Содержание

Введение

1. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности

2. Правовые основы финансового контроля

3. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность темы исследования. В настоящее время особую актуальность приобретает проблема определения места парламентского финансового контроля в общей системе государственного финансового контроля, совершенствования его форм и методов. Необходимость повышения эффективности парламентского финансового контроля в России обусловлена становлением демократического федеративного правового и социального государства, дальнейшим развитием социально-экономических реформ.

Мировая практика свидетельствует, что уровень государственного управления выше, если результативнее, лучше организован внешний финансовый контроль исполнения государственного бюджета, который дает возможность наблюдать как за деятельностью государства по выполнению экономических и социальных программ, так и за деятельностью органов исполнительной власти, административно-территориальных образований, отдельных отраслей и иных использующих государственные ресурсы хозяйствующих субъектов.

Исключительная актуальность исследования проблемы совершенствования парламентского финансового контроля в значительной мере обусловлена возрастанием внимания международных организаций к вопросам исполнения федерального бюджета, а также тем, что с момента формирования Счетной палаты РФ и принятия Бюджетного кодекса РФ в российское законодательство не вносилось существенных изменений и дополнений, направленных на совершенствование внешнего финансового контроля. Вследствие этого сложилось противоречие между активно развивающейся финансовой системой, бюджетным законодательством и организацией внешнего финансового контроля, как парламентского, проводимого высшими органами финансового контроля по опыту развитых стран.

Состояние научной разработанности проблемы. В отечественной науке и практике существенный вклад в разработку проблем парламентского финансового контроля внесли С.А. Агапцов, М.П. Афанасьев, И.А. Белобжецкий, Н.Т. Белуха, В.В. Бурцев, СЮ. Витте, Э.А. Вознесенский, Ю.М. Воронин, И.В. Вышнеградский, Ю.Д. Данилевский.

Целью исследования является разработка теоретических аспектов организации и совершенствования парламентского финансового контроля.

Поставленная цель предусматривает решение следующих задач:

рассмотреть парламентский финансовый контроль и факторы его действенности;

исследовать правовые основы финансового контроля

раскрыть субъекты и объекты парламентского финансового контроля.

Объектом исследования является система и методы парламентского (представительного) финансового контроля, а также деятельность Счетной палаты РФ по контролю исполнения федерального бюджета.

Предметом исследования выступает совокупность финансово - экономических отношений, возникающих в процессе осуществления финансового контроля, проводимого органами законодательной (представительной) власти.

Теоретико-методологической основой исследования являются современные научные методы, в том числе системный анализ финансово-экономических процессов, методы исторического, сравнительного анализа, другие конкретные методы финансовой науки, экономической и социальной экспертизы, а также теоретические и практические разработки, содержащиеся в фундаментальных и прикладных научных исследованиях отечественных и зарубежных авторов по вопросам совершенствования государственного финансового контроля, финансово-экономической экспертизы и бюджетного анализа.

1. Парламентский финансовый контроль и факторы его действенности

Парламентский контроль является одним из видов государственного контроля и выступает непременным условием устойчивого конституционного строя. Он представляет собой самостоятельный институт парламентаризма и призван обеспечить не только соблюдение и исполнение принятых им законов, но и осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти, представлять и защищать интересы населения всей страны.

В настоящее время вопросы организации парламентского контроля достаточно подробно и всесторонне рассмотрены рядом современных российских исследователей, таких как С.А. Авакьян¹, А.С. Автономов², М.В. Баглай³ и др. Они раскрывают формы и содержание такого контроля. Так, С.А. Авакьян, определяя основные функции парламента Российской Федерации, отмечает, что он должен "в пределах своих полномочий и присущими ему формами осуществлять функцию парламентского контроля в области государственного строительства, деятельности других органов, исполнения бюджета и т.д. "⁴.

Другой исследователь - М.В. Баглай парламентский контроль представляет прежде всего в виде права "представительного органа участвовать в формировании исполнительных органов государственной власти, требовать от них отчета о своей деятельности и отправлять в отставку министров или правительства в целом в случае признания их деятельности неудовлетворительной"⁵.

Таким образом, следует согласиться с тем, что под парламентским контролем понимается одна из основных функций парламента, направленная на осуществление контроля за деятельностью исполнительной власти в области государственного строительства, государственных финансов и собственности, а также в других сферах. Такой контроль парламентом обеспечивается с помощью различных методов и способов: постановка вопроса о доверии правительству, резолюция порицания, интерпелляция, письменные и устные вопросы правительству, парламентские и депутатские запросы, парламентские расследования и др.

Особой разновидностью парламентского контроля является финансовый контроль. Он осуществляется как самим законодательным органом путем заслушивания отчетов об исполнении бюджета, внесения парламентских запросов, направления депутатских запросов и вопросов правительству или отдельным его членам, так и через специальные органы парламента, создаваемые для осуществления финансового контроля: счетные палаты, счетные суды, аудиторские суды, национальные офисы аудита и т.п. Объем контрольных полномочий парламента в финансовой сфере в большей степени зависит от формы правления государства, а также от сложившихся в данной стране традиций.

Предназначение финансового контроля заключается в успешной реализации функций государства по обеспечению процесса формирования и эффективного использования финансовых и материальных ресурсов во всех сферах и звеньях жизнедеятельности общества. Роль финансового контроля в современных условиях огромна.

Контроль, осуществляемый государством в области финансов, имеет свою специфику, к которой относятся обязательность для всех субъектов хозяйствования и строгая нормативно-правовая обоснованность. С точки зрения современного российского законодательства государственный финансовый контроль, в том числе и парламентский, включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственных внутреннего и внешнего долгов, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ¹. Он в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации разграничением функций и полномочий возлагается на Счетную палату Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральное казначейство, Федеральную службу финансово-бюджетного надзора, Федеральную налоговую службу, Федеральную таможенную службу, территориальные органы финансового бюджетного надзора, органы государственного финансового контроля субъектов Российской Федерации, а также на иные органы, осуществляющие контроль за поступлением и расходованием средств федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации и территориальных внебюджетных фондов.

Парламентский финансовый контроль призван содействовать успешной реализации финансовой политики государства во всех сферах социального и экономического развития страны. Общеизвестно, что без наведения должного порядка в бюджетно-финансовой сфере, без стабильной системы государственного финансового контроля невозможно продуктивно решать как общегосударственные вопросы, так и конкретные социально-экономические проблемы. В связи с этим встает справедливый вопрос: каким образом можно повысить эффективность функционирования системы государственного финансового контроля и какие отводятся место и роль в этой системе законодательным органам государственной власти?

Вполне логично, что парламентский финансовый контроль должен быть наиболее эффективным и действенным в государствах, как было уже отмечено, имеющих парламентскую форму правления. Здесь высший законодательный орган страны формирует правительство, и оно подотчетно ему по всем направлениям своей деятельности. Безусловно, данный фактор имеет большое значение, но, наверное, не всегда является решающим.

По моему мнению, на уровень действенности парламентского финансового контроля в не меньшей степени влияет, а в отдельных случаях имеет и определяющее значение, действующий в стране государственный (политический) режим. Наглядный тому пример - советский период развития российского государства, когда законодательные органы практически выполняли второстепенные функции и являлись орудием реализации решений партийно-государственной номенклатуры. Поэтому важным фактором действенности парламентского финансового контроля является становление и развитие институтов демократии.

В государствах с развитым гражданским обществом желание и стремление держать под постоянным контролем процессы того, куда и как расходуются бюджетные средства, должно быть присуще не только парламентариям, но и большинству граждан. Такая гражданская активность требует более высокого уровня самоорганизации общества. В этом случае в государстве не может быть зон, закрытых для парламентского финансового контроля.

Эффективность парламентского финансового контроля напрямую зависит и от ряда других факторов, которые определяют его действенность. К числу таких наиболее важных, на мой взгляд, можно отнести решимость и стремление парламентского большинства обеспечить всесторонний и эффективный контроль за расходованием финансовых ресурсов государства и распоряжением его собственностью.

По итогам прошедших в декабре прошлого года выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации абсолютное большинство депутатских мандатов досталось Всероссийской политической партии "Единая Россия". Ее представители получили 315 мест в Государственной Думе из 450 предусмотренных Конституцией Российской Федерации, или 70,0%. Они сформировали конституционное большинство в парламенте, т.е. могут обеспечить принятие как обычных федеральных, так и федеральных конституционных законов. Таким образом, действенность парламентского финансового контроля прежде всего будет зависеть от деятельности фракции "Единая Россия", от того, насколько она решительно настроена осуществлять контроль за расходованием средств федерального бюджета и распоряжением государственной собственностью.

Постоянный и тщательный контроль за финансовой деятельностью Правительства и других органов государственной власти, осуществляющих свою деятельность за счет привлечения бюджетных средств, в правовых демократических государствах составляет одну из основных функций парламента как высшего законодательного органа власти. В Российской Федерации формально функции такого контроля принадлежат обеим палатам Федерального Собрания. Однако, как уже нам приходилось отмечать ранее, в Конституции Российской Федерации отсутствуют нормы, прямо указывающие на контрольные функции самого парламента России¹.

Отсутствие конституционного механизма взаимоотношений между Федеральным Собранием и Правительством Российской Федерации является фактором, ограничивающим осуществление парламентского финансового контроля. Поэтому, на наш взгляд, представляется целесообразным внесение поправок в ст.102 и 103 Конституции Российской Федерации с целью наделения Совета Федерации и Государственной Думы прямыми полномочиями по осуществлению финансового контроля, в частности, за бюджетной деятельностью Правительства Российской Федерации.

Полномочия Совета Федерации по контролю за использованием средств федерального бюджета практически нигде законодательно не закреплены. Они косвенно проявляются лишь при его участии в механизме законотворчества. В частности, ст.106 Конституции Российской Федерации предусматривает, что обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам федерального бюджета и финансового регулирования.

Незаметна роль Совета Федерации и при процессе формирования федерального бюджета. Хотя ст.164 Бюджетного кодекса Российской Федерации и включает его в число участников бюджетного процесса наряду с Президентом Российской Федерации, Государственной Думой и другими, но реальное его участие в осуществлении предварительного, текущего и последующего финансового контроля бюджетное законодательство не предусматривает.

Основное место в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета отводится Государственной Думе. Именно в Думу в соответствии со ст. 192 Бюджетного кодекса Правительство Российской Федерации вносит на рассмотрение и утверждение проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период. Бюджетный кодекс предоставляет Государственной Думе право отклонить в первом чтении проект федерального закона о федеральном бюджете (ст. 202).

Также за ней закреплено право (ст. 203) не принимать решения по основным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии. В этом случае проект федерального закона считается повторно отложенным в первом чтении. Но в Бюджетном кодексе оговаривается, что повторное отклонение проекта закона о федеральном бюджете возможно лишь в случае, если Государственная Дума ставит вопрос о доверии Правительству Российской Федерации (ст. 203). В этой ситуации решающее значение будет иметь соотношение парламентского большинства с Правительством Российской Федерации или же, по-другому говоря, насколько состав Правительства сформирован из сторонников парламентского большинства.

Одной из актуальных тем на сегодняшний день является понимание места и роли конкретных органов государства в системе финансового контроля. По глубокому убеждению, здесь приоритет должен быть за представительной властью и органами, которые ими для этого специально создаются. Никто, кроме законодательных (представительных) органов, не может претендовать на право осуществления контроля от имени всего общества за тем, насколько эффективно и целесообразно управляют вверенными государством финансовыми и другими ресурсами те или иные органы и организации. К тому же только парламент Российской Федерации в соответствии с Конституцией и федеральными законами рассматривает и утверждает федеральный бюджет и для осуществления контроля за его исполнением образует Счетную палату Российской Федерации.

Как уже отмечалось, существует множество государственных органов, которые в той или иной степени призваны и осуществляют функции финансового контроля. Проблема заключается в том, чтобы обеспечить четкий механизм функционирования всей системы финансового контроля исходя из принципа единства управления государственными финансами. На данный момент остро встают вопросы координации и взаимодействия всех контролирующих органов в сфере использования бюджетных средств. Поэтому особую актуальность сейчас приобретают в осуществлении парламентского финансового контроля выстраивание на правовой основе и развитие вертикали финансово-контрольных органов в системе представительной власти.

Повышение действенности парламентского финансового контроля непосредственно связано с дальнейшим совершенствованием и развитием специальных органов, образуемых законодательной властью для осуществления такого контроля, - контрольно-счетных органов. Этому во многом должны способствовать положения Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой еще в декабре 2002 г. IV конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов России. В ней, в частности, говорится, что необходимо заложить основу для объединения усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию единой системы всеобъемлющего государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации. Создание такой системы позволит в соответствии с принципами бюджетного федерализма охватить финансовым контролем управление всеми государственными и муниципальными финансовыми и материальными ресурсами¹.

Организация эффективного управления государственными финансами и осуществление действенного контроля за их использованием во многом зависят от наличия в государстве единой концепции государственного финансового контроля. Однако данная концепция, начиная еще с 2000 г., находится на различных стадиях разработки и согласования.

Отсутствие такого важного документа ставит препятствия для разработки и принятия основополагающего для финансового контроля нормативного правового акта - федерального закона о государственном финансовом контроле в Российской Федерации. Его принятие создало бы соответствующую нормативную базу для функционирования эффективной системы государственного финансового контроля и в целом для единой общероссийской политики в этой сфере.

Анализ парламентского финансового контроля показывает, что действенность такого контроля напрямую зависит от достижения поставленных целей. Так, на данном этапе развития российского государства, как нам кажется, основной целью парламентского финансового контроля является не только достижение целевого и эффективного использования бюджетных средств, обеспечение их сохранности, но и в целом создание эффективной системы бюджетного финансирования.

Особое значение в современных условиях развития внешнего (парламентского) финансового контроля приобретают вопросы аудита эффективности. Он в последние годы становится одним из основных видов контроля за исполнением государственного бюджета. Как подчеркивается в ст.4 Лимской декларации руководящих принципов, аудит эффективности "направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в том числе организационную и административную системы"¹.

Аудит эффективности активно внедряется в деятельности Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов регионов. В соответствии с Методикой проведения аудита эффективности использования государственных средств, принятой коллегией Счетной палаты Российской Федерации 23 апреля 2004 г., он определяется как проверка деятельности органов государственной власти и получателей государственных средств в целях выявления эффективности использования ими государственных средств, полученных для выполнения возложенных на них функций и поставленных задач².

Другой немаловажный фактор действенности контроля - это то, что слабый парламентский финансовый контроль является одним из источников коррумпированности прежде всего исполнительной власти. Коррупция в современной России стала одним из самых серьезных политических, социально-экономических и правовых проблем.

Отсутствие правового механизма предупреждения злоупотребления властью или служебными полномочиями из корыстной или иной личной заинтересованности, в том числе сопряженного со взяточничеством и хищениями бюджетных средств со стороны лиц, занимающих государственные должности и должности государственной службы, наносит значительный ущерб развитию демократических начал в деятельности российского государства.

В Государственной Думе на сегодняшний день находится ряд законопроектов, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, общественных и государственных интересов, в том числе и в финансовой сфере, путем создания условий для неподкупности лиц, занимающих государственные и муниципальные должности, а также иных приравненных к ним лиц. В частности, проект Федерального закона "О противодействии коррупции", который еще в ноябре 2002 г. был принят Государственной Думой в первом чтении, предусматривает достаточно четкую правовую регламентацию деятельности системы органов государственной власти, участия парламентариев и общественности в контроле за ней. В данном документе также прописаны процедуры принятия решений, обеспечивающих защиту прав и законных интересов физических и юридических лиц, неотвратимости юридической ответственности за совершенное коррупционное правонарушение, а также вводятся ограничения для должностных лиц органов государственной власти занимать должности в органах управления хозяйствующих субъектов, в том числе и на безвозмездной основе. К сожалению, принятие этих законов, которых ждет вся общественность страны, парламентарии неоправданно затянули.

2. Правовые основы финансового контроля

Необходимым условием эффективности правового регулирования финансовых отношений выступает финансовый контроль, являющийся составной частью единого механизма государственного контроля¹. Наличие финансового контроля обусловлено тем фактом, что финансам присущи не только распределительная, но и контрольная функции. Осуществляют финансовый контроль в порядке, установленном законом, органы государственной власти, местного самоуправления, в том числе специальные контрольные органы при участии общественных организаций и граждан.

Несмотря на то, что государственный финансовый контроль непосредственно охватывает только общественную (публичную) часть совокупного продукта, он в определенной форме (путем проверки составления налоговых деклараций, при оказании юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям финансовой помощи, в процессе выполнения ими государственных заказов и т.п.) касается и деятельности граждан и организаций.

В основе финансового контроля лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них следует выделить:

1) осуществление финансового контроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлять финансовый контроль могут только специально уполномоченные государственные органы, органы местного самоуправления и иные организации. Однако следует отметить, что инициатором проведения финансового контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь.

2) результативность финансового контроля - проявляется в своевременности проведения контрольных мероприятий, выявлении реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности, нарушений финансовой дисциплины, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин финансовых правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом финансового контроля должно стать совершенствование финансово-хозяйственной деятельности.

3) гласность финансового контроля - состоит в обнародовании результатов финансового контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов, общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые были приняты по выявленным в процессе финансового контроля нарушениям и недостаткам.

Сущность финансового контроля также находит свое отражение в его задачах. Одной из них является обеспечение финансовой дисциплины в сфере публичных финансов, предполагающее проверку своевременности и полноты исполнения обязательств перед бюджетами всех уровней, операций по использованию централизованных и децентрализованных государственных и муниципальных денежных фондов. При этом финансовый контроль призван обеспечить соблюдение действующего законодательства в области исполнения бюджетов различных уровней, налогообложения, валютных операций, регулирования внешнеэкономической деятельности и др. Эффективность контроля неразрывно связана с ответственностью за нарушения финансовой дисциплины, предусматривающей административные и финансово-правовые меры воздействия.

Финансовый контроль - это не только средство обеспечения законности и правопорядка при осуществлении финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Он предполагает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на более рациональное использование финансовых ресурсов, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев публичного сектора финансовой системы. Этим целям служат укрепление режима экономного использования денежных средств и материальных ценностей на предприятиях, в учреждениях и организациях, а также совершенствование системы бухгалтерского учета и отчетности. Таким образом, мы можем говорить о второй не менее важной задаче финансового контроля - повышении эффективности публичных финансов.

Финансовый контроль выступает формой реализации контрольной функции финансов, т.е. присущего финансам свойства служить средством контроля за производством, обменом, распределением и потреблением совокупного общественного продукта и национального дохода. Иными словами, контрольная функция финансов является объективной основой финансового контроля, содействующей сбалансированности между потребностью в финансах и наличием финансовых ресурсов¹. При этом необходимым условием эффективности финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определения ее границ, методов и форм осуществления, установления правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей, т.е. всех тех элементов, которые составляют механизм финансового контроля.

Одним из наиболее существенных недостатков современного механизма финансового контроля является слабый уровень регулирования контрольной деятельности. Развитие рыночных отношений в России, появление новых организационно-правовых форм юридических лиц и видов хозяйственной деятельности потребовало коренного реформирования финансового контроля. В то же время деятельность некоторых контрольных органов до сих пор регламентируется нормами, установленными в советский период. Ряд вновь созданных институтов финансового контроля длительное время функционировал или до настоящего времени функционирует без соответствующей нормативной базы. Только в 2001 году, например, был принят Федеральный закон "Об аудиторской деятельности". Встречаются и такие случаи, когда деятельность отдельных институтов финансового контроля нашла свое урегулирование в правовых актах, а сами органы остаются долгое время существующими только на бумаге. Очевидно, что неразвитость юридической базы финансового контроля не может способствовать эффективному управлению финансовой системой страны.

В юридической литературе наиболее распространенным является следующее определение финансового контроля: финансовый контроль - это осуществляемая с использованием специфических организационно-правовых форм и методов деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, а в ряде случаев и иных организаций, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях обеспечения законности, обоснованности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджеты всех уровней и сохранности государственного и муниципального имущества¹.

В зависимости от уровня проведения финансовый контроль может быть государственным, муниципальным, внутрихозяйственным и независимым (аудиторским).

Следует также отметить, что в зависимости от уровня государственной власти, органы которого осуществляют контрольную деятельность, государственный финансовый контроль может быть федеральным и региональным².

3. Субъекты и объекты парламентского финансового контроля

В ходе реализации задач парламентского финансового контроля складываются определенные, урегулированные нормами права общественные отношения. Как и любые другие правовые отношения, они возникают между конкретными субъектами по поводу определенного объекта и имеют содержание, которое раскрывается непосредственно через соответствующие права и обязанности их участников.

В настоящее время в теории права под субъектами права понимаются лицо или организация, за которыми государство признает способность быть носителями субъективных прав и юридических обязанностей¹. Субъектом права может быть только лицо, обладающее правосубъектностью, то есть потенциально способное выступать в качестве участника правоотношений. Поэтому не случайно, по мнению известного исследователя в области теории государства и права М.Н. Марченко, "в современной юридической литературе понятие "субъект права" чаще используется в качестве синонима термина "субъект, или участник, правоотношений"².

Государственный финансовый контроль многообразен, осуществляется значительным количеством субъектов финансовых правоотношений. Его специфика заключается в том, что, во-первых, он возникает в ходе деятельности государства в финансовой сфере, во-вторых, одним из субъектов этих контрольных правоотношений в обязательном порядке выступает государственный орган или уполномоченное на то лицо и, в-третьих, он всегда касается финансовых ресурсов государства.

Финансовый контроль представительных органов может осуществляться как коллективными, так и индивидуальными субъектами. В процессе его реализации субъектами парламентского финансового контроля выступают реальные участники правоотношений, которые складываются в процессе осуществления законодательными органами непосредственно и через создаваемые ими органы функции по контролю за поступлением, движением и расходованием государственных финансовых и материальных ресурсов, средств государственных внебюджетных фондов, за целевым и эффективным их расходованием, а также за использованием налоговых и иных льгот и преимуществ, предоставляемых государством по платежам в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации. Поэтому в данной работе при исследовании правовой природы субъектов парламентского финансового контроля автором они рассматриваются именно как участники правоотношений, возникающих в ходе реализации законодательными органами своих контрольных функций в финансовой сфере.

Коллективных участников рассматриваемых правоотношений в зависимости от выполняемых ими функций можно подразделить на следующие виды:

государственные органы представительной власти, наделенные властными полномочиями для осуществления финансового контроля над другими государственными органами и всеми хозяйствующими субъектами, пользующимися государственными финансами;

государственные органы, имеющие исполнительно-распорядительные функции и, с одной стороны, являющиеся объектом финансового контроля со стороны представительной власти, а с другой - осуществляющие внутренний (ведомственный) финансовый контроль;

органы местного самоуправления, прежде всего, в силу того, что они являются участниками бюджетного процесса и большая часть муниципальных образований страны получает межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации;

имущественно-хозяйственные органы и организации различной организационно-правовой формы, пользующиеся финансовыми ресурсами государства и государственной собственностью в том случае, если они имеют статус юридического лица.

К первой группе участников правоотношений в сфере финансового контроля относятся Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата Российской Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы регионов, создаваемые законодательными органами субъектов Федерации. Эти органы занимают приоритетное положение в системе органов государственного финансового контроля. Их особый статус имеет конституционное закрепление: только законодательные органы обладают правом утверждать бюджеты (федеральный, бюджеты субъектов Федерации) и отчеты об их исполнении.

В свою очередь, внутри данной группы субъектов их можно подразделить: по уровню своей деятельности - на федеральные органы (Совет Федерации, Государственная Дума, комитеты и комиссии палат Федерального Собрания, Счетная палата РФ) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации (законодательные органы субъектов, их комитеты и комиссии, контрольно-счетные органы); исходя из решаемых задач, поставленных перед ними, - на органы, выполняющие общие функции контроля (палаты Федерального Собрания, законодательные органы субъектов Федерации, их комитеты и комиссии), и на специальные органы финансового контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов регионов (Счетная палата РФ и контрольно-счетные органы субъектов).

Ко второй группе субъектов относятся органы исполнительной власти. В силу своего правового положения они не только распоряжаются финансовыми ресурсами государства, обеспечивают исполнение бюджетов, но и осуществляют выработку единой государственной финансовой, кредитной, денежной политики и подзаконное нормативно-правовое регулирование, основанное на законодательстве в финансовой сфере, включая и бюджетную.

В качестве участников бюджетных правоотношений исполнительные органы, являющиеся главными распорядителями и администраторами бюджетных средств, активно взаимодействуют с органами парламентского финансового контроля и им подконтрольны. Так, согласно ст.264.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов бюджета, главные администраторы источника финансирования дефицита бюджета составляют бюджетную отчетность¹. Она включает в себя: отчет и баланс об исполнении бюджета; отчеты о финансовых результатах деятельности и о движении денежных средств; пояснительную записку.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном органе подлежит обязательной внешней проверке, которая включает проверку бюджетной отчетности всех главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета (ст.264.4). Внешняя проверка годового отчета об исполнении федерального бюджета осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, а бюджета субъекта Федерации - органом государственного финансового контроля региона, образованным законодательным органом субъекта.

Главные администраторы средств федерального бюджета не позднее первого апреля, а бюджета субъекта Федерации - не позднее первого марта текущего финансового года представляют годовую бюджетную отчетность соответственно в Счетную палату Российской Федерации и контрольно-счетный орган субъекта Федерации для внешней проверки. Ее результаты оформляются заключениями по каждому главному администратору в срок до 1 июня и до 1 апреля текущего финансового года соответственно.

Правительство Российской Федерации не позднее 15 июня направляет в Счетную палату годовой отчет об исполнении федерального бюджета и иные документы, подлежащие представлению в Государственную Думу одновременно с годовым отчетом. На уровне регионов их высшие исполнительные органы государственной власти представляют отчет об исполнении бюджета субъекта в контрольно-счетный орган не позднее 15 апреля текущего финансового года¹.

Активное внедрение в последнее время новых финансовых и межбюджетных отношений требует повышения контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям. Органы местного самоуправления, составляющие третью группу субъектов, как представительные, так и исполнительно-распорядительные, несут непосредственную ответственность за эффективное и целевое использование средств, выделяемых в виде: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и муниципальных районов (городских округов); субсидий и субвенций местным бюджетам и иных межбюджетных трансфертов.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации предусмотрена специальная ст.136, которая определила основные условия предоставления указанных трансфертов. В частности, она закрепила и нормы, определяющие обязательное проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта, если в бюджетах муниципальных образований доля трансфертов из бюджетов регионов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов. При несоблюдении органами местного самоуправления, выступающими в качестве участников межбюджетных отношений, условий предоставления трансфертов из бюджета субъекта финансовые органы региона вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в установленном ими порядке предоставления этого вида финансовой помощи соответствующим местным бюджетом.

В четвертую группу коллективных участников правоотношений, связанных с реализацией законодательными органами функций контроля за использованием государственных финансов, входит большое количество хозяйствующих субъектов. К этой категории субъектов относятся предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, пользуются государственной собственностью либо управляют ею, а также имеют предоставленные законами льготы по налогам в соответствующие бюджеты.

В качестве субъектов парламентского финансового контроля могут выступать и общественные объединения, негосударственные фонды и другие некоммерческие организации в случаях предоставления им государственных финансов. В данной ситуации контрольные полномочия органов государственного финансового контроля законодательных органов распространяются на них в той части, которая связана с использованием ими в своей деятельности бюджетных средств.

Индивидуальными участниками правоотношений, возникающих в процессе осуществления парламентского финансового контроля, являются физические лица, которые могут быть субъектами права контроля или же права получения государственных финансовых ресурсов. К числу первых относятся депутаты законодательных органов государственной власти. В частности, в соответствии с действующим законодательством они обладают индивидуальными формами контроля. Так, согласно ст.14 Федерального закона от 8 мая 1994 г. (ред. от 27.10.2008)"О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе направить запрос к руководителям федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по всем вопросам, входящим в компетенцию этих органов и должностных лиц. Также они могут пригласить их на заседания палат и обратиться к ним с вопросами в порядке реализации своих контрольных полномочий¹.

Субъектами права получения государственных финансов являются индивидуальные предприниматели. В случае получения и использования ими средств государственного бюджета и государственного внебюджетного фонда или же предоставления им льгот по налогам на них распространяются контрольные полномочия законодательных органов.

В целом участников правоотношений, складывающихся при реализации контрольных функций законодательных органов в финансовой сфере, условно можно подразделить на управомоченные и обязанные. К управомоченным относятся законодательные органы государственной власти, их органы, депутаты, а также созданные парламентами специальные органы государственного финансового контроля - контрольно-счетные органы. В число обязанных входят все остальные группы субъектов, которые нами приводились выше.

В этой ситуации каждому управомоченному лицу соответствует наличие обязанного субъекта. Данный довод ни в коем случае нельзя понимать в том смысле, что одна сторона обладает только правами, а другая - обязанностями. Как управомоченная, так и обязанная стороны в контрольных правоотношениях выступают в качестве носителей субъективных прав и юридических обязанностей в соответствии с их правомочиями.

Деятельность участников контрольных правоотношений закреплена в различных нормативных правовых актах. Их права и обязанности определены компетенцией, и они, в большинстве случаев, обладают статусом юридического лица. Согласно гражданскому законодательству юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или в оперативном управлении обособленное имущество, отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде¹. Они могут иметь гражданские права и нести обязанности только в соответствии с целями своей деятельности, предусмотренными в их учредительных документах. Притом, как можно убедиться при анализе законодательства, в большинстве случаев право государственного органа - юридического лица одновременно является и его обязанностью.

В зависимости от осуществляемых функций деятельность юридических лиц носит публично-правовой и частно-правовой характер. К публичным юридическим лицам причисляют, как правило, государственные органы и органы местного самоуправления, а к частным - хозяйственные организации.

Вопрос о субъектах парламентского финансового контроля тесно связан с объектом такого контроля. Они не могут существовать в отрыве друг от друга и поэтому взаимно обусловлены.

У современных исследователей теории права нет единого подхода к определению понятия "объект правоотношений". Чаще всего авторы исходят из того, что под объектом правоотношений следует понимать те материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношений². Суммируя и конкретизируя различные суждения относительно объектов правоотношений, М.Н. Марченко выделяет следующие их виды:

материальные блага, предметы материального мира - вещи;

результаты духовного, интеллектуального творчества;

поведение людей - их определенные действия или бездействие, а также последствия, результаты того или иного поведения;

личные неимущественные и иные социальные блага, которые служат удовлетворению интересов и потребностей участников правоотношений и по поводу которых возникают у сторон юридические обязанности и субъективные права¹.

Исходя из общих подходов к определению объектов правоотношений, по нашему мнению, под объектами парламентского финансового контроля следует понимать все то, на что направлено поведение участников такого контроля. Поэтому в качестве объектов парламентского финансового контроля можно выделить следующие основные виды:

во-первых, действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, хозяйственных организаций и индивидуальных предпринимателей, а также результаты, последствия того или иного поведения в ходе использования ими бюджетных средств;

во-вторых, определенные материальные блага, которые можно определить в виде: денежных средств, налогов, сборов, бюджетных ассигнований, субсидий, бюджетных кредитов, дотаций, субвенций, свободных остатков прибыли государственных предприятий, штрафов, недоимок, пеней и государственного долга;

в-третьих, проекты федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов и их бюджеты, управленческие решения государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по поводу распоряжения государственными финансами, денежные и иные финансово-расчетные документы, связанные с использованием бюджетных и внебюджетных государственных средств.

Основным объектом финансового контроля со стороны законодательных органов являются средства федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, формирующие их доходную и расходную части. Доходы включают в себя все поступающие в бюджет денежные средства (в виде налогов, неналоговых доходов, безвозмездных поступлений) за исключением средств, являющихся источниками финансирования дефицита бюджета.

Расходами бюджета являются выплачиваемые из бюджета денежные средства, за исключением средств, отнесенных в соответствии с Бюджетным кодексом к источникам финансирования дефицита бюджета. Структура расходов состоит из разделов функциональной и ведомственной классификации расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Формирование расходных параметров бюджетов осуществляется в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса и на основании показателей реестров расходных обязательств, обусловленных установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации.

Бюджетные ассигнования представляют собой предельные объемы денежных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. В соответствии со ст.69 Бюджетного кодекса к ним относятся ассигнования на:

оказание государственных услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд;

социальное обеспечение населения;

предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными учреждениями;

предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг;

предоставление межбюджетных трансфертов;

предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

обслуживание государственного долга;

исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, ее субъектам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов) либо должностных лиц этих органов.

Значительная часть ассигнований в регионы поступает в виде межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Они предоставляются в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов, субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, а также межбюджетных трансфертов бюджетам государственных внебюджетных фондов. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) выделяются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Федерации бюджетного законодательства и законов о налогах и сборах.

Под постоянным парламентским контролем должны находиться формирование и обслуживание государственного долга Российской Федерации и субъектов Федерации. К государственному долгу Российской Федерации относятся долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, иными субъектами международного права, иностранными физическими и юридическими лицами, возникшие в результате государственных заимствований России, а также долговые обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией, и долговые обязательства, возникшие в результате принятия законодательных актов об отнесении на государственный долг долговых обязательств третьих лиц, возникших до введения в действие Бюджетного кодекса.

Структура государственного долга Российской Федерации представляет собой группировку долговых обязательств Российской Федерации по установленным видам долговых обязательств. Они могут существовать в виде обязательств по:

кредитам, привлеченным от имени Российской Федерации как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям) международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;

государственным ценным бумагам, выпущенным от имени Российской Федерации;

бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;

государственным гарантиям Российской Федерации;

иным долговым обязательствам, ранее отнесенным в соответствии с законодательством Российской Федерации на государственный долг России.

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть краткосрочными (менее одного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от пяти до 30 лет включительно). В объем государственного внутреннего долга Российской Федерации включаются:

номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

объем основного долга по кредитам, которые получены Россией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие Бюджетного кодекса.

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации входят:

номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

объем основного долга по кредитам, которые получены Россией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Бюджетный кодекс определил порядок прекращения долговых обязательств Российской Федерации и их списание с государственного долга. Соответствующая структура государственного долга, виды и срочность долговых обязательств и порядок их прекращения предусмотрены и на уровне субъектов Российской Федерации.

При осуществлении парламентского финансового контроля объектами проверки также выступают различные документы, касающиеся использования государственных финансов. Они имеют определенные формы и различаются в зависимости от стадии осуществляемого законодательными органами финансового контроля. Так, парламент Российской Федерации и законодательные органы субъектов через создаваемые ими специальные органы финансового контроля проводят экспертизы проектов: бюджетов на очередной финансовый год и плановый период и вносимых в них изменений; законодательных и иных нормативных правовых актов по вопросам бюджетно-финансовой политики и совершенствованию бюджетного процесса; бюджетов государственных внебюджетных фондов; программ, на финансирование которых используются бюджетные средства. Объектами исследования и анализа являются и другие законопроекты, которые предусматривают расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета и бюджетов регионов или влияющие на финансирование и исполнение бюджетов.

В ходе исполнения бюджетов объектами парламентского финансового контроля становятся сметы доходов и расходов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств с целью выявления нарушений бюджетной дисциплины, соблюдения финансовых норм и нормативов. Данный контроль направлен на решения исполнительных органов государственной власти, опирается на первичные документы оперативного, бюджетного, бухгалтерского учета и отчетности.

Таким образом, в порядке контроля проводится документальная проверка непосредственно государственных органов и хозяйственных организаций, пользующихся государственными финансами и государственной собственностью.

Заключение

Исследования парламентского финансового контроля показывают, что в обеспечении его действенности большая роль должна отводиться и организационной деятельности законодательного органа, использованию различных правовых форм и методов парламентского воздействия на субъекты правоотношений, складывающихся в ходе финансового контроля. Однако анализ практики деятельности Государственной Думы последних лет, к сожалению, свидетельствует о том, что депутаты редко используют такие методы, как парламентский и депутатский запросы, в качестве контроля за расходованием средств федерального бюджета, распоряжением иными государственными ресурсами. Также, например, в деятельности Государственной Думы четвертого созыва вообще не использовалась по теме, связанной с организацией парламентского финансового контроля, такая форма деятельности, как парламентские слушания.

Институт парламентского финансового контроля является одним из важных элементов в обеспечении сбалансированности полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти. Законодательный орган не может быть беспомощным в возможностях осуществления финансового контроля. Полноправный парламент с устоявшейся эффективной системой финансового контроля ни в коем случае не является препятствием для функционирования сильной исполнительной власти. Он в данном случае выступает лишь в качестве сдерживающего фактора чрезмерной, неоправданной самостоятельности исполнительных органов в распоряжении финансовыми и иными ресурсами государства, обеспечивает прозрачность движения бюджетных средств и тем самым защищает интересы государства и всего общества в целом.

Библиографический список

Нормативно-правовые акты:

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (ред. от 24.07.2008) // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3823.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3301.

3. Федеральный закон от 8 мая 1994 г. N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. N 2. Ст.74.

4. Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1996 г. N 1095 (в ред. от 18 июля 2001 г)"О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 31. Ст.3696.

5. Закон Чувашской Республики от 23 июля 2001 г. N 36 "О регулировании бюджетных правоотношений в Чувашской Республике" // Ведомости Государственного Совета Чувашской Республики. 2001. N 43.

Специальная литература:

6. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс.2-е изд., перераб. и доп. В 2 т. Т.2. М.: Юристъ, 2007.

7. Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учеб. пособие. - М., 1999.

8. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов и факультетов. - М., 1998.

9. Демидов М.В. Внешний государственный финансовый контроль как форма реализации парламентского финансового контроля в России // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 2.

10. Декларация принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации // Четвертая конференция Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации: Москва, 3 - 5 декабря 2002 г. / Сост.Н.С. Столяров, И.П. Никулин, Д.И. Саморуко. М.: Изд. дом "Финансовый контроль", 2003.

11. Лимская декларация руководящих принципов контроля // Правовое регулирование государственного финансового контроля в зарубежных странах. - М.: Прометей, 1998.

12. Марченко М.Н. Теория государства и права: Учебник.2-е изд., перераб. и доп. М.: ТК "Велби", Изд-во "Проспект", 2003.

13. Методика проведения аудита эффективности использования государственных средств. - М., 2004.