Кодекс и Законы Законодательная инициатива
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-29Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
- 5 -
Глава 1. Законодательная инициатива в Украине.
В жизни общества и государства законодательство играет очень важную роль. В этой работе я постараюсь осветить важность законодательной инициативы в общем процессе законотворчества и по возможности исследовать проблемы, существующие в области инициирования законопроектов.
Процесс законотворчества складывается из нескольких стадий и заключается в переводе объективных законов общественного развития на язык законов юридических. Процесс законотворчества начинается с уяснения необходимости правового урегулирования тех или иных общественных отношений, необходимости изменения действующего законодательства . В юридических законах нередко закрепляется то, что сложилось в обыденной жизни, стало нормой поведения, обычаем, этическим принципом.
Проблема перевода объективной необходимости в юридический закон далеко не проста. Законотворчество осуществляется в процессе трансформации объективных законов общественного развития на язык решений, нормативов, предписаний, облеченных в юридическую форму.
Законотворчество – это деятельность государства по созданию юридических законов. Она складывается из юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных актов.
Существуют такие формы законотворчества: непосредственное законотворчество народа /референдум/ и законотворчество специально на то уполномоченных органов государства – это парламенты, президе-
- 6 -
нты, правительства, специальные органы государственного управления, местные государственные органы.
Парламентское законотворчество в демократических странах осуществляется на основе свободного обсуждения законопроектов и свободного голосования по законопроектам.
Законотворчество начинается с разработки концепции законопроекта, включающей замысел закона, его основные идеи, характеристики, а также обязательно цель законопроекта. Как правило, концепция законопроекта разрабатывается теми организациями, которые поднимают вопрос о принятии соответствующего законодательного акта.
При подготовке проекта закона изучаются все стороны явления, которое подлежит законодательной регламентации, проводятся необходимые расчеты, рассматриваются различные варианты проекта, оцениваются возможные последствия их реализации, воплощения в жизнь.
Завершается подготовительная работа составлением текста
будущего закона и пояснительной записки к нему, поясняющей необходимость принятия закона.
Подготовка законопроектов – это основная часть законодательного процесса, наиболее трудоемкая, сложная и в то же время творческая. Законы и особенно подзаконные акты часто создаются на низком профессиональном уровне, непродуманно и недобросовестно. Но законопроект можно доработать и в процессе его обсуждения и принятия в парламенте. Однако от первичной разработки законопроекта зависит очень многое. На практике нереализуемыми могут быть законопроекты , которые не отвечают требованиям объективных законов общества, а также те, которые отличаются нескладностью, труднодоступностью для
- 7 -
понимания, внутренними противоречиями, ненадлежащей внешней формой.
Качество законов напрямую зависит от уровня развития законодательной техники, которая определяется как совокупность исторически и практически сложившихся при данной системе законодательства правил наиболее рационального создания законодательных норм.
После разработки концепции закона и его проекта, последний в порядке законодательной инициативы вносится на рассмотрение парламента.
Под законодательной инициативой понимается внесение предложений о принятии того или иного закона на рассмотрение высшего законодательного органа. После уведомления о внесении законопроекта субъектом права законодательной инициативы парламент самостоятельно принимается решение, обсуждать или не обсуждать это предложение.
Итак, первым этапом интересующего нас процесса является внесение проекта закона в парламент. Разумеется, законодательный орган не должен, да и не может, рассматривать в качестве законопроектов предложения, поступающие от любых лиц. В связи с этим Конституция четко определила круг субъектов, которые наделяются законодательной инициативой, то есть правом официального внесения законопроектов на суд депутатов. Этому праву соответствует обязанность законодательного органа обсудить вопрос о принятии полученных таким образом документов к рассмотрению.
Статья 93 Конституции Украины гласит: «Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України належить Президентові України, народним депутатам України, Кабінету Міністрів України і Національному банку України.»
- 8 -
Важно отметить, что перечисленные властные институты могут вносить законопроекты по всем вопросам, отнесенным Конституцией к ведению государства. В том числе правом вносить предложения о принятии законопроектов, отражающих любые стороны деятельности государства, наделяются народные депутаты Украины всех уровней без исключения.
Кроме того, право законодательной инициативы предоставлено также и самым главным судам страны -Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду. Но тут данное право имеет ограничения, поскольку использовать его названные судебные органы могут только по вопросам своей компетенции.
Мотивы наделения правом законодательной инициативы именно этих, а не каких-то иных, лиц и органов государственной власти обусловлены вполне очевидным обстоятельством: они имеют самое непосредственное отношение к решению важнейших общегосударственных задач. Что же касается общественных структур, а также отдельных граждан, лишенных данного права, то они могут вносить свои инициативные законопроекты и предложения по совершенствованию законодательства только через посредников - уполномоченных на то субъектов.
Весь путь законопроекта от законодательной инициативы и до его принятия предопределен единственным стремлением - сделать документ жизнеспособным. Именно этой логике подчинены все процедуры, составляющие Регламент Верховной рады. В том же самом ключе строится и деятельность всех лиц и структур, которые участвуют в законодательном процессе - это Президиум Верховной Рады, ее комитеты и комиссии, а также фракции ВР.
- 9 -
Дело заключается в том, что в процессе подготовки закона Президиуму Верховной Рады отведена роль организатора, комитетам и комиссиям - роль разработчика и эксперта, фракциям - роль политика.
Президиум Верховной Рады создан для организационного обеспечения деятельности ВР; основная роль его чисто техническая - это подготовка повестки для заседаний Верховной Рады. В состав этого органа входят Председатель Президиума ВР, руководители фракций и депутатских групп, а также председатели комитетов, причем последние лишь с правом совещательного голоса (это объясняется тем обстоятельством, что за председателями как бы зарезервирована возможность принятия реальных решений по законопроектам в рамках возглавляемых ими комитетов). На первый взгляд подобное понижение статуса председателей выглядит парадоксально: их значительное положение и чисто организационный характер принимаемых ими решений не сочетаются друг с другом. Но на самом деле этот парадокс имеет весьма простое объяснение - в процессе подготовки закона никто не вправе принимать решения, затрагивающие его содержание, ибо это исключительная компетенция депутатского собрания. Президиум - лишь орга низатор рассмотрения законопроекта. Комитет же в законодательномпроцессе выполняет роль эксперта - профессионала, "делающего" за кон, но не принимающего его. И, наконец, фракция - это то образование, в котором принимаются политические решения, способные как выдать законопроекту "путевку в жизнь", так и погубить его. В решениях, принимаемых по поводу одобрения или отклонения закона, находит прямое выражение политическая линия фракции.
Интересно, что в сравнении с Конституцией Украины 1978 г. перечень субъектов законодательной инициативы несколько сократился. Сегодня из него исключены : Академия Наук Украины, некоторые властные структуры и многочисленные общественные и общественно-политические организации, ранее имевшие широкие полномочия в плане законодательной инициативы по всем вопросам государственной и
- 10 -
общественной жизни. Согласно Постановления Верховной Рады Украины от 11.05.94г. № 2/94-ВР «О временном регламенте ВР» «…право законодавчої ініціативи у Верховній Раді Україниналежить народним депутатам України, Президії Верховної Ради України, Голові Верховної Ради України, Комітету Конституційногонагляду України, Раді Міністрів України, постійним комісіямВерховної Ради України, Комітету народного контролю України,Верховному Суду України, Прокуророві України, Головному державному арбітру України (ст.103 ч.1 Конституції України ( 888-09 ). Право законодавчої ініціативи мають також громадські організації в особі їх республіканських органів і Академія наукУкраїни (ст.103 ч.2 Конституції України ( 888-09 ).»
Раздумывая о совершенствовании того или иного закона, субъект законодательной инициативы не может ограничиться лишь предложением о принятии соответствующего закона. Инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта. Внесению законопроекта в парламент предшествует весьма кропотливая работа: нужно подготовить текст, отточив формулировки и вписав его в общий контекст действующих законов. По этой причине тут не обойтись без помощи различных специалистов и всевозможных профильных учреждений. Так, например, разработка законопроектов, вносимых Правительством, как правило, осуществляется министерствами или специальными рабочими группами.
Президент Украины в соответствии со ст.93 Конституции Украины обладает преимуществом перед прочими субъектами законодательной инициативы – его законодательные предложения могут быть заявлены в качестве первоочередных. Так как президентские законодательные инициативы имеют особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением, которое утверждено Указом Президента. Конституция Украины 1996г., по сравнению с ранее действующим Основным Законом, закрепила качественно новый правовой статус
- 11 -
Президента Украины. Согласно конституционным положениям Президент Украины является главой государства и выступает от его имени. Как глава государства Президент является высшим должностным лицом и именно поэтому наделяется полномочиями выступать от имени Украины. Важным обстоятельством является конституционное право Президента Украины накладывать вето на принятые Верховной Радой законы с последующим возвращением их на повторное рассмотрение ВР.
Президент, народные депутаты Верховной рады, а также народные депутаты всех уровней и , кроме того, Голова Верховной Рады и Генеральный Прокурор Украины - лично принимают решение о выступлении с законодательной инициативой. Причем Генеральный Прокурор Украины реализует свое право законодательной инициативы строго в рамках своих полномочий и своей компетенции.
Все прочие структуры, обладающие таким правом, принимают данное решение коллегиально. В этих случаях вопрос о выступлении с законодательной инициативой рассматривается соответственно на заседании соответствующего субъекта законодательной инициативы согласно регламенту каждого из них, а решение оформляется соответствующим правовым актом. Кабинет Министров Украины осуществляет свое право законодательной инициативы по предложениям соответствующих министерств и ведомств. К субъектам законодательной инициативы, принимающим свои решения коллегиально, относятся комитеты и комиссии Верховной Рады /постоянные и временные/ , а также парламентские фракции. Однако комитеты и комиссии реализуют свое право законодательной инициативы в строго определенных рамках своих полномочий и компетентности, а фракции, являющиеся представителями различных политических партий , имеют право инициировать законопроекты, касающиеся различных сторон жизнедеятельности государства и общества.
- 12 -
Конституция и законодательство Украины не устанавливает, по каким конкретно вопросам законодательная инициатива осуществляется по преимуществу Президентом, а по каким - Правительством и парламентариями. Каждый здесь волен выбирать сам. Исключение составляет лишь проект закона о государственном бюджете, представление которого является прерогативой Правительства. Теоретически возможна совместная законодательная инициатива Президента и Правительства, но на сегодняшний день на практике такое не применялось. Не исключена также и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Однако, как показала практика, объединение законотворческих усилий происходит далеко не всегда, в связи с чем в Верховную Раду вносилось немало так называемых альтернативных законопроектов, то есть тех, которые имеют общий предмет регулирования, но различаются непосредственным содержанием.
Надо сказать, что внесение альтернативных законопроектов имеет не самые благоприятные последствия для законодательного решения стоящих перед страной проблем. Рассмотрение альтернативных законопроектов, как правило, заканчивается тем, что ни один из них не принимается в первом чтении. В подобных случаях документы отправляются на доработку с рекомендациями выработать единый, всех устраивающий текст. Если позиции инициаторов законопроекта расходятся диаметрально, выполнить такую рекомендацию практически невозможно. В результате процесс принятия насущного, важного и очень нужного закона затягивается на неопределенное время.
Порядок внесения законопроектов определен Регламентом Верховной Рады и Постановлениями ВР в мельчайших деталях. К каждому документу прикладывается несколько сопутствующих бумаг: он должен сопровождаться обоснованием необходимости его принятия, включающим характеристику целей и основных положений законопроекта, а также определением места будущего закона в системе действующего законодательства. Кроме того, его сопровождает перечень за-
- 13 -
конов и иных нормативных актов, которые в случае принятия закона нужно отменять или изменять, а также финансово-экономическое обоснование, если реализация закона требует от государства дополнительных затрат. Согласно Постановления Президиума Верховной Рады «Про основні напрями вдосконалення законотворчої і контрольної діяльності Верховної Ради України» от 29 травня 1992г. № 2393-Х11 «…Верховною Радою не повинні розглядатися законопроекти без їх юридичної експертизи, економічного обгрунтування і прогнозунаслідків від їх впровадження, а також без визначення джерел фінансування додаткових витрат.»
Вполне естественным можно считать и указание на то, что законопроекты, вносимые депутатами Верховной Рады должны быть именными. В частности в Положении «О порядке работы с проектами законодательных актов и материалами, содержащими законодательные предложения, которые подаются на рассмотрение Верховной Рады Украины» от 30.10.1995г. № 668/95ПВ говорится « Законопроекти можуть бути підписані ініціатором внесення , мати візи керівників міністерств та інших центральних органів державної виконавчої влади, до сфери діяльності яких вони належать, або керівниками структурних підрозділів, працiвники яких брали участь у їх підготовці. До законопроектів додається список авторського колективу.»
Парламент ( Верховная Рада) является высшим органом государственной власти, одной из важнейших функций которого является принятие законов. Однако сосредотачивая в себе законодательные функции , парламент нередко передает часть из них другим , подконтрольным ему органам, делегирует их. Возникающая в результате этого система актов носит название делегированного законодательства. Зачастую парламент вынужден в силу самых разнообразных причин, включая периодическую перегруженность правотворческой работой, поручать подготовку и принятие тех или иных обычных актов прави-
- 14 -
тельству, отдельным министерствам и ведомствам. Следует отметить, что несмотря на монопольное положение в области правотворчества, высший законодательный орган, особенно в парламентских странах, подвержен довольно сильному воздействию со стороны правительства. Иногда правительство сосредотачивает в своих руках всю или почти всю законодательную инициативу и оказывает огромное влияние на все направления деятельности парламента. Что же касается президентских республик, то в них парламент в формально-юридическом плане зачастую более независим. Он, как правило, не может быть распущен Президентом. Законодательная инициатива принадлежит прежде всего депутатам. Однако и в этом случае исполнительная власть в лице Президента имеет много путей воздействия на парламент.
Следует отметить, что законодательная инициатива предполагает внесение не только новых законов. В соответствии с Регламентом она осуществляется также в форме внесения в Верховную Раду поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении. Круг субъектов права законодательной инициативы в этом случае тот же, что и при внесении законопроектов. При этом Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд могут вносить поправки только к законопроектам, регулирующим вопросы их ведения.
Подводя итог сказанному, подчеркнем, что вопрос о праве законодательной инициативы в украинском парламенте пока не обрел должного правового регулирования. К примеру, Регламент Верховной Рады не в полном объеме и недостаточно подробно определяет права субъектов законодательной инициативы и порядок их реализации на всех стадиях законодательного процесса. Более того, здесь нет упоминания о возможности отзыва законопроекта его инициатором, что выглядит весьма странно: ведь это одна из гарантий свободного осуществления данного права.
- 15 -
Рассматривая вопрос о важности законодательной инициативы, как части законотворческого процесса хочется указать на некоторые субъективные обстоятельства, влияющие в конечном итоге на законотворческую деятельность государства в целом. В процессе создания концепции законопроекта важную роль играет высокий уровень профессиональной подготовки, добросовестность, желание позитивных перемен, социальная активность каждого субъекта законодательной инициативы. Зачастую из-за элементарной непродуманности и недобросовестности вопреки всякой логике и здравому смыслу задерживается принятие важных базовых актов. В то же время поспешно принимаются десятки законов по частным вопросам. Разрываются связи между законодательными актами, что порождает множество юридических коллизий.
