недофинансирование в настоящем приводит к постепенной ее деградации и в конечном счете ставит вопрос о ее существовании (как это происходит прежде всего с образованием), а недофинансирование развития экономики и других поддерживающих сфер приведет к тому, что в будущем просто не будет источников финансирования социальной сферы.
Чтобы в какой-то мере разрешить эту проблему, государство законодательно пытается определить долю финансирования отдельных направлений социальной сферы. Так, законом об образовании[33] государственное финансирование на нужды образования должно составлять ежегодно не менее 10% национального дохода (на самом деле такие показатели в последние годы не превышают и 5%), Основы законодательства о культуре[34] определяют ее финансирование в размере на менее 2% от расходной части федерального бюджета (на самом деле такие показатели не составляли даже 1%).
В этом плане представляет интерес провести общий сравнительный анализ тенденций финансирования социальной сферы в целом и по ее основным направлениям в 2001-2003 годах на федеральном и региональном уровне (табл. 6).
Таблица 6. Тенденции финансирования основных направления социальной сферы на федеральном и областном уровне в 2001-2004 гг.

Как видно из последней таблицы, в течении последних лет происходит неуклонное снижение доли расходов на социальную сферу как на федеральном, так и на областном уровне. Исключение в этом плане составляет образование, доля расходов на которые растет. Причем если на федеральном уровне она выросла незначительно (с 4,99% в 2001 г. До 5,24% в 2004 г.), то на областном уровне рост более существенный (с 3,65% в 2001 г. до 5,92% в 2004 г.). Это, сама по себе, хорошая тенденция, забота только об образовании не является свидетельством роста внимания государства к социальной сфере, о чем свидетельствуют тенденции по остальным направлениям, особенно в здравоохранении.
Сравнивая пропорции на обоих уровнях, можно также отметить по разным направлениям разную приоритетность. Так, если доля расходов на образование примерно сопоставима (причем, как говорилось выше, на областном уровне она довольна значительно выросла), то доля расходов на здравоохранение на областном уровне значительно выше, на социальном политики наоборот, а на культуру примерно одинаково.
Однако, несмотря на эти расхождения и на федеральном, и на региональном уровне можно заметить, одну очень отрицательную черту: общая доля расходов на социальную сферу снижается как на федеральном (с 18,92% в 2001 г. до 15,22% в 2004 г.), так и на областном уровне (с 15,10% в 2001 г. до 14,77% в 2004 г.).  При этом как видно по темпам снижения федеральный бюджет значительно опережает областной. Если такими темпами пойдет и дальше, то есть основания предполагать, что в скором времени мы останемся вообще без социальной сферы.

Глава 3. Проблемы финансового обеспечения и социального развития территории РФ

3.1. Основные направления бюджетной политики

Бюджетная политика является ядром экономической политики государства и отражает все его финансовые взаимоотношения с общественными институтами и гражданами. При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности. Предсказуемость бюджетной политики - ключевой фактор общей макроэкономической устойчивости.
Бюджетная политика государства регулирует финансовые потоки между секторами национальной экономики, формирует государственные фонды де­нежных ресурсов и обеспечивает решения социально-экономических задач по предоставлению коллективных и индивидуальных благ в виде товаров и услуг за счет ресурсов бюджетной системы и государственных внебюджетных фон­дов. Регулирующим и контролирующим инструментом ее является бюджетный дефицит (профицит). Это сложная финансово-экономическая категория, в ко­торой отражаются и проявляются пропорции бюджетной системы, взаимосвя­зи между потоками доходов государства и потребностями в государственном финансировании, обеспечиваю­щем эффективную реализацию всех функций государства (регулирующую и управленческую, оборонную, социальную, инвестиционную, внешнеэкономи­ческую). Она является также результатом и критерием эффективности взаимо­действия государства с производственной и социальной сферами, банковской системой, финансовым рынком, внешним рынком.
Главными требованиями, предъявляемыми к бюджетной политике можно назвать:
1. Реалистичность.
2. Федеральный бюджет должен олицетворять ответственность государства за безусловное выполнение взятых на себя бюджетных обязательств.
3. Федеральный бюджет должен быть действенным инструментом политики финансового оздоровления экономики, не допустить роста инфляционных ожиданий.
4. Необходимо акцентировать внимание на увеличении доходов, причем не за счет роста налогового бремени, а за счет более решительного осуществления мер по легализации частнопредпринимательской инициативы.
5. Цели бюджетной политики должны быть максимально детализированы.
Долгое время бюджет России имел дефицитный характер. В последние годы бюджет не только не дефицитен, но и формируется исполняется с довольно большим профицитом.
Дефицит государственного бюджета не является однозначно негативным явлением. Его характер и роль должны оцениваться с учетом причин возникно­вения, направлений и целей использования мобилизуемых дополнительных финансовых ресурсов, источников и методов финансирования. Довольно распространена, как отмечаем профессор В.Д. Камаев, точка зрения, что рост бюджет­ного дефицита и государственного долга, направленного на его покрытие, влекут за собой реальные негативные последствия[35]. Согласно этой точке зрения:
Во-первых, выплата процентов по государствен­ному долгу увеличивает неравенство в доходах, поскольку значи­тельная часть государственных обязательств сконцентрирована в руках у наиболее состоятельной части населения. Погашение го­сударственного внутреннего долга приводит к тому, что деньги из карманов менее обеспеченных слоев населения переходят к более обеспеченным, т.е. те, кто владеет облигациями, становят­ся еще богаче.
Во-вторых, повышение ставок налогов (как средство выплаты государственного внутреннего долга или его уменьшения) может подорвать действие экономических стимулов развития про­изводства, снизить интерес к вложениям в новые рискованные программы и т.д., а также усилить социальную напряженность в обществе,
В-третьих, существование внешнего долга предполагает пере­дачу (при погашении этого долга) части созданного внутри стра­ны продукта за рубеж.
В-четвертых, рост внешнего долга безусловно снижает меж­дународный авторитет страны.
В-пятых, когда правительство берет займ на рынке капиталов для рефинансирования долга или уплаты процентов по государ­ственному долгу, это неизбежно приводит к увеличению ставки процента на капитал. Рост процентной ставки, в свою очередь, влечет за собой снижение капитализированной стоимости, со­кращение частных плановых инвестиций. В результате этого по­следующие поколения могут унаследовать экономику с умень­шающимся производственным потенциалом и всеми вытекаю­щими отсюда отрицательными последствиями.
В-шестых, можно отметить и чисто психологический эффект: с ростом государственного долга усиливается неуверенность на­селения страны в завтрашнем дне.
Но есть и другая точка зрения — точка зрения «рикардианской школы»[36], в соответствии с которой бюджетный дефицит и государственный долг могут и не повлиять на рост процентных ставок, уменьшение инвестиций и т.д.
«Нейтральность» бюджетного дефицита и государственного долга является следствием того, что снижение налогов при неиз­менном уровне государственных расходов само по себе может и не повлиять на рост расходов потребителей.
Это утверждение вытекает из теории поведения потребите­лей, в соответствии с которой потребители при выборе линии поведения учитывают не только текущий интерес, но и интерес будущего, т.е. будущий доход.
Снижение налогов при неизменных государственных расхо­дах, с точки зрения потребителя, думающего о будущем, означа­ет, что правительство финансирует данное снижение за счет роста государственного долга. В свою очередь, рост государственного долга подразумевает, что в будущем для его покрытия необходи­мо будет увеличивать налоги. Таким образом, фактически налоги не изменяются, а просто перераспределяются во времени.
Ожидания налогоплательщиков относительно будущего роста налогов и снижения доходов приведут к тому, что сегодняшнее потребление не увеличится, увеличатся лишь сбережения потребителей как защищая мера по поддержанию в будущем «привыч­ного» уровня жизни. Прирост частных сбережений позволит реа­лизовать государственные ценные бумага, предназначенные для покрытия бюджетного дефицита без увеличения нормы процента.
Или иначе — рост частных сбережений будет равен по вели­чине снижению государственных сбережений, которое явилось следствием уменьшения налоговых поступлений. Объем сбереже­ний в рамках национальной экономики останется в целом неизменным, изменится лишь их структура (доля частных и го­сударственных сбережений в общем объеме национальных сбе­режений). Поэтому в данном контексте снижение налогов не приведет к последствиям, описываемым традиционной точкой зрения. Изложенные рассуждения означают, что финансирова­ние государственных закупок за счет государственного долга рав­нозначно их финансированию за счет налогов.
Бюджетный дефицит имеет распределительную (перераспределитель­ную), фондообразующую, стимулирующую и контрольные функции. В функ­ции распределения (перераспределения) его роль состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжении государст­ва сверх устоявшихся и заранее установленных финансовых пропорций. Фондообразующая функция проявляется в формировании определенного доба­вочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспреде­ления финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы, стимулиру­ющая - реализуется в заинтересованности государства, общественных и част­ных субъектов экономических отношений в эффективности всей бюджетно-финансовой системы и использования источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых ресурсов. Контрольная функция отражает необходимость сбалансированности финансовых потреб­ностей и возможностей государства, ограничения централизации и огосудар­ствления финансовой системы, изъятия ВВП посредством налогов, установ­ленных государством.
На федеральном уровне бюджетный дефицит может сокращаться, а на уровне субъектов Федерации - расти. Такая тенденция наблюдается в 2001-2002 гг. вследствие повышения доли централизации налоговых доходов и появления выпадающих доходов у бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Это связано с принятием решения о полном зачислении поступлений от нало­га на добавленную стоимость в федеральный бюджет (раньше 15-25% налога направлялось в территориальные бюджеты), а также из-за снижения ставки на­лога на прибыль с 35 до 24%.[37]
Поэтому, несмотря на относительную самостоятельность бюджетов, регулирование бюд­жетных дефицитов в Российской Федерации должно строиться на единой кон­цептуальной основе и решаться при эффективном взаимодействии бюджетов всех уровней.
Налоговая политика Российской Федерации в последние годы далека от совершенства. Каждый год в бюджетном послании Президент говорит, что необходимо «Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капиталы перетекают из легального сектора в теневую экономику, вывозятся за границу» (1999 г.[38]),«первый приоритет бюджетной политики - принятие налоговых законов, составляющих основу части второй Налогового кодекса Российской Федерации. Федеральный бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой системе» (2000 г.[39]), «увеличение доходов федерального бюджета должно происходить не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса, сокращению нелегального теневого оборота» (2001 г.[40]), «следует сделать налоговый учет максимально удобным как для налогоплательщиков, так и для налоговых органов» (2002 г.[41]),  «продолжение работы по совершенствованию налоговой системы и последовательному снижению налогового бремени остается среди приоритетных задач бюджетной политики» (2003 г.[42]).
Аналогично из года в год повторяются одни и те же цели бюджетной политики в области расходов: сокращение чиновничьего аппарата и как следствие сокращение управленческих расходов, а также увеличение доли расходов на социальную сферу.
Однако, кроме профицитности бюджета ничего не удалось в реальности добиться. Уже одно то, что ежегодно ставятся одни и те же цели свидетельствует о полном провале бюджетной политики, проводимой в государстве.
В бюджетном послании на 2004 года Президент в очередной раз сказал о том, что «доходная база федерального бюджета в значительной степени формируется за счет добычи и экспорта сырьевых ресурсов. В связи с этим высока зависимость финансовой системы от внешнеэкономической конъюнктуры. Налоговая система пока не в полной мере подстроена под цели обеспечения долговременного экономического роста и финансовой стабильности. Затянулись подготовка и принятие ряда глав Налогового кодекса Российской Федерации. Проблемой остается сложность налогового учета». При этом тут же он рассуждая о достижениях, он говорит, что «налоговая система становится более рациональной, сокращается число налогов, снижаются налоговые ставки»[43].
Таким образом, невозможно определенно сказать, что лучше дефицит или профицит. Очевидно, что самым лучшим вариантом является сбалансированность бюджета, т.е. или небольшой дефицит, или не большой профицит.
В этой ситуации интересно, что в течение последних лет доктор экономических наук, член-корреспондент РАН С.Ю. Глазьев говорит о том, что предлагаемые Правительством параметры бюджета не могут привести к необходимым результатам и предлагает свою альтернативную бюджетную политику, реализация которой, как мне представляется, действительно может изменить существующие негативные тенденции[44]. По всей видимости в сентябрьском номере «Российского экономического журнала» вновь можно ждать подобной статьи С.Ю. Глазьева (на момент написания работы в декабре 2003 г. номер еще не вышел).
Концептуальные установки макроэкономической и бюджетно-налоговой политики бюджета 2003 года, также как и предыдущих, касаются источников бюджетных до­ходов и приоритетов бюджетных расходов, включая императив первоочередного обслуживания и погашения внешнего долга, при отказе государства от выполнения своих бюджетных обязательств перед гражданами. Бюджет на 2003 г. в концентрированном виде отражает суть социально-экономи­ческой политики федеральных властей. Ее основные принципы, а потому и структура государ­ственных доходов и расходов, параметры налоговой системы, мало менялись в последние годы. Некоторые корректировки в параметрах бюджета обусловливаются колебаниями мировых цен на нефть и другие сырьевые товары российского экспорта, графиком платежей по внешнему долгу и иными подобного рода факторами, не контролируемыми российскими властями.
Это, разумеется, не дает оснований квалифицировать социально-экономическую политику Правительства как пассивную или бесцельную: ее четкий общий вектор — дальнейшее дерегулирование экономики в контексте присоединения России к ВТО (что является чрезвычайно опасной угрозой для сохранения экономического и политического суверенитета страны, если о нем после этого вообще можно будет говорить[45]), ее последовательно реализуемые конкрет­ные направления — снижение импортных и экспортных пошлин (влекущее за собой падение бюд­жетных доходов), приближение внутренних цен на энергоносители к мировым, расчленение есте­ственных монополий, развитие купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, «дебюрократизация экономики» (в том числе радикальное сокращение сферы лицензирования видов экономической деятельности), развертывание налоговой реформы, призванной заменить граж­данско-правовые отношения государства как собственника недр с недропользователями отноше­ниями государственно-правовыми (неналоговыми), подпадающими под многие технические и до­говорные ограничения.
В этой ситуации очевидно, что необходима совершенно другая бюджетная политика. Представляется, что политика, разработанная С.Ю. Глазьевым, может развитию экономики. Суть этой политики состоит в увеличении доходов бюджета за счет природной ренты, получаемой за счет перераспределения сверхприбыли естественной монополии. Такая практика существует практически во всех современных государствах, обладающих значительными природными ресурсами, что способствует решению множества социальных проблем этих государств. То, что осуществление этой политики назрело в России и требует своего незамедлительного решения свидетельствует успех блока «Родина» во главе с С.Ю. Глазьевым на думских выборах 2003 года.
Повышение бюджетных доходов может быть достигнуто, по мнению Глазьева, не только за счет изъятия в доход бюджета большей части природной ренты, но и пресечения нелегального вывоза капитала и уклонения от уплаты налогов по экспортно-импортным операци­ям, повышения эффективности использования госимущества и других контролируемых государ­ством источников. Потенциал повышения бюджетных доходов консолидированного бюджета по этим источникам сверх плани­руемой российским правительством величины — свыше одного триллиона рублей. Из них непо­средственно в доходах расчетного альтернативного бюджета 2003 года около 500 млрд. руб. (вместо 2417,8 млрд. руб. – 2895,4 млрд. руб.)[46]. Не вдаваясь в подробности приводимых Глазьевым экономических обоснований этой суммы, следует признать их вполне обоснованными.
Важно сказать и о том, что при указании направлений расходов, на которые могут пойти дополнительные доходы (478 млрд. руб.), Глазьевым в первую очередь выделяется социальный блок: наука (61 млрд. руб.), образование (85 млрд. руб.), здравоохранение (25 млрд. руб.), культура и искусство (21,6 млрд. руб.), детские пособия, льготы инвалидам и ветеранам (50 млрд. руб.), Фонд софинансирования социальных расходов (27 млрд. руб.), повышение заработной платы других отраслей бюджетной сферы (101,1 млрд. руб.) и т.д. Данные направления расходов приведут к повышению минимальной заработной платы с 450 руб. в 2002 г. до 1000 руб. (с 1 октября 2003 года МРОТ была повышена лишь до 600 руб.[47]).
Вообще профицитность бюджета при явно заниженной сумме доходов даже без отмеченных Глазьевым дополнительных источников их повышения, выглядит странно, тем более в условиях тяжелого социального кризиса, когда минимальная зарплата (600 руб.) более чем в три раза ниже прожиточного минимума (2121 руб. в III квартале 2003 года[48]).
Глазьев, определяя приоритеты своей социально-экономической программы справедливо говорит о необходимости финансирования повышения инвестиционной активности, без чего невозможен рост производства, а следовательно и экономический рост.
Как им справедливо отмечается, «вечный экспортер сырья и импор­тер готовых изделий, не союзник и не равноправный партнер, а сателлит с плохо определенными правами и без гарантий их упрочения в будущем — такова ныне перспектива России в американоцентричном мире XXI столетия. Если послевоенным Японии и Германии, воспринимавшимся Соединенными Штатами в качестве «непотопляемых авианосцев», было позволено догнать лиде­ров, то России рассчитывать на снисхождение не приходится; сохранение противоречий с Запа­дом и Японией — непреложный факт. Нарастают и противоречия с вступившим в ВТО Китаем, требующим, в частности, свободного доступа своих граждан в Россию[49].
Ясно, что мирохозяйственная глобализация в перспективе позволит выжить лишь активно поддерживаемым государством транснациональным корпорациям, а также обслу­живающим их средним и малым предприятиям. Отечественные «гиганты индустрии» без господ­держки, сопоставимой с той, которую получают западные корпорации, обречены. Сравнение рас­ходов США, стран ЕС и Японии на НИОКР, госзакупки, помощь сельскому хозяйству, импортные тарифы и т.п. с аналогичными российскими затратами не оставляет сомнений в том, что никаких равных условий конкуренции у российского бизнеса нет и в помине. Поэтому заклинания о «дере­гулировании экономики» при уровне госрасходов, на порядок более низком, чем в «цивилизован­ном мире», на глазах обесцениваются. В этом контексте показательно явное изменение «модуса уверенности» в высказываниях руководства Минэкономразвития России о необходимости сроч­ного вступления нашей страны в ВТО год назад и сегодня, когда против подобной срочности вы­ступили не только «банковское лобби», но и многие влиятельные «мануфактурщики». Да и вооб­ще, мысль о недопустимости стремительной либерализации российской экономики по навязывае­мым извне алгоритмам, еще вчера абсолютно отвергавшаяся «истеблишментом», сегодня все чаше звучит в официальных заявлениях правительственных чиновников разного уровня. Свою роль в этом, равно как и в соответствующем сдвиге в общественном сознании, явно сыграли независи­мая экспертиза официальных программ и проектов, принятых правовых актов, дискуссии в парла­менте, средствах массовой информации, на различных форумах и конференциях с участием оппо­зиционных сил»[50].
В области стимулирования повышения инвестиционной и инновационной активности Глазьевым вполне обоснованно предлагается направить 74,9 млрд. руб. из дополнительных 478 млрд. руб. по таким направлениям как формирование лизингового фонда господдерж­ки здравоохранения (2,5 млрд. руб.) на закупку отечественного  медицинского оборудова­ния; создание лизингового фонда господдержки воздушного транспорта (9 млрд. руб.) на закупку отечественных воздушных судов; образование лизингового фонда господдержки водного транс­порта (7 млрд. руб.) на закупку отечественных морских и речных судов; финансирование капи­тальных вложений, обеспечивающих реализацию приоритетных направлений структурной пере­стройки экономики (3 млрд. руб.); финансирование модернизации жилищно-коммунального хо­зяйства в целях энергосбережения и снижения эксплуатационных затрат (2 млрд. руб.); поддержку развития малых городов (2,5 млрд. руб.); ассигнования на проведение эффективной конверсии оборонных предприятий (8,0 млрд. руб.).; увеличение взносов в уставной капитал Банка развития (5 млрд. руб.); господдержка экспорта высокотехнологичной продукции, предусмотрев пре­доставление экспортных кредитов предприятиям-экспортерам (8,4 млрд. руб.); увеличение ассигнований на развитие космической отрасли на 8,5 млрд. руб.; поддержку малого предпринимательства (1 млрд. руб.) для совершенствова­ния соответствующей инфраструктуры, связанной с функционированием офисных центров, оказанием услуг по ведению бухгалтерской отчетности, расчетно-банковскому обслуживанию, снабженческо-сбытовых услуг и т.д.
Нет никаких сомнений в реалистичности указанных Глазьевым направлений и самое главное в ее экономической эффективности. Необходимо политическая воля руководства страны. Одной относительной победы блока «Родина» (менее 10%) для этого конечно недостаточно.
Главным способом покрытия бюджетного дефицита являются государственные заимствования, образующие государственный долг. Особая роль государственно­го долга обусловлена публичным характером последнего, который подтверждается нижеследующим.
Во-первых, социальной обусловленностью це­лей создания и использования рынка долговых обя­зательства (погашение дефицита бюджета, меж­бюджетное регулирование, финансовая поддерж­ка государственно значимых отраслей и сфер эко­номики и другие общезначимые для государства и его граждан цели); во-вторых, прямой связью с эко­номической безопасностью государства (государ­ство-должник стоит перед угрозой выполнения лю­бых требований государств-кредиторов); и, нако­нец, в-третьих, прямой зависимостью с финансово-экономическими интересами членов общества (уг­роза неплатежей работникам бюджетной сферы, роста налогов, сборов, других общеобязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды)[51].
Столь значительная роль государственного долга в его не­посредственном влиянии на развитие государства была оценена и российским законодателем. Не случайно в условиях серьезнейших экономических и политических преобразований, которые произош­ли в нашей стране в 90-х годах, проблемы правово­го регулирования государственного (муниципаль­ного) кредита и долга стали одновременно одним из самостоятельных направлений осуществления правовой реформы и, прежде всего такого ее на­правления, как право-(нормо) творчество.
В условиях СССР, несмотря на то что теоретическое понятие государственного долга ис­следовалось в научной литературе, не говоря уже о фактическом «присутствии» и функционировании названной категории в экономике страны (причем как практически неотъемлемого атрибута экономики всех стран, в том числе и с развитой индустрией), ничего подобного нельзя было сказать о определении данного понятия в актах федераль­ного либо регионального уровней. В законах и в подзаконных актах СССР понятие государ­ственного долга закреплено не было, не говоря уже об отсутствии специального законодательного акта о государственном долге СССР.
Условия, в которых формировались показатели развития рынка го­сударственного внутреннего долга Российской Федерации а 2002 г., были связаны прежде всего с фактическим преодолением последствий финан­сового кризиса августа 1998 г. и восстановлением организационного рынка государственных ценных бумаг, что характеризуется увеличени­ем объемов заимствований на внутреннем рынке при сохранении ста­бильного уровня доходности по государственным ценным бумагам.
Таблица 3.1.
Соотношение расходов по государственному долгу и по пополнению государственных запасов и резервов в 1998-2003 гг.

РАСХОДЫ	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
	% к итогу	% к итогу	% к итогу	% к итогу	% к итогу	сумма, млрд. руб.	% к итогу	изменение структуры по сравнению с 2001 г.
Обслуживание государственного долга	24,8	29,0	25,7	20,09	14,64	277,5	11,84	-2,8
Пополнение государственных запасов и резервов	1,3	0,0	0,0	0,04	0,03	21,0	0,9	+0,87
ИТОГО расходов	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	2345,6	100,0	-

При этом, как уже было отмечено выше, правительства различных государств нередко идут на то, чтобы бюджеты были дефицитными. Изыскиваются источники покрытия дефицита путем пере­распределения тех доходов, которые могут быть использованы неэффективно. Позитивный результат дает умеренное увеличение государствен­ного внутреннего долга. В России вследствие высоких темпов и криминализации процесса приватизации государственной собственности эффективные собственники в этой сфере не преобладают. В этой ситуации особое значение имеет создание механизма эффективного правового регулирования государственного долга.
Согласно статье 6 Бюджетного кодекса Российс­кой Федерации под государственным (муниципальный) долгом следует понимать обязательства:
1) возникающие из государственных (муниципальных) займов (заимствований),
2) принятых на себя Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц;
3) другие обязательства;
4) а также принятые но себя Российской Федера­цией, субъектом Российской Федерации или муници­пальным образованием обязательства третьих лиц.
Государственный долг включа­ет в себя три составляющие: государственный долг Российской Федерации, государственный долг субъекта Российской Федерации и муниципальный долг. Государственный (муниципальный) долг полно­стью и без условий обеспечивается соответственна всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим казну Российской Фе­дерации, находящимся в собственности субъекта Российской Федерации имуществом, составляю­щим козну субъекта Российской Федерации, и му­ниципальным имуществом, составляющим муници­пальную казну.
Государственный (муниципальный) долг представ­ляет собой совокупность долговых обязательств соот­ветствующих публичных образований. Причем долго­вые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образова­ний могут существовать только в формах, предусмот­ренных Бюджетным кодексом Российской Федерации.
К числу таких форм относятся:
1) кредитные соглашения и договоры,
2) государственные (муниципальные) займы;
3) договоры и соглашения о получении бюджетных ссуд и бюджетных кредитов;
4) договоры о предоставлении гарантий;
5) соглашения и договоры, в том числе междуна­родные, заключенные от имени Российской Федера­ции или субъекта Российской Федерации, о пролонга­ции и реструктуризации долговых обязательств Россий­ской Федерации или субъектов Российской Федера­ции.
Бюджетный кодекс Российской Федерации в ста­тье 102 устанавливает важное правило. Российская Федерация не несет ответственности по долговым обя­зательством субъектов Российской Федерации и муни­ципальных образований, если указанные обязатель­ство не были гарантированы Российской Федерацией; субъекты Российской Федерации и муниципальные об­разования не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были га­рантированы ими, а также по долговым обязательствам Российской Федерации.
Управление государственным (муниципальным) долгом осуществляет Правительство Российской Федерации, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченный орган местного самоуправления.
Для покрытия дефицитов соответствующих бюдже­тов, а также для погашения государственных (муници­пальных) долговых обязательств Бюджетный кодекс Рос­сийской Федерации предоставляет публичным обра­зованиям право на осуществление государственных внешних государственных (муниципальных) внутренних заимствований.
Под государственным (муниципальным) заимство­ванием Бюджетный кодекс Российской Федерации по­нимает передачу в собственность Российской Феде­рации, субъекта Российской Федерации или муници­пального образования денежных средств, которые Рос­сийская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.
Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключение договоров о предоставлении государственных гаран­тий для привлечения внешних кредитов (займов) при­надлежит исключительно Российской Федерации. Право осуществления государственных (муниципаль­ных) внутренних заимствований и выдачи государ­ственных (муниципальных) гарантий другим заемщиком для привлечения кредитов (займов) принадлежит соот­ветственно Российской Федерации, субъекту Российс­кой Федерации и муниципальному образованию в лице их уполномоченных органов власти [например, Правительство Российской Федерации, орган испол­нительной власти субъекта Российской Федерации и др.).
Бюджетный кодекс Российской Федерации тре­бует, чтобы при утверждении соответствующих бюд­жетов на очередной финансовый год представитель.
В условиям кризисного состояния экономики вне­шний долг России является серьезной угрозой нацио­нальной безопасности. Существенные проблемы эко­номического развития Российской Федерации и сла­бое правовое сопровождение проводимых реформ яв­ляются одними из основных причин отсутствия доверия инвесторов и кредиторов к России, как международно­му заемщику. Как следствие — наблюдается серьез­ное политическое обострение проблемы внешнего долга России, что требует поиска наиболее оптималь­ных средств по управлению внешней задолженности.
Государственный долг является прямым следствием кредитной политики государства, и его состав зависит от форм государственного кредита, используемых для привлечения временно свободных денежных средств в распоряжение публичной власти. В этой связи ст. 98 БК РФ обоснованно включает в объем государственного долга Российской Федерации только суммы основного долга по кредитам, номинальную сумму долга по госу­дарственным ценным бумагам и объем обязательств по выданным Россией гарантиям. Не образует состава го­сударственного долга выплата процентов и непроцент­ных доходов по государственным заимствованиям, по­скольку согласно ст. 69 БК РФ они являются самостоя­тельной формой расходов федерального бюджета. Следовательно, состав государственного долга обра­зуют не все долговые обязательства Российской Феде­рации, а только те из них, которые послужили объекта­ми правоотношений по государственному кредиту.
Гарантом платежеспособности государства по сво­им кредитным обязательствам выступает государствен­ная казна, за счет имущества которой полностью и без условий обеспечивается государственный долг. Не­смотря на то что кредитные отношений государства обеспечиваются его казной, погашение долговых обя­зательств и их обслуживание осуществляются за счет доходов федерального бюджета. БК РФ предписывает федеральным органам государственной власти использовать все полномочия по формированию доходов фе­дерального бюджета в целях погашения долговых обя­зательств и обслуживания государственного долга Рос­сийской Федерации.
Современная кредитная деятельность Российской Федерации показывает усилившееся взаимодействие внешнего и внутреннего долга. Так, часть внутреннего долга по государственным краткосрочным облигациям была трансформирована в краткосрочный внешний долг, в то время как для погашения внешнего долга эми­тируются новые государственные ценные бумаги, раз­мещаемые на внутреннем фондовом рынке,
Однако справедливо отметить, что содержащиеся в БК РФ критерии разграничения государственного долга на внутренний и внешний требуют серьезной доработки.
Являясь следствием кредитной деятельности госу­дарства, имеющей юридическую форму, государ­ственный долг также может существовать только в оп­ределенных формах, выработанных экономической практикой и зафиксированных законодательством (ст. 98 БК РФ).
Государственный долг представляет собой комп­лексное экономико-правовое образование, особый механизм финансовых отношений, требующий регу­лирования системой различных методов.
Управление государственным долгом — это сово­купность финансовых операций государства по обеспе­чению единства планирования и учета всех операций по привлечению, погашению и обслуживанию вне­шних и внутренних государственных заимствований, а также относительно предоставления государственных гарантий.
Основными методами регулирования государ­ственного долга являются: реструктуризация, конвер­сия, пролонгация и уступка права требования.
Реструктуризация означает основанное на соглаше­нии сторон прекращение долговых обязательств, составля­ющих государственный долг, с заменой указанных долго­вых обязательств иными долговыми обязательствами, пре­дусматривающими другие условия обслуживания и погашения. В процессе реструктуризации может быть осуще­ствлено частичное списание суммы основного долга.
В условиях долгового кризиса реструктуризация за­долженности становится одним из первичных механиз­мов управления государственным долгом, поскольку предоставляет должнику возможность отсрочки выплаты долга, изменения графика погашения или обслужива­ния эмитированных ценных бумаг. Промежуточным ито­гом реструктуризации является предоставление долж­нику льготного периода, в течение которого выплачива­ются только проценты по долговым обязательствам. Пре­доставление льготного периода выгодно не только долж­нику, но и кредитору, поскольку за это время заемщик может мобилизовать дополнительные финансовые ре­сурсы для поднятия внутренней экономики и создания тем самым благоприятных условий погашения государ­ственного долга. В частности, в 1996 г. внутренний долг Российской Федерации в иностранной валюте был пе­реоформлен в государственные облигации[52].
Условия проведения реструктуризации внутрен­него долга определены БК РФ и заключаются в погаше­нии долговых обязательств путем выпуска новых долго­вых обязательств в объеме погашаемых с одновремен­ным установлением новых условий обслуживания и сроков погашения размещаемого долга.
Реструктуризация внешнего долга возможна, как правило, с согласия международных финансовых орга­низаций — кредиторов при наличии условий, вырабо­танных международной финансово-кредитной практи­кой.
Одним из основных условий реструктуризации внешнего долга выступает нахождение государства-долж­ника на грани банкротства. В частности, внешние креди­торы могут предложить государству-должнику принять программу финансовой стабилизации, разработанную и финансируемую Международным валютным фондом, программу совершенствования системы государствен­ного управления, программу повышения эффективности экономической политики, разработанные и финансируе­мые Meждународным банком реконструкции и развития.
Конверсия государственного долга означает сово­купность финансово-правовых механизмов, направлен­ных но сокращение долга. В результате конверсии про­исходит замена внешнего долга но другие виды обяза­тельств, как финансово-правовые, так и гражданско-правовые. В отличие от реструктуризации конверсия направ­лена не на отсрочку платежей, а на сокращение де­нежного объема государственного долга.
Новация государственного долга означает прекра­щение обязательства соглашением сторон о замене первоначального кредитного договора другим обяза­тельством. Новое обязательство предусматривает иной предмет или способ исполнения. Главным услови­ем новации является сохранение субъектного состава обязательство.
Пролонгация государственного долга означает продление срока действия долгового обязательства.
Уступка права требования представляет собой за­мену одного кредитора другим. Данный метод регули­рования государственного долга может выражаться в продаже государством своей дебиторской задолжен­ности третьим лицам.
В настоящее время, несмотря на профицитность бюджета, продолжает расти внутренний и внешний долг России. Так в 2000 г. на начало года внутренний долг составлял 43,376 млрд. руб., а на конец – 84,892 млрд. руб., внешний соответственно 34,623 млрд. руб. и 86,158 млрд. руб.[53], в 2001 г. если внутренний долг практически не изменился (87,734 млрд. руб.), то внешний вырос 115,789 млрд. руб.[54] Таким образом, несмотря на кажущуюся стабилизацию в виде профицитности бюджета долг как внутренний, так и внешний растет.

3.2. Межбюджетное регулирование территориального развития

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Определяющими факторами этого процесса выступают не политические, социальные, а экономические причины[55]. Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.
Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.
С практической стороны одним из основных условий эффективной реализации бюджетной политики является включенность какого-либо определенного бюджета в бюджетную систему с целью распределения доходных и расходных источников, что актуализирует постановку и рассмотрение вопроса о бюджетном устройстве Российской Федерации. Формирование и развитие системы бюджетного устройства отнесено Правительством РФ к стратегической цели развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 года[56]. Бюджетное устройство имеет особую значимость для России и в силу концентрированного отражения принципа федерализма в государственном устройстве, поскольку показывает состав бюджетной системы, основополагающие начала ее построения, правовое положение бюджетов каждого уровня системы.
Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем. Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. В этой ситуации чрезвычайно необходима эффективная политика бюджетного федерализма.
Бюджетный федерализм, занимая основополагающее место в вопросах построения бюджетной системы, относится к числу наименее теоретически разработанных и нормативно закрепленных.
В первом разделе части второй Бюджетного кодекса РФ, который именуется «Бюджетное устройство Российской Федерации», содержание этого термина не раскрывается. Анализ указанного раздела позволяет определить бюджетное устройство как совокупность бюджетной системы, бюджетной классификации, компетенции органов власти и самоуправления, принципов бюджетной системы. Отвечает ли общенаучным нормам и необходимым требованиям теории деятельности такое определение?
Содержание бюджетного устройства выходит за рамки данного термина, поскольку включение бюджетной классификации неоправданно смещает процессуальные и материальные части бюджетного права. В итоге понятийные и концептуальные недостатки могут привести к негативным последствиям в практической бюджетной деятельности. В финансово-правовой науке аргументировано и устоялось понимание бюджетного устройства как внутреннего строения бюджета государства, выражающегося в совокупности бюджетов, виды и принципы взаимной связи которых определяются национально-государственным и административно-территориальным устройством страны[57]. Важным юридическим признаком бюджетного устройства является обусловленность типом и формой государства. Поэтому представляется, что более рациональное содержание на законодательном уровне в термин «бюджетное устройство» вкладывалось Законом РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который определял бюджетное устройство как «организацию бюджетной системы и принципы ее построения»[58].
Одной из важнейших проблем современного бюджетного федерализма в России является проблема самостоятельности бюджетов, которая провозглашена, как было отмечено выше, одним из свойств бюджетной системы РФ (ст.31 БК РФ). Принцип самостоятельности бюджетов означает право федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на соответствующем уровне бюджетной системы.
Самостоятельность бюджетов во многом определяется размером и уровнем собственных доходов в объеме соответствующего бюджета. Однако действующее бюджетное законодательство не гарантирует субъектам Федерации и муниципальным образованиям необходимого уровня собственных доходов[59].
В перспективе доля финансовой помощи из федерального бюджета остается значительной, о чем свидетельствуют данные таблицы.
Таблица 3.2
Основные параметры межбюджетных пропорций в Российской Федерации

Показатели	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002-2005 гг. (прогноз)
Доля финансовой помощи федерального бюджета субъектам РФ
к ВВП	1,6	1,3	1,4	2,8	2,2-2,5
в доходам консолидированных региональных бюджетов	11	10	10	18	16-18

В частности, в структуре доходов бюджетов муниципальных образований регулирующие доходные источники значительно преобладают над собственными доходами. Местные бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных налогов по ежегодно устанавливаемым ставкам. Уровень доходов от местных налогов и сборов практически во всех муниципальных образованиях составляет 15-20%. Абсолютное большинство (около 95%) местных бюджетов являются дотационными. Кроме того, в последние годы четко прослеживается тенденция увеличения дефицита местных бюджетов. На эту тенденцию указывает сложившийся средний уровень задолженностей местных бюджетов, свидетельствующий о нереальности принятых бюджетов - либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду искусственного занижения (путем урезания) реальной расходной части бюджета[60].
Вместе с тем бюджетная самостоятельность не исключает наличия определенных бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными органами власти и органами местного самоуправления. Система межбюджетных отношений предполагает: наличие единых принципов и механизмов регулирования межбюджетных отношений; недопустимость индивидуальных льгот, привилегий и согласований по вопросам разграничения расходных полномочий, доходных источников и распределения финансовой помощи; объективное распределение финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности[61].
В 2002 г. начался новый этап развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г., в том числе связанный и с развитие системы финансовой помощи бюджетам других уровней. Этот этап направлен на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов (муниципалитетов). При одновременном создании стимулов для проведения на региональном (местном) уровне рациональной и ответственной налогово-бюджетной политики и повышения эффективности бюджетных расходов. Исходя из этого общий объем финансовой помощи бюджетам других уровней в 2002 г. составит 265 406,6 млн. руб. В частности, в составе расходов фе­дерального бюджета на 2002 г, были утверждены (ст. 54):
·        фонд компенсаций — 40 757,6 млн. руб.;
·        фонд софинансирования социальных расходов — 18 732,1 млн. руб.;
·        фонд регионального развития — 17 491,7 млн. руб.;
·        фонд реформирования региональных финансов — 1 200,0 млн. руб.
Таблица 3.3.
Финансовая помощь бюджетам других уровней в 1998-2003 гг.

РАСХОДЫ	1998 г.	1999 г.	2000 г.	2001 г.	2002 г.	2003 г.
	% к итогу	% к итогу	% к итогу	% к итогу	% к итогу	сумма, млрд. руб.	% к итогу	изменение структуры по сравнению с 2001 г.
Финансовая помощь бюджетам других уровней	10,4	7,5	8,1	15,64	13,63	714,6	30,48	+16,85
ИТОГО расходов	100,0	100,0	100,0	100,0	100,0	2345,6	100,0	-

Порядок предоставления и расходования средств указанных фондов определяется Правительством РФ.
Проблема правового регулирования разграничения доходных источников между звеньями бюджетной системы для Российской Федерации является в настоящее время также чрезвычайно напряженной. На пути ее решения сделан только первый шаг - Бюджетный кодекс РФ установил в общих чертах перечень видов бюджетных доходов по территориальному уровню.
Действующее законодательство оперирует категориями «закрепленные» и «регулирующие» доходы бюджета (ст.47, 48 БК РФ). Однако вызывает недоумение, что термин «закрепленные доходы» используется в качестве определяющего элемента категории «собственные доходы», поскольку поступившие в нижестоящий бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся собственностью соответствующего территориального субъекта бюджетного права (субъекта Российской Федерации или муниципального образования), расходуются на материальное обеспечение функций этого субъекта и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет. Приведенные аргументы дают основания для соответствующей корректировки ст.47 Бюджетного кодекса РФ.
Следует полагать, что необходимо более четко законодательно разделить бюджетные доходы на закрепленные и регулирующие, поскольку именно эта группировка наиболее полно отражает федеративное устройство России. В целях построения России на подлинно федеративных началах особенно необходимо нормативно закрепить механизм разграничения регулирующих доходов между бюджетами субъектов РФ, поскольку именно этот вопрос является краеугольным в государственном устройстве вообще и в сфере бюджетного регулирования в частности.
Регулирующие доходы бюджетов определяются ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ как «федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также долговременной основе (не менее, чем на три года) по разным видам таких доходов». Предложенное законодателем определение, несущее в себе минимальную информационную нагрузку, выглядит не вполне корректной.
В науке выработаны определения регулирующих доходов, которые оправдывают себя в практической бюджетной деятельности[62]. Наиболее полно отражающим сущность анализируемой категории является определение, данное Н.И. Химичевой: «Регулирующие доходы - это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов (бюджетного регулирования) в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год»[63].
В настоящее время образовалась очевидная коллизия в финансовом законодательстве, поскольку бюджетное законодательство допускает возможность возникновения правоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ по поводу зачисления в региональные бюджеты долей федеральных налогов в качестве регулирующих доходов. На мой взгляд, необходимо восстановить в бюджетном законодательстве институт регулирующих налогов и иных платежей, поскольку данный метод бюджетного регулирования имеет определенные положительные стороны, в частности, повышает заинтересованность субъектов РФ в сборе федеральных налогов и позволяет более точно осуществлять планирование поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ.
Учитывая изложенное, необходимо, как представляется, внести изменения в определение регулирующих доходов, данную ч.1 ст.48 Бюджетного кодекса РФ, с учетом следующих моментов:
а) регулирующими доходами бюджетов субъектов РФ являются не федеральные налоги и иные платежи, как определяет законодательство, а отчисления от них, ибо закон о ежегодном бюджете утверждает именно нормативы отчислений в виде процентов от федеральных доходов. В сфере бюджетного регулирования термин «отчисления от федеральных налогов и иных платежей» более точен и с точки зрения макроэкономических процессов, поскольку систематическое межбюджетное перераспределение доходов осуществляется не в форме прямого зачисления федеральных налогов и иных платежей в доходы бюджетов субфедерального уровня, а методом «отщепления» от них определенной части;
б) целью установления регулирующих доходов является сбалансирование доходов и расходов бюджетов субъектов РФ.
Регулирующие доходы государственных бюджетов следует понимать как закрепленные Бюджетным кодексом РФ и утверждаемые законом о федеральном бюджете на предстоящий год процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе передаются в бюджеты субъектов Федерации, а также формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ, предназначенные для бюджетного регулирования. Из этого определения выводится главная юридическая особенность регулирующих доходов - наличие их только в составе бюджетов субъектов РФ.

Заключение

Таким образом, в финансовой системе центральное место занимает госу­дарственный бюджет — самый крупный денежный фонд, который использует правительство для финансирования своей деятельности. За счет государственного бюджета содержатся армия, полиция, значительная часть здравоохранения, с его помощью государство оказывает воздействие на экономичес­кие процессы.
В силу своего особого положения государственный бюджет взаимодействует с другими звеньями финансовой системы, оказывая им при необходимости «помощь». Она производится, как правило, путем передачи денежных средств из централь­ного государственного фонда муниципальным финансовым фондам, фондам государственных предприятий и специальным правительственным фондам.
Государственный бюджет состоит из двух взаимосвязан­ных и взаимодополняющих частей: доходной и расходной. Доходная часть показывает, откуда поступают денежные сред­ства для финансирования деятельности государства, какие слои общества отчисляют на содержание государства больше всего из своих доходов. Расходная часть показывает, на какие цели направляются аккумулируемые государством средства.
В каждой стране структура бюджета имеет свои особеннос­ти. Она определяется экономическим потенциалом страны, масштабностью задач, решаемых государством на данном эта­пе развития, ролью государства в экономике, состоянием международных отношений и рядом других факторов. Источниками государственного бюджета являются налоги, государственные займы, эмиссия (выпуск) бумажных и кредитных денег.
Каждое правительство в своей деятельности стремится к тому, чтобы доходная часть бюджета равнялась расходной, т.е. к сбалансированности бюджета.
В реальной действительности расходная часть, как прави­ло, превышает доходную. Такое состояние бюджета называет­ся «бюджетным дефицитом». Его возникновение обусловли­вается многими причинами, среди которых следует выделить спад производства и рост тене­вого сектора экономики. Наличие этих причин приводит к уменьшению налоговой базы.
Сам по себе дефицит бюджета не может быть чем-то чрезвычайно негативным для развита экономики и динамики жиз­ненного уровня населения. Даже самые экономически развитые страны, как правило, постоянно имеют дефицитный бюджет. Все зависит от причин его возникновения и направ­лений расходов государственных денежных средств. Если фи­нансовые средства, составляющие превышение расходов над доходами, направляются на развитие экономики, используются для финансирования приоритетных отраслей, т.е. используют­ся эффективно, то в будущем рост производства и прибыли в них с лихвой возместит произведенные затраты и общество в целом от такого дефицита только выиграет. Если же правитель­ство не имеет четкой программы экономического развития, а превышение расходов над доходами допускает с целью латания «финансовых дыр», субсидирования нерентабельного производ­ства, то бюджетный дефицит неизбежно приведет к росту отри­цательных моментов в развитии экономики, главным из кото­рых является усиление инфляционных процессов.
Для покрытия дефицита бюджета правительства, как пра­вило, прибегают к госу­дарственным займам. В результате появ­ляется и растет государственный долг. По долгам надо обязательно рассчитываться. Если покрытие дефицита таким способом производится постоянно (рефинансирование), то рост государственного долга может привести к банкротству государ­ства. Кроме того, рост государственного долга является ярким свидетельством безразличия правительства к судьбе будущих поколений, ведь им придется рассчитываться за нынешние долги правительства.
Таким образом, постоянный бюджетный дефицит, вызывая рост государственного долга, может иметь самые серьезные по­следствия для развития экономики. Поэтому правительство при наступлении очередного финансового года стремится «разгру­зить» бюджет, т. с. уменьшить его дефицит. Практика приня­тия бюджетов показывает, что «разгрузка» бюджета осуществля­ется за счет широких слоев населения страны. Обычно «уреза­ются» социальные ассигнования: на образование, здравоохране­ние, жилищное строительство, социальное обеспечение.
Экономические трудности развития Российской Федерации и сопровождающие данный процесс про­белы правового регулирования не способствуют повы­шению международно-правового статуса России. В сложившихся условиях, существенно отягощенных наличием большой внешней задолженности, требует­ся системное реформирование национального фи­нансового законодательства, приведение в соответ­ствие с международными стандартами многих дефини­ций и принципов, содержащихся в федеральных зако­нах, введение реальных гарантийных механизмов, уст­ранение коллизий между различными отраслями зако­нодательства, регулирующих кредитные отношения. Основой же системных изменений действующих нор­мативных правовых актов должны стать реальные эконо­мические расчеты и прогнозы.
Представляется, что большинство недоработок текста Бюджетного кодекса РФ обусловлено отсутствием учета имеющихся ко времени его принятия теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности. В процессе кодификации необходимо было максимально полно и предельно точно закрепить содержание базисных бюджетно-правовых категорий. Разработка Бюджетного кодекса в тесном контакте с наукой бюджетного права помогла бы восполнить пробелы нормативного регулирования бюджетных отношений, устранить несогласованность между отдельными правовыми нормами.

Список использованной литературы

1.     Конституция РФ (с изменениями от 9 сентября 1996 г., 10 февраля 1996 г., 9 июня 2001 г., 25 июля 2003 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря; СЗ РФ. 1996. №3. Ст.125; №7. Ст.676; 2003. №30. Ст.3051.
2.     Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ (с изм. и доп. от 31 декабря 1999 г., 5 августа, 27 декабря 2000 г., 8 августа, 30 декабря 2001 г., 29 мая, 10, 24 июля, 24 декабря 2002 г., 7 июля, 11 ноября, 8,23 декабря 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст.3823; 2000. №1. Ст.10; №32. Ст.3339; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №33 (Часть I). Ст.3429; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №22. Ст.2026; №28. Ст.2790; №30. Ст.3021,3027; №52 (Часть I). Ст.5132; 2003. №28. Ст.2886; №46 (Часть I). Ст.4443, 4444; №50. Ст.4844; 2003. №52 (Часть I). Ст.5036,5038.
3.     Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. №186-ФЗ «О федеральном бюджете на 2004 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №52 (Часть I). Ст. 5038.
4.     Федеральный закон от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2003. №27 (Часть I). Ст.2700
5.     Федеральный закон от 7 июня 2003 г. №67-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2001 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. №23. Ст.2176.
6.     Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. №176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» (с изм. и доп. от 23 июня, 7 июля 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №52 (Часть I). Ст.5132; №26. Ст.2567; №28. Ст.2876,2890.
7.     Федеральный закон от 23 апреля 2002 г. №39-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 2000 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №17. Ст.1602
8.     Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. №194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» (с изм. и доп. от 12 марта, 30 июня, 24, 25 июля, 25 октября, 27 ноября, 19, 24, 31 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №11. Ст.1019; №27. Ст.2620; №30. Ст.3016,3027,3033; №43. Ст.4189; №48. Ст.4739; №51. Ст.4981; №52 (Часть I). Ст.5136; 2003. №1. Ст.2.
9.     Федеральный закон от 19 июня 2001 г. №80-ФЗ «Об исполнении федерального бюджета за 1999 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №26. Ст.2584
10.            Федеральный закон от 27 декабря 2000 г. №150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2001 год» (с изм. и доп. от 24 марта, 8 августа, 17 октября, 14, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №13. Ст.1148; №33 (Часть I). Ст.3433,3434; №43. Ст.4003; №51. Ст.4826; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №30. Ст.3033; №52 (Часть I). Ст.5132.
11.            Федеральный закон от 19 июня 2000 г. №82-ФЗ «О минимальном размере оплаты труда» (с изменениями от 29 апреля, 26 ноября 2002 г., 1 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 2000. №26. Ст.2729; 2002. №18. Ст.1722; №48. Ст.4737; 2003. №40. Ст.3818.
12.            Федеральный закон от 31 декабря 1999 г. №227-ФЗ «О федеральном бюджете на 2000 год» (с изм. и доп. от 10 июля, 5 августа, 25 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №1. Ст.10; №29. Ст.3003; №32. Ст.3334,3335; №52 (Часть I). Ст.5023; №53 (Часть I). Ст.5030.
13.            Федеральный закон от 22 февраля 1999 г. №36-ФЗ «О федеральном бюджете на 1999 год» (с изм. и доп. от 5, 17 июля, 25 октября, 20 ноября, 31 декабря 1999 г., 2 января 2000 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №9. Ст.1093; №28. Ст.3462,3463; №29. Ст.3687,3691,3694; №43. Ст.5127; №47. Ст.5618; 2000. №1. Ст.10; №2. Ст.137,154,156.
14.            Федеральный закон от 26 ноября 1998 г. №181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.. 1998. №48. Ст.5856
15.            Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» (с изменениями от 2, 26 марта 1998 г., 5 августа 2000 г., 8 августа 2001 г., 7 мая 2002 г., 6 мая 2003 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №34. Ст.4030; 1998. №10. Ст.1144; №13. Ст.1462; 2000. №32. Ст.3338; 2001. №33 (Часть II). Ст.3437; 2002. №19. Ст.1796; 2003. №19. Ст.1751.
16.            Федеральный закон от 13 января 1996 г. №12-ФЗ «Об образовании» (с изменениями от 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля, 8,23 декабря 2003 г.) // СЗ РФ. 1996. №3. Ст.150; 1997. №47. Ст.5341; 2000. №30. Ст.3120; №33. Ст.3348; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №7. Ст.631; №12. Ст.1093; №26. Ст.2517; №30. Ст.3029; №52 (Часть I). Ст.5132; 2003. №2. Ст.163; №28. Ст.2892; №50. Ст.4855; №52 (Часть I). Ст.5038.
17.            Закон РФ от 9 октября 1992 г. №3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (с изм. и доп. от 23 июня 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. №46. Ст.2615; СЗ РФ. 1999. №26. Ст.3172; 2001. №1 (Часть I). Ст.2; №53 (Часть I). Ст.5030; 2002. №52 (Часть I). Ст.5132; №52 (Часть I). Ст.5038.
18.            Закон РСФСР от 10 октября 1991 г. №1734-I «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (с изменениями от 18 декабря 1991 г., 7 февраля 1992 г., 5 ноября 1994 г., 31 июля 1995 г., 10 июля 1996 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №46. Ст.1543; 1992. №4. Ст.136; №12. Ст.605; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст.2989; 1996. №29. Ст.3454.
19.            Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. №824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. №30. Ст.3046
20.            Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. №306 «Вопросы совершенствования государственного управления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №12. Ст.1099.
21.            Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 мая 2003 г. «О бюджетной политике в 2004 году» // Справочная правовая система «Гарант»
22.            Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 1 июня 2002 г. «О бюджетной политике в 2003 году» // Справочная правовая система «Гарант»
23.            Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. 24 апреля 2001 г.
24.            Письмо Президента РФ от 31 мая 2000 г. №Пр-1100 Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу» // Российская газета. 3 июня 2000 г.
25.            Послание Президента РФ Б.Н. Ельцина Правительству РФ от 12 апреля 1999 г. «О бюджетной политике на 2000 год» // Российская газета. 13 апреля 1999 г.
26.            Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. №126 «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.534; №34. Ст.4071
27.            Указ Президента РФ от 31 января 1996 г. №126 «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» (с изм. и доп. от 12 августа 1996 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №6. Ст.534; №34. Ст.4071
28.            Постановление Правительства РФ от 5 ноября 2003 г. №672 «Об установлении величины прожиточного минимума на душу населения и по основным социально-демографическим группам населения в целом по Российской Федерации за III квартал 2003 г.» // Российская газета. 11 ноября 2003 г.
29.            Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. №584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №34. Ст.3503
30.            Закон Ростовской области «Об областном бюджете на 2001 года» // Наше время. 28 декабря 2000 г.
31.            Закон Ростовской области «Об областном бюджете на 2002 года» // Наше время. 20 июня 2002 г.
32.            Закон Ростовской области «Об областном бюджете на 2003 года» // Наше время. 13 марта 2003 г.
33.            Закон Ростовской области «Об областном бюджете на 2004 года» // Наше время. 30 декабря 2003 г.
34.            Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. №5. С.5-12.
35.            Бушмин Е.В. Реформа межбюджетных отношений: первые итоги и задачи на перспективу // Финансы. 2000. №6. С.4. С.25-33.
36.            Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М.: Владос, 1999.
37.            Воронин Ю. От дефицита начала реформ к профицит «дерегулирования» // Экономист. 2002. №12. С.3-12.
38.            Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях перехода России к рынку. М.: Изд-во Московского гос. ун-та, 1996. С.26-27
39.            Глазьев С. Инструментом какой социально-экономической политики быть бюджету-2001? // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.3-36.
40.            Глазьев С., Петров Ю. Бюджет-2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001. №9. С.3-28.
41.            Глазьев С., Жукова М. Бюджет-2003: очередной выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2002. №9. С.3-14
42.            Глазьев С., Петров Ю. Бюджет-2002: выбор социально-экономической политики // Российский экономический журнал. 2001. №9. С.3-16
43.            Жданов А.А. Правовой режим внебюджетных фондов // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М.: Юристъ, 1996.
44.            Камаев В.Д. Экономическая теория. М.: Владос, 1998.
45.            Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1997.
46.            Конюхова Т. В. О системе российского бюджетного законодательства // Журнал российского права. 2001. №6. С.15-26.
47.            Крохина Ю.А. Базисные категории бюджетного права: доктрина и реальность // Журнал российского права. 2002. №2. С.38-46.
48.            Лушин С. Актуальные проблемы бюджета // Экономист. 2002. №7. С.63-71.
49.            Любимцев Ю. Бюджетный дефицит как фактор экономической политики // Экономист. 2002. №7. С.55-62.
50.            Нестеренко Т. Реформа расходов бюджетной системы как фактор экономического роста // Финансовая газета. 2002. №21.
51.            Основин В. С. Государственно-правовые отношения. - М.: Юридическая литератруа,1965.
52.            Пансков В. Бюджет-2001 чреват серьезными экономическими коллизиями // Российский экономический журнал. 2000. №10. С.3-10
53.            Перова О.А. Комментарий отдельных статей бюджетного кодекса Российской Федерации // Гражданин и право. 2001. №6. С.12-18.
54.            Петров Ю. Бюджетно-налоговая реформа от фискального прессинга к необходимому оптимуму // Российский экономический журнал. 1995. №11. С.38-52.
55.            Петров Ю. Присоединение России к ВТО – новый раунд шокотерапии? // Российский экономический журнал. 2002. №3. С.38-47.
56.            Пискотин М.И. Советское бюджетное право: основные проблемы. М.: Юридическая литература, 1971.
57.            Покачалова Е.В. Государственный и муниципальный долг: проблемы правового регулирования // Финансовое право. 2002. №1. С.23-28.
58.            Преображенский Б.Г. О развитии бюджетного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. №5. С.85-94.
59.            Пронина Л.И. О налоговых доходах местных бюджетов во второй части Налогового кодекса Российской Федерации // Финансы. 2000. №9. С. 24.
60.            Рикардо Д. Начала политической экономии // Классика экономической мысли. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000.
61.            Селезнев А. Качество сбалансированности федерального бюджета (анализ материалов проекта закона о бюджете на 2004 год) // Экономист. 2003. №10. С.18-28.
62.            Смит А. Исследование о природе и причинах богатств народов // Классика экономической мысли. М.: ЭКСМО-Пресс, 2000.
63.            Фадеев Д.Е. Совершенствование бюджетного федерализма и стабилизация рыночных отношений // Журнал российского права. 2001. №11. С.38-52.
64.            Финансовое право / Под ред. Н.И. Химичевой. М.: Норма, 1997.
65.            Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М.: Экономика, 1994.  
66.            Химичева Н.И. Понятие и основы правового регулирования государственных и муниципальных доходов // Финансовое право: Учебник. М.: Норма, 1999.