Понятие, виды и правовое регулирование экономической основы местного


самоуправления.


Определение экономической основы местного самоуправления было сформулиро­вано в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации». Согласно этому Закону, «Экономическую основу мест­ного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также, в соответствии с законом, иная собствен­ность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образова­ния» (ст. 28).

Экономическую основу местного самоуправления составляют природные ресурсы (Земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов для органов местного само­управления и удовлетворению потребностей населения соответствующего муниципаль­ного образования.

Органы местного самоуправления имеют право создавать в соответствии с законо­дательством предприятия, учреждения и организации любых организационно-правовых форм.

Принцип достаточности собственных средств есть непременное условие осуще­ствления местного самоуправления, что подтверждается и опытом зарубежных стран, в которых каждый муниципалитет имеет собственность, свои источники доходов в виде местных или четко фиксированной доли общегосударственных налогов. И хотя, как по­казывает практика последних лет, этих источников недостаточно для покрытия всех ме­стных расходов, тем не менее наличие собственной экономической основы является не­обходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного са­моуправления.

Один из первых нормативно-правовых актов, уделивших непосредственное внима­ние этой проблеме - Указ Президента России «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный 22 декабря 1993г. Финансово-экономическая са­мостоятельность местного самоуправления рассматривается как условие жизнеспособ­ности местного самоуправления и гарантия эффективности его деятельности. В нем оп­ределены:

•         состав муниципальной собственности;

•         порядок формирования муниципальной собственности;

•         право органов местного самоуправления в административном и судебном по­
рядке оспорить любое решение органов государственной власти, так или иначе
касающихся проблем деятельности местного самоуправления. Наиболее широкие возможности для формирования финансово-экономической основы дея­тельности органов местного самоуправления открыло принятие Гражданского
кодекса РФ, Федерального закона от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах
местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 29 июля 1998г. «Об особенностях эмиссии и обращении государственных и му­ниципальных ценных бумаг». Эти нормативно-правовые акты закрепили осно­вы финансовой и экономической самостоятельности местного самоуправления.

Одной из важных составляющих экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность.

Она представляет собой достояние жителей соответствующей территории.

В соответствии с законом в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находя­щиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и иные финансово-кредитные организации, муниципальные жи­лищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здраво­охранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Муниципальная собственность на землю формируется путем безвозмездной пере­дачи органами государственной власти Российской Федерации и ее субъекта государст­венных земель, находящихся в границах территории, подведомственной органам мест­ного самоуправления, в порядке, предусмотренном действующим законодательством.

В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» (п. 2 ст. 12) в общих чертах раскрыто содержание понятия «территория муниципального образования». Территорию муниципального образования составляют;

а)  земли городских, сельских поселений, т. е. муниципальные земли;

б)  прилегающие к ним земли общего пользования;

в)  рекреационные зоны;

г)  земли, необходимые для развития поселений.

Территория муниципального образования может включать и другие земли в грани­цах муниципального образования независимо от формы собственности и целевого на­значения.

К объектам муниципальной собственности в ходе реформы отнесены:

1. Объекты государственной собственности, расположенные на территориях, нахо­дящихся в ведении соответствующего города (за исключением городов районного под­чинения), районного (за исключением районов в городах) Совета народных депутатов:

•         жилищный и нежилой фонд, находящийся в управлении исполнительных орга­нов местных Советов народных депутатов (местной администрации), в том чис­ле здания и строения, ранее переданные ими в ведение (на баланс) другим юри­дическим лицам, а также встроенно-процентных отчислений на строительство объектов социально-культурного и бытового назначения;

•         жилищно-эксплуатационные предприятия и ремонтно-строительные предпри­ятия, обслуживающие перечисленные объекты;

•         объекты инженерной инфраструктуры городов (за исключением входящих в со­став имущества предприятий), городского пассажирского транспорта, внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие эксплуатацию, обслу­живание, содержание и ремонт указанных объектов;

•         другие объекты, находящиеся в оперативном управлении исполнительных органов городских и районных (в городах) Советов народных депутатов (местной администрации).

2. Объекты государственной собственности, находящиеся в ведении органов госу­дарственной власти и управления республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов и находящиеся на территории со­ответствующих городов:

•     предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения;

•         оптово-складские мощности, предприятия и подразделения производственно-
технической комплектации, необходимые для обеспечения товарооборота и
объемов услуг указанных предприятий;

•         учреждения и объекты здравоохранения (кроме областных больниц и диспансе­ров), народного образования (кроме спецшкол для детей, страдающих хрониче­скими заболеваниями), культуры и спорта.

3. Предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образо­вания, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сель­ского хозяйства РФ.

4. Предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслужи­вания населения, находящиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети), а также предприятий и организаций Министерства путей сообщения РФ, департаментов морского и речного транспорта Министерства транспорта РФ, связанных с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабо­чего снабжения.

Основным субъектом права муниципальной собственности Конституция РФ (ст. 130) определила население муниципального образования, которое владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью. Это принципиальное положение полу­чило дальнейшее развитие в Гражданском кодексе РФ, в п. 1 ст. 215 которого субъекта­ми права муниципальной собственности объявлены городские и сельские поселения и другие муниципальные образования. Таким образом, субъектами муниципальной собст­венности являются различные муниципальные (публично-правовые) образования в це­лом, а не их органы управления. Кроме того, подтверждена принципиальная установка на четкое разграничение государственной и муниципальной собственности.

Вместе с тем, от имени соответствующего муниципального образования - собст­венника - его правомочия могут осуществлять те или иные его органы, а также (по их специальному поручению и от их имени) юридические лица и граждане, что не делает их собственниками данного имущества.

Органы муниципальных образований могут выступать в имущественном обороте в качестве юридических лиц - муниципальных учреждений, обладающих самостоятель­ным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество. Ча­стью этого имущества - денежными средствами - они отвечают по своим обязательст­вам. При осуществлении ими правомочий собственника - муниципального образования - они получают возможность в той или иной мере распоряжаться имуществом этого собственника, поступающим, выбывающим или составляющим его казну. Именно иму­щество казны (средства соответствующего бюджета) составляет базу самостоятельной имущественной ответственности такого муниципального собственника по своим дол­гам.

В связи с этим муниципальное имущество делится на две части:

1) имущество, находящееся в муниципальной собственности и закрепленное за му­ниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряже­ние;

2) средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, которые составляют муниципаль­ную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муници­пального образования (п. 2 ст. 215 Гражданского кодекса РФ).

С точки зрения интересов имущественного оборота, такое разделение муниципаль­ного имущества значимо, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им юридических лиц по их долгам.

Российское законодательство, определяя общие для всех участников имуществен­ных отношений нормы, относящиеся к праву собственности, устанавливает и особенно­сти. Эти особенности обусловлены тем, что население самостоятельно решает вопросы местного значения, владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственно­стью; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но могут быть наделены законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Среди особенностей участия муниципальных образований в гражданском обороте необ­ходимо назвать следующие:

•         к муниципальным образованиям не могут применяться правила, регламентирующие создание и ликвидацию юридического лица;

•         в состав имущества муниципального образования, которым оно отвечает по своим обязательствам, не включается имущество, закрепленное за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муници­пальной собственности;

•         обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, допускается лишь в случаях, предусмотренных законом.

Муниципальная собственность может быть приватизирована. Под приватизацией в законодательстве принято понимать отчуждение (переход) имущества, в основном не­движимого, из муниципальной собственности в частную собственность граждан или юридических лиц в порядке и на условиях, предусмотренных специальным законода­тельством.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что «порядок и условия приватизации му­ниципальной собственности определяются населением непосредственно или представи­тельными органами местного самоуправления самостоятельно.

Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности поступают в полном объеме в местный бюджет» (п. 4 ст. 29).

Основными положениями государственной программы приватизации государст­венной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации в настоящее время предусматривается использование следующих способов приватизации:

безвозмездная передача акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе приватизации, работниками указанных предприятий и приравненным к ним лицам в соответствии с установленными льготами;

продажа акций акционерных обществ открытого типа, созданных в процессе при­ватизации (по инвестиционному, коммерческому конкурсу, на аукционе, на специализи­рованном аукционе по продаже акций);

продажа предприятий, не являющихся акционерными обществами (на аукционах, по коммерческому и инвестиционному конкурсам);

выкуп арендованного имущества;

продажа предприятий товариществам в соответствии с установленными льготами.

Гражданский кодекс РФ в ст. 279 устанавливает порядок выкупа земельных участ­ков для муниципальных нужд, если таковых для развития поселений оказывается недостаточно. Земельные участки могут быть изъяты у собственников решением федераль­ных органов и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Соб­ственник земельного участка не позднее, чем за год до предстоящего изъятия земельно­го участка должен быть письменно уведомлен об этом органом, принявшим такое реше­ние. Решение об изъятии подлежит государственной регистрации. Выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. При оп­ределении выкупной цены в нее включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собст­веннику изъятием земельного участка, в том числе убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, включая упу­щенную выгоду. По соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой участок с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, го­сударственный орган, принявший такое решение, может предъявить иск о выкупе зе­мельного участка в суд. Иск предъявляется в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления от государственной регистрации решения об изъя­тии земельного участка.

Права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Феде­рации и уставами муниципальных образований, - население непосредственно.

Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной соб­ственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим ли­цам, сдавать в аренду, отчуждать (в установленном порядке), а также совершать с иму­ществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в до­говорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов.

Органы местного самоуправления могут в интересах населения устанавливать так­же условия использования земель, находящихся в границах муниципального образова­ния.

Порядок и условия приватизации муниципальной собственности определяются на­селением непосредственно или представительными органами местного самоуправления самостоятельно, в соответствии с положениями Устава.

Доходы от приватизации объектов муниципальной собственности в полном объеме поступают в местный бюджет.

Муниципальная собственность признается и защищается государством равным об­разом с государственной, частной и иными формами собственности.

Органы местного самоуправления также вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельно­сти, решать вопросы их реорганизации и ликвидации исходя из нужд населения.



Право органов местного самоуправления на создание предприятиями, уч
реждениями и организациями, их отношения.


Органы местного самоуправления самостоятельно определяют цели, условия и по­рядок деятельности предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собст­венности, регулируют цены и тарифы на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организа­ций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предпри­ятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, стро­ятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством.

I. Собственником от имени населения выступает представительный орган, распо­ряжение и управление объектами муниципальной собственности осуществляет местная администрация в соответствии с правилами устава о местном самоуправлении и дейст­вующим законодательством.

2. В соответствии с распределением компетенции органы местного самоуправления вправе:

а)  передавать находящиеся в муниципальной собственности объекты во владение и пользование (постоянное или временное), сдавать их в аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных законодательством и правовыми актами пред­ставительного органа, изданными в пределах компетенции;

б)  распоряжаться средствами местного бюджета, внебюджетными и валютными фондами;

в)  устанавливать при отчуждении муниципальных предприятий ограничения на определенный срок по перепрофилированию этих предприятий, а также по изменению ассортимента выпускаемой ими продукции;

г)  требовать от соответствующих органов передачи или продажи в муниципальную собственность предприятий, их структурных подразделений, а также иного имущества, находящегося в государственной собственности, если они играют особо важную роль в обеспечении коммунально-бытовых и социально-культурных нужд населения данной территории, функционирования ее хозяйственного комплекса;

д)  получать полную компенсацию за причиненный ущерб в случае отчуждения в государственную собственность объектов муниципальной собственности;

е)  передавать право распоряжения отдельными объектами муниципальной собственности другими органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обладают преимущественным по отношению к государственным органам правом на приобретение находящихся на их территории зда­ний, сооружений и иных объектов, которые могут использоваться для местных нужд.

3. Органы местной администрации в пределах своей компетенции управляют объ­ектами муниципальной собственности, а также распоряжаются средствами соответст­вующего местного бюджета.

4. Имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное за му­ниципальным предприятием, принадлежит предприятию на праве хозяйственного веде­ния.

5. Имущество, являющееся муниципальной собственностью и закрепленное собст­венником за состоящим на муниципальном бюджете учреждением, находится в его опе­ративном управлении.

6. Перечень объектов муниципальной собственности, распоряжение которым осуще­ствляется с согласия представительного органа, а также размер вклада органов местного самоуправления в имущество предприятий из бюджетных средств устанавливаются со­ответствующим представительным органом.

Органы местного самоуправления вправе:

• координировать участие предприятий и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории;

•         объединять (на добровольной основе) средства предприятий, организаций, гра­ждан и местного бюджета для финансирования, строительства, ремонта и со­
держания объектов производственной и социальной инфраструктуры;

•         выступать заказчиком на выполнение работ («муниципальный заказ») по благо­устройству территории, коммунальному обслуживанию населения, строитель­ству и ремонту жилищного фонда, объектов социальной инфраструктуры, по производству продукции, оказанию услуг, выполнении других работ, необхо­димых для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных по­требностей населения, с использованием предусмотренных для этого собствен­ных материальных и финансовых ресурсов.

Материально-техническое обеспечение органов местного самоуправления и муни­ципальных предприятий и организаций осуществляется на основе прямых хозяйствен­ных связей, оптовой и розничной торговли.

Материальные ресурсы, необходимые для социально-экономического развития территории и распределяемые централизованно, выделяются органами местного само­управления соответствующими государственными органами управления.

Органы местного самоуправления управляют государственными предприятиями в
соответствии с принципами:

неделимости имущества унитарного предприятия;

материальной заинтересованности работников предприятий (их экономического стимулирования);

создания фондов этих предприятий по указанию государства. Фонды не становятся объектом долевой или иной собственности работников, а принадлежит государству до момента выплат конкретным лицам;

образования уставного фонда, размер которого не может быть менее минимума, определенного социальным законом. В отсутствие такого закона сохраняет силу общее правило о порядке государственной регистрации субъектов предпринимательской дея­тельности, в соответствии, с которым размер уставного фонда капитала муниципального предприятия не должен быть менее суммы, равной 1000-кратному размеру минималь­ной оплаты труда в месяц, установленному законодательством на дату предоставления устава предприятий для регистрации;

государственной регистрации устава предприятия как единственного учредитель­ного документа такого юридического лица. Устав должен содержать наименование предприятия, место его нахождения, порядок управления деятельностью, предмет и це­ли деятельности, размер уставного фонда, порядок и источники его формирования;

единоначалия, то есть руководящим органом такого предприятия является его единственный руководитель (директор), назначаемый государством и ему подотчетный;

государство вправе изъять излишнее, неиспользуемое либо используемое не по на­значению имущество унитарного предприятия и распорядиться им по своему усмотре­нию. Отчуждать или распоряжаться имуществом такого предприятия орган местного самоуправления имеет право лишь с разрешением государства.

Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учрежде­ниями и организациями, не входящими в состав муниципальной собственности, осуще­ствляются следующим образом:

1.Органы местного самоуправления содействуют развитию предпринимательской деятельности на подведомственной территории.

2. Органы местного самоуправления не вправе устанавливать ограничения на ввоз и вывоз продукции и товаров за пределы соответствующей территории, либо иные ограничения хозяйственной деятельности, за исключением случаев, предусмотренных зако­нодательством.

3.Хозяйственные отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями, организациями, не находящимися в составе муниципальной собственно­сти, строятся исключительно на договорной основе.

4.Представительные органы вправе устанавливать в соответствии с законодатель­ством налоговые, иные льготы и преимущества предприятиям в пределах сумм налогов и иных платежей, зачисляемых в доход соответствующего местного бюджета.

5.Использование предприятиями природных ресурсов на соответствующей терри­тории осуществляется с согласия соответствующего органа местного самоуправления в соответствии с разделением компетенции между органами местного самоуправления, определенными законодательством или уставом (положением) о местном самоуправле­нии.

6.Условия использования месторождений полезных ископаемых, находящихся на самоуправляющейся территории, определяются правовыми нормативными актами пред­ставительного органа в соответствии с законодательством (федеральным и субъекта Российской Федерации).

7.0рган местного самоуправления соответствующей территории или поселения оп­ределяет квоту на разработку месторождений полезных ископаемых, находящихся в му­ниципальной собственности, и устанавливает плату за их использование.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством выступают заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального обра­зования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответ­ствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств. Муниципальный заказ мо­жет определяться на конкурсной основе. Например, в районной управе г. Москвы пол­номочия по распределению муниципального заказа выполняет дирекция единого заказ­чика (ДЕЗ).

Имеют ли право органы местного самоуправления осуществлять внешнеэкономи­ческую деятельность?

В интересах населения органы местного самоуправления вправе осуществлять внешнеэкономическую деятельность.

Участие органов местного самоуправления во внешнеэкономических связях осу­ществляется в порядке, установленном законодательством.

Местная администрация вправе:

•         заключать договоры с зарубежными партнерами на реализацию и приобретать
продукции за счет имеющихся в ее распоряжении валютных средств и на иной
основе;

•         создавать совместные предприятия по выпуску товаров народного потребления и оказанию услуг населению, а также участвовать в создании других предпри­ятий, организовывать приграничную торговлю;

•         создавать муниципальные внешнеэкономические организации, оказывать предприятиям помощь в развитии экспортных возможностей.

Перечисленные договоры и соглашения могут утверждаться представительным ор­ганом.

Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления.


Финансовую основу местного самоуправления составляют местные бюджеты (сме­ты доходов и расходов, если нет самостоятельного бюджета, например, в районной управе города Москвы); местные налоги и сборы; внебюджетные фонды; платежи за пользования природными ресурсами муниципального образования; доход от участия ор­ганов местного самоуправления в кредитно-финансовых отношениях, доход от муници­пальных банков и другие доходы в соответствии с законодательством.

Средства местных бюджетов, внебюджетных и валютного фондов, иное муници­пальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учрежде­ниями, составляют муниципальную казну.

В Европейской хартии местного самоуправления самая большая статья посвящена источникам финансирования органов местного самоуправления. Для обеспечения фи­нансовой основы организации и деятельности местного самоуправления предлагается руководствоваться следующими основными положениями:

1.Органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономи­ческой политики государства на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут самостоятельно распоряжаться при реализации своих функций и задач.

2.Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть достаточ­ны для осуществления, определенных законом, полномочий.

3.Часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом.

4.Финансовые источники, на которых основываются средства местных органов управления, должны быть разнообразными и гибкими, чтобы изменяться адекватно рас­ходам, возникающим при осуществлении компетенции местных органов.

5.правовыми мерами обеспечивается защита финансово неустойчивых органов ме­стного самоуправления за счет ввода процедур финансового выравнивания или иных эк­вивалентных мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов. Однако эти процедуры и меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного само­управления в пределах их компетенции.

6.Порядок предоставления перераспределяемых средств необходимо согласовать с органом местного самоуправления.

7.Предоставлемые органам местного самоуправления субсидии, не должны, по возможности жестко предназначаться на финансирование определенных проектов. Пре­доставление субсидий не может идти в ущерб свободе выбора органов местного само­управления в области их собственной компетенции.

8.Для финансирования расходов по капиталовложениям органы местного само­управления должны, соблюдая законодательство, иметь доступ к национальному рынку ссудного капитала. (Европейская хартия местного самоуправления. Ст. 9).

В определении и укреплении финансовой основы местного самоуправления важное значение имело принятие 15 апреля 1993 г. Закон РФ «Об основах бюджетного прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Фе­дерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления». Данный Закон закрепил право муниципального образования на формирование и исполнение местного бюджета, опре­делил обязательства органов государственной власти по обеспечению минимального местного бюджета, сформулировал основные требования по формированию и использо­ванию внебюджетных фондов органов местного самоуправления. Усиление было по­священо также постановление Верховного Совета РФ от 22 июля 1993г. «О создании муниципальных органов местного самоуправления в проведении инвестиционной поли­тики и политики приватизации, должно было в целом упрочить финансово-экономические основы местного самоуправления Конституция РФ определила право ор­ганов местного самоуправления:

а) самостоятельно формировать, утверждать и испол­нять местный бюджет;

б) устанавливать местные налоги и сборы.

К местным бюджетам относятся бюджеты муниципальных образований.

Местный бюджет - это бюджет муниципального образования, формирование, ут­верждение и исполнение которого осуществляют органы местного самоуправления.

Формирование, утверждение и исполнение местных бюджетов, контроль за их ис­полнением органы местного самоуправления осуществляют самостоятельно.

В местных бюджетах могут быть предусмотрены - в качестве составной части -сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являющихся муници­пальными образованиями.

В доходы местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, от­числения от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соот­ветствии с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъек­тов Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые средства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправле­ния для реализации отдельных государственных полномочий, поступления от привати­зации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов лотерей, часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций, дота­ции, субвенции, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного самоуправления; другие средства, образующиеся в резуль­тате деятельности органов местного самоуправления.

Местные налоги и сборы - налоги и сборы, которые самостоятельно устанавлива­ют представительные органы местного самоуправления в соответствии с законами Рос­сийской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Кроме того, Конституцией РФ (ст. 132-133), предусмотрено, что органы государ­ственной власти, наделяя органы местного самоуправления отдельными полномочиями, передают и необходимые для их осуществления материальные и финансовые ресурсы; компенсируя дополнительные расходы, возникшие в результате их решений.

Эти конституционные положения получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ко­торый:

•         предусмотрел, что в местных бюджетах могут включать в качестве составной
части сметы расходов отдельных населенных пунктов и территорий, не являю­щихся муниципальными образованиями;

•         регламентировал основные источники и местного бюджета, в доходную часть которого зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от феде­ральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии с нормативами, установленными законами (федеральными и субъектов Россий­ской Федерации), закрепленными на долговременной основе, финансовые сред­ства, переданные органами государственной власти органам местного самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий, поступ­ления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных предпри­ятий, учреждений и организаций, дотаций, субвенций, трансфертные платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов местного са­моуправления, а также другие средства, образующиеся в результате деятельно­сти органов местного самоуправления;

•         отметил, что сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по результатам отчетного года не подлежит изъятию федеральными органами го­сударственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

•         установил, что в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации;

•         определил, что органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечивают минимальные местные бюджеты.

Минимальные .местные бюджеты расчетный объем доходов и расходов местных бюджетов, обеспечивающих покрытие минимально необходимых расходов - не ниже минимальных государственных социальных стандартов (определенных законом), т. е. основных социальных потребностей граждан, удовлетворение которых гарантируется государством. При определении минимального местного бюджета государство также учитывает социальные нормы - единые или групповые показатели минимально необхо­димой обеспеченности населения важнейшими жилищно-коммунальными, социально-культурными и другими услугами в натуральном выражении (их денежное выражение составляет финансовые нормы;

•         особо выделил право органов местного самоуправления на получение платежей, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, ко­торые добываются на территории муниципального образования;

•         подтвердил право органов местного самоуправления на образование муници­пальных внебюджетных фондов и участие в кредитных отношениях.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются средствами ме­стных бюджетов. Сумма превышения доходов над расходами местных бюджетов по ре­зультатам отчетного года не может быть изъята органами государственной власти (ни федеральными, ни субъектов Российской Федерации).

Органы государственной власти обязаны регулировать отношения между бюдже­тами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, а также между феде­ральным бюджетом и местными бюджетами в рамках федеральных программ. Кроме того они участвуют в решении местные задач через целевые федеральные и региональ­ные программы, распределяют средства, выделяемые для их финансирования контроли­руют эффективное и целевое использование этих средств муниципальных образований.

Органы государственной власти субъектов РФ осуществляют организационно-методическое руководство, в рамках которого они оказывают помощь органам местного самоуправления в работе по составлению и исполнению местных бюджетов, формиро­ванию муниципальных внебюджетных фондов, а также разрабатывают минимальные государственные социальные стандарты, устанавливают социальные и финансовые нормы. Государство осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и субъ­ектов РФ.

В доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно финансируется ре­шение вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправле­ния делегированных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Фе­дерации.

Органы государственной власти (федеральные и субъектов Российской Федерации) в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов.

Минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обес­печенности.

Доходная часть и источники минимальных местных бюджетов обеспечиваются пу­тем их закрепления на долговременной основе Федеральным законом от 25 сентября 1997г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации, за­коном субъекта Российской Федерации. В случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных доходных источников, соответствующие органы государственной власти передают им иные доходные источ­ники соответствующего бюджета (федерального и субъекта Российской Федерации); при этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в рас­чет не принимаются.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов. Как правило, в современных условиях доходы местных бюджетов также включают дотации, субвенции, средства по взаимным расчетам с дру­гими бюджетами, заемные средства. Другой частью местного бюджета является смета расходов.

Собственные доходы местных бюджетов - это доходы, закрепляемые за местными бюджетами полностью или в определенной части на постоянной основе федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации, а также вводимые представи­тельными органами местного самоуправления налоги и сборы непосредственно направ­ляемые в местные бюджеты.

Основой доходной части любого местного бюджета всегда являются собственные доходы:

а)   местные налоги и сборы; другие местные доходы;

б)   часть федеральных и региональных налогов, закрепленных за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе;

К местным налогам и сборам, другим местным доходам относятся: 1)налог на землю;

2)налог на имущество физических лиц;

3)налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения;

4)налог на воду, забираемую из водохозяйственных систем;

5)налог с владельцев транспортных средств;

7)налог с розничных продаж;

8)местные лицензионные и регистрационные сборы, включая сбор за производство подакцизных товаров и торговлю ими;

9)налог на рекламу;

10)гостиничный сбор;

11 )курортный сбор;

12)доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

13)доходы от сдачи в аренду муниципального имущества и земли, включая аренду нежилых помещений;

14)доходы от проведения денежно-вещевых лотерей;

15)штрафы за административные правонарушения, налагаемые органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации;

16)государственная пошлина за совершение нотариальных контор или уполномо­ченными на то должностными лицами органов местного самоуправления;

17)другие платежи в соответствии с законами Российской Федерации.

Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Россий­ской Федерации» (ст. 7) к собственным доходам местных бюджетов относит:

•         местные налоги и сборы, установленные в соответствии с федеральными законами, другие собственные доходы местных бюджетов (от приватизации муни­ципального имущества);

•         не менее 10% от приватизации государственного имущества;

•         доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, нежилых помещений и земель;

•         платежи за пользование недрами и природными ресурсами в соответствии с за­конодательством;

•         доходы от муниципальных лотерей;

•         штрафы, подлежащие перечислению в местный бюджет;

•         государственную пошлину, определенную законодательством;

•         не менее 50% налога на имущество предприятий;

•         подоходный налог с физических лиц, а также доли федеральных налогов и доли с налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

Это следующие налоги:

1)50% подоходного налога с физических лиц;

2)5% налога на прибыль организаций;

3)не менее 10% от НДС (за исключением драгоценных металлов и камней);

4)5% от акцизов на алкогольные напитки;

5)не менее 10% от акцизов на другие акцизные товары (за исключением минераль­ного сырья, бензина, автомобилей, импортных подакцизных товаров).

Нормативы отчислений в местные бюджеты утверждаются представительным ор­ганом вышестоящего территориального уровня либо органами государственной власти субъекта Российской Федерации с участием соответствующих органов местного само­управления.

Органы местного самоуправления должны удовлетворять основные жизненные по­требности населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных путем закрепления в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации отчислений от федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации. Например, подоходный налог с физических лиц в процентном отношении распределяется так: в федеральный бюджет 3%, в бюджет субъ­екта Российской Федерации - 9%. Из этих 9% суммы подоходного налога (в среднем 50% по субъекту Российской Федерации) распределяется в муниципальное образование.

При этом учитывается Федеральный закон от 24 октября 1997г. «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».

Показатели финансовой и хозяйственной деятельности органов местного само­управления, муниципальных предприятий и организаций подлежат учету органами го­сударственной статистики в установленном законом порядке.

Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного само­управления переданных им государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федера­ции.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти (феде­ральными и субъектов Российской Федерации), компенсируются этими органами. Раз­мер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решение органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы, реали­зуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве ком­пенсации средств.

Расходы бюджетов территорий местного самоуправления осуществляются за счет собственных доходов, а также дотаций и субвенций, полученных из бюджетов выше­стоящего территориального уровня.

Дотация средства, предоставленные местными бюджетами из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого на­значения.

Субвенция денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определен­ный срок из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ и подлежащие возврату в случае их не использования по назначению в установленный срок.

Бюджетное регулирование - это процесс распределения доходов и перераспреде­ления средств между бюджетами разных уровней в целях выравнивания доходной базы местных бюджетов, осуществляемых с учетом государственных минимальных социаль­ных стандартов.

Местные налоги, сборы, а также льготы по их уплате для физических и юридиче­ских лиц, проживающих или работающих на территории муниципального образования, устанавливаются представительными органами местного самоуправления самостоя­тельно и обеспечиваются в установленном законом порядке.

Кроме того, население непосредственным путем - местного референдума, на соб­раниях (сходах) граждан - или представительные органы местного самоуправления (с учетом мнения граждан) могут предусматривать разовое добровольное внесение жите­лями средств для финансирования вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, зако­нами субъектов Российской Федерации получают плату, в том числе в натуральной форме, от пользователей природными ресурсами, которые добываются на территории муниципального образования.

Такое право предоставлено законом представительным (выборным) органам мест­ного самоуправления. Они вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в поряд­ке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Однако, например, в районных управах г. Москвы с 2000г. внебюджетные фонды ликвидирова­ны, что противоречит федеральному законодательству.

Органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе выпускать муниципальные займы и лотереи, получать и выдавать кредиты, создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения.

Кроме того, органы местного самоуправления, через территориальные органы Главного управления федерального казначейства Министерства финансов России и в соответствии с заключенным договором вправе возложить на уполномоченный банк следующие функции:

1)кассовое исполнение местного бюджета;

2)кассовое обслуживание органов местного самоуправления;

3)размещение (инвестирование) свободных остатков средств местного бюджета для покупки государственных облигаций с обязательным зачислением доходов в мест­ный бюджет;

4)размещение муниципальных облигаций и билетов муниципальных денежно-вещевых лотерей (ст. 15 Федерального закона «О финансовых основах местного само­управления в Российской Федерации»).

В настоящее время осуществление Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» затруднено ввиду сложного экономического состояния значительного большинства субъектов РФ и недостаточной правовой базы. Практически лишь около 10 субъектов РФ являются донорами; остальные получают из федерального центра различного рода дотации и субвенции. Правовое же регулирование деятельности местного самоуправления осуществляется в основном на региональном уровне: на этом же, как правило, уровне оказывается финансовая и материально-техническая помощь местному самоуправлению.

В настоящее время в 6 субъектах РФ вообще нет муниципальных образований. Всего ж в России (на состояние 1997г.), 13 383 муниципальных образований при этом только в 7 831 приняты уставы муниципальных образований, а в 5 544 уставы находятся на стадии разработки.

Не во всех субъектах РФ органам местного самоуправления гарантирована государственная финансовая и материально-техническая поддержка и обеспечена самостоя­тельность, основанная на конституционных нормах.