Установив обоснованность жалобы, суд определяет ответственность госоргана, органа местного самоуправления, учреждения предприятия или должностного лица, госслужащего за действия (решения), приведшие к нарушению прав и свобод гражданина. В отношении госслужащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной федеральными законами (прежде всего о государственной службе) ответственности госслужащего, вплоть до представления об увольнении. Ответственность может быть возложена как на тех, чьи действия (решения) признаны незаконными, так и на тех, кем представлена информация, ставшая основанием для незаконных действий (решений).
Убытки, моральный вред, нанесенные гражданину признанными незаконными действиями (решениями), а также представлением искаженной информации, возмещаются в установленном ГК РФ порядке.
В связи с тем, что главами 23 и 24 ГПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, вопрос об этих расходах разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 7 ГПК РФ.
Вместе с тем исходя из неимущественного характера требований об оспаривании нормативных правовых актов по данной категории дел не могут применяться положения части 1 статьи 98, части 1 статьи 102 и части 3 статьи 103 ГПК РФ, регламентирующие распределение судебных расходов при частичном удовлетворении заявленных требований.
В том случае, если недействующим полностью или в части признан нормативный правовой акт, принятый представительным (законодательным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации и подписанный высшим должностным лицом этого субъекта Российской Федерации (либо принятый представительным органом муниципального образования и подписанный главой муниципального образования), судебные расходы подлежат возмещению представительным органом, который является заинтересованным лицом по данному делу.
Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы.
Решение суда, вступившее в законную силу, обязательно для всех государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих и граждан и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации.
Решение суда направляется соответствующему органу, объединению или должностному лицу, государственному служащему, а также гражданину не позднее десяти дней после вступления решения в законную силу. С момента вступления в законную силу решения суда о признании индивидуального или нормативного; акта либо отдельной его части незаконными этот акт или его отдельная часть считаются недействующими.
Об исполнении решения должно быть сообщено суду и гражданину не позднее, чем в месячный срок со дня получения решения суда: В случае неисполнения решения суд принимает меры, предусмотренные законодательством Российской Федерации. Суд вправе применить меры принудительного исполнения решения по жалобе по истечении установленного для исполнения решения срока. Важнейшим нормативным актом в сфере принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов является также Федеральный закон РФ от 14.09.2007 г. «Об исполнительном производстве». После возбуждения исполнительного производства по документу, обязывающему должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, судебный пристав-исполнитель устанавливает должнику срок для их добровольного исполнения. При неисполнении должником требований, содержащихся в исполнительном документе, без уважительных причин во вновь установленный срок судебный пристав-исполнитель применяет к должнику штраф и устанавливает новый срок для исполнения. Если для исполнения указанных требований участие должника необязательно, то судебный пристав-исполнитель организует исполнение в соответствии с правами, предоставленными ему настоящим Федеральным законом. При последующих нарушениях без уважительных причин новых сроков по исполнительному документу размер штрафа каждый раз удваивается. Если исполнительный документ не исполняется повторно без уважительных причин, то судебный пристав-исполнитель вносит в соответствующие органы представление о привлечении к предусмотренной законодательством Российской Федерации административной или уголовной ответственности должностного лица, которое в силу своих служебных обязанностей должно исполнить исполнительный документ. Постановление судебного пристава-исполнителя о наложении штрафа утверждается старшим судебным приставом. Оно может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок. В случае невозможности исполнения исполнительного документа судебный пристав-исполнитель выносит постановление о возвращении исполнительного документа в суд, которое утверждается старшим судебным приставом. Постановление может быть обжаловано в соответствующий суд в 10-дневный срок. Если в силу закона или по решению суда решение, определение или постановление суда обращены к немедленному исполнению, то подача кассационной жалобы или протеста не приостанавливает их исполнения.
Решение по делу о признании нормативного правового акта противоречащим закону или сообщение о таком решении должно быть опубликовано в средстве массовой информации, в котором был опубликован данный нормативный правовой акт, о чем нужно указать в резолютивной части решения по делу (ст. 35 Закона РФ «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. (в ред. ФЗ от 2 марта 1998 г.). В необходимых случаях суд в резолютивной части решения вправе обязать редакцию средства массовой информации опубликовать сообщение о признании недействительным правового акта ненормативного характера, если он был опубликован данным средством массовой информации. Решение суда о признании правового акта противоречащим закону должно быть направлено соответствующему органу, должностному лицу не позднее десяти дней после вступления решения суда в законную силу. Орган публичной власти или должностное, лицо обязаны сообщить суду и гражданину об исполнении решения суда не позднее чем в месячный срок со дня получения решения. Поэтому суды, принявшие решения по делу об оспаривании правового акта, обязаны постоянно контролировать исполнение своих решений.
Суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений:
– по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
– по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
– по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
– иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
В соответствии с Пленумом Верховного суда РФ от 29 ноября 2007 г. №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» судам неподведомственны дела:
об оспаривании по основаниям противоречия федеральным законам нормативных правовых актов Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации в случаях, когда проверка соответствия указанных нормативных правовых актов федеральному закону невозможна без установления их соответствия Конституции Российской Федерации;
об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка соответствия учредительного акта субъекта Российской Федерации федеральному закону сопряжена с установлением его соответствия нормам Конституции Российской Федерации.
Исходя из положений статьи 245 ГПК РФ суды не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов (например, абзацем первым пункта 2 статьи 138 Налогового кодекса Российской Федерации, пунктом 4 статьи 5 Таможенного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Федерального закона «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров», статьей 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации», статьей 23 Федерального закона «О защите конкуренции»).
При наличии в субъекте Российской Федерации конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, поскольку рассмотрение этих дел отнесено частью 1 статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» к компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации.
Вместе с тем если в субъекте Российской Федерации такой суд не создан (то есть отсутствует возможность осуществления иного судебного порядка оспаривания нормативных правовых актов на предмет соответствия их конституции или уставу субъекта Российской Федерации), то в целях реализации гарантированного частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации права на судебную защиту рассмотрение названных выше дел осуществляется судами общей юрисдикции. Исключение составляют случаи, когда рассмотрение дел о проверке соответствия законов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Российской Федерации передано Конституционному Суду Российской Федерации заключенными в соответствии со статьей 11 Конституции Российской Федерации договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 7 части 1 статьи 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»).
Обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом МРОТ.
Лицо, у которого истребуется доказательство, обязано в пятидневный срок со дня получения запроса известить суд о невозможности своевременно (или вообще) представить его, с указанием причин. В случае невыполнения этой обязанности или непредставления доказательств по неуважительной причине на виновных должностных лиц или на граждан, не являющихся участниками дела, налагается штраф в размерах, установленных ч. 3 ст. 57 ГПК. Наложение штрафа не освобождает от обязанности представления истребуемого доказательства.
В этой связи следует указать на ст. 315 УК РФ, согласно которой является преступлением злостное неисполнение представителем власти, государственным служащим, служащим органа местного самоуправления, а также служащим государственного или муниципального учреждения, коммерческой или иной организации вступивших в законную силу приговора, решения суда или иного судебного акта.
При рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности:
полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы;
форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты;
предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Первая фаза – производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.
Гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением, о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Лица, обратившиеся в суд с заявлениями об оспаривании нормативных правовых актов, орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемые нормативные правовые акты, извещаются о времени и месте судебного заседания. Заявление об оспаривании нормативного правового акта рассматривается в течение месяца со дня его подачи с участием лиц, обратившихся в суд с заявлением, представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт, и прокурора. В зависимости от обстоятельств дела суд может рассмотреть заявление в отсутствие кого-либо из заинтересованных лиц, извещенных о времени и месте судебного заседания. Суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
Если судом будет установлено, что оспариваемый акт или его часть приняты по вопросу, который не мог быть урегулирован нормативным правовым актом данного уровня, или приняты с нарушением полномочий органа, издавшего этот акт, то оспариваемый акт или его часть признаются недействующими.
При проверке соблюдения компетенции органом или должностным лицом, принявшими нормативный правовой акт, необходимо выяснять, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к предмету ведения Российской Федерации, полномочиям Российской Федерации или полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, к ведению субъектов Российской Федерации или к вопросам местного значения. При этом следует иметь в виду, что законодатель субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование при отсутствии соответствующего регулирования на федеральном уровне.
В указанных случаях суду необходимо проверять, принят ли оспариваемый акт или его часть в пределах усмотрения субъекта Российской Федерации, предоставленного ему при решении вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Если акт или его часть изданы без нарушения конституционных положений о разграничении компетенции Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления, следует проверять полномочия органа или должностного лица, издавших оспариваемый акт, на осуществление правового регулирования данного вопроса.
Проверяя полномочия органа (должностного лица), необходимо, в частности, учитывать следующее:
а) суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц;
б) общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплены в статьях 26.1, 26.3, 26.3-1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с последующими изменениями), а вопросы местного значения – в статьях 14, 15 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями);
в) органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе регулировать отношения по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, связанные с видами деятельности, лицензирование которых осуществляется федеральным органом исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом «О лицензировании отдельных видов деятельности»;
г) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации не могут устанавливаться санкции (меры ответственности) за нарушения бюджетного и налогового законодательства (статья 282 Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункт 6 части 2 статьи 1 Налогового кодекса Российской Федерации соответственно);
д) законы субъектов Российской Федерации могут предусматривать санкции в законах, регламентирующих ответственность за административные правонарушения, принимаемых в пределах их компетенции, то есть по вопросам, не имеющим федерального значения (статья 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях);
е) субъекты Российской Федерации не вправе передавать органам местного самоуправления государственные полномочия по образованию административных комиссий в целях привлечения к административной ответственности (подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», статьи 14, 15, 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с последующими изменениями);
ж) нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или должностных лиц не может быть установлена какая-либо ответственность за их неисполнение (санкция как мера принуждения). Такая ответственность устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Разрешая вопрос о соблюдении органом или должностным лицом компетенции при издании оспариваемого нормативного правового акта, следует учитывать, что воспроизведение в этом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта.
Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ, и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание.
К решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, оспариваемым в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина; созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.
Заявление рассматривается судом в течение десяти дней с участием гражданина, руководителя или представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, решения, действия (бездействие) которых оспариваются.
Суд, признав заявление обоснованным, принимает решение об обязанности соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствие к осуществлению гражданином его прав и свобод.
Решение суда направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу.
3. Разрешение судами избирательных споров
Принятие ГПК РФ законодательно оформило тенденции развития судопроизводства в сфере публичных правоотношений.
Хотя в нем нет терминов «административная юстиция», «административное судопроизводство», содержание подраздела III о порядке рассмотрения дел, вытекающих из публичных правоотношений, свидетельствует о восприятии законодателем самой идеи необходимости специальной процедуры разрешения публично-правовых конфликтов с определением основных групп таких споров. Традиционное содержание административной юстиции как института права и процесса позволяет идентифицировать ее с тем нормативным комплексом, который закреплен в новом ГПК.
Административная юстиция обычно связывается с наличием самостоятельной системы судов либо специализации судей внутри общих судов с установлением определенных особенностей судебного производства (подведомственность споров, сроки обращения в суд и разрешения дел, предмет доказывания и обязанности по доказыванию фактических обстоятельств, специфика судебного решения).
Конституционный термин «административное судопроизводство» по своему смыслу охватывает традиционное понимание содержания института административной юстиции. Как правило, к нему относят только разрешение индивидуальных административных споров различного характера и нормоконтроль в сфере административных правоотношений. Между тем современные представления об административной юстиции и характер рассматриваемых судами споров диктуют включение в содержание этого института (понимаемого как единство норм и процессуальных правоотношений) нормоконтроля во всех видах правотворчества, за исключением конституционного контроля, а также разрешения дел, вытекающих из конституционных и административных правоотношений.
Характеристика компетенции судов общей юрисдикции свидетельствует о признании и закреплении на законодательном уровне основополагающих признаков административной юстиции как судебного порядка охраны частного и неперсонифицированного интереса в публичных правоотношениях. К таким признакам можно отнести:
1) наличие определенной системы органов, разрешающих спорные административные дела (суды);
2) нормативно очерченную компетенцию судов по разрешению административных дел, в том числе нормоконтроль, административно-карательную юрисдикцию, функцию разрешения индивидуальных споров в сфере публичных правоотношений в ходе реализации гражданами и коллективными субъектами публичных прав (неимущественных по природе, возникающих из самого статуса субъекта права и реализуемых во взаимодействии с органом публичной власти в конституционных, административных и других правоотношениях, основанных на принципе власти и подчинения);
3) определенную процедуру разрешения таких дел, основанную на принципах состязательности и равноправия сторон, с особенностями в части предмета доказывания, распределения обязанностей по доказыванию юридически значимых обстоятельств, содержания судебного решения, сроков рассмотрения дел.
Как видно из ст. 245 ГПК, рассмотрение судами общей юрисдикции заявлений о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (избирательные споры) является частью компетенции этих судов и может быть охарактеризовано как одна из функций административной юстиции. К избирательным спорам, разрешаемым в порядке, установленном подразделом III ГПК, следует отнести и дела по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов, принятых представительными (законодательными) органами государственной власти, избирательными комиссиями (в случаях, предусмотренных законом) и иными субъектами публичной власти по вопросам избирательного права.
Кодификация процессуального законодательства в значительной степени позволила уточнить процедуру рассмотрения избирательных споров, ликвидировать явные недостатки существовавших норм, воспринять пожелания практиков – участников многочисленных судебных разбирательств по данной категории дел.
Анализ новых процессуальных норм приводит к возможности выделения особенностей разрешения избирательных споров в рамках ГПК и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г. (далее – Закон об основных гарантиях).
К таким специфическим чертам могут быть отнесены: правила о подсудности избирательных споров, составе суда и лиц, участвующих в деле, возможности возбуждения дела в суде, распределении обязанностей по доказыванию и роли суда в этом, сроках обращения в суд и сроках разрешения дела судом, особенностях судебного решения и кассационного обжалования.
1. В силу ст. 26 ГПК к подсудности судов субъектов Федерации отнесены дела об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума. К подсудности Верховного Суда РФ по первой инстанции отнесены согласно ст. 27 ГПК аналогичные дела, связанные с оспариванием решений (уклонения от принятия решений) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Действия и решения (бездействие) других избирательных комиссий, органов и должностных лиц публичной власти подлежат разрешению в районных судах.
Исходя из содержания ст. 31, п. 2 ст. 75 Закона об основных гарантиях к подсудности районного суда, областного суда (и равного ему суда), Верховного Суда РФ относится рассмотрение дела о расформировании соответствующей избирательной комиссии.
Избирательные споры, по общему правилу, рассматриваются судьей единолично (ч. 1 ст. 246 ГПК), дела о расформировании избирательных комиссий рассматриваются в составе трех профессиональных судей.
2. Правом на обращение в суд наделяется практически весь круг участников избирательной кампании (п. 10 ст. 75 Закона об основных гарантиях и ч. 1 ст. 259 ГПК). При этом по всем избирательным спорам обязательно извещение о судебном разбирательстве прокурора, который вправе принести кассационное представление на судебное постановление, а прокурор субъекта Федерации, Генеральный прокурор РФ или его заместитель вправе принести надзорное представление.
ГПК ограничивает круг лиц, имеющих право подать заявление в суд, в следующих случаях:
а) при подаче заявления об отмене регистрации кандидата, списка кандидатов (право на обращение в суд имеют лишь избирательная комиссия, осуществившая регистрацию, кандидат, зарегистрированный по этому же округу, избирательные объединения и блоки, списки которых зарегистрированы по этому же избирательному округу) ч. 1 ст. 260 ГПК РФ;
б) при обращении в суд с заявлением о расформировании соответствующей избирательной комиссии (перечень уполномоченных субъектов обращения определен в ст. 31 Закона об основных гарантиях).
По смыслу ГПК с заявлениями по другим вопросам избирательной кампании вправе обращаться все лица, указанные в ч. 1 ст. 259 Кодекса, в том числе по вопросам законности регистрации и отказа в регистрации кандидатов.
Следует отметить существенное и значимое на практике положение ГПК: после вступления в законную силу решения по избирательному спору (равно как и по любому другому делу, возникающему из публичных правоотношений) лица, участвующие в деле, а также иные лица не могут заявлять в суде требования о том же предмете и по тем же основаниям. Несоблюдение этого требования влечет отказ в принятии заявления (ст. ст. 248,250 ГПК). Новизна этих правил заключается в запрете другим лицам, не принимавшим участие в конкретном избирательном споре, заявлять такие же требования с одной и той же мотивацией.
3. Специфика распределения обязанностей по доказыванию в избирательных спорах закреплена в ст. 249 ГПК. Обязанность доказать законность оспариваемых действий и актов (в том числе нормативных) возлагается на должностное лицо (орган), их осуществившее. Суд не связан доводами заявителя и основаниями требований, он может истребовать доказательства по своей инициативе. Эти исключения из общих правил о состязательности гражданского судопроизводства и равноправии сторон вытекают из публичности названных споров и обусловлены юридическими и социальными последствиями принятия решения.
4. Особое место в регулировании порядка разрешения избирательных споров занимает вопрос о сроках обращения в суд и разрешения дел судом. Актуальность этого предмета законодательного регулирования связана с четко определенной этапностью избирательной кампании, вовлечением в нее значительного числа заинтересованных лиц (избирателей), возможностью блокирования проведения отдельных избирательных действий или кампании как таковой.
Статьей 260 ГПК установлены следующие сроки обращения в суд: а) общий срок – три месяца со дня, когда заявителю стало известно или должно было стать известным о нарушении закона или прав заявителя; б) специальные сроки – десять дней со дня принятия решения соответствующей комиссией – для подачи заявления об оспаривании решения избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, регистрации кандидата (списка кандидатов); при этом в Законе оговорено, что данный срок восстановлению не подлежит (п. 2 ст. 78 Закона об основных гарантиях); заявление об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов) может быть подано в суд не позднее чем за восемь дней до дня голосования (по смыслу Закона этот срок также не должен подлежать восстановлению); один год – для подачи заявления, касающегося нарушений избирательных прав или права на участие в референдуме, имевших место в период избирательной кампании, подготовки и проведения референдума.
Пропуск названных сроков обращения в суд – основание для отказа в удовлетворении заявления без выяснения фактической обоснованности требований. Согласно ст. 152 ГПК суд проводит предварительное судебное заседание, в ходе которого может рассматривать возражение ответчика относительно пропуска истцом (заявителем) срока обращения в суд. При установлении факта пропуска срока без уважительных причин судья принимает решение об отказе в удовлетворении требований без исследования иных фактических обстоятельств по делу.
5. С учетом скоротечности избирательной кампании и сокращенных сроков разрешения избирательных споров законодатель установил возможность подачи кассационной жалобы (кассационного представления) в течение пяти дней со дня принятия решения судом. В случае подачи кассационной жалобы (представления прокурора) лицом, участвующим в деле, дело должно быть направлено в кассационную инстанцию до истечения этого пятидневного срока, в противном случае кассационное рассмотрение может не состояться до дня выборов. Процессуальные особенности разрешения избирательных споров, в том числе приведенные выше, характеризуют рассмотрение названных дел как одну из функций административной юстиции в России, осуществляемой судами общей юрисдикции по правилам, существенно отличающимся от искового производства и требующим специализации судей во всех звеньях судебной системы для обеспечения эффективного, профессионального и взвешенного осуществления правосудия по данной категории публично-правовых споров.

4. Некоторые вопросы обжалования в судах постановлений по делам об административных правонарушениях
Одним из средств, обеспечивающих достижение задач производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в ст. 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ), выступает обжалование постановлений по делам об административных правонарушениях. Содержание норм КоАП РФ, регламентирующих процедуру обжалования, и накопленная правоприменительная практика свидетельствуют о наличии некоторых проблем, связанных с осуществлением данной юридической процедуры в судах. Не случайно в проекте Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» значительное место уделяется вопросам обжалования.
Причина избрания в качестве объекта исследования процедуры обжалования в суды объясняется тем, что из четырех возможных вариантов подачи жалобы на постановления по делам об административных правонарушениях, названных в ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, три осуществляются исключительно в судебном порядке и только в одном предусматривается возможность обжалования вышестоящему должностному лицу, но опять-таки как альтернатива обжалованию в суд. Растущая популярность судов у россиян, достаточно высокая квалификация судейского корпуса, потенциал, заложенный в отечественной судебной системе, перспективные направления ее развития позволяют ограничить избранную тематику изучением теоретических вопросов и практики подачи в суды жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.
Действительно, наша судебная система и судопроизводство не лишены пороков. Назовем основные: «Во-первых, это традиционное и в значительной степени идеологическое понимание судьями своих целей и назначения (например, «вершить правосудие», «стоять на страже закона» и т.п.). Во-вторых, «обвинительный уклон» в установках судей. В-третьих, многие судьи не различают право и закон, видя свою задачу главным образом в преданном служении закону, исполнении его даже в тех случаях, когда закон приходит в противоречие с чувством справедливости. В-четвертых, и сам судья, и другие участники процесса, как правило, исходят из упрощенного понимания юридического познания (исследования) и оценивания. Однако перечисленное в полной мере можно отнести к другим профессиональным участникам юридической деятельности, а суды, подчеркнем, наиболее «совершенны» в этой среде.
Право обжалования действий и решений органов государственной власти является одним из приоритетных прав и свобод граждан, установленных ст. 46 Конституции России, поэтому пробелы, несогласованности, коллизии и иные дефекты правовых норм и обусловленные ими юридические конфликты, порождаемые или иным образом связанные с органами государственной власти, должны быть сведены к минимуму. Тем более считаем недопустимым нарушения со стороны самих государственных органов в отношении лиц, привлекаемых к административной ответственности. Правоприменительные ошибки, к сожалению, имеют место. Один из основных источников таких ошибок – смешение процессов, когда при вынесении решений по жалобам в судах применяются нормы как КоАП РФ, так и Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ), в то время как вопросы обжалования в этих законах разрешаются различным образом.
Субъектами обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах выступают:
– в соответствии с ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ субъекты, указанные в ст. 25.1–25.5 КоАП РФ: «виновная», потерпевшая сторона, их законные представители, а также адвокат или иные лица, оказывающие сторонам юридическую помощь;
– в порядке ст. 30.10 КоАП РФ предусмотрено участие прокурора.
Лицом, в отношении которого ведется производство по делу, могут выступать физические лица (граждане, иностранные граждане, лица без гражданства), в том числе должностные лица, а также юридические лица. Юридические лица или лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в отношении которых вынесено постановление по делу об административном правонарушении, как предусмотрено ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ, обжалуют их в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством. Если юридическое лицо является потерпевшим, то обжалование осуществляется его законным представителем или представителем в суд или в арбитражный суд в зависимости от субъекта правонарушения.
Обжалование от имени физических лиц могут осуществить это лицо лично, его защитник или представитель, а если оно является несовершеннолетним либо по своему физическому или психическому состоянию лишено возможности самостоятельно реализовывать свои права-то его законный представитель (родители, усыновители, опекуны или попечители). Родственные связи или соответствующие полномочия должны быть удостоверены документами (паспорт, ордер, доверенность и др.). Защитник и представитель могут участвовать в производстве по делу с любого момента после составления протокола по делу об административном правонарушении. Эти правила касаются не только физических лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, но и потерпевших.
Статьей 25.5 КоАП РФ предусмотрено участие в производстве по делам об административных правонарушениях защитников и представителей, однако суммы, выплачиваемые адвокату или иному лицу, способному оказать юридическую помощь сторонам производства по делу об административном правонарушении, не включаются в издержки по делу (ч. 1 ст. 24.7 КоАП РФ). Однако это не означает, что права сторон на юридическую помощь в производстве по делу об административном правонарушении ограничены, возмещение произведенных затрат возможно в порядке гражданского судопроизводства. Вопрос о возмещении затрат на защитников и представителей может быть разрешен судом в ходе рассмотрении дела по существу, что вытекает из смысла ч. 2 ст. 29.10 КоАП РФ. Круг субъектов обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях в судах сужается до лица, в отношении которого ведется производство по делу, его защитника и прокурора, если производство ведется по правонарушениям, которые не влекут причинение физического, имущественного или иного вреда. Поскольку одной из основных особенностей административных правонарушений выступает то, что по конструкции их составы, как правило, формальны, то и круг субъектов обжалования постановлений по таким делам, как, отмечено выше, сужается. В этой связи считаем одним из недостатков современного законодательства России отсутствие возможности подачи жалобы на административные решения не только участниками производства по делу, а другими субъектами. Например, со стороны общественных формирований (правозащитных организаций), других субъектов (федерального омбудсмена – Уполномоченного по правам человека Российской Федерации, депутатов представительных органов власти любого уровня). Единственный вариант для инициирования ими пересмотра по делу об административном правонарушении – обращение к прокурору с просьбой принести на него протест. Эта проблема является частью более общей проблемы – необходимости строительства в России полноценного института административной юстиции, поскольку по нашему законодательству нет возможности не только «вступиться» за интересы другого лица, но не предусмотрено право подачи жалобы в интересах неограниченного круга лиц.
Представляется, что поскольку в качестве участников производства по делу об административном правонарушении не названы должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 28.3 КоАП РФ), то они не могут «напрямую» выступить инициаторами пересмотра дела. Но можно предположить, по крайней мере, два таких случая, если:
материалы дела были переданы на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, а вынесенное постановление должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам не удовлетворяет;
материалы дела, переданные на рассмотрение уполномоченному в соответствии с главой 23 КоАП РФ судье, органу, должностному лицу, были им возвращены на основании п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ без обоснования мотивов или по мотивам, которые должностное лицо, направившее протокол и другие материалы, по каким-либо причинам считает несущественными.
В первом случае для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотрен только один вариант инициирования процедуры обжалования – посредством обращения к прокурору с просьбой принести протест на вынесенное постановление по делу об административном правонарушении. Вопросы, насколько эффективно такое обращение и как часто оно применяется, оставим за рамками исследования, поскольку в этом случае законодательством предусмотрен, по крайней мере, один вариант действия для должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях.
Оспаривание во втором случае в КоАП РФ не предусмотрено, а теоретическая возможность спора о правильности составления протокола и оформления других материалов дела либо полноты представленных материалов на практике приводит порой к обострению взаимодействия правоохранительных органов, а нередко – к их противостоянию и даже различным формам конфронтации. Безусловно, такое положение неприемлемо, поскольку споры между государственными органами возможны, допустимы, как и должны быть предусмотрены процедуры их разрешения. Поскольку невозможно конкретизировать оценочные критерии «правильности» и «полноты», то полагаем возможным дополнить КоАП РФ нормой (например, ч. 4 ст. 29.4), которая предоставит должностным лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях легальный способ оспорить определение о возвращении протокола и других материалов, выносимое судьей, органом, должностным лицом, правомочными рассматривать дело.
Ряд проблем может возникнуть в связи с основаниями подачи жалобы. Согласно ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ могут быть обжалованы в порядке главы 30 КоАП РФ не только постановления по делам об административных правонарушениях, но и определения об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении. Перечень документов, которые могут быть обжалованы в рамках производства по делу об административном правонарушении в порядке, предусмотренном КоАП РФ, этим исчерпан. А можно ли обжаловать иные процессуальные действия до вынесения постановления по делу об административном правонарушении? Как обжаловать протокол об административном правонарушении военнослужащим и иным лицам, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов? Поскольку специальной процедурой обжалования по КоАП РФ такие ситуации для обжалования не предусмотрены, то, очевидно, следует руководствоваться общей нормой, установленной главой 25 ГПК РФ.
При подаче жалобы в порядке, предусмотренном ГПК РФ (оспаривание, кассационное производство), значительная роль уделяется вопросам формы (реквизитам) и содержания такого документа. В главе 30 КоАП РФ таких требований к жалобе на постановление по делу об административном правонарушении не содержится, что вызывает ряд вопросов:
—допускается ли подача жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в устной форме или посредством электронных средств связи: телефона, факса, электронной почты?
—как поступить должностному лицу, органу, вынесшему постановление по делу об административном правонарушении, если в жалобе, поданной в соответствии ч. 1 . ст. 30.2 КоАП РФ, адресат не назван?
—следует ли признать жалобой документ, в котором содержится только требование уменьшить размер назначенного наказания, но не оспаривается факт правонарушения?
—можно ли признать жалобой документ, в котором не приводятся приемлемые доводы (например, недовольство манерой поведения, речью, одеждой должностного лица, рассматривавшего дело) в обоснование требования об отмене принятого решения?
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении должна отвечать общим требованиям, установленным для обращений граждан в органы государственной власти, по форме: указание адресата, «стандартных» сведений об обращающемся лице, название документа – жалоба на постановление по делу об административном правонарушении, сведения о постановлении по делу об административном правонарушении (рассмотревшее должностное лицо (орган), номер, дата, место вынесения), подпись и дата. Поскольку ч. 3 ст. 30.6 КоАП РФ обязывает суд рассматривать дело в полном объеме, независимо от доводов жалобы, то по содержанию в жалобе может быть указано только требование о пересмотре дела. Справедливо, поскольку гражданин должен иметь право на проверку вынесенного постановления по делу об административном правонарушении и соответствует принципу, закрепленному в ч. 3 ст. 1.5 КоАП РФ, – «лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность». Это шаг вперед на пути к реализации идеи того, чтобы гражданин выступал в производстве по делу не «жалобщиком», просителем, а полноправной стороной в споре с государством. Получается, что по КоАП РФ в отличие от норм ГПК РФ (см. прилагаемую таблицу) имеет юридическое значение факт подачи жалобы, а не ее содержание.
Тем не менее, можно рекомендовать при подаче жалобы на постановление по делу об административном правонарушении указывать также следующее:
основания, по которым лицо, подающее жалобу, считает неправильным вынесенное постановление по делу об административном правонарушении;
конкретные требования по пересмотру постановления по делу об административном правонарушении (указаны в ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ);
перечень прилагаемых доказательств;
в случае пропуска срока обжалования – ходатайство о его восстановлении;
если в производстве по делу участвовал защитник (представитель), заявить требование о возмещении произведенных затрат в соответствии со ст. 15 и 1070 Гражданского кодекса РФ.
Жалоба на постановление по делу об административном правонарушении подается в суд по месту рассмотрения дела. Обычно жалоба подается в письменной форме, но законодательно не запрещены иные способы, поэтому в зависимости от технической возможности, квалификации персонала суда допускаем возможность подачи жалобы в иной, не только письменной, форме.
Субъектами рассмотрения жалобы на постановление по делу об административном правонарушении в судах в соответствии со ст. 30.1 КоАП РФ могут выступать:
районный суд – по всем жалобам на постановления по делам об административных правонарушениях, за исключением вынесенных судьей или отнесенных к подведомственности арбитражного суда;
вышестоящий суд – по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное судьей (мировым или судьей районного суда).
Кроме того, субъектами рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях названы:
арбитражный суд – по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;
вышестоящее должностное лицо, вышестоящий орган – по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом.
Обращения к последнему субъекту рассмотрения жалобы на практике осуществляются сравнительно редко, а в отношении административных правонарушений, совершенных юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, выше мы делали оговорку о необходимости самостоятельного исследования данных вопросов. Мировые судьи по общему правилу имеют право рассматривать дела об административных правонарушениях, отнесенные в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ к подведомственности судей, за исключением категорий дел, отнесенных к компетенции судей районных (городских) судов, военных судов и арбитражных судов, но не вправе осуществлять пересмотр постановлений по делам об административных правонарушениях.
Статьей 30.9 КоАП РФ предусмотрен пересмотр решение вынесенного по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, поэтому можно вычленить несколько этапов обжалования:
1-й этап – обжалование в районный суд по всем постановлениям по делам об административных правонарушениях, за исключением вынесенных судьей или отнесенных к подведомственности арбитражного суда (предусмотрено пп. 2–4 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ);