1. Эффективность административно-юрисдикционной

деятельности и пути ее совершенствования

Административная юстиция по определению Кривельской О. представляет собой порядок разрешения споров, возникающих между гражданином и органами государственного управления при реализации полномочий этого органа¹.

В настоящее время в мире сложились две основные системы административной юстиции. Первая, там, где отсутствуют административные суды (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Канада, Кения, Бельгия, Дания, Норвегия), что не исключает в некоторых странах (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия) учреждения иных административных юрисдикций, например административных трибуналов. Вторая, там, где административные суды функционируют (Франция, Германия, Италия, Австрия, Люксембург, Финляндия, Швеция, Греция, Испания, Португалия, Болгария, Польша, Чехия и т.д.). В некоторых государствах (Нидерланды, Швейцария, Румыния, Латвия, Ирак, Китай) в структуре обычных судов созданы палаты по административным делам. При этом в Нидерландах часть административных споров рассматривается судами общей юрисдикции, а часть – специализированными квазисудебными учреждениями.

Конституция Российской Федерации заложила перспективы развития административной юстиции в государстве, закрепив положение о том, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд, при этом судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Административная юстиция в том виде, в каком она сложилась к настоящему времени в России, являет собой определенный механизм разрешения административных споров посредством общих и арбитражных судов, а также коллегиальных квазисудебных органов. Под квазисудебными органами в административном праве принято понимать юрисдикционные учреждения, которые действуют в рамках исполнительной власти и разрешают административные споры в как бы судебном порядке¹. Они не могут называться судом, поскольку являются неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу закона или иного нормативно-правового акта наделены правом осуществлять административную юрисдикцию. Юрисдикционные полномочия этих органов не относятся к судебной власти и называются как бы судебными, квазисудебными. Решения квазисудебных органов имеют некоторые признаки судебных решений, но не все. Разрешая административные споры, они не осуществляют правосудия, поскольку правосудие – это функция суда. Юрисдикция квазисудебных коллегиальных органов ограничена разрешением административных споров определенного вида.

В России к такого рода органам относятся:

• Межведомственная комиссия по рассмотрению обращений граждан РФ в связи с ограничением их права на выезд из РФ;

• Высшая патентная палата Российского агентства по патентам и товарным знакам;

• Комиссия для разрешения разногласий Федеральной энергетической комиссии;

• Комиссии по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства Министерства по антимонопольной политике;

• Городская жилищно-конфликтная комиссия при Правительстве Москвы и т.д.

Административная юстиция в современной России выступает как административно-правовой институт, который:

• включает определенную совокупность правовых норм, принципов и средств, позволяющих частным лицам оспорить неправомерные акты органов исполнительной власти и защитить субъективные права и законные интересы;

• предназначен для разрешения споров, возникающих из отношений «власть-подчинение»;

• функционирует на базе общих и арбитражных судов, осуществляющих административное судопроизводство, и квазисудебных учреждений. В компетенцию общих и арбитражных судов входят вопросы и частного, и публичного права. Им подсудны споры как между частными лицами, так и частных лиц с государственной администрацией;

• предполагает разбирательство административных споров по процессуальным правилам, установленным Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» 1993 г., КоАП РФ, ГПК РСФСР, АПК РФ, а в квазисудебных органах – в соответствии с Положением об их учреждении;

• служит средством судебного и квазисудебного контроля за законностью деятельности государственной администрации;

• разрешает административные споры путем признания незаконности, недействительности (действительности) или отмены оспариваемого административного акта¹.

Административно-юрисдикционная деятельность в собственном смысле слова как деятельность специальных административных судов в России находится в стадии становления. Государственной думой принят к обсуждению проект Закона «О федеральных административных судах в РФ», внесенный на рассмотрение Верховным судом РФ.

Концепция этого закона исходит из принципа внутренней специализации судов общей юрисдикции и относит к федеральным административным судам:

• Судебную коллегию по административным делам Верховного суда РФ;

• федеральные окружные административные суды;

• судебные коллегии по административным делам верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, судов автономной области и автономных округов, которые образуют по мере необходимости;

• федеральные межрайонные административные суды.

К подведомственности административных судов относятся административные дела, связанные исключительно с рассмотрением административных споров. Кроме того, в настоящее время научной общественностью обсуждается проект Кодекса административного судопроизводства.

Наличие судов административной юстиции свидетельствует об определенном уровне развития государства и степени его демократичности. Создавая подобные органы, государство фактически ставит своей целью оградить граждан от произвола своих институтов, представителями которых являются административные органы.

2. Правовая основа, порядок и меры административно-

процессуального пресечения

Административно-пресекательные меры состоят в принудительном прекращении противоправных деяний и предотвращении наступления вредоносных последствий. В качестве мер административного пресечения применяются: требования прекратить противоправные действия, непосредственное физическое воздействие (применение приемов самообороны, резиновых палок, слезоточивого газа, наручников, оружия и т.д.); приостановление лицензий, принудительное лечение, отстранение от управления транспортным средством, запрещение работ, административное задержание, наложение ареста на банковские счета организаций и т.д¹.

Анализ доктрины, нормативных источников и правоприменительной практики подтверждает гипотезу о том, что меры административного принуждения являются наиболее масштабной и разнообразной частью государственного принуждения². Их применение связано преимущественно с деятельностью органов исполнительной власти по предупреждению и пресечению правонарушений, с осуществлением административной юрисдикции. Тенденции и перспективы развития административного принуждения определяются исходя из объективной оценки потребностей использования принудительных средств в защите законных интересов личности, общества, государства. Такая потребность предопределяет выбор вида, объема и направленности использования в целях правоохраны соответствующих принудительных средств.

Административное пресечение по объему применяемых правовых средств, видам и субъектам правоприменения является самым масштабным видом государственного принуждения, оказывающим существенное влияние на состояние правопорядка в стране. Наука административного права в настоящее время не располагает общепризнанным определением понятия административного пресечения. По мнению Тюрина В.А., оно является сложным правовым феноменом и должно рассматриваться с двух позиций: как принудительные меры правоохраны и как совокупность юридических норм, регулирующих их применение¹.

В первом значении меры административного пресечения – это регламентированные нормами административного права средства принудительного воздействия, применяемые уполномоченными на то органами государственной власти (должностными лицами), направленные на прекращение противоправного поведения и иных угроз общественным отношениям, на устранение связанных с ним вредных последствий для личности, общества и государства, а также на создание оптимальных условий для последующего привлечения виновных к ответственности. Социальная ценность этих мер – оказание «скорой правовой помощи» общественным отношениям путем их защиты от непосредственной угрозы.

Во втором значении административное пресечение может быть представлено как совокупность норм, определяющих цели этих правоохранительных средств, основания, субъекты и порядок их применения, а также образующих самостоятельный административно-правовой институт – институт защиты. Его характеризуют: единый объект правового регулирования – обособленная группа принудительных средств защиты общественных отношений от непосредственной угрозы; однотипный способ воздействия на неправомерное поведение – принудительное прекращение противоправных действий; административно-процессуальная форма реализации мер административного пресечения. По объему составляющих норм, количеству и разнообразию нормативных актов институт защиты является одним из наиболее масштабных институтов административного права.

По мнению Богданова предложенный подход к пониманию административного пресечения уточняет и развивает теорию административного права о средствах защиты общественных отношений, позволяет полнее раскрыть сущностную характеристику этих правовых средств и нормативную основу их применения².

Меры административного пресечения могут быть классифицированы следующим образом:

а) по степени соподчиненности (автономности) – самостоятельные и вспомогательные;

б) по методам воздействия – меры психического и физического воздействия;

в) по объектам воздействия – меры, применяемые к физическим лицам, и меры, применяемые к юридическим лицам;

г) по сфере воздействия – общие и специальные меры административного пресечения.

Возможны и иные критерии классификации, но предложенная группировка позволяет глубже понять и уяснить сущность этих правовых средств, их разновидности, особенности нормативного закрепления и применения.

В Кодексе РФ об административных правонарушениях урегулировано применение только мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Нормы, регулирующие иные виды мер административного пресечения, «рассыпаны» по многочисленным федеральным законам и подзаконным актам. Это приводит к неоправданному тиражированию норм, определяющих основания и порядок применения одних и тех же правовых средств, нормативному разночтению в решении однотипных вопросов, отсутствию единообразия в определении основных понятий.

Реализация мер административного пресечения представляет собой правоприменительный процесс. Деятельность по их применению осуществляется в рамках административно-охранительных отношений. Специфика последних определяется особенностями юридических фактов, обусловливающих их возникновение, изменение и прекращение, и субъектами применения мер административного пресечения.

Особенностями юридических фактов, выполняющими функции оснований применения мер административного пресечения, являются:

1) видовая неоднозначность: ими могут быть противоправные деяния (административное правонарушение, преступление), особые состояния личности, события, явления;

2) сложность, образующая фактические составы: правомерность применения мер административного пресечения связывается, как правило, с совокупностью соответствующих обстоятельств, которая образует реальную, непосредственную угрозу законным правам и интересам физических и юридических лиц;

3) динамика, обусловливающая дифференциацию применяемых мер административного пресечения, наращивание «мощи» этих правовых средств, и жесткость, определяемая повышением степени опасности действий, состояний, событий для охраняемых законом интересов.

Меры административного пресечения реализуются в процессе деятельности уполномоченных на то органов и должностных лиц. Система субъектов применения мер административного пресечения неоднородна по месту в государственном механизме, правовому статусу, объему полномочий. В основе данной системы лежит функциональный признак: выполнение полномочий по принудительному прекращению противоправной ситуации.

Процедура реализации мер административного пресечения представляет собой часть административного процесса по разрешению индивидуально-конкретных дел и ситуаций. Содержанием этой процедуры является совокупность конкретных, последовательно осуществляемых уполномоченными органами исполнительной власти и их должностными лицами действий, направленных на применение к нарушителю соответствующих мер, что находит свое практическое выражение в индивидуальном правоприменительном акте управления или в физическом действии субъекта, осуществляющего реализацию мер.

Формы процессуальных актов применения мер административного пресечения, основной из которых является протокол, упорядочены в основном применительно к производству по делам об административных правонарушениях. Многим правоведам представляется целесообразным разработать и принять федеральный закон «О мерах административного пресечения», где закрепить основные понятия, систему и виды мер административного пресечения, принципы и порядок их применения; дать в нем соответствующие отсылки к КоАП РФ; закрепить в других кодексах, статутных и специальных нормативных правовых актах лишь полномочия органов (должностных лиц) по применению соответствующих мер административного пресечения¹.

Реформа системы федеральных органов исполнительной власти актуализировала проблему преемственности полномочий субъектов, применяющих меры административного пресечения. В проекте федерального закона «О мерах административного пресечения» целесообразно предусмотреть норму о такой преемственности в случае упразднения, реорганизации или переименования органов (должностных лиц), уполномоченных применять меры административного пресечения. Это позволит обеспечить непрерывное осуществление функций по применению данных мер в случаях реформирования органов исполнительной власти.

Множественность правовых актов, определяющих полномочия субъектов применения мер административного пресечения, их различный уровень и противоречивость, регулирование полномочий одного органа (должностного лица) различными нормативными актами создают серьезные затруднения для правоприменителей. Для оптимизации правового регулирования полномочий рассматриваемых субъектов целесообразно закрепить их общую нормативную модель в федеральном законе «О мерах административного пресечения», а полномочия конкретных органов (должностных лиц) определить в соответствующих статутных нормативных актах.

3. Задачи

Гражданин Китая Ли Донг, работающий по контракту на кирпичном заводе, проживал в заводском общежитии. Он систематически употреблял в общежитии спиртные напитки, после 23-х часов включал на повышенную громкость аппаратуру, приводил к себе в комнату лиц, не проживающих в общежитии, и оставлял их на ночь вопреки запретам администрации общежития. Комендант общежития обратилась в милицию с целью привлечь его к ответственности. Дайте правовую оценку ситуации.

Действия гражданина Китая можно квалифицировать по статье 20.1 КоАП РФ – «Мелкое хулиганство», т.е. как нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу. По ч. 1 этой статьи КоАП РФ предусмотрена ответственность в виде административного штрафа в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда или административный арест на срок до пятнадцати суток. Статья 2.6 ч. КоАП РФ гласит, что иностранные граждане, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательством.

Ли Донг также нарушает жилищное законодательство РФ. Согласно с. 101 ЖК РФ договор найма специализированного жилого помещения, т.е. общежития, может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя в случае, предусмотренном пп. 3 п. 4 ст. 83 ЖК РФ (систематическое нарушение прав и законных интересов соседей, которое делает невозможным совместное проживание в одном жилом помещении). При этом действие ЖК РФ также распространяется на иностранных граждан (п. 3 ст. 4).

В случае, повторения ЛИ Донгом данного правонарушения он может быть лишен разрешения на работу в РФ согласно пп. 7, п. 9 ст. 18 Федерального Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ».

Гражданин Климов, имеющий разрешение на хранение гладкоствольного оружия, 12 октября 2005 г. перевозил в электропоезде охотничье ружье в собранном виде и не зачехленном. При оформлении в ЛОВД материалов дела было установлено, что 20 декабря прошлого года на Климова было наложено административное наказание за хранение в своей квартире ружья в собранном виде вместе с патронташем в доступном для посторонних лиц месте. Дайте правовую оценку ситуации.

Климов нарушил статью 20.12 КоАП РФ. Согласно ч. 2 этой статьи нарушение правил перевозки, транспортирования оружия и патронов к нему влечет наложение административного штрафа в размере от десяти до пятнадцати минимальных размеров оплаты труда. Согласно ст. 25 Федерального Закона «Об оружии» правила учета, ношения, перевозки, транспортирования и уничтожения оружия определяются Правительством Российской Федерации.

Из обстоятельств дела следует, что правила обращения с оружием Климов нарушал неоднократно. Однако ч. 1 ст. 3.8 КоАП РФ гласит, что лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права (в данном случае – ношения оружия) устанавливается в случаях, предусмотренных статьями Особенной части настоящего Кодекса. Ч. 2, ст. 20.12 лишение специального права не предусматривает. Следовательно, оружия Климов лишен быть не может.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Кодекс РФ об административных правонарушениях.

2. Жилищный Кодекс РФ.

3. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в России».

4. Федеральный закон «Об оружии».

5. Коренев А.П. Административное право. Учебник. М., 2000.

6. Кривельская О. О формировании административной юстиции в России.// Право и порядок. 2004. №2.

7. Тюрин В.А., Богданов Р.Г. Меры административного пресечения как средство обеспечения правопорядка.// Современное право. 2005. №5.