Контрольная работа Особенности муниципального управления в современной России
Работа добавлена на сайт bukvasha.net: 2015-10-25Поможем написать учебную работу
Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
от 25%
Подписываем
договор
| Высшего профессионального образования «ПЕРМСКИЙ ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ И ФИНАНСОВ» |
Факультет Экономический
Кафедра Финансов и кредита
Контрольная работа
по дисциплине: "Экономическая теория"
на тему: "Особенности муниципального управления в современной России"
Специальность:«финансы - кредит»,Ф4-27-С(И)
Студентка Рычина Ирина Ивановна, 1 курс
Руководитель Патырбаева Ксения Вадимовна
Пермь
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ __________________________________________________ 2
1. Общие принципы организации местного самоуправления в РФ___ 4
2. Порядок распределения полномочий___________________________7
3. Основные проблемы и пути их решения_______________________10
4. Виды и структура органов местного самоуправления___________11
5. Экономическое обеспечение, местные финансы и бюджет______16
6. Доходы местного бюджета_________________________________ 19
7. Расходы местных бюджетов________________________________ 21
8. Управленческие решения местных органов власти_____________ 25
ЗАКЛЮЧЕНИЕ_______________________________________________29
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ______________________________________ 30
В наши дни на местах, в территориальных единицах, складываются свои территориальные коллективы. Это муниципальные образования. В них создаются свои органы, отдаленно напоминающие по форме государственные органы (есть местный представительный орган, условно говоря, — местный «парламент», глава муниципального образования — местный «президент», его администрация — местное «правительство», департаменты — местные «министерства» и т.д., но в их системе нет третьей ветви— судебной власти, прокуратуры, органов конституционного контроля и др.).
Органы муниципального образования осуществляют управление от имени населения территориального коллектива. Поскольку его решающие органы избираются (и могут быть только выборными), такая форма управления на местах называется местным самоуправлением. Органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.
Управление — универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова — это различные способы воздействия субъекта (субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение и свойства субъекта (субъектов).
Управление направлено на достижение какого-либо результата, оно должно быть результативным. Однако не всякое воздействие даже на должный объект и с реальной целью, дает результат, к которому стремился управляющий субъект. Иногда принимаемые им меры не дают никакого результата, а нередко приводят к обратным последствиям. Последнее не означает, что управление отсутствует, просто воздействие не достигло желаемой цели.
Среди проблем, которые приходится сегодня решать России, одно из первых мест занимает формирование экономических основ федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами, в том числе и с местными органами власти (самоуправления). В последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления, сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее, многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления, обеспечения его стабильными источниками доходов, формирования межбюджетных отношений, в частности, совершенствования системы местного налогообложения и т.д.
В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти. Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы местного самоуправления, межбюджетных отношений, участниками которых являются муниципальные образования.
В сложившейся ситуации, структура доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения, административных районов, городов районного подчинения, поселковых, сельских) свидетельствует о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников.
Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления, предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач, имеющих место в рамках традиционной системы местного самоуправления, что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправления. Подобный опыт весьма популярен за рубежом, но еще почти не внедряется в России.
Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма, охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами, а также отношения, субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников, которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций.
Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти.
Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня, отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований, трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления, низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры, остроту социальных проблем.
Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных), осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти, располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории, ее экономических, социальных, национальных, географических, исторических и прочих особенностей, формирующую местный бюджет, обеспечивающую сбор местных налогов, сборов, а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов.
Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность, являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций, возложенных на местное самоуправление. Но, как свидетельствует анализ, доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.
В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций, а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается.
Изучение тенденций и закономерностей, сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источниками доходов, убеждает, что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом, что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже. Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления, что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики, ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать, что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников, которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо, в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.
Совершенно очевидно, что Россия способна быть демократией только в качестве федерации с развитым местным самоуправлением: она очень сложно устроена и весьма разнообразна. Федеративное устройство, естественно, следует всемерно развивать, поскольку не может нормально существовать федерация, где федеральные законы не выполняются ее отдельными субъектами, где региональные и местные власти ставят препоны на пути товаропотоков между регионами, где исполнение или неисполнение законов зависит нередко от прихоти того или иного местного руководителя.
Вместе с тем, объективно необходимое формирование единой вертикали власти в нашей стране не означает, что центральные органы могут вмешиваться в решение вопросов, полностью относящихся к компетенции местных властей. Жизнь, подтверждает, что прочность и стабильность новой рыночной экономики в России будет опираться на места, на регионы. И здесь значение местного самоуправления трудно переоценить.
Общие принципы организации местного самоуправления в РФ
В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, что порождает проблему определения пределов законодательного регулирования порядка решения органами местного самоуправления вопросов местного значения, а также пределов самостоятельности в их решении.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач:
— принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
— владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
— местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
— комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
— содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
— организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
— охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
— регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
— создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
— контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
— регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
— организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
— организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
— организация утилизации и переработки бытовых отходов;
— организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
— организация и содержание муниципальных архивов;
— организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
— создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
— создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
— сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
— организация и содержание муниципальной информационной службы;
— создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
— создание условий для организации зрелищных мероприятий;
— создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
— обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
— участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
— обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
Данные задачи по своему характеру неразрывно связаны с территорией муниципального образования и в целом сопоставимы с теми функциями, которые выполняют муниципальные образования в странах Западной Европы.
В целом задачи местного самоуправления могут быть классифицированы по порядку их возникновения на обязательные, добровольные и делегированные. Обязательные полномочия включают вопросы жизнедеятельности населения, решать которые обязательно в соответствии с законами. Органы местного самоуправления не могут самостоятельно решать, выполнять или нет данные задачи, однако у них есть определенный выбор в том, как их решать.
Добровольные полномочия включают вопросы жизнедеятельности местного сообщества, которые оно не обязано, но может, при желании решать по собственной инициативе за счет собственных средств. Следует учитывать, что органы местного самоуправления могут принимать на себя добровольные полномочия только по вопросам, затрагивающим интересы местного сообщества. Таким образом, муниципалитетам предоставляется право реализации в пределах своей территории определенных задач без специального наделения полномочиями нормативными актами вышестоящих уровней управления. Сфера добровольной деятельности органов местного самоуправления ограничивается либо полномочиями других муниципальных образований, либо компетенцией государственных органов, либо запретом на вмешательство в дела граждан и их объединений. Право на добровольное установление собственных задач местного значения является важным элементом местного самоуправления, гарантирующим их развитие.
Порядок распределения полномочий
При распределении полномочий важно найти оптимальное решение того, какую функцию следует передавать на принципе исключительного исполнения, а для какой устанавливать совместную ответственность различных уровней управления. С точки зрения повышения эффективности управления необходимо стремиться к тому, чтобы во всех областях отношений, в которых неизбежна совместная ответственность, между различными уровнями управления определялся участник, координирующий усилия органов власти различного уровня по решению совместной задачи.
Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит специальных норм о распределении задач, отнесенных к компетенции местного самоуправления, между районами и находящимися на их территории населенными пунктами. В соответствии с конституционным правом России населенные пункты как муниципальные образования являются самостоятельными субъектами местного самоуправления по отношению к районам. Однако в силу отсутствия необходимых административных и финансовых ресурсов находящиеся на территории районов муниципальные образования часто не в состоянии выполнять все задачи, отнесенные к их ведению. Поэтому возникает объективная необходимость такого распределения полномочий между районами и муниципальными образованиями, которое позволило бы обеспечить стабильное осуществление задач. Это возможно, если на муниципальные образования, находящиеся на территории районов, возлагаются только те функции, которые органы местного самоуправления в состоянии эффективно решать, исходя из своего организационно-управленческого и финансового потенциала. За субъектами Российской Федерации в законодательстве закрепляется право принятия законодательного акта о распределении компетенции между районами и находящимися на их территории населенными пунктами в соответствии с организационно-управленческими и финансовыми ресурсами соответствующих образований.
Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.
Запрещается наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Не допускается Конституцией наделение органов местного самоуправления полномочиями, относящимися к исключительному ведению государственных органов власти. Не допустимо наделение органов местного самоуправления полномочиями органов судебной власти и прокуратуры, а также иными государственными полномочиями, связанными с обеспечением государственной целостности и безопасности Российской Федерации.
Органы государственной власти обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они наделены, а также за целевым использованием материальных и финансовых средств, переданных для осуществления этих полномочий, в соответствии с установленными нормативами и иными требованиями.
В законе, наделяющем органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, важно указывать:
— цель наделения;
— срок действия полномочий;
— дату начала осуществления;
— нормативы обеспечения материальными и финансовыми средствами;
— порядок и сроки передачи соответствующих средств;
— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять материальное и финансовое обеспечение исполнения данных полномочий;
— органы государственной власти, уполномоченные осуществлять контроль за исполнением делегированных полномочий;
— сроки и перечень проведения подготовительных мероприятий, необходимых для организации и осуществления делегированных полномочий;
— порядок прекращения исполнения делегированных полномочий в случае их отзыва или истечения срока действия;
— критерии качества и эффективности осуществления делегированных полномочий;
— порядок отчетности органов местного самоуправления по осуществлению ими данных полномочий.
Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны. Основанием для отзыва может являться взаимное соглашение органов местного самоуправления и органов государственной власти о необходимости отзыва соответствующих полномочий, а также заключение суда о неисполнении органами местного самоуправления полномочий, которыми они были наделены, вынесенное по обращению органа государственной власти, уполномоченного осуществлять контроль за исполнением полномочий. Отзыв либо прекращение действия отдельных государственных полномочий устанавливается законом. По прекращении исполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий представительный орган местного самоуправления в соответствии с законом, наделившим органы местного самоуправления указанными полномочиями, издает нормативный правовой акт, в котором определяются порядок и сроки возврата неиспользованных материальных и финансовых средств, подлежащих возврату.
Расходы федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на обеспечение осуществления государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, учитываются в соответствии с номенклатурой статей бюджетной классификации Российской Федерации.
При утверждении бюджета уполномоченные органы местного самоуправления представляют органам государственной власти обоснование потребностей и расчет финансовых средств, необходимых для осуществления соответствующих государственных полномочий.
Органы местного самоуправления не вправе использовать материальные и финансовые средства, переданные им для осуществления государственных полномочий, не по целевому назначению.
Органы местного самоуправления и вышестоящие органы управления не обязательно Должны строить взаимодействие только на основе четкого разделения полномочий. По целому ряду текущих вопросов целесообразно использовать иные, более оперативные формы. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления без взаимной передачи полномочии друг другу должно строиться на принципах добровольности, законности, а также принципе повышения эффективности управления. Основными формами такого взаимодействия являются договоры, соглашения, а также участие в совместных комиссиях, комитетах, организациях, выполняющих общие задачи.
Если характер взаимодействия в определенной сфере требует детального определения прав, обязанностей и ответственности, а также связан с выделением материально-финансовых средств, предпочтительной формой взаимодействия является договор.
Если вопросы взаимодействия не требуют выделения дополнительных материально-финансовых ресурсов, помимо запланированных бюджетных и внебюджетных расходов целесообразно использовать форму соглашения.
Совместные комиссии, комитеты, рабочие группы создаются как для организации постоянного взаимодействия, так и на определенный срок для решения конкретных вопросов, например, для подготовки проектов договоров и соглашений и т.п. Договоры и соглашения подписываются главами исполнительных органов власти, но в ряде случаев, установленных законом, вступают в силу только после утверждения со стороны представительных органов власти и после их официального опубликования в средствах массовой информации.
Заключение соглашений и договоров может использоваться для проведения социально-экономических экспериментов в рамках отдельно взятого субъекта федерации с тем, чтобы удачные экономические модели, инициативы, новшества распространять в рамках всей страны.
Среди перспективных сфер применения договоров и соглашений можно выделить:
— разработку и реализацию долгосрочных программ и планов социально-экономического развития территорий;
— решение вопросов, по которым четкое разделение или передача полномочий невозможна или не состоялась по различным причинам;
— урегулирование и предотвращение региональных конфликтов;
— урегулирование взаимоотношений внутри сложносоставных субъектов (краев, областей и входящих в их состав автономных округов);
— налаживание кооперации и взаимодействия между территориями и субъектами хозяйствования;
— изменение территориального устройства государства, укрупнение субъектов Российской Федерации.
Основные
проблемы и пути их решения
С формально-правовой точки зрения в настоящее время серьезных препятствий для реализации местной властью своих функций нет, уже сформированы все необходимые структуры и институты. Однако на практике местное самоуправление работает малоэффективно и недостаточно востребовано государством. Основными причинами этого являются:
— отсутствие целостной системы государственного территориального управления;
— неточность в определении компетенции уровней власти;
— недостаточное понимание сущности местной власти и ее возможностей;
— противодействие усилению местной власти со стороны региональных элит в связи с конкуренцией при распределении ресурсов и полномочий;
— слабость экономической и финансовой базы муниципальных образований;
— несогласованность и недостаточная проработанность законодательства;
— недостаточная подготовленность кадров;
— недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения;
— недостаточно рациональная территориальная организация;
— неоптимальные структуры органов управления;
— непроработанность и неэффективность механизмов контроля за деятельностью местного самоуправления как со стороны государства, так и со стороны населения.
Объективные проблемы местного самоуправления нередко усугубляются субъективными факторами, в частности, неумением или нежеланием соответствующих должностных лиц вырабатывать согласованные решения, направленные на взаимодействие федеральных, региональных и муниципальных органов власти в интересах населения.
Если некоторые из вышеперечисленных причин могут быть устранены в достаточно короткий срок путем принятия и реализации политических решений, облеченных в форму закона, устранение других, в силу объективных обстоятельств, потребует длительного времени. Долгосрочные причины могут быть устранены только в результате целенаправленной просветительской работы среди населения, создания научной школы, подготовки кадров.
При определении состава районов необходимо учитывать территориальный, демографический, экономический, исторический и административный факторы. Среди возможных полномочий районов можно отметить социальную поддержку и занятость населения, управление чрезвычайными ситуациями, охрану окружающей среды, противопожарную безопасность, регулирование земельных отношений и т.п. То есть полномочия, передаваемые на уровень районов, связаны с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики, и в тоже время отнесены к вопросам местного значения. Среди преимуществ такой системы специалистами отмечается укрепление вертикали исполнительной власти, приближение государственной власти к населению, более комплексное развитие территорий, состоящих из нескольких муниципальных образований.
Виды и структура органов местного самоуправления
Наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным. По действующему федеральному законодательству образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются. Органы государственной власти и государственные должностные лица не могут осуществлять местное самоуправление.
Наименование органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, порядок формирования органов местного самоуправления, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Также в уставах прописываются основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В уставе должна содержаться информация о порядке отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, об условиях и порядке организации муниципальной службы.
Выборные и иные органы местного самоуправления являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления, в соответствии с п. 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, определяется населением самостоятельно. По уставам муниципальных образований органы местного самоуправления наделяются полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения могут издавать правовые акты. При этом наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
В общем виде по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь) органы муниципального управления могут быть разделены на исполнительные и представительные.
Представительный орган играет особую роль в системе местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством представительный орган наделяется полномочиями по решению ряда вопросов, которые не могут передаваться исполнительным органам власти. К исключительному ведению представительных органов местного самоуправления относится:
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Как правило, в большинстве муниципальных образований выборными должностными лицами являются глава муниципального образования (эта должность названа в Федеральном законе
Глава муниципального образования в России избирается обычно на 2—4 года, иногда предусмотрен 5-летний срок. Конкретный срок полномочий главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования, но в пределах, установленных законом соответствующего субъекта РФ о местном самоуправлении или о выборах представительных органов и должностных лиц местного самоуправления. Иногда эти названия тоже фиксированы в законе (глава города, глава района, глава поселения). На практике чаще всего используются термины «глава» или «мэр» с указанием муниципального образования или города.
Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ от 06.10.2006г., может быть избран двумя способами: непосредственно гражданами (иногда — и постоянно проживающими иностранцами) на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании или представительным органом местного самоуправления, но из своего состава. Какой способ применить — решают сами жители или представительный орган муниципального образования при принятии своего устава.
Компетенция главы муниципального образования определена, в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ от 06.10.2006 г. На местном уровне, закрепляются следующие полномочия главы муниципального образования: представительство муниципального образования в отношениях с другими муниципальными образованиями, органами государственной власти, соответствующими органами иностранных государств, юридическими и физическими лицами; подписание договоров от имени муниципального образования; направление ежегодных посланий муниципальному представительному органу о социально-экономическом положении муниципального образования; периодические публикации статистических данных о состоянии здравоохранения, окружающей среды, законности и правопорядка на территории муниципального образования; назначение даты выборов депутатов представительного органа; внесение проектов решений в представительный орган; организация выполнения решений представительного органа; прием граждан, рассмотрение их обращений и принятие по ним решений; представление к награждению почетными наградами и присвоение почетных званий муниципального образования и др.
Глава муниципального образования может быть досрочно освобожден от должности в случае отставки, отзыва избирателями (если это предусмотрено уставом муниципального образования), смещения его с должности местным представительным органом (в некоторых случаях это возможно путем квалифицированного большинства голосов), вступления в силу обвинительного приговора суда и др. Он прекращает исполнение своих обязанностей также по естественным причинам (смерть и т.д.), в том числе в некоторых муниципальных образованиях по достижении определенного возраста (обычно 65 лет).
Кроме главы муниципального образования их уставы могут предусматривать и другие выборные должности. В их числе — заместитель (заместители) главы администрации, руководители наиболее важных подразделений администрации (например, жилищно-коммунального хозяйства или здравоохранения), муниципальные ревизоры. В России, однако, выборы таких должностных лиц практически не проводятся, эти должности замещают назначенные (по контракту, а иногда после конкурса) государственные служащие. Не проводятся также выборы главы местной администрации в тех редких случаях, где эта должность замещается отдельно. Главой местной администрации является назначенное {после заключения контракта) должностное лицо.
Выборные должностные лица (депутаты, глава муниципального образования и др.) обязаны периодически в установленное время вести прием населения. Дни и часы приема должны быть доведены до всеобщего сведения.
Кроме представительного органа (Совета и др.) и выборных должностных лиц (мэра и др.) в муниципальном образовании могут быть другие, невыборные органы и должностные лица. Это допускает Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления, не определяя, правда, их характер и название. Среди них могут быть совещательные органы и советники при главе муниципального образования, но могут быть и другие органы и должностные лица.
Исполнительные органы, число и номенклатура должностных лиц, содержание их деятельности различаются в зависимости от уровня муниципального образования, численности жителей, развития инфраструктуры, экономического положения, разнообразия функций, требующих диверсификации управления, и др. Названия их тоже неодинаковы. Обычно такие органы называются местными администрациями, а их руководитель — главой администрации. Как говорилось, на практике, как правило, эту должность занимает сам глава муниципального образования (в таком случае глава администрации (он же — глава муниципального образования) оказывается выборным должностным лицом). Если же устав муниципального образования предусматривает отдельные должности главы муниципального образования и главы администрации, то последний назначается либо главой муниципального образования, либо представительным органом муниципального образования. В последнем случае он может возглавлять группу чиновников — начальников отделав по различным отраслям управления (местной промышленности, сельского хозяйства и т.д.), которые могут составлять под его председательством коллегиальный исполнительно-распорядительный орган, своего рода муниципальное правительство. Разумеется, это бывает только в крупных муниципальных образованиях с развитыми экономическими, социальными и культурными функциями.
Глава местной администрации может иметь своих заместителей, которых может назначить самостоятельно (если это разрешает устав муниципального образования), либо по согласованию с представительным органом или главой муниципального образования (в соответствии с уставом). На практике, однако, такие назначения всегда делаются после предварительных обсуждений с главой муниципального образования или совещания в представительном органе, после беседы с его председателем, другими членами. Обычно руководитель администрации (независимо от того, занимает или нет эту должность глава муниципального образования) имеет заместителей по финансово-экономической деятельности, коммунально-бытовому обслуживанию, социальной поддержке населения и др.
Структура, штатное расписание и численность местной администрации определяется главой местной администрации и утверждается главой муниципального образования, а иногда — и представительным органом муниципального образования. В структуру администрации входят различные отделы, секторы, комитеты и другие структурные подразделения. Как правило, в их числе: подразделения по управлению муниципальной собственностью, местными финансами, жилищно-коммунальным хозяйством, в городах — муниципальными землями и градостроительной политикой и т.д. В крупных муниципальных образованиях есть отделы здравоохранения, транспорта и связи и др. Местная администрация имеет свой вспомогательный, обслуживающий аппарат. Это — управление делами, бухгалтерия, отдел кадров, юридическая служба (юрист) и т.д. Состав каждого структурного подразделения исполнительного органа местного самоуправления возглавляет единоличный руководитель (начальник управления, заведующий отделом и т.д.).Муниципальная администрация занимается подготовкой проектов решений, их обоснованием и текущей работой по управлению. Она разрабатывает и после согласования с главой муниципального образования вносит в представительный орган проекты планов и программ социально-экономического развития муниципального образования как в целом, так и по различным сферам (строительство, транспорт, бюджет и т.д.); организует выполнение решений представительного органа и главы муниципального образования; управляет муниципальной собственностью на основах, установленных представительным органом; выступает заказчиком для выполнения разного рода работ и услуг, необходимых для населения муниципального образования (например, строительство школы, открытие нового транспортного маршрута); заключает договоры с другими организациями о сотрудничестве по вопросам экономического и социального развития муниципального образования; осуществляет контроль за правильностью цен, тарифов на товары, расчеты, услуги, осуществляемые в пределах муниципального образования; обеспечивает санитарию и гигиену на своей территории; контролирует соблюдение правил торговли, рынки, ярмарки; содержит учреждения образования, здравоохранения, культуры и другие, находящиеся в муниципальной собственности, и заботится об их развитии; выдает разрешения на строительство; принимает меры по улучшению жилищных и бытовых условий нуждающихся граждан; разрабатывает и реализует программы по повышению занятости населения и организации общественных работ (строительство дорог, благоустройство и т.д.); в соответствии с законом принимает меры, связанные с проведением публичных манифестаций, спортивных, зрелищных мероприятий (например, установление маршрутов демонстраций, соблюдение порядка на спортивных состязаниях и др.); обеспечивает охрану общественного порядка и противопожарную безопасность.
Администрация муниципального образования осуществляет также иные полномочия, возложенные на нее в пределах закона представительным органом муниципального образования или его главой. Осуществляя свои полномочия, исполнительные органы местного самоуправления издают различные правовые акты. Эти акты, а также решения, принятые должностными лицами в пределах их полномочий (например, о правилах пользования муниципальным транспортом, о местах хранения отходов производства), обязательны для исполнения всеми находящимися на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями независимо от их формы собственности, а также общественными объединениями и гражданами. Названия и формы правовых актов муниципальных исполнительных органов определяются ими самостоятельно или указаны в уставах муниципальных образований. Глава муниципального образования и глава администрации (если такая должность предусмотрена отдельно) обычно издают постановления (нормативные акты) и распоряжения (акты ненормативного характера), хотя эти различия далеко не всегда соблюдаются. Заместители главы администрации издают инструкции (акт общего характера) и распоряжения. Руководители структурных подразделений исполнительного органа (администрации) издают приказы, инструкции.
Экономическое обеспечение, местные финансы и бюджет
Создание финансово-экономических основ местного самоуправления является одной из приоритетных задач на долгосрочный период. С
В состав муниципальной собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять самостоятельное управление местными финансами, муниципальной собственностью.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.
Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.
В интересах государства на финансовую самостоятельность местных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным направлениям общегосударственной политики. Могут устанавливаться определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.
В процессе управления муниципальными финансами выделяется несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Следует отметить, что данные функции не должны осуществляться одним и тем же структурным подразделением органов местного самоуправления, так как в таком случае при составлении финансового плана и бюджета долгосрочные интересы развития муниципального образования будут подчинены сиюминутным интересам. Также для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.
Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы местного самоуправления, на основе приоритетов, установленных законодательным органом местного самоуправления. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития муниципального образования. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета муниципального образования должен осуществлять законодательный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется, как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.
Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.
С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов — утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.
Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:
— установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
— составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
— определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
— определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
— предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
— определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
— осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение.
После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.
Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию.
Доходы местного бюджета
Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.
Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:
— предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
— предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.
Муниципальное образование — получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
— ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;
— предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;
— предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.
К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.
Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.
К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям.
С позиции муниципального управления целесообразно также использовать классификацию доходов на постоянные и непостоянные доходы. Постоянные средства складываются из налогов и сборов, регулярно взимаемых в пользу муниципального образования, значительной части поступлений от услуг муниципальных служб, арендной платы от использования имущества, рентных платежей за пользование недрами и природными ресурсами и др. К непостоянным средствам муниципального образования относятся заемные средства, полученные местными сообществами для финансирования инвестиционных расходов.
Правовые акты представительных органов местного самоуправления о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство в пределах компетенции органов местного самоуправления, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны приниматься до утверждения местного бюджета на очередной финансовый год.
В случае необходимости, население муниципального образования может непосредственно принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Собранные средства могут использоваться исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления обязаны информировать население муниципального образования об использовании собранных средств.
Другим источником может быть продажа муниципального имущества, но с точки зрения эффективной муниципальной политики, данный способ может быть рекомендован только в том случае, если отчуждается высоко ликвидное имущество.
Эффективная финансовая политика в муниципальном образовании будет затруднена, если местные органы власти не имеют возможности самостоятельного гибкого использования местных налогов. Местные налоги позволяют регулировать количество и качество предоставляемых услуг в зависимости от пожеланий местного населения, путем изменения размера поступлений, регулируя ставки налогообложения. Если местные органы власти будут рассчитывать исключительно на получение субсидий, то средства могут расходоваться неэффективно, а ответственность за некачественные услуги будет перекладываться на вышестоящие уровни власти за, якобы, недостаточное финансирование.
Местные органы власти несут ответственность за развитие местной инфраструктуры. Очевидно, что такое обустройство благотворно влияет на деловую активность в обустраиваемых районах, и поэтому для целей обеспечения развития часто рациональнее вводить плату за обустройство территорий путем осуществления разовых платежей, например, путем установления сбора за благоустройство, чем использовать займы или налоговые доходы, сбор станет платежом за первоначальные капиталовложения. Может показаться, что введение такого сбора перекладывает все расходы на обустройство на те предприятия, которые изначально вели свою деятельность, но на самом деле расходы на обустройство будут возмещены собственникам через увеличение стоимости их имущества, в результате обустройства территорий.
При этом важно устанавливать сборы таким образом, чтобы использование разных сборов на обустройство для различных районов не сдерживало освоение новых площадей и не переориентировало деловую активность в те районы, где установлены более низкие сборы за обустройство. Одним из путей решения могло бы быть использование повышенных сборов на обустройство для вновь открываемых предприятий в уже освоенных районах.
Расходы местных бюджетов
Бюджетные расходы в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы, согласно экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации.
Капитальные (инвестиционные) расходы бюджетов представляют собой часть расходов бюджетов, обеспечивающую инновационную и инвестиционную деятельность, в т.ч. инвестиции в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов. В составе капитальных расходов бюджетов может формироваться бюджет развития.
К текущим расходам бюджетов относятся расходы, обеспечивающие текущее функционирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включаемые в капитальные расходы в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Применяются также и иные классификации бюджетных расходов. Наибольший интерес представляет классификация расходов в зависимости от приоритетности тех или иных местных расходов. В соответствии с данным подходом расходы ранжируются на несколько групп, последовательность которых отражает степень первоочередности расходов. Это позволяет соответствующим образом распределить доходы местного бюджета. За наиболее важными расходами, обязательность которых законодательно установлена, закрепляются наиболее надежные источники доходов. За добровольными, необязательными расходами могут закрепляться наименее стабильные источники дохода. Применение подобной методики позволяет составить достаточно полную картину основных потребностей муниципального образования и использовать различный режим финансирования и контроля исполнения для различных направлений расходования средств.
Исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональные виды расходов:
— содержание органов местного самоуправления;
— формирование муниципальной собственности и управление ею;
— организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
— содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;
— организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;
— муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
— благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
— организация утилизации и переработки бытовых отходов;
— содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;
— организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
— обеспечение противопожарной безопасности;
— охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;
— реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;
— обслуживание и погашение муниципального долга;
— целевое дотирование населения;
— содержание муниципальных архивов;
— проведение муниципальных выборов и местных референдумов;
— финансирование реализации иных решений органов местного самоуправления и прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации.
Помимо обязательных расходов, местные сообщества могут самостоятельно назначать расходы при условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты необходимым объемом поступлений. К числу таких добровольных расходов можно отнести расходы, связанные с деятельностью местных органов в экономической сфере, дополнительной деятельностью в социальной сфере, расходы по строительству, приобретению зданий, не покрываемые обязательными услугами местных сообществ, обслуживанию финансовых гарантий по погашению займов, полученных частными хозяйствующими субъектами в кредитных организациях для использования в местных интересах. Требование сбалансированности местных бюджетов устанавливает пределы применения добровольных расходов.
Расходование целевых средств нередко происходит в форме муниципального заказа для выполнения определенных программ. Исполнитель (поставщик, подрядчик и др.) выбирается по конкурсу, заключается договор на выполнение работ, услуг. Условия в законе «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21.07.2005г. Муниципальные органы имеют право контроля за ходом выполнения заказа.
В расходной части муниципального бюджета предусматривается создание резервных фондов исполнительных органов местного самоуправления. Размер резервных фондов устанавливается представительными органами местного самоуправления при утверждении бюджета на очередной финансовый год. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году. Порядок расходования средств резервных фондов устанавливается нормативными актами органов местного самоуправления. Исполнительный орган местного самоуправления обязан ежеквартально информировать представительный орган местного самоуправления о расходовании средств резервного фонда.
К бюджету развития (инвестиционному бюджету) относятся доходы и расходы, направляемые на совершенствование муниципального хозяйства (расходы на проведение строительных работ и приобретение материального имущества) и инвестиционные отчисления третьим лицам, а также отчисления федерации и субъектов федерации, доходы от продажи имущества, взносы, а также особые операции по финансированию, например, получение и погашение кредитов, отчисления в резервные фонды и изъятия из этих фондов.
Подобная структура, несмотря на определенную степень условности, позволяет четко определять и корректировать деятельность по основным направлениям развития муниципального хозяйства. Также представляется целесообразным использовать группировку бюджетных статей на средства, направляемые на реализацию собственных полномочий органов местного самоуправления и на средства, направляемые для исполнения государственных полномочий, которые были делегированы вышестоящими органами власти. Хотя подобные группировки не всегда могут применяться в чистом виде, их использование способствует более грамотной организации финансового планирования и бюджетного процесса.
Бюджет должен составляться на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования. Согласно действующему законодательству прогноз долгосрочного социально экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, на основе текущего прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и на основе тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекты бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета должно вызывать соответствующее изменение основных характеристик проекта бюджета.
В 2007 году планирование бюджета происходило на 2008год и плановые 2009 и 2010 годы. План разрабатывается на основе прогноза социально-экономического развития муниципального образования и содержит данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета.
Перспективный финансовый план законодательно не утверждается и составляется в целях:
— информирования представительных органов власти о предполагаемых среднесрочных тенденциях развития экономики и социальной сферы;
— комплексного прогнозирования финансовых последствий реализации проектов программ, законов;
— выявления необходимости и возможности осуществления в перспективе мер в области финансовой политики;
— отслеживания долгосрочных негативных тенденций и своевременного принятия соответствующих мер.
Перспективный финансовый план разрабатывается на три года, из которых первый год — это год, на который составляется бюджет, а следующие два года — плановый период, на протяжении которого прослеживаются реальные результаты заявленной экономической политики.
Исходной базой для формирования перспективного финансового плана является бюджет на текущий год, с учетом индексов. Перспективный финансовый план ежегодно корректируется с учетом показателей уточненного среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования.
Управленческие решения местных органов власти
Одним из важнейших элементов процесса управления муниципальным образованием, с помощью которого обеспечивается взаимодействие управляемых и управляющих, является принятие и исполнение решений. Управленческое решение составляет главное средство управляющего воздействия, с помощью которого обеспечивается нормальное функционирование управляемых систем. Принятие решения представляет собой процесс, начинающийся с возникновения проблемной ситуации и заканчивающийся выбором решения, т.е. действием по устранению проблемной ситуации.
Основными требованиями к управленческим решениям являются:
— своевременность;
— обоснованность;
— директивность (обязательность исполнения);
— адресность;
— непротиворечивость (согласованность с ранее принятыми решениями);
— правомочность.
Решение проблем, как и управление — процесс, так как речь идет о нескончаемой последовательности взаимосвязанных шагов. Руководитель заботится не столько о решении как таковом, сколько обо всем, связанном с ним и проистекающим из него. Для решения проблем требуются не единичные решения, а совокупность выборов.
Первый шаг к решению проблемы — ее выявление. Полностью определить проблему зачастую трудно, поскольку все части организации взаимосвязаны. В крупной организации могут быть сотни взаимосвязей. Некоторые общие признаки возникновения проблемы в организации — уменьшение производительности, качества, увеличение издержек, многочисленные конфликты и большая текучесть кадров. Обычно несколько признаков дополняют друг друга. Их выявление помогает определить проблему в общем виде. Это способствует также сокращению числа факторов, которые следует учитывать применительно к управлению. Как правило, целесообразно избегать немедленного действия для устранения симптома, к чему склонны многие руководители. Предварительно необходимо глубоко проникнуть в суть для выявления причин неэффективности.
Для выявления причин возникновения проблемы необходимо собрать и проанализировать требующуюся внутреннюю и внешнюю информацию. Увеличение количества информации не обязательно повышает качество решения. Важно видеть различия между нужной и неуместной информацией и уметь одну отделять от другой.
Получить исчерпывающую точную информацию по проблеме может быть непросто. Следует учитывать, что психологические факторы часто несколько искажают информацию. Если работники считают, что руководство склонно видеть причину неприятностей в них, они сознательно или нет представят информацию, более благоприятно освещающую их позиции. Если руководитель не поощряет откровенность, работники могут просто сообщать только то, что желает услышать их начальник.
Когда руководитель диагностирует проблему с целью принятия решения, он должен отдавать себе отчет в том, что именно можно сделать. Многие возможные решения проблем организации не будут реалистичными, поскольку либо у руководителя, либо у организации недостаточно ресурсов для реализации принятых решений. Кроме того, причиной проблемы могут быть находящиеся вне организации силы — такие, как законы, которые руководитель не властен изменить. Ограничения корректирующих действий сужают возможности в принятии решений. Перед тем как переходить к следующему этапу процесса принятия решения, руководитель должен беспристрастно определить суть ограничений и только потом выявлять альтернативы. Если этого не сделать, может быть выбрано нереалистичное направление действий.
Возможные ограничения:
— неадекватность средств;
— недостаточное число работников, имеющих требуемую квалификацию и опыт;
— потребность в технологии, еще не разработанной или слишком дорогой;
— нормативные или этические ограничения.
Существенным ограничителем всех управленческих решений, хотя иногда вполне устранимым, является определяемый высшим руководящим звеном объем полномочий для всех членов организации.
На следующем этапе осуществляется формулирование набора альтернативных решений проблемы. На практике руководитель редко располагает достаточными знаниями или временем, чтобы сформулировать и оценить каждую альтернативу. Более того, рассмотрение очень большого числа альтернатив, даже если все они реалистичны, часто ведет к путанице. Поэтому обычно число вариантов выбора для серьезного рассмотрения ограничивается всего несколькими альтернативами, которые представляются наиболее желательными.
Однако важно позаботится о том, чтобы был учтен достаточно широкий спектр возможных решений. Углубленный анализ трудных проблем необходим для разработки нескольких действительно различающихся альтернатив, включая возможность бездействия. Когда руководитель не в состоянии оценить, что произойдет, если ничего не предпринимать, существует опасность не устоять перед требованием немедленных действий. Принятие решения ради действия повышает вероятность реагирования на внешний симптом проблемы, а не на ее причину.
По возможности, решения следует выражать в одной форме, желательно такой, в которой выражена цель. В муниципалитете главной целью обычно является предоставление наилучших услуг населению при наименьших затратах. Поэтому для сравнения последствий решений часто можно использовать денежное выражение. В случае, если это невозможно, можно использовать критерии, выраженные в баллах. Каждому критерию присваивается определенный вес, в зависимости от его значимости.
Процесс решения проблемы не заканчивается выбором альтернативы. Простой выбор направления действий имеет малую ценность для организации. Решение должно быть реализовано. Уровень эффективности его осуществления повысится, если оно будет признано теми, кого оно затрагивает. Иногда руководитель может возложить принятие решения на исполнителей, однако чаще он будет вынужден убеждать в правильности своей точки зрения других людей в организации, доказывать людям, что его выбор правилен. Некоторые руководители считают попытки убеждения напрасной тратой времени, однако подобный подход, как правило, снижает эффективность работы по исполнению принятых решений. Поэтому хороший способ завоевать признание решения состоит в привлечении других людей к процессу его принятия.
Однако твердая поддержка сама по себе еще не гарантирует надлежащего исполнения решения. Полное осуществление решений требует привидения в действие механизмов организации и мотивации. После принятия решения необходимо позаботится о системе отслеживания и контроля принятого решения для обеспечения согласования фактических результатов с теми, что ожидались в период принятия решения. Данные о том, что происходило до и после реализации решения, позволяют руководителю скорректировать его, пока неправильное решение еще не нанесло значительного ущерба.
Для правильного принятия управленческих решений необходимо создать и развивать эффективную систему обмена информацией в муниципалитете. Для этого необходимо:
— регулировать структуру и направления основных информационных потоков;
— проводить регулярные встречи-совещания с подчиненными для обсуждения грядущих перемен, распределения работ;
— улучшать систему обратной связи (перемещение работников из одного структурного подразделения в другое, опросы, ящики для предложений, специалист по сбору предложений с целью облегчения поступления информации на верхние уровни управления).
— улучшать систему прямой связи (распространение информационных бюллетеней, внутренние и внешние публикации, содержащие информацию, полезную для всех работников: предложения и рекомендации по поводу управления, ответы руководителей на часто задаваемые вопросы).
Различные способы, методы, средства применения публичной власти для управления поведением людей в определенных целях, классификация и оценка этих способов (плюсы, минусы, эффективность) и составляют суть науки управления.
В этой науке сформулированы многие принципиальные положения о демократическом и авторитарном управлении, о функциях и методах управления, о соотношении убеждения и принуждения в управлении, об аппарате управления, о роли законодательной, исполнительной, судебной власти в управлении и др. Управление бывает эффективным только в том случае, когда оно опирается на данные науки о нем. Конечно, можно добиться какой-то промежуточной цели и не опираясь на науку и даже вопреки ей (например, используя только принуждение в чрезвычайных ситуациях), но долговременный эффект дает только научный подход к решению управленческих задач. Даже в случаях авралов необходимо убеждение в необходимости этого. Тогда работа пойдет быстрее.
Наряду с наукой управления есть и искусство управлять. Последнее зависит от многих факторов, в том числе не в последнюю очередь от способностей, навыков, умения управляющего, руководителя (не только отдельного должностного лица, но и органа управления, его состава, в том числе профессионального или менее профессионального). Для достижения своих целей управляющий, используя публичную власть (в форме осуществления имеющихся у него по закону полномочий) всегда в той или иной степени применяет административные методы управления. Он может обладать административными полномочиями только в своем коллективе (приказ ректора вуза, согласованный с местной организацией профсоюза, об установлении правил внутреннего трудового распорядка и выговор в приказе студенту за нарушение этого распорядка), а может в этом коллективе и не обладать административными полномочиями (инспектор курса студентов в вузе).
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Уткин Э.А., Денисов А.Ф., учебное пособие, Государственное и муниципальное управление. — М.: Ассоциация авторов и издателей «Тандем». Издательство «ЭКМОС»,
2. Чиркин В.Е., учебник, Государственное и муниципальное управление. — М.: Юристъ, 2003г.-320с.
3. «Бюджетный кодекс РФ» от 31.07.1998 №145-ФЗ (принят ГД ФС РФ 17.07.1998) (ред.от 01.12.2007,с изменениями от 06.12.2007) (с изменениями и дополнениями, вступ-ми в силу с 01.01.2008)
4. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» № 94-ФЗ от 21.07.2005г.
5. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» №131-ФЗ от 06.10.2006г.
7. «Конституция РФ» (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
